VIII SA/WA 93/23

VIII SA/Wa 93/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Justyna Mazur /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ
Rada Lekarska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt oraz poprzedzający go akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 583
art. 61 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Dz.U. 2021 poz 790
art. 7 ust. 9, 10 i 13
Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty t.j.
Dz.U. 2021 poz 1342
art. 39 ust. 1 pkt 12, art. 40 ust. 4
Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi O. D. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 18 listopada 2022 r. nr Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty, odmowy wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w W., odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w W. oraz odmowy wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty" 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w W. z dnia 7 września 2022 r. 2. zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz skarżącej O. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi O.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 18 listopada 2022 r. nr [...] w sprawie utrzymania w mocy uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej
w W. nr [...] z dnia 7 września 2022 r. w sprawie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty, odmowy wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w W. oraz odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w W., a także odmowy wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty".
Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.
z 2022 r. poz. 2000, dalej: kpa) i art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r.
o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm.) w zw. z art. 7 ust. 9, 10 i 13 ustawy
z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2022 r. poz. 1731 z późn. zm.), art. 39 ust. 1 pkt 12 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r,
o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1342 z późn. zm., dalej ustawa o izbach lekarskich) oraz uchwały nr [...] Naczelnej Rady Lekarskiej z 12 lutego 2010 r.
w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do działania w imieniu Naczelnej Rady Lekarskiej.
Do wydania uchwały doszło w następującym stanie faktycznym:
O. D. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca), obywatelka Ukrainy, wnioskiem z 1 sierpnia 2022 r. wystąpiła do Okręgowej Rady Lekarskiej w W. (dalej: ORL, organ I instancji) o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty, wpisanie na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w W. oraz wpis do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w W. i wydanie dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty".
Do wniosku załączone zostały następujące dokumenty: decyzja Ministra Zdrowia Nr [...] z dnia 22 lipca 2022 r., udzielająca O. D. zgody na samodzielne wykonywanie zawodu lekarza dentysty w podmiocie leczniczym, przez okres 5 lat od dnia wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza",
z zastrzeżeniem, że przez pierwsze trzy miesiące zatrudnienia w zawodzie lekarza dentysty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wykonywać będzie zawód pod nadzorem lekarza posiadającego specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty, dokumenty potwierdzające jej kwalifikacje zawodowe wraz z ich tłumaczeniem na język polski przez tłumacza przysięgłego: dyplom specjalisty WK Nr [...] wydany 27 czerwca 2007 r. przez L. Narodowy Uniwersytet Medyczny, certyfikat Specjalisty nr [...], zaświadczenie z 21.04.2022 r. o zatrudnieniu na stanowisku lekarza-stomatologa, Suplement do dyplomu WK Nr [...], zaświadczenie z 18.11.2020 r. nr [...] o odbyciu specjalizacji podyplomowej (staż) na specjalności "stomatologia", zaświadczenie z 3.11.2020 Nr 1119 odbycia edukacji na Ukraińskiej Akademii Wojskowo-Medycznej specjalizacja "stomatologia chirurgiczna" i uzyskania certyfikatu lekarza specjalisty nr [...], Książeczkę pracy AN nr [...], zaświadczenie z 27.11.2020 r. nr [...] o odbyciu studiów i uzyskania dyplomu specjalisty, certyfikat lekarza specjalisty nr [...] - specjalizacja stomatologia chirurgiczna, certyfikat specjalisty nr [...] ze specjalności stomatologia, certyfikat specjalisty nr [...] ze specjalności stomatologia, a także orzeczenie o stanie zdrowia nr [...] z 1.08. 2022 r., wypis z "Ewidencji danych o postępowaniu karnym i rejestrze karnym", promesa zatrudnienia wydana 21.04.2022 r. przez NZOZ "M.", oświadczenie z 1.08.2022 r. o znajomości języka polskiego w zakresie niezbędnym do wykonywania zawodu lekarza dentysty, powiadomienie o nadaniu numeru PESEL i kopię paszportu [...].
Organ I instancji wyznaczył stronie termin weryfikacji znajomości języka polskiego przez specjalnie powołany do tego Zespół ds. weryfikacji znajomości języka polskiego, której skarżąca poddała się 20 sierpnia 2022 r. Prace tego Zespołu zostały podzielone na dwie części: część ustna (tj. poprawność czytania i rozumienia tekstu drukowanego) oraz część pisemna (tj. sprawdzenie sformułowania pytań i wypowiedzi w języku polskim na podstawie przeczytanego tekstu). Ilość możliwych do uzyskania punktów wynosiła 22 punkty, przy czym wymagane minimum do zaliczenia weryfikacji dla części ustnej wyniosło więcej niż 6 punktów, natomiast dla części praktycznej więcej niż 8 punktów. Wnioskodawczyni natomiast uzyskała jedynie 5 punktów z części ustnej oraz 4 punkty z części praktycznej. Jednocześnie wnioskodawczyni została poinformowana, że weryfikacja języka polskiego nie jest równoznaczna ze zdaniem egzaminu przed Naczelną Radą Lekarską.
Zespół ds. weryfikacji znajomości języka polskiego stwierdził, że strona nie posiada wystarczającej znajomości języka polskiego w stopniu umożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza dentysty, zatem wynik weryfikacji języka polskiego został oceniony negatywnie.
W tej sytuacji ORL w W., odmówiła O.D.:
a) przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na podstawie
i warunkach wynikających z decyzji Ministra Zdrowia nr [...] z dnia 22 lipca 2022 r.,
b) wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w W.,
c) wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w W.,
d) wydania dokumentu :Prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty".
Pismem z 29 września 2022 r. wnioskodawczyni złożyła odwołanie od uchwały organu I instancji, zaskarżając uchwałę w całości i zarzucając jej wadliwość
w przeprowadzeniu egzaminu ze znajomości języka polskiego. Ponadto powołała się na wyrok Sądu najwyższego z 29 grudnia 2021 r. w sprawie I NO 26/21. Dodała, iż pracując w charakterze higienistki stomatologicznej nie miała żadnego problemu
z porozumieniem się z pacjentami i personelem przychodni.
Wskazując na powyższe wniosła o zmianę zaskarżonej uchwały i przyznanie jej warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza.
Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej: organ odwoławczy, Prezydium NRL, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy uchwałę ORL
w W..
Organ odwoławczy, zaznaczając, iż wykonywanie zawodu zaufania publicznego wymaga wysokich umiejętności językowych, powołał się przy tym na art. 4-6 ustawy
z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 672) wskazując, że konieczność znajomości języka polskiego przez osobę, która zamierza
w Polsce wykonywać zawód lekarza/lekarza dentysty wydaje się oczywista
i bezdyskusyjna. Lekarze/lekarze dentyści w zakresie swej pracy zawodowej sporządzają akty urzędowe o niezwykłej doniosłości prawnej. Do tych dokumentów zaliczyć można m.in. zaświadczenia lekarskie, orzeczenia o stanie zdrowia, historie choroby, karty informacyjne z leczenia szpitalnego (tzw. wypisy ze szpitali).
Niektóre z tych dokumentów mają charakter urzędowy, co w kontekście przepisów ww. ustawy w sposób oczywisty wymaga ich sporządzenia w tym języku. Inne dokumenty mają istotne znaczenie jako nośnik informacji o stanie zdrowia pacjenta, postawionej diagnozie czy zleconym leczeniu i realizują prawo pacjenta do informacji o swoim stanie zdrowia. Dokumenty te muszą być sporządzone w języku zrozumiałym dla pacjenta, pozostałego personelu medycznego, który współdzieli z lekarzem je sporządzającym opiekę nad pacjentem.
Organ odwoławczy wskazał również, że znajomość języka polskiego jest niezbędna w kontaktach bezpośrednich z pacjentami. Świadczenie zdrowotne na mocy art. 31 i następnych ustawy o zawodach lekarza może być udzielone wyłącznie po uzyskaniu tzw. objaśnionej zgody pacjenta. Pacjent, wyrażając zgodę na leczenie, musi uprzednio otrzymać podaną w przystępnej dla niego formie informację o rozpoznaniu, rokowaniach, możliwych i proponowanych metodach leczenia. Lekarz, który nie zna języka polskiego, z założenia nie jest w stanie przeprowadzić z pacjentem wywiadu lekarskiego, nie udzieli mu także informacji o stanie zdrowia, o której mowa w art. 31 ustawy o zawodach lekarza, stąd podjęte przez niego, lub przez innego lekarza, leczenie zawsze dotknięte będzie wadą bezprawnej ingerencji w organizm pacjenta.
Zdaniem organu II instancji wymóg znajomości języka polskiego, niezbędny do wykonywania zawodu lekarza w Polsce został również nałożony art. 53 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. Znajomości języka kraju,
w którym lekarz będzie udzielał świadczeń zdrowotnych, wymaga się nawet w stosunku do obywateli państwa członkowskiego Unii Europejskiej, których kwalifikacje lekarskie - co do zasady - podlegają automatycznemu uznaniu. Skoro ww. dyrektywa unijna nakłada na państwa członkowskie wymóg, aby lekarz przemieszczający się do innego kraju unijnego posiadał znajomość języka kraju, w którym będzie udzielał świadczeń zdrowotnych, to tym bardziej wymóg ten musi być stosowany - na mocy prawa unijnego - do osób, które posiadają dyplom lekarski, uzyskany na mocy kształcenia w państwie spoza obszaru Unii Europejskiej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że wymóg znajomości języka, jako umiejętności niezbędnej do wykonywania danego zawodu regulowanego w innym (tzw. przyjmującym) Państwie Członkowskim, wynikający z art. 53 dyrektywy 2005/36/WE, został uzupełniony w 2013 r. dyrektywą PE i Rady 2013/55/UE z dnia 20 listopada 2013 r. zmieniającą dyrektywę 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych
i rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym, poprzez wyraźne uwzględnienie możliwości weryfikacji stopnia znajomości języka w przypadku osób wykonujących zawód mający wpływ na bezpieczeństwo pacjentów, a więc m.in. przez lekarzy i lekarzy dentystów.
Zdaniem Prezydium NRL - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r.
o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 7 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty wśród warunków, które należy spełnić, aby otrzymać warunkowe prawo wykonywania zawodu, nie przewiduje wprost wymogu znajomości języka polskiego, to na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza Naczelna Rada Lekarska, biorąc pod uwagę wszystkie wymienione aspekty, miała prawo określić szczegółowy tryb postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty i prowadzenia rejestru lekarzy, w tym
w zakresie wymogu znajomości języka polskiego.
Jednocześnie podkreślono, iż w ocenie Prezydium NRL, trudno jest przypisać racjonalnemu ustawodawcy zamiar umożliwienia naruszania fundamentalnego prawa pacjenta do świadomego decydowania o swoim zdrowiu i umożliwiania dokonywania sprzecznych z prawem ingerencji w organizm pacjenta poprzez nowelizację ustawy
o zawodach lekarza i lekarza dentysty, która wprowadziła nowe przepisy art. 7 ust. 2a
i art. 7 ust. 9 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Ponadto brak znajomości języka przez lekarza lub lekarza dentystę może powodować inne działania niezgodne
z przepisami, polegające np. na podpisywaniu przez nieznającego języka polskiego lekarza dokumentów przygotowanych przez inne osoby, bez zrozumienia ich treści
i możliwości weryfikacji, czy odpowiadają one jego wiedzy i intencjom.
Zatem z powyższego wynika, że ORL w postępowaniu o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu powinna, kierując się koniecznością ochrony interesu publicznego (zapewnienia bezpieczeństwa udzielania świadczeń zdrowotnych przez osoby uzyskujące prawo wykonywania zawodu lekarza /lekarza dentysty), badać i oceniać w postępowaniu znajomość języka polskiego.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku ze zmianami wprowadzonymi
w ustawie o zawodach lekarza ustawą z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym
z wystąpieniem COVID- 19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 2112) oraz ustawą z dnia 27 listopada 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii kadr medycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2401), NRL podjęła uchwałę nr [...] z dnia 29 stycznia 2021 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów, której efektem było m.in. wprowadzenie do Regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] obowiązku wykazania znajomości języka polskiego poprzez przedstawienie dokumentów odnoszących się do znajomości języka polskiego w mowie i w piśmie
w zakresie umożliwiającym wykonywanie zawodu (§ 28b ust. 4 pkt 7).
Organ II instancji zaznaczył, że zgodność przyjętej przez NRL regulacji, dotyczącej trybu postępowania w sprawie przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza osobom legitymującym się dyplomem lekarza/lekarza dentysty uzyskanym poza obszarem Unii Europejskiej wraz z regulacją przyjętą w znowelizowanej w zakresie dodania art. 7 ust. 2a-2k i art. 7 ust. 9-22 ustawy o zawodach lekarza była przedmiotem postępowania toczącego się ze skargi Ministra Zdrowia złożonej w kwietniu 2021 r. przed Sądem Najwyższym Izbą Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (I NO 26/21). W konsekwencji Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego wyrokiem z 29 grudnia 2021 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę NRL z 29 stycznia 2021 r. Nr [...] w części, w jakiej przewiduje ona od lekarza, który nabył uprawnienia do wykonywania zawodu lekarza poza Unią Europejską, obowiązek złożenia dokumentów potwierdzających znajomość języka polskiego w mowie i piśmie w zakresie umożliwiającym wykonywanie zawodu.
Zdaniem organu odwoławczego wyrok Sądu Najwyższego Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, z uwagi na brak waloru niezawisłości sądu, nie ma jednak skutku prawnego. Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego nie jest bowiem sądem w rozumieniu prawa Unii Europejskiej, a przez to nie jest sądem w rozumieniu prawa krajowego, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 9 grudnia 2019 r. w sprawie III PO 7/18. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 8 listopada 2021 r. uznał, że Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego nie jest niezależnym sądem, ponieważ system powoływania sędziów do Izby jest niewłaściwy.
W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Prezydium NRL stwierdziło, że z przyczyn wskazanych powyżej zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącej są niezasadne. Znajomość języka polskiego jest prawnie wymaganą przesłanką, która wprawdzie nie wynika wprost z przepisu art. 7 ust. 9 oraz art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 7 ustawy o zawodach lekarza, ale wynika z szeregu innych przepisów, w tym ustawy o zawodach lekarza (art. 7a) oraz prawa unijnego. Organy samorządu lekarskiego są umocowane do weryfikacji spełniania wymogów dostępu do wykonywania zawodów lekarza i lekarza dentysty, w tym wymogu znajomości języka polskiego. Jak zaś wykazało postępowanie, wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki znajomości języka polskiego w mowie i w piśmie, niezbędnej do wykonywania zawodu lekarza. Zatem, nawet gdyby nadal istniały wyodrębnione podmioty lecznicze, przeznaczone do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, strona nie mogłaby realizować uprawnienia wynikającego z decyzji Ministra Zdrowia, gdyż nie pozwalają na to przepisy unijne. Przepisy ustawy o zawodach lekarza w zakresie,
w jakim pozwalają na uzyskanie niemalże pełnych uprawnień zawodowych lekarza lub lekarza dentysty bez jakiejkolwiek weryfikacji spełnienia minimalnych warunków w zakresie kształcenia, są niezgodne z prawem unijnym i jako takie nie powinny znaleźć zastosowania.
Ponadto polskie przepisy dotyczące tzw. Uproszczonego dostępu do zawodu lekarza i lekarza dentysty są niezgodne z dyrektywą 2005/36/WE w zakresie, w jakim nie przewidują porównania programów kształcenia i dopuszczają do wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty osoby, których kształcenie prawdopodobnie tych wymogów nie spełnia.
Końcowo dodano, że w trakcie bezpośredniej rozmowy zespół ds. weryfikacji stwierdził, że wnioskująca nie posiada znajomości języka polskiego w stopniu umożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza, w szczególności w zakresie porozumiewania się z pacjentami i personelem medycznym czy do prowadzenia dokumentacji medycznej.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie O. D. (dalej skarżąca) wniosła o uchylenie zaskarżonych uchwał, wskazując, iż zostały wydane z naruszeniem przepisów postepowania i prawa materialnego. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- art. 9 kpa, art. 11 kpa art. 7 kpa, 80 kpa i art. 77 §1 kpa poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych oraz nie przeprowadzeniu dowodów oraz brak odniesienia się do argumentów skarżącej w przytoczonym w odwołaniu
o nieprawidłowościach związanych z przeprowadzeniem wobec skarżącej przez organ
I instancji weryfikacji znajomości języka polskiego w sytuacji w której wymagane jest do przedmiotowej procedury jedynie oświadczenie o znajomości języka w stopniu wystarczającym do wykonywania powierzonych czynności,
- art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przepisów kpa, tj. art. 6, art. 8 kpa i art. 11, kpa, poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu decyzji wszystkich okoliczności w zakresie gromadzenia materiału dowodowego w zakresie znajomości skarżącej języka polskiego,
- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wydane rozstrzygnięcia tj. art. 7 ust 2a , 13, 12, ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty poprzez nie zastosowanie i odmówienie skarżącej prawa do warunkowego wykonywania zawodu, odmowy wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej oraz odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy oraz odmowy wydania dokumentu prawo wykonywania zawodu w sytuacji której O. D. spełniła ustawowe przesłanki uzyskania przedmiotowych zgód.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej uchwały oraz uchwały ją poprzedzającej.
Kontroli Sądu podlegała uchwała Prezydium NRL w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty, odmowy wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w W. oraz odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej, a także odmowy wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty".
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane wnioskiem skarżącej z 1 sierpnia 2022 r., która załączyła wszystkie niezbędne dokumenty, a nadto została poddana weryfikacji znajomości języka polskiego.
Zatem zaznaczenia wymaga, że warunki, jakie winny być spełnione przy ubieganiu się o prawo wykonywania zawodu lekarza przez cudzoziemca niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej są określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U.2022.1731 t.j.). Art. 7 ust. 1 pkt 5 wymaga, aby cudzoziemiec wykazywał znajomość języka polskiego określoną w ust. 3 tj. niezbędną do wykonywania zawodu lekarza lub lekarza dentysty potwierdzoną egzaminem z języka polskiego. W art. 7 ust. 6 i 6a są unormowane podstawowe zasady przeprowadzenia tego egzaminu.
Jednocześnie w dniu 30 grudnia 2020 r. wszedł w życie, w związku z panującą pandemią COVID-19, przepis art.7 ust. 9, dodany przez art. 2 ustawy z dnia 27.11. 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii kadr medycznych (Dz.U. 2020.2041.). Właśnie na tej podstawie prawnej strona skarżąca oparła swój wniosek o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza.
Do lekarzy z Ukrainy chcących wykonywać zawód na podstawie specustawy
w okresie 18 miesięcy od 24.02.2022 r. na uproszczonych zasadach mają zastosowanie przepisy odnoszące się do lekarzy zatrudnianych w trakcie epidemii,
a następnie od 16.05.2022 r. ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego w związku
z zakażeniem wirusem SARS -CoV-2 (wskazanym powyżej rozporządzeniem Ministra Zdrowia), co powoduje, ze w tym samym okresie zachodziły dwie różne przesłanki wykonywania zawodu lekarza przez cudzoziemców na uproszczonych zasadach mających różne podstawy prawne. Według art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa od dnia 24.02.2022 r. przez okres 18 miesięcy, do lekarzy z Ukrainy chcących wykonywać zawód w Polsce maja zastosowanie przepisy art. 7 ust. 9-14 i 17-22 ustawy
o zawodach lekarza i lekarza dentysty.
Zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy ww. wymienionej, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii osobie, która uzyskała kwalifikacje lekarza lub lekarza dentysty poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, można udzielić zgody na wykonywanie zawodu lekarza albo zgody na wykonywanie zawodu lekarza dentysty oraz przyznać warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza albo warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty, jeżeli osoba ta spełnia warunki, o których mowa w ust. 2a pkt 3-5 i 7. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten świadomie ogranicza wymagania na czas zagrożenia epidemicznego lub epidemii
i pomija wymóg znajomości języka polskiego sformułowany w cytowanym wyżej art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodzie lekarza.
W uzasadnieniu projektu ustawy z 27 listopada 2020 r. stwierdzono, że przepisy dotyczące kadr medycznych mają na celu umożliwienie, na uproszczonych zasadach, pracy w Polsce personelowi medycznemu pochodzącemu spoza terytorium UE. Wskazano, że rozwiązanie obowiązujące w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, czyli możliwość przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza lub lekarza dentysty jest ściśle ograniczona, opiera się na maksymalnie uproszczonych zasadach, ale przy zachowaniu niezbędnego poziomu bezpieczeństwa, mając na uwadze pilną potrzebę wzmocnienia dotychczasowych zasobów kadrowych w podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19.
Organy samorządu lekarskiego obu instancji uznały jednak, że biorąc m.in. pod uwagę ustawę o języku polskim, Konstytucję RP (art. 27) oraz Dyrektywę 2005/36/WE (art. 53) nie mogą udzielić zgody na wykonywanie zawodu lekarza osobie, która nie włada w sposób wystarczający językiem polskim. Stanowisko to znalazło swój wyraz
w uchwale nr [...] Naczelnej Rady Lekarskiej w sprawie zmiany uchwały w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów. Według § 28a ust. 4 pkt 8 Regulaminu, do wniosku o przyznanie prawa wykonywania zawodu na określony zakres czynności zawodowych należy załączyć oświadczenie o znajomości języka polskiego w mowie i w piśmie w zakresie umożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 1
w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy, składane na wniosku.
Powyższa uchwała została zaskarżona przez Ministra Zdrowia do Izby Kontroli Nadzwyczajnej Sądu Najwyższego, który wyrokiem z dnia 29.12.2021 r. w sprawie
o sygn. akt I NO 26/21 uchylił zaskarżoną uchwałę w tym zakresie. Podkreślenia przy tym wymaga, że niezależnie od oceny legalności powołanego wyroku, co podnosi organ w odpowiedzi na skargę, należy wskazać, że uchwała samorządu zawodowego nie może zmieniać prawa powszechnie obowiązującego i stać w sprzeczności z przepisami ustawy.
Zacytowana treść art. 7 ust. 9 ustawy o zawodzie lekarza nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jego treść jest jasna. Wobec powyższego nie jest dopuszczalne dokonywanie w stosunku do niego wykładni systemowej, celowościowej czy też jakiejkolwiek innej, co czyni NIL i na wynikach takiej wykładni opiera swoje stanowisko.
Zwrócenia uwagi wymaga, że podstawą uchylenia zaskarżonej uchwały jest jej sprzeczność z jasno brzmiącym przepisem ustawy. Odnosząc się do powyższej kwestii, Sąd zauważa, że brak jest uzasadnionych podstaw do odwołania się do ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 672). Ustawa ma na celu ochronę języka polskiego, w tym w zakresie używania języka polskiego w realizacji zadań publicznych (art. 1 pkt 2), jednakże nie wprowadza ograniczeń co do możliwości zatrudniania i uzyskiwania prawa wykonywania zawodu przez osoby nieznające lub nie dość dobrze znające język polski. Obowiązek stosowania języka polskiego przez podmioty wykonujące zadania publiczne, a wśród takich są podmioty zapewniające opiekę zdrowotną, dotyczy wszelkich czynności urzędowych (art. 5 i art. 4), jednakże nie można obowiązku podmiotu przenosić na wymogi co do osoby, która w warunkach uregulowania ustawowego może zostać zatrudniona w takim podmiocie, z określonymi przez ustawę ograniczeniami co do zakresu wykonywania zawodu jak i miejsca wykonywania zawodu. Jest to kwestia organizacji pracy w danym podmiocie, a nadto lekarze tacy posiadają lekarzy nadzorujących, o czym stanowi oraz art. 7 ust. 10, 12-14 ustawy o zawodzie lekarza.
W powołanym wyroku w sprawie I NO 26/21 wskazano, że zakres prawa do informacji wynika z art. 9-12 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta
i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 849). Natomiast w art. 2 ustawy
o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wskazano, że przestrzeganie praw pacjenta określonych w ustawie jest obowiązkiem organów władzy publicznej właściwych w zakresie ochrony zdrowia, Narodowego Funduszu Zdrowia, podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, osób wykonujących zawód medyczny oraz innych osób uczestniczących w udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Z przepisu tego wynika, że obowiązek informowania spada przede wszystkim na podmioty właściwe
w zakresie ochrony zdrowia oraz udzielające świadczeń zdrowotnych. W ustawie nie ma wyraźnego wymogu znajomości przez lekarza języka polskiego w stopniu pozwalającym na klarowne przekazywanie informacji pacjentowi. Jedynie implicite można wnioskować, że skoro pacjent ma prawo do wyrażenia zgody po uzyskaniu stosownych informacji o świadczeniu zdrowotnym i jego skutkach oraz alternatywach,
a informacje te powinny być przekazane w przystępny sposób i zrozumiałe dla pacjenta, to lekarz powinien je przekazać w języku polskim. Nie ulega jednak wątpliwości, że
z przepisów ustawy nie wynika zakaz takiej organizacji pracy podmiotu leczniczego, aby obowiązki informacyjne były realizowane przez wskazanych członków personelu medycznego, a nie przez wszystkich lekarzy w równym stopniu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd.
W świetle wyroku Sądu Najwyższego z 29.12.2021 r., I NO 26/21, OSNKW 2022/1, poz. 5, LEX nr 3287260, lekarze są zwolnieni z obowiązku przedłożenia oświadczenia o znajomości języka i izby lekarskie nie mają w przypadku prawa tego wymagać.
Zdaniem Sądu nie znajduje także uzasadnienia powoływanie się na przepisy dyrektywy 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych. Należy wskazać, że dyrektywa ta dotyczy swobody przepływu osób pomiędzy Państwami Członkowskimi. Ma więc na celu ustalenie w których obszarach mogą zostać nałożone limity i ograniczenia. Jest to więc zezwolenie na przeprowadzenie sprawdzenia znajomości języka (art. 53 ust. 1: Specjaliści, których kwalifikacje podlegają uznaniu, muszą posiadać znajomość języków niezbędną do wykonywania danego zawodu
w przyjmującym państwie członkowskim.), a nie ustanowienie standardu gwarancyjnego.
Ponadto zgodnie z motywem 10 Preambuły dyrektywa nie stanowi przeszkody dla uznawania przez Państwa Członkowskie, zgodnie z własnymi przepisami, kwalifikacji zawodowych zdobytych poza terytorium Unii Europejskiej przez obywateli państw trzecich. Uznawanie kwalifikacji powinno być w każdym przypadku uzależnione od spełnienia minimalnych wymogów w zakresie wykształcenia, przewidzianych dla danego zawodu.
Należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Nie można więc kwestionować prawa do wprowadzania rozwiązań kryzysowych, nadzwyczajnych, siłą rzeczy mających swoje ułomności. Nie może też umknąć z pola widzenia fakt, iż
w latach 2020 – 2021 społeczeństwo napotykało trudności w dostępie do służby zdrowia.
W rezultacie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała oraz uchwała ja poprzedzająca naruszają art. 7 ust. 9 ustawy o zawodzie lekarza. W konsekwencji Sąd uznał za konieczne na podstawie art. 135 p.p.s.a. wyeliminować je z obrotu prawnego.
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organy samorządu lekarskiego zastosują prawo zgodnie z zaprezentowanym stanowiskiem Sądu.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. – orzekł w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U., poz. 1800). Zasądzona kwota obejmuje zwrot wynagrodzenia reprezentującego Stronę pełnomocnika (adwokata) – 480 zł, uiszczonej opłaty od skargi – 200 zł oraz uiszczonej opłaty skarbowej – 17 zł.