VIII SA/Wa 970/21

VIII SA/Wa 970/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Leszek Kobylski /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1244/22 - Wyrok NSA z 2022-07-27
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b, art. 9 ust 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. B. i Ł. B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]listopada 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 1. stwierdza, że uchwała nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]w części określonej w pkt XXII "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" i w pkt XXIII "Tereny wyłączone spod nowej zabudowy" w zakresie dotyczącym terenów rolniczych (R), zapisy wprowadzające zakaz nowej jakiejkolwiek zabudowy dla przedmiotowych terenów została wydana z naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Rady Gminy [...]na rzecz K. B. i Ł. B. kwotę po [...]zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dn. 11 maja 2020r. Ł. B., a pismem z dn. 21 maja 2020r. K. B. ( dalej jako: "skarżący") wnieśli skargi na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dn. 29 listopada 2016r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ( dalej jako: "studium").
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie : art. 32 ust. 2, art. 27, art. 12 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: upzp) w zw. z § 8 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U z 2004 r. Nr 118, poz.1233; dalej: rozporządzenie); art. 1 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 1 lit. b oraz pkt 10 upzp; art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 9 ust. 4 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 93 ust. 1 – 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65); art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia; art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7, art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia; § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r. poz. 1065) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm.) oraz załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454); art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 27 upzp.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że naruszenie ich interesu prawnego zapisami studium polega na przyjęciu zapisów wprowadzających całkowity zakaz zabudowy gruntów rolnych stanowiących ich własność. Zakaz ten jest dla nich szczególnie dotkliwy ponieważ większość posiadanych przez nich gruntów to grunty sklasyfikowane jako rolne(R).
Ze względu na ograniczoną ilość innych rodzajów gruntów nie mają możliwości rozbudowy gospodarstwa produkcyjnego. Ich interes narusza całkowity zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ( zakaz odnosi się do wszystkich posiadanych nieruchomości), a także sposób klasyfikacji terenów skarżących, niedopuszczający zabudowy. Zdaniem skarżących działki, które biegną równolegle do drogi publicznej winny mieć otwartą możliwość zabudowy.
W ich przypadku taka sytuacja ma miejsce co działek nr ew. [...]położona w miejscowości [...] – sklasyfikowana częściowo symbolem MU, a częściowo R oraz działka nr ew. [...][...]– częściowo R i częściowo MU. U podstaw takiego założenia leżą – przeciwdziałanie nadmiernemu rozproszeniu zabudowy( skupianie zabudowy wzdłuż dróg), racjonalizacja kosztów budowy przyłączy oraz zwiększenie możliwości korzystania z nieruchomości i zlokalizowanych na nim obiektów. Analiza Studium wskazuje, iż znaczna część gruntów położona przy drodze została całkowicie wyłączona spod możliwości zabudowy. Prawo własności w jednostce III zostało niewspółmiernie ograniczone w porównaniu do klasyfikacji gruntowej w jednostkach I i II.
Ograniczenia możliwości zabudowy doznała działka nr [...]w obrębie [...]– sklasyfikowana symbolem R gdzie skarżący planują budowę inwestycji ,,budowa dwóch budynków inwentarskich (chlewni) o łącznej obsadzie 560 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą.
Ponadto skarżący zarzucili uchwale przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione i nieproporcjonalne naruszenie prawa własności skarżących oraz innych właścicieli w szczególności wskutek: zamieszczenia w części XXIII Studium zastrzeżenia (do terenów, które powinny być wyłączone spod nowej zabudowy należy zaliczyć – tereny rolnicze – oznaczone symbolem R). Uderza to w tereny należące do małżonków B., którzy posiadają grunt rolny na obszarze 15,74 ha. Zamieszczenia w części XXII Studium zakazu realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dla terenów oznaczonych symbolem R – rolnicze oraz symbolem MU- zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej dla której jeden z kierunków przeznaczenia wskazano zabudowę zagrodową, który to nadmiernie ingeruje w możliwość prowadzenia nowoczesnych gospodarstw rolnych stanowiących element struktury zagrodowej. Klasyfikacji znacznych terenów posiadanych przez skarżących symbolem R z którym może wiązać się zakaz nowej zabudowy, podczas gdy tereny posiadane przez skarżących mogły i powinny zostać sklasyfikowane pod innym symbolem dopuszczającym produkcję rolną oraz nieograniczającym możliwość rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, zabudowy do obsługi tej produkcji. Klasyfikacji działki nr ew. [...] częściowo pod symbolem MU a częściowo pod symbolem R podczas gdy działka ta powinna być sklasyfikowana pod symbolem dopuszczającym jednocześnie zabudowę zagrodową oraz produkcję rolną.
Zdaniem skarżących za zbyt daleko idące należy uznać wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R. Rozwój polityki sektorowej w rolnictwie, intensyfikacja produkcji rolnej bez możliwości wznoszenia obiektów budowlanych związanych z rolnictwem( budynki inwentarskie, silosy zbożowe, wiaty, hale, stajnie czy obory) nie jest absolutnie możliwa. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to wyznaczenie w studium dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ winien brać pod uwagę, aby nie dopuścić do sytuacji w której doszłoby do pozaustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności danych podmiotów.
Ponadto według skarżących postanowienia Studium wyłączają w sposób bezzasadny możliwość lokowania na terenach oznaczonych symbolem MU oraz R przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe wyłączenie jest nieuzasadnione i nieproporcjonalne. Przepisy powszechnie obowiązujące uzależniają możliwość lokowania takich przedsięwzięć od uprzedniego uzyskania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację danego przedsięwzięcia. Skoro ustawodawca określił procedurę poprzedzającą realizację takich inwestycji, to brak jest podstaw, aby w sposób generalny i całkowicie dowolny organy planistyczne całkowicie wyłączały możliwość lokowania takich inwestycji na całym obszarze objętym Studium bez wskazania szczegółowego uzasadnienia takiej decyzji.
Również w ocenie skarżących nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniem prawa własności było arbitralne wprowadzenie maksymalnych wskaźników wysokości zabudowy w ramach poszczególnych terenów. Przyjęte wskaźniki, (szczególnie w ramach zabudowy zagrodowej) są zbyt niskie. Szczególnie widać to przy wysokości zabudowy terenów oznaczonych RU. Paradoksalnie organ wyznaczył wyższe wskaźniki( choć zbyt niskie) w ramach zabudowy zagrodowej – MU.
W odpowiedzi na skargi organ wnosił o ich oddalenie.
W ocenie organu sporządzone studium jest w pełni spójne i jednoznaczne co do wyznaczania kierunków i zasad kształtowania przestrzeni rolniczej oraz kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania/ użytkowania terenów.
Nieuprawnione są zdaniem organu twierdzenia skarżących, iż doszło do ograniczenia ich prawa własności i determinuje ich sytuację w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania. Konkretne przeznaczenie dla danego terenu nastąpi po uchwaleniu planu miejscowego.
Nadto organ wskazywał, iż Studium dokonuje rozróżnienia terenów służących do prowadzenia działalności rolniczej na tereny gdzie możliwa jest lokalizacja zabudowy zagrodowej oraz na otwarte tereny rolnicze. Zabudowa zagrodowa może być lokalizowana na ternach oznaczonych MU. Dla terenów rolnych ustala się przeznaczenie ,,rola’’ co oznacza miejsce uprawy ziemi.
Nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W celu zapewnienia zachowania ładu przestrzennego oraz ochrony mieszkańców przed negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięć uznano za zasadne wprowadzenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wykonując nadane gminie władztwo planistyczne może być realizowane zgodnie z przepisami prawa i winno uwzględniać interes publiczny, a nie tylko prywatny.
Zdaniem organu studium nie uniemożliwia prowadzenia i rozwoju gospodarstw rolnych, a jedynie określa docelowy kierunek zagospodarowania. Rolnictwo w miejscowości [...] rozwija się w kierunku wyspecjalizowanych upraw rolnych. Taki kierunek rozwoju został uznany jako zasadny, a ustalenia Studium ustalają jedynie zasady zagospodarowania dla poszczególnych terenów, które mają zapewnić optymalne zagospodarowanie terenów służące rolnictwu w tym kierunku.
Wyrokiem z dn. 18 września 2020r. sygn.. akt VIII SA/Wa 361/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dn. 29 listopada 2016r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa oraz zasądził od Rady Gminy [...] na rzecz skarżących kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Jako motywy takiego rozstrzygnięcia Sąd podał, że skarżący jako właściciele ponad 15 ha gruntów, w przeważającej części rolnych położonych w gminie [...], w obrębie [...]i [...] prowadzący produkcję rolną – zakresie hodowli trzody chlewnej, starający się o budowę nowych obiektów do produkcji zwierzęcej mają interes prawny w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g. w ustaleniu terenów pod zabudowę tego rodzaju obiektów bądź ograniczeń w tym zakresie.
Mając wszystko to na uwadze Sąd rozpoznał przedmiotową skargę merytorycznie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów co do trybu sporządzania studium, Sąd jako niezasadne uznał zarzuty dotyczące trybu sporządzania studium. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 32 ust.2 Rada Gminy podejmuje uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich nieaktualności w całości lub w części podejmuje działania o których mowa w art. 27 ustawy. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż gmina podjęła prace nad nowym studium jeszcze gdy nie została podjęta uchwała o nieaktualności poprzedniego studium, ale uchwałą nr [...] z dnia 24 czerwca 2016 roku podjęła uchwałę o nieaktualności poprzedniego studium. Tak więc nieuprawnione jest twierdzenie, iż w gminie [...] obowiązują dwa studia. W ocenie Sądu uchybienie o którym mowa w skardze w tym zakresie nie jest uchybieniem istotnym, aby mówić doszło do naruszania trybu uchwalania studium.
Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów, Sąd podniósł, że zasadniczy problem stanowi czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz ich zabudowy oraz całkowity zakaz lokowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dla terenów oznaczonych MU, RU. W tym zakresie Sąd wskazał, że ocena zaprezentowana w bilansie terenów oraz stanowisku procesowym nie wskazują jakie to wartości będą chronione poprzez całkowity zakaz zabudowy terenów rolnych, zwłaszcza, iż stanowią one przeważającą cześć gruntów gminy. Niewątpliwie rozwój produkcji rolnej musi być związany z lokalizacją obiektów związanych z produkcją rolną. Faktycznie gmina [...] słynie z produkcji papryki, ale to nie może oznaczać zakazu rozwoju innej produkcji rolniczej. Należy zauważyć, iż z bilansu klas gruntów gminy wynika, iż najlepszych, podlegających ochronie gruntów klasy IIIa i IIIb jest tylko 16%.
Ochronie z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlegają grunty najlepsze ze względu na klasę bonitacyjna - zasadniczo klas I –III. Ochrona gruntów rolnych klas niższych poprzez całkowity zakaz lokalizacji jakichkolwiek obiektów jest jeszcze dużo szerszą ochroną niż zapewnia wyżej powołana ustawa. Zapewnienie takiej ochrony w sytuacji gminy typowo rolniczej w jednostce III nastawionej na produkcję rolniczą jest w ocenie Sądu nadmierne. Argumentacja w odpowiedzi na skargi, iż rola służy tylko do uprawy nie usprawiedliwia tak silnej ingerencji w prawo własności.
Odnosząc się do zakazu lokalizacji inwestycji zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko to należy zgodzić się ze skarżącymi, że ingeruje on w możliwość prowadzenia nowoczesnych gospodarstw rolnych stanowiących element zabudowy zagrodowej. Zasadniczo lokalizacja takich obiektów jest możliwa, jeżeli spełnione są warunki środowiskowe określone w odrębnej decyzji.
Jeśli chodzi o skarżących to zasadniczym powodem ich niezadowolenia jest zablokowanie możliwości realizacji przez skarżących budowy budynków inwentarskich( chlewni) o łącznej obsadzie 560 DJP. Jak wynika z załączonych dokumentów od 2017 roku toczy się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej dla tego przedsięwzięcia.
Studium zakłada konsekwentne odseparowanie od siebie różnych sposobów zagospodarowania gruntów rolnych, przyjmując kryteria wyodrębnienia poszczególnych stref poprzez całkowity zakaz zabudowy na gruntach oznaczonych R, bądź dopuszczalnej zabudowy zagrodowej MU oraz terenu RU – terenu obsługi rolnictwa. Należy zauważyć, iż tereny oznaczone symbolem R stanowią znaczącą większość obszaru objętego studium, zajmując powierzchnię wielokrotnie większą niż tereny o symbolach MU i RU. Co do obszaru RU został on wydzielony na niewielkim obszarze na obrzeżach gminy i ograniczony do możliwości budowy obiektów do hodowli i chowu do 38 DJP.
Takie ukształtowanie terenów pod zabudowę praktycznie eliminuje budowę większych obiektów do produkcji zwierzęcej. Co oczywiste każdy ze sposobów zagospodarowania gruntów rolnych posiada własną odrębną specyfikę, w szczególności charakteryzuje się odmiennym stopniem oddziaływania na otoczenie. Bezspornym jest, iż obiekty służące produkcji rolnej, a przede wszystkim służące hodowli zwierząt w dużej skali charakteryzują się dużą intensywnością oddziaływania (odór). W ocenie Sądu eliminacja wszelkiego rodzaju inwestycji zawsze znacząco oddziałujących na środowisko nie znajduje oparcia w stanie faktycznym przedmiotowym sprawy. Wydzielenie specjalnej strefy – RU na budowę budynków inwentarskich produkcji zwierzęcej miałoby swoje uzasadnienie w związku z intensywnością oddziaływania, ale jego obszar, lokalizacja i wielość produkcji powodują, iż ten rodzaj zabudowy zasadniczo jest eliminowany z obszaru gminy, co pozostaje w sprzeczności z zapisem w części XXII gdzie jako główne kierunki dla jednostki III wyznaczono rozwój funkcji rolniczej poprzez ,,realizację obiektów dla potrzeb produkcji rolnej‘’ oraz ,,modernizację istniejących oraz realizację nowych obiektów obsługi rolnictwa’’.
Organ zasadniczo nie uzasadniania dlaczego przyjął takie rozwiązanie dla RU, w tym wielkość produkcji oraz obszar.
Ponadto jako uzasadniony zarzut Sąd przyjął ustalenie minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek budowalnych. Skarżący wskazuje na § 6 pkt 2 rozporządzenia, iż ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania terenów oraz użytkowania terenów powinny określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. W ocenie Sądu zapisy studium dotyczące określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych należy łączyć z uregulowaniem wynikającym z art. 15 ust.3 pkt. 10 u.p.z.p., tj. w przypadkach wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie zostały wyznaczone takie tereny, tym samym nie dawało to podstaw do określania minimalnej wielkości powierzchni działek budowalnych.
Także jako niezasadny został przez Sąd oceniony zarzut zbyt niskich parametrów zabudowy.
Reasumując zdaniem Sądu w sytuacji gdy w studium doszło do naruszenia władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności w sposób nieproporcjonalny poprzez całkowity zakaz zabudowy terenów rolnych oznaczonych symbolem R, gdzie zlokalizowana jest przeważająca liczba nieruchomości posiadanych przez skarżących oraz w sposób nieuprawniony zakazano całkowicie lokalizacji przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, w tym nieruchomości skarżących oraz ustalono minimalną powierzchnie nowo wydzielonych działek budowalnych, to w istotnej części występuje wadliwość studium uzasadniająca jego eliminacje z obrotu prawnego.
W wyniku rozpoznania złożonej przez Gminę [...] skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dn. 5 października 2021r. sygn.. akt II OSK 220/21 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 18 września 2020r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera częściowo uzasadnione zarzuty.
Mianowicie sąd odwoławczy za zasadny uznał drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d upzp w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów uznając, że wprowadzenie całkowitego zakazu lokowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dla terenów oznaczonych jako MU, RU stanowi wadę, o której mowa w art. 28 ust. 1 upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego wprowadzenie zakazu lokalizacji na określonych obszarach inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Jak zasadnie wskazał to organ w skardze kasacyjnej, ustalenie to zostało wprowadzone z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego. Dokonując takich ustaleń organ uchwałodawczy, jak wynika z materiałów planistycznych i odpowiedzi na skargę, uwzględnił zarówno interes skarżących, jak i interes publiczny – lokalnej społeczności. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji w celu ograniczenia np. uciążliwości zapachowych (wyroki NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16 oraz z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK II OSK 3354/20).
Ponadto, w ocenie NSA, na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia. W sposób oczywisty z treści art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp wynika uprawnienie rady gminy do określenia w studium wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Jednym z tych wskaźników jest właśnie minimalna wielkość działek budowlanych, przy tym parametr ten służy zapewnieniu ładu przestrzennego i stanowi element planu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro plan miejscowy może określać minimalne wielkości nowych działek budowlanych (pochodzących np. z podziału innych działek), to wprowadzenie tego parametru do studium znajduje oparcie wprost w treści art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp. Przy tym parametr nie ma jakiejkolwiek związku z zasadami scalenia i podziału nieruchomości. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest oczywiście błędne.
Natomiast jako niezasadny ocenił sąd odwoławczy pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d upzp w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz ich zabudowy dla terenów oznaczonych jako R. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji. Wprowadzony w studium zakaz zabudowy na gruntach rolnych, nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu i nie został przekonująco uzasadniony jako konieczny z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Konstytucyjne ramy ingerencji w prawo własności wyznaczają: zasada ochrony własności, zasada równości, zakaz naruszania istoty prawa własności, zasada proporcjonalności oraz wartości wskazane art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela tj. bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W sytuacji gdy ograniczenie prawa własności nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie spełnia jednego z postulatów zasady proporcjonalności, czy też narusza istotę prawa własności, nie może być uznane za legalne.
W konsekwencji powyższych ustaleń zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa. Sąd I instancji nie dokonał bowiem jakiejkolwiek oceny zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego studium w całości. Możliwość częściowego stwierdzenia wydania studium z naruszeniem prawa wynika wprost z art. 147 § 1 Ppsa w zw. art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 94 ust. 1 usg. Oznacza to, że sąd administracyjny dokonując w tym zakresie stosownej oceny powinien ją uzasadnić, z jakich względów zakresem ingerencji obejmuje całe studium lub jego część. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie niezgodności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części studium dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; z 18 września 2015 r., sygn. akt II OSK 37/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Jak stanowi art. 190 cytowanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie podkreśla się, że "pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165).
Przedmiotem ponownej kontroli sądowej w sprawie jest uchwala nr [...] Rady Gminy [...] z dn. 29 listopada 2016r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].
W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g. i tym samym legitymacja skargowa w kwestionowaniu zaskarżonej przez siebie uchwały. Skarżący jako właściciele ponad 15 ha gruntów w przeważającej części oznaczonych jako rolne położonych w gminie [...] niewątpliwie posiadają interes prawny w ustaleniu terenów pod zabudowę, jak i kształtowania zasad ograniczeń zabudowy dla tego rodzaju terenów, które to uregulowania są przedmiotem ww. uchwały.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, zasadnym jest zasygnalizowanie charakteru prawnego uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w skrócie "studium"), jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rady Gminy) z zakresu administracji publicznej, nie będącym wszakże aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p.")). Tym samym bez wątpienia zalicza się ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 11 listopada 2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – zob. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08, dostępne w CBOSA).
Przechodząc do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów, należy zauważyć, że ogniskowały się one wokół trzech kwestii dotyczących zasad sporządzania studium – jako że wytykały organom Gminy:
1/ przekroczenie władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz ich zabudowy dla terenów oznaczonych jako R, a tym samym w ingerencję w prawo własności, podczas gdy Rada Gminy jest uprawniona do określenia parametrów i wskaźników dotyczących zagospodarowania przestrzennego, które pozwolą zapewnić ład przestrzenny, w tym do określenia terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy, tj. naruszenie art. 10 ust.2 pkt.1 lit. "b" w zw. z art. 10 ust.1 pkt.7 lit. "d" u.p.z.p. w zw. z &6 pkt.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ( DZ U z 2004r. nr 118, poz.1233, dalej jako: "rozporządzenie"),
2/ naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz lokowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dla terenów oznaczonych jako MU, RU, podczas gdy Rada Gminy jest uprawniona do określenia parametrów i wskaźników dotyczących zagospodarowania przestrzennego, które pozwolą zapewnić ład przestrzenny, w tym do określenia zakazów lokowania inwestycji o znaczącym oddziaływaniu,
3/ naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnie i uznanie, że brak było podstaw do określenia w studium minimalnej wielkości powierzchni działek budowlanych, podczas gdy Rada Gminy jest uprawniona do określenia parametrów i wskaźników dotyczących zagospodarowania przestrzennego, które pozwolą zapewnić ład przestrzenny;
Przechodząc do oceny powyższych zagadnień, Sąd w składzie ponownie rozpoznającym niniejszą skargę, będąc związany na podstawie art. 190 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną przez NSA ww. wyroku sygn.. akt II OSK 220/21, jak również zajmując własne stanowisko, uznaje zasadność skargi w odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d upzp w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, tj. że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz ich zabudowy dla terenów oznaczonych jako R.
Interes prawny skarżących ma swoje źródło w treści art. 140 k.c. Skarżący wykazali, iż istnieje związek pomiędzy ich własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Pozostawienie w Studium działek skarżących w terenie chronionym przed zabudową, naruszyło ich realny i konkretny interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2014 r., sygn.. akt II OSK 3005/12 (dostępny, [w:] CBOSA) zwrócił uwagę, że: "Związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi".
Należy zgodzić się i uznać, że wprowadzony w studium zakaz zabudowy na gruntach rolnych, nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu i nie został przekonująco uzasadniony jako konieczny z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. W sytuacji gdy ograniczenie prawa własności nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie spełnia jednego z postulatów zasady proporcjonalności, czy też narusza istotę prawa własności, nie może być uznane za legalne ( tak wyrok NSA z dn. 5.10.2021r. sygn.. II OSK 220/21).
Niezależnie od powyższego stanowiska Sąd w składzie rozpoznającym ponownie niniejszą skargę, podziela dominująca linię orzeczniczą sądów administracyjnych dotyczących zagadnienia władztwa planistycznego z której wynika, że władztwo planistyczne nie może bowiem prowadzić do samowładztwa i takiej ingerencji w prawo własności, która oprócz tego, że nie znajduje żadnego uzasadnienia w kontekście całego studium to pośrednio eliminuje istnienie gospodarki rolnej oraz pozbawia rolników jedynego bądź głównego źródła dochodu. W wyroku z dnia 25 września 2012 r., sygn. II OSK 1377/12 (LEX nr 1370495) NSA wskazał, że: "Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), nie oznacza jeszcze, że rada gminy; w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium.". Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w treści kontrolowanego studium nie wykazał, że dokonana ingerencja w prawo własności zarówno skarżących jak i pozostałych właścicieli nieruchomości w szczególności wskutek zamieszczenia w części XXIII Studium zastrzeżenia ( do terenów, które powinny być wyłączone spod nowej zabudowy należy zaliczyć tereny rolne oznaczone symbolem R). Należy zgodzić się w tym zakresie z twierdzeniami skargi, że za zbyt daleko idące należy uznać wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R ( tereny użytków rolnych).
W tym zakresie zasługują na uwzględnienie tezy skarżących, że rozwój polityki sektorowej w rolnictwie, intensyfikacja produkcji rolnej bez możliwości wznoszenia obiektów budowlanych związanych z rolnictwem( budynki inwentarskie, silosy zbożowe, wiaty hale, stajnie czy obory) nie jest absolutnie możliwa. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to wyznaczenie w studium dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ winien brać pod uwagę, aby nie dopuścić do sytuacji w której doszłoby do pozaustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności danych podmiotów.
Natomiast jako zgodne z zakresem władztwa planistycznego należy uznać uregulowania kontrolowanego studium dotyczące całkowitego zakazu lokowania inwestycji mogących zawsze znacząca oddziaływać na środowisko dla terenów oznaczonych ww. studium jako MU, RU oraz uregulowania określające minimalną wielkość powierzchni działek budowlanych.
Uzasadniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że niezależnie od związania w tym zakresie wyrokiem NSA z dn. 5.10.2021r. sygn.. akt II OSK 220/21, Sąd wskazuje na dominujące poglądy i linie orzecznictwa sądowego z których wynika, że organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji w celu ograniczenia np. uciążliwości zapachowych. W powoływanym wyroku NSA z dn. 14.03.2018r. sygn.. akt II OSK 1281/16, sąd wyraził w sposób jednoznaczny i konkretny, że "skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji hodowlanej w celu ograniczenia emisji odorów. Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełnej rozciągłości podziela powyższe stanowisko.
Także w odniesieniu do zagadnienia możliwości zamieszczenia w studium parametrów minimalnej wielkości powierzchni działek budowlanych, należy w pełnym zakresie zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w cyt. wyroku NSA z dn. 5.10.2021r., że skoro plan miejscowy może określać minimalne wielkości nowych działek budowlanych, to wprowadzenie tego parametru do studium znajduje oparcie wprost w treści art. 10 ust.2 pkt.1 lit. "b" u.p.z.p.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że wystąpiły przesłanki do częściowego stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dn. 29 listopada 2016r. w przedmiocie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części określonej w pkt. XXII "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" i w pkt. XXIII "Tereny wyłączone spod nowej zabudowy" w zakresie dotyczącym terenów rolniczych R tj. zapisów wprowadzających zakaz jakiejkolwiek zabudowy dla przedmiotowych terenów. Powyższe wynika z granic interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 28 ust.1 u.p.z.p. jako właścicieli nieruchomości rolnych oznaczonych symbolem R, a położonych na obszarze objętym ww. studium
Orzeczenie o stwierdzeniu niezgodności z prawem we wskazanej części ww. uchwały Rady Gminy [...] ma uzasadnienie w treści art. 147&1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 94 ust.2 u.s.g. ( pkt.1 wyroku).
W związku z niezasadnością skargi w pozostałym zakresie Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 147&1 p.p.s.a. ( pkt.2 wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 2051 p.p.s.a. ( pkt.3 wyroku).