VIII SA/WA 923/24

VIII SA/Wa 923/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64a, art. 64b par. 3, art. 64c, art. 64d par. 1, art. 64e, art 151a par. 1,art. 153,  art. 200 i art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 136, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 5 i art. 151 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Grupy Producentów Owoców i Warzyw "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pomocy finansowej ze środków unijnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej Grupy Producentów Owoców i Warzyw "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 29 października 2024 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199, dalej: ustawa
o Agencji), który po rozpatrzeniu odwołania G. P. O. i W. E. sp. [...]. z siedzibą w T. D. (dalej: Spółka, strona, skarżąca, Grupa) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR, organ I instancji) nr [...] z 6 września 2016 r. w sprawie uchylenia w części decyzji ostatecznej z 16 października 2013 r. nr [...], dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od
1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. (I półrocze 4 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie przedstawia się następująco:
Decyzją z 16 października 2013 r. nr [...] Dyrektor ARiMR, na skutek wniosku z 15 lipca 2013 r., przyznał Grupie pomoc finansową:
- na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców
i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 407.400 zł;
- na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 2.316.569,27 zł (dalej: decyzja ostateczna z 2013 r.).
Pomoc została wypłacona na rachunek bankowy Grupy 5 listopada 2013 r.
Następnie Dyrektor ARiMR postanowieniem z 30 marca 2016 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją ostateczną decyzją.
Decyzją nr [...] z 6 września 2016 r. Dyrektor ARiMR uchylił decyzję ostateczną z 16 października 2013 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych
w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. (I półrocze czwartego roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) i przyznała pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 2.155.680,77 zł oraz odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 80.444,25 zł. Ponadto dokonano obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych
w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 80.444,25 zł.
Na skutek odwołania strony Prezes ARiMR decyzją z 6 lutego 2017 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 391/17 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARMiR z 6 lutego 2017 r. nr [...] i nakazał organowi odwoławczemu ponownie zbadać i uzasadnić w sposób dokładny
i przekonujący, że w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy oraz prowadzone postępowanie prokuratorskie wszczęte postanowieniem z 5 maja 2017 r. sygn. akt [...]., Prezes ARiMR decyzją z 12 sierpnia 2019 r. nr [...]: - uchylił w całości decyzję nr [...] z 6 września 2016 r., - uchylił w części decyzję ostateczną z 16 października 2013 r. oraz - zawiesił przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycyjnych ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. (I półrocze 4 roku realizacji PDU) w wysokości 2.316.569,27 zł.
Na powyższą decyzję Grupa złożyła skargę, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 764/19 uchylił decyzję Prezesa ARMiR z 12 sierpnia 2019 r. nr [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1203/20 oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego.
W konsekwencji Prezes ARiMR wydał decyzję z 29 października 2024 r. nr [...], zaskarżoną w niniejszym postępowaniu.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji nr [...] z 6 września 2016 r., uznał, że nie istnieją podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, natomiast wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powołał w tym zakresie szereg przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 136, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 5, art. 146, art. 151 § 2 k.p.a. oraz naczelne zasady postępowania administracyjnego wynikające z: art. 6, art. 7, art. 15, art. 77
§ 1, art. 80 k.p.a.
Organ odwoławczy uznał, że Dyrektor ARiMR, rozpatrując niniejszą sprawę, nie wykazał w sposób przekonujący, że zaistniały w niej nowe okoliczności nieznane organowi, skutkujące wznowieniem postępowania w sprawie wydania decyzji ostatecznej z 2013 r. Ponadto nie zawarł żadnej oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zarówno w kontekście okoliczności związanej z zakupem pojemników do zbioru owoców, jak i w kontekście możliwości poszerzenia przesłanki wznowieniowej o okoliczności wskazywane w nowym dowodzie przeprowadzonym w toku postępowania wznowieniowego, dotyczącym sporządzenia nowego operatu szacunkowego nieruchomości. Jednocześnie organ II instancji ocenił, że operat ten został sporządzony w marcu 2016 r., a zatem nie istniał w dniu wydania decyzji z 16 października 2013 r. Nie wyczerpuje również przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przeprowadzenia dodatkowej weryfikacji wartości nieruchomości, bowiem postępowanie wznowieniowe nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego. Organ I instancji nie wykazał więc w sposób przekonujący, że w sprawie zaszły nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania, a następnie wydaniem decyzji w trybie art. 151 § 2 k.p.a.
Organ II instancji doszedł do przekonania, że w materiale dowodowym istnieją wątpliwości niedające się usunąć w toku oceny dowodów. W konsekwencji konieczne jest ponowne zbadanie sprawy, ponieważ wydanie merytorycznej (reformatoryjnej bądź utrzymującej) decyzji w niniejszej sprawie pozbawiłoby stronę realnego prawa do odwołania. Natomiast sam fakt uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji
w przedmiotowej sprawie nie powinien być postrzegany jako wydanie decyzji na niekorzyść strony.
Prezes ARiMR wskazał ponadto, że postępowanie toczące się w Prokuraturze Regionalnej w W. pod sygn. [...] miało swoją kontynuację przed Sądem Okręgowym w W. w sprawie pod sygnaturą [...], zakończonym nieprawomocnym orzeczeniem, w którym została potwierdzona okoliczność posłużenia się - przy uzyskaniu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. - zawyżonymi fakturami VAT wraz z dowodami zapłaty i nierzetelnymi ofertami odnoszącymