VIII SA/Wa 991/21

VIII SA/Wa 991/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur
Leszek Kobylski /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
III OSK 1433/22 - Wyrok NSA z 2025-07-08
II SA/Bk 925/21 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-02-17
II OSK 1433/22 - Wyrok NSA z 2025-02-18
I OSK 1433/22 - Wyrok NSA z 2023-07-12
II SA/Łd 504/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-03-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ( dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") z dn. 29 czerwca 2021r. znak [...]którą ww. organ działając na podstawie art. 138 §1 pkt.1 kpa, po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji Burmistrza [...]z dn. 15 lutego 2021r. znak [...]ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez A. i P. małż. W., polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...]/ cześć działki/ w [...]gm. [...]– orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Z ustalonego na potrzeby niniejszego postępowania stanu faktycznego, wynika że A. i P. małż. W. wystąpili do Burmistrza [...]z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...]/część działki/ w [...]gm. [...].
Decyzją Burmistrza [...] Nr [...]z dnia 15.02.2021r., ustalono sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez A. i P. W., polegającej na: przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]/cześć działki/ w [...], gmina [...].
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzona w niniejszej sprawie, stosownie do wymogu art. 53 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również analiza stanu faktycznego i prawnego terenu lokalizacji inwestycji pozwala stwierdzić, że:
- Przedmiotowa działka położona na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Teren objęty wnioskiem jest zabudowany budynkiem mieszkalnym oraz trzema budynkami gospodarczymi- istniejące siedlisko.
- działka posiada dostęp do drogi gminnej.
- istniejące uzbrojenie pozwala na realizację inwestycji; wzdłuż drogi biegnie wodociąg gminny oraz linia energetyczna.
- Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie w wypisem z rejestru gruntów, działka położona na terenie gruntów użytków rolnych zabudowanych Br-RVI, gruntów ornych RV, RVI oraz pastwisk trwałych Ps VI na terenie objętym "zgodą rolną i leśną" przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], który utracił ważność dn. 01.01.2004r. Symbol planu 3.1. MN, MR- ciągi zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. - Na terenie inwestycji nie są zlokalizowane obiekty objęte ochroną prawną na podstawie przepisów obowiązującego prawa.
W świetle powyższych ustaleń stwierdzono, że planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni jak również walorów architektonicznych i krajobrazowych. Reasumując wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2020r. poz. 293).
Skutkiem odwołania złożonego przez J. S. zaskarżoną decyzją z dn. 29 czerwca 2021r. SKO w [...]utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza [...].
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania podniósł, że kwestionowana decyzja odpowiada wymaganiom wskazywanym przez przepisy prawa. SKO podkreśliło, że co do zasady obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach, odzwierciedlonych w formie tekstowej i graficznej, gdyż w przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie. Z konstrukcji przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy wynika, że analiza urbanistyczno- architektoniczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tego typu sprawy, a jej treść jest głównym elementem materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
Kolegium stwierdziło, że sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza spełnia w całości wymogi zaprezentowanych powyżej - sposób jej wykonania nie narusza przedstawionych powyżej zasad.
Reasumując Kolegium wskazało, że wymagania powyższe przesądzają, że planowana inwestycja o określonym przeznaczeniu i parametrach stanowi kontynuację istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Zatem Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie spełniony został warunek tzn. kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.
Jednocześnie zdaniem Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, bowiem:
1/ Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Działka przeznaczona pod przedmiotową inwestycję położona jest przy drodze gminnej, zjazd istniejący,
2/ Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego. W analizie wyjaśniono, że: "Działka jest uzbrojona wystarczająco dla planowanej inwestycji - obszar uzbrojony jest w sieć energetyczną, wodociąg".
3/ Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W analizie wyjaśniono, że: "Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, działka położona na terenie gruntów użytków rolnych zabudowanych Br-RVI, gruntów ornych RV, RVI oraz pastwisk trwałych PsVI na terenie objętym "zgoda rolną i leśną" przy sporządzaniu miejscowości planu zagospodarowania przestrzennego gminy I., który utracił ważność dn. 01.01.2004 r. Symbol planu 3.1.MN, MR-ciągi zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z powyższym zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych [...] wnioskowana inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne".
