VIII SA/Wa 986/22

VIII SA/Wa 986/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna /przewodniczący/
Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/
Justyna Mazur
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody M. z dnia 14 października 2022 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z 14 października 2022 r. Wojewoda M. (dalej: organ II instancji lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania S. K. (dalej: skarżący) od decyzji Starosty G. (dalej: organ I instancji) Nr [...] z dnia 22 lipca 2022 r. odmawiającej uchylenia decyzji własnej Nr [...] z 13 marca 2020 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
5 lipca 2021 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] z 13 marca 2020 roku, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku przechowalni owoców na działce nr ew. [...], która została wydana na rzecz Ł. N..
Pismem z 12 lipca 2021 r. organ I instancji wezwał skarżącego o doprecyzowanie podstawy prawnej i wskazanie toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi skarżący wskazał, że wnosi o uchylenie w/w decyzji organu I instancji podając jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa.
Postanowieniem Nr [...] z 29 lipca 2021 r. organ wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją administracyjną Nr [...] z 13 marca 2020 r. Decyzją z 17 sierpnia 2021 r. organ I instancji odmówił uchylenia decyzji własnej. Organ II instancji decyzją Nr [...]z 12 października 2021 roku uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu, organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia 22 lipca 2022 r., odmówił uchylenia decyzji własnej Nr [...] z 13 marca 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku przechowalni owoców na działce o nr ewid. [...], obręb ewid. [...] B., jednostka ewid. [...] W. wydaną na rzecz Ł. N. z uwagi na okoliczność, że wydana zostałaby decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej zgodnie z art. 146 § 2 kpa oraz stwierdził wydanie powyższej decyzji Nr [...] z dnia 13 marca 2020 r. z naruszeniem prawa.
W odwołaniu skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 76 § 1,77 § 1 i 80 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w całkowitym pominięciu faktu, iż projektowana (i wykonana już przez Ł. N.) rozbudowa budynku przechowalni owoców usytuowana jest w odległości niecałych 1,80 m od granicy z jego działką (działka ew. nr [...]), co w świetle § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest naruszeniem prawa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ II instancji wskazał, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 §1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych. stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, jako jedna z fundamentalnych zasad całego systemu postępowania administracyjnego, ma na celu zapewnienie pewności i stabilności obrotu prawnego. Instytucja procesowa stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jest wznowienie postępowania, jeżeli postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa. Jako podstawę swego wniosku skarżący wskazał art. 145 §1 pkt 4 kpa.
Organ odwoławczy podkreślił, iż organ administracji przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania, rozpatruje przedmiotowy wniosek wyłącznie w zakresie przesłanek wskazanych we wniosku. Wnioskodawca wskazał, jako podstawę do wznowienia art. 145 §1 pkt 4 kpa, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z linią orzeczniczą decydujące znaczenie przy rozpatrywaniu wpływu ww. przesłanki na wynik postępowania administracyjnego ma kwestia braku winy strony, która wnioskuje o wznowienie postępowania, przy czym nieistotne jest, czy brak jej udziału w części lub całości postępowania spowodowany był czynnikami obiektywnymi, czy tez był spowodowany winą organu prowadzącego postępowanie. Zauważył, że przepis ten nie będzie miał zastosowania, gdy załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a więc gdy spełniono przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a.. Ponadto przesłanka ta nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy strona, pomimo prawidłowego i skutecznego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu nie brała w nim udziału z własnej winy lub gdy strona nie udowodni, że wystąpiły okoliczności losowe (przeszkody, których nie można było usunąć) uniemożliwiające jej uczestniczenie w postępowaniu. Poprzez udział w postepowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 §1 pkt 4 kpa, obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała działu w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa, taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej.
Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje bowiem niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis ten nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy.
Organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest zatem ustalenie zakresu podmiotowego strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazał organ odwoławczy, uznać zatem należy, że przywołany interes prawny lub obowiązek wynikać musi ze stosownych przepisów prawa materialnego. Krąg stron postępowania w niniejszej sprawie ustalony musi być zatem w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy, stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Z kolei, zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 tej ustawy, obszarem oddziaływania jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem analizując powyższe, konieczne jest ustalenie, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstaw do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony, w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu można określić na podstawie konkretnych parametrów danej inwestycji.
Następnie organ odwoławczy podniósł, iż po dokonaniu analizy projektu budowlanego oraz po przeanalizowaniu wniosku o wznowienie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiło ograniczenie prawa do zagospodarowania nieruchomości.
Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący jest właścicielem dzialki nr ew. [...] sąsiadującej z działką inwestycyjną nr [...].W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego istotne jest nie tylko, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na dzialki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (wykazanie interesu prawnego), ale należy również badać, czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający inwestora. W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale tez takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Organ odwoławczy podniósł, iż ze względu na charakter i lokalizację projektowanego budynku należało uznać, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Wyjaśnił, że odległości między budynkami na sąsiednich działkach regulują również przepisy przeciwpożarowe. Między budynkami odległość nie może być mniejsza niż 8 m, gdy oba zwrócone są do granicy ścianami z oknami. W rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określono minimalne odległości budynków od granicy działki, na której są usytuowane. Generalna zasada - wyrażona w § 12 ust. 1 rozporządzenia - jest taka, że odległość budynku od granicy dzialki nie może być mniejsza niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Powyższe zasady stosuje się wtedy, gdy inne wymagania nie wynikają z pozostałych przepisów rozporządzenia. Należą do nich między innymi przepisy przeciwpożarowe określone w § 271-273. Oznacza to, że na możliwości lokalizacji budynku na działce budowlanej wpływ ma zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach: jej odległość od granicy między działkami oraz materiał, z jakiego została wykonana. Między domami murowanymi (czyli ze ścianami i dachami nierozprzestrzeniającymi ognia) położonymi na sąsiednich działkach odległość nie może być mniejsza niż: 8 m, gdy oba zwrócone są do granicy ścianami z oknami (wynika to z § 271 ust. 1); 6 m, gdy w obu od strony granicy są ściany bez okien (wynika to z § 271 ust. 9).
Organ odwoławczy wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje usytuowanie rozbudowywanego budynku ścianą pełną murowaną bez otworów okiennych i drzwiowych nierozprzestrzeniająca ognia w odległości 3 metry od granicy z działką skarżącego o nr ew. [...]. Natomiast budynki oznaczone na projekcie zagospodarowania terenu symbolami 2g i 1mj usytuowane na działce nr ew. [...] również nie posiadają otworów okiennych i drzwiowych od strony dzialki o nr ew. [...] oraz mają pełne ściany murowane nierozprzestrzeniające ognia.
Ponadto, według organu odwoławczego, w zaskarżonej decyzji organ I instancji wykazał, iż planowana rozbudowa nie będzie naruszać § 13, § 57 i § 60 warunków technicznych dotyczących nasłonecznienia.
W związku z takimi ograniczeniami organ odwoławczy uznał, że skarżący winien być uznany za stronę przedmiotowego postępowania. W związku z powyższym, skoro skarżącemu nie doręczono decyzji Nr [...], organ odwoławczy stwierdził, że organ powiatowy prowadząc przedmiotowe postępowanie nie zapewnił stronie czynnego udziału w sprawie, czym naruszył art. 10 kpa. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję - rozstrzygającą zatem o istocie sprawy - wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana
Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 kpa zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku, nie uchyla się zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 kpa należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz, że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy organ winien wykazać, ze gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w/w decyzję wydaje się wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne określone w przepisie art. 146 kpa. Organ, działając na podstawie art. 151 § 2 kpa, winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania.