4/ Zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W analizie wyjaśniono, że: "Inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi".
Ponadto stosownie do przepisu art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 ustawy projekt przedmiotowej decyzji został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną - mgr inż. arch. J. K..
Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania w którym skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 103 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie o rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, niepodjęcie niezbędnych działań w zakresie dokładnego wyjaśnienia przesłanek uzasadniających pozytywne rozpoznanie wniosku inwestora w tym niewyjaśnienia podstawy prawnej decyzji będącej przedmiotem odwołania, naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki skutkujące uwzględnieniem wniosku A. i P. W. o ustalenie sposobu zagospodarowania i warunki zabudowy działki bezpośrednio sąsiadującej z moją działką", w ocenie Kolegium stan faktyczny niniejszej sprawy został ustalony przez organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący. W postępowaniu dotyczącym wydania warunków zabudowy, jak zostało to wskazane powyżej, muszą zostać zbadane przesłanki z przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisów rozporządzenia. We wcześniejszej części uzasadnienia zostały one omówione. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie pismem z dn. 18 października 2021r. wnieśli J. S. i T. S..
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego polegający na uznaniu, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego, art. 7. art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie ,że wydana w toku postępowania administracyjnego analiza ubranistyczno- architektoniczna wykonana przez mgr .inż. arch. J. K. wydana została po wnikliwej ,pełnej i wszechstronnej analizie funkcji oraz cech zabudowy , art. 107 §1 pkt. ust. 4 k. p. a poprzez brak powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia , naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie ,że w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki uregulowane powyższym przepisem i wydanie decyzji o ustaleniu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy jest dopuszczalne.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że we wniosku stanowiącym podstawę do wszczęcie postępowania inwestorzy wskazują na dokonanie zamierzenia polegającego na przebudowie , rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego. Zakres zamierzeń inwestycyjnych prze inwestorów został sformułowany szeroko "ale organ w toku postępowania nie wyjaśnił na czym miały by polegać inne roboty budowlane w rozumieniu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto skarżący zakwestionowali opracowaną w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną, która w ich ocenie zawiera szereg istotnych nieprawidłowości, które rzutują na jej wnioski końcowe. Mianowicie z załącznika graficznego do analizy funkcji oraz cech zabudowy sporządzonego przez mgr. inż. arch. J. K. wynika ,że pomiędzy budynkiem mieszkalnym oznaczonym nr. 1 na działce [...],a budynkiem oznaczonym numerem 2 nie ma żadnej budowli podczas gdy jest to teren zabudowany . Brak tej zabudowy może mieć znaczenie dla wniosków końcowych analizy funkcji jak i cech zabudowy. Niezależnie od powyższego w analizie dotyczącej funkcji terenu brak jest wskazania działki oznaczonej numerem [...],a także istotnego znaczenia dla kontynuacji zabudowy w zakresie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na działce [...]. W analizie uznano ,że na w)w działce znajduje się budynek gospodarczy podczas gdy decyzją z dnia 27 maja 2019 roku Starosty [...]we sprawie [...]a, więc przed wydaniem decyzji o ustaleniu zagospodarowania i warunkach zabudowy została zmieniona funkcja budynku z gospodarczego na budynek mieszkalny .Powyższe braki analizy mogą mieć istotne znaczenie dla oceny podstawowego dowodu w toku postępowania w sprawie ,a które nie były przez organ odwoławczy uwzględnione.
W uzupełnieniu skargi, w piśmie z dn. 10 lutego 2022r. skarżący T. S. podniósł, że małż. W. dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na nielegalnej budowie przy budynku mieszkalnym kotłowni, która jest usytuowana na granicy z jego nieruchomością. Użytkowanie tej kotłowni powoduje zadymianie jego działki i związane z tym uciążliwości.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...]podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza [...] stwierdził, że odpowiadają one prawu, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekują tego skarżący.