Według organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie stwierdził, iż skarżący winien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia decyzji z 22 lipca 2022 r. Jednakże organ I instancji nie dopatrzył się przesłanek, które uzasadniałyby uchylenie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ponadto w treści decyzji jednoznacznie zostało wykazane, dlaczego uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania nie zmieniłoby treści wydanej decyzji. Organ wydając nową decyzję - rozstrzyga zatem o istocie sprawy - jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji zasadnie przywołał jako podstawę prawną art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa. Odnosząc się do przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, dotyczącej wyjścia na jaw nowej okoliczności, nieznanej organowi w chwili wydania decyzji, to wskazać należy, iż zostaje spełniona, jeżeli ta nowa okoliczność "wychodzi na jaw" w chwili, gdy decyzja organu I instancji jest ostateczna i organ jest nią związany.
Organ odwoławczy wskazał również, że skarżący we wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania wskazał na toczący się spór rozgraniczeniowy, który nie został nadal rozstrzygnięty co wynika również z odwołania skarżącego.
W związku z tym, organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo NSA, zgodnie z którym, okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść, decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Aby powyższa przesłanka mogła wpłynąć na decyzję pierwotną, muszą zostać spełnione kumulatywnie następujące warunki: 1) wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów; 2) istotny charakter tych okoliczności lub dowodów dla sprawy w takim znaczeniu, ze mogą one mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; 3) brak wiedzy o tych okolicznościach lub dowodach po stronie organu, który wydal decyzję; 4) istnienie tych okoliczności lub dowodów w dniu wydania decyzji. Podkreślić należy, że nie każde nowe okoliczności faktyczne lub dowody, które po wydaniu decyzji i uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności wyszły na jaw, mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania, a tylko te, które są istotne dla sprawy, to znaczy takie, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie, gdyby organ je znal w momencie podejmowania decyzji. Zauważyć należy, że istnienie nowych dowodów lub okoliczności faktycznych, istniejących w dacie orzekania a nieznanych przez organ orzekający, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa musi istnieć już w dacie orzekania przez organ administracji w pierwotnym postępowaniu, z uwagi na potencjalny wpływ nieznanych organowi nowych istotnych dowodów lub okoliczności faktycznych na rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o wznowienie postępowania. Zauważyć, ponadto należy, że za nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji i nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest od dawna pogląd, że odmienna ocena znanych organowi okoliczności lub dowodów, jak i zmiana poglądów prawnych nie stanowią przesłanki wznowienia postępowania przewidzianej w tym przepisie.
Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie przeprowadzone wykazało brak zaistnienia okoliczności wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie znanych organowi, który wydał przedmiotową decyzję. Musiałaby to być okoliczność faktyczna lub dowód, które istniały, lecz nie były znane organowi wydającemu pozwolenie na budowę w dacie wydawania tej decyzji. Przesłanka ta nie została jednak stwierdzona we wznowionym postępowaniu.
Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowego (według odwołującego się) określenia granic miedzy działkami nr ewid. [...] i [...], co według organu odwoławczego nie może stanowić przedmiotu niniejszego postępowania z uwagi na cywilnoprawny charakter przedmiotu sporu. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że żaden przepis ustawy Prawo Budowlane nie uzależnia wydania pozwolenia na budowę od wyniku postępowania rozgraniczającego. Sama okoliczność prowadzenia takiego postępowania, według organu odwoławczego, w sytuacji wykonania projektu zagospodarowania na aktualnych mapach przyjętych do zasobu geodezyjnego, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.
W skardze skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów:
1. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak jest konsekwencji braku udziału Skarżącego w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - w sytuacji gdy niezawiniony brak udziału skarżącego w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ma takie konsekwencje, że organ powinien ponownie przeprowadzić takowe postępowanie, celem zweryfikowania jego wyniku przy prawidłowym udziale wszystkich stron tego postępowania;
2. art. 7,76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dobrowolnej ocenie, wyrażającej się w błędnym ustaleniu, że realizacja decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przechowalni owoców nie spowoduje negatywnych skutków dla skarżącego, co także stanowi nowe okoliczności w tym postępowaniu - w sytuacji gdy realizacja przechowalni owoców na działce Pana Ł. N. spowodowała szereg zagrożeń oraz innych negatywnych skutków dla skarżącego (w tym zaciemnienie na skutek zrealizowania budynku wyższego niż wynikać to miało z pozwolenia na budowę oraz zalewanie na skutek nieprawidłowego odprowadzania wód i realizacji budowy zbyt blisko granicy działek).
Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o uchylenie decyzji organu I instancji Nr [...] z 13 marca 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku przechowalni owoców na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], na rzecz Ł. N..
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż jedną z przesłanek uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego, jest fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postepowaniu (tj. na zasadzie treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności proceduralnych w obronie swoich interesów. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej.
Według skarżącego organ by móc uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu, organ administracji publicznej powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Jak wskazał skarżący, istotnym jest, że uchybienie proceduralne, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może zostać konwalidowane przez uzupełniające postępowanie dowodowe dokonane w postępowaniu odwoławczym. Swoista "absencja" strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, to nie strona powinna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Przez brak udziału w postępowaniu należy rozumieć nie tylko przypadek w którym strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, ale także brak udziału w istotnych czynnościach wyjaśniających organu. Brak udziału w postępowaniu odwoławczym i niedoręczenie stronie decyzji ostatecznej można zakwalifikować jako brak udziału w istotnych czynnościach procesowych Skarżący podniósł, iż niezrozumiałym i błędnym jest nieprawidłowe założenie organu II instancji, jakoby uznanie skarżącego za stronę nie zmieniłoby treści decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Skarżący podniósł, iż organ II instancji nie zbadał i nie przeanalizował okoliczności istotnych dla sprawy, które zgłaszał skarżący w toku postępowania - tj. efektów budowy przechowalni owoców. W szczególności bezzasadnie pominął, iż realizacja przechowalni owoców na działce Ł. N. spowodowała szereg zagrożeń i innych negatywnych skutków dla skarżącego, w tym: zaciemnienie działki skarżącego na skutek zrealizowania budynku przechowalni owoców wyższego niż wynikać to miało z pozwolenia na budowę oraz zalewanie działki i budynków skarżącego na skutek nieprawidłowego odprowadzania wód po zbudowaniu przechowalni owoców i realizowania budynku zbyt blisko granicy działek
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym. Przepis art. 151 § 1 i 2 k.p.a. reguluje wyczerpująco rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia, a zatem wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Jedną z takich decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a., wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia. Przy czym zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania przeprowadził postępowanie ustalające wystąpienie przesłanki wznowieniowej, jaką w tym wypadku było pominięcie strony postępowania, a następnie przeprowadziły postępowanie merytoryczne.
Przepis art. 151 § 2 k.p.a. stanowiący podstawę procesową rozstrzygnięcia - powołany w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji - w sytuacji stwierdzonej przez organ wadliwości postępowania głównego wymaga, aby tenże organ wydając decyzję w postępowaniu wznowieniowym stwierdził, że poddana wznowieniu decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Dopiero potem wskazuje z jakich powodów, pomimo stwierdzonej wadliwości wskazanej w art. 145 k.p.a., art. 145 a k.p.a. i art. 145 b k.p.a., odstępuje od jej uchylenia. Jeśli w sprawie wystąpią okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a., to należało podjąć rozstrzygnięcie w trybie art. 151 § 2 k.p.a. tj. stwierdzić wydanie decyzji ostatecznej Starosty G. z 13 marca 2020 r. z naruszeniem prawa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) – vide wyrok NSA z 12 października 2017r. sygn. akt II OSK 220/16.
Obowiązkiem organu, po ustaleniu, że decyzja ostateczna była dotknięta jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. – jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 583, 588). Dopiero przeprowadzenie postępowania co do istoty może doprowadzić do wyprowadzenia tezy, że co prawda doszło do naruszeń procesowych przy rozpoznawaniu sprawy, ale nie miały one żadnego znaczenia, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści jaką wydał Starosta G. 13 marca 2020r. Aby jednak było uprawnione takie twierdzenie konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie i wypowiedzenie się we wszystkich wymaganych przez ustawę Prawo budowlane, elementach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę.
Zarówno w doktrynie i orzecznictwie zastosowanie przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej (tak B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 14. Warszawa 2016, str. 680). Zatem organ ma obowiązek zastosować przepisy prawa materialnego w taki sposób, jakby na nowo prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Strona bowiem, która została pozbawiona udziału w postępowaniu zwykłym ma zagwarantowane prawo, że po wznowieniu postępowania zostaną zachowane standardy prowadzenia postępowania w taki sposób jakby zostało "reaktywowane" postępowanie, w którym nie brała bez własnej winy udziału.
W przedmiotowej sprawie niesporna jest zasadność wznowienia postępowania. W przypadku powołania się przez stronę na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Organy uznały skarżącego za stronę postępowania z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo, a także z uwagi na fakt, że ewentualne wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz wnioskodawcy.
W tym miejscu wskazać należy, że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustalenie granic obszaru oddziaływania następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 7 grudnia 2010 r., II SA/Po 673/10; wyrok NSA z 4 marca 2010 r., II OSK 490/09; wyrok WSA w Olsztynie z 19 września 2013 r., II SA/Ol 496/13 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Przepisami odrębnymi, wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym, tj. wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. To, że akcentuje się kwestię ograniczeń w zagospodarowaniu terenu (w znaczeniu uregulowań administracyjno prawnych), nie może być utożsamiane jedynie z kwestią możliwych, czy przewidywanych immisji regulowanych wszak przepisami prawa cywilnego. W orzecznictwie wskazano, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu, w tym także normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który go wydał (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 48/13; wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1596/08; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontekście powyższego, za słuszne przyjąć należy stanowisko organu co do uznania, że skarżącemu winien być przyznany status strony, co wskazuje, że w tym zakresie decyzja Starosty G. nr [...] z 13 marca 2020 roku zapadła z naruszeniem prawa.
W wyniku ponownego zbadania sprawy organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonał ponownego sprawdzenia kompletności wniosku pod względem formalnoprawnym. Zasadnie uznał, iż wniosek wobec załączenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi przepisami odrębnymi dokumentami i zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z 09.09.2019 r. Burmistrza W. wraz z załącznikami, postanowienia Starosty G. Nr [...] z 25.02.2022 r. odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej jest kompletny. Wskazał, że projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z w/w decyzją o warunkach zabudowy Burmistrza W., istnieje zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, projekt budowlany jest kompletny, zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia o której mowa w art. 20 ust./ 1 pkt 1b oraz zaświadczenia z art. 12 ust. 7 pb. Podniósł posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych i aktualność zaświadczenia z art. 12 ust. 7. Organ prawidłowo ustalił, że Inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisami art. 33 ust. 1,2,4, 34, 35 ust. 1 pb. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje usytuowanie rozbudowywanego budynku ścianą pełną murowaną bez otworów okiennych i drzwiowych nierozprzestrzeniającą ognia w odległości 3 m od granicy z działka skarżącego o nr [...], a zatem zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 i § 271 ust. 9 cyt. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Organy przeanalizowały też czy planowana rozbudowa nie będzie zacieniać pomieszczeń, pod kątem zgodności przyjętych rozwiązań z § 13, 57 i 60 cyt. rozporządzenia prawidłowo wnioskując o braku zacienienia.
Prawidłowe jest też w ocenie Sądu stanowisko, iż kwestia ewentualnego nieprawidłowego ustalenia przebiegu granic między działkami o nr [...] i [...] nie może stanowić przedmiotu postępowania wznowieniowego, a to wobec cywilnoprawnego charakteru tej kwestii. Będący podstawą wydanej decyzji projekt zagospodarowania sporządzony został na aktualnych, przyjętych do zasobu geodezyjnego mapach, zatem okoliczność prowadzonego postepowania rozgraniczeniowego nie stanowi nowej okoliczności faktycznej czy nowego dowodu (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Nie może też prowadzić do przyjęcia istnienia innych odległości od granicy aniżeli te wynikające ze złożonej dokumentacji.
Zdaniem sądu, organ przeprowadził stosowne postępowanie i wyjaśnił niezbędne okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.