Wywody Sądu należy rozpocząć od stwierdzenia, że przedmiotem skargi i kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w [...]utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...]/część działki / w [...]gm. [...].
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61 u.o.p.i.z.p. w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.o.p.i.z.p. faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.o.p.i.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.o.p.i.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia).
Z powyższych unormowań wynika, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p. wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", czy też mówiąc inaczej "zasadę kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.o.p.i.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.o.p.i.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 – Lex nr 2316497, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to od okoliczności konkretnej sprawy zależy czy mamy do czynienia z funkcjami, których wystąpienie na terenie analizowanym da się pogodzić, czy też mamy do czynienia z funkcjami, które wzajemnie się wykluczają.
Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku w sprawie IV SA/Po 926/11).
W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 50m od granic działki objętej wnioskiem. Z argumentacji organu wynika, że "szerokość frontu działki nr [...]wynosi 16,50m, w związku z czym przyjęto granice obszaru analizowanego w odległości 50m od granic działki obje tej wnioskiem – równej trzykrotności szerokości frontu działki." W tej sytuacji należy uznać, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy.
W tym miejscu należy już wyjaśnić, że Sąd nie dostrzega podstaw do postawienia organom jakiegokolwiek zarzutu w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego.
Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, o obszarze minimalnym, który został wskazany w niniejszej sprawie, będąc zarazem reprezentatywnym do ustalenia warunków zabudowy, gdyż znajduje się na nim ukształtowana zabudowa.
Przeprowadzona w sprawie analiza w części graficznej została sporządzona na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 potwierdzonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać.
Dalej należy wskazać, że w celu określenia parametrów zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, uznano jako właściwe tereny obejmujące działki które zgodnie z wykazem znalazły się w granicach obszaru analizy, tj. nr ew. [...]. Z funkcji terenu na podstawie zabudowy istniejącej w analizowanym terenie wyprowadzono prawidłowy w ocenie Sądu wniosek, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa oraz towarzyszące budynki gospodarcze. W tej sytuacji projektowana rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jest zgodna z istniejącym zagospodarowaniem terenu wobec czego warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.
Dostrzec wypada, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym.
Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Mimo że na występowanie takiej kolizji powołała się w sprawie strona skarżąca, lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.
W tym miejscu należy przypomnieć, iż organ ustalając parametry planowanej zabudowy ma obowiązek je dostosować do parametrów w całym obszarze analizowanym, a nie tylko zbliżonych do terenu inwestowanego (obiektów sąsiadujących). Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech terenu sąsiedniego (por. np. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2019 roku, sygn. II OSK 651/18 i II OSK 652/18 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2009 roku, sygn. II SA/Rz 127/09). Z tym, że terenem sąsiednim jest teren w obszarze analizowanym, a nie wyłącznie teren bezpośrednio graniczący. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p. (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia: 8 października 2018 roku, sygn. II SA/Kr 885/18 i z dnia 23 maja 2018 roku, sygn. II SA/Kr 452/18). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p., dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do przeważającej, czy dominującej zabudowy w obszarze analizowanym.
Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, a nie wyłącznie zabudowy dominującej w obszarze analizowanym, czy bezpośrednio graniczącej.
Dla porządku należy ponadto wskazać, że decyzje o warunkach zabudowy mają charakter decyzji związanych, tj. organ zobowiązany jest do jej wydania w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust.1 pkt. 1 u.p.z.p., a z taka sytuacja, jak to prawidłowo wykazały organy, zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w tym m.in. zarzutów dotyczących popełnienia samowoli budowlanej przez inwestorów w zakresie obiektu kotłowni, czy też faktu zmiany w zakresie użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny na nieruchomości skarżącego nr ew. [...], to Sąd stwierdza, że nie znajdują one uzasadnienia na tym etapie realizacji inwestycji i skarżący będą mogli je podnieść na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ architektoniczno-budowlany.
Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 art. 75 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W motywach decyzji SKO sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. Chybione są tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami Skarżących, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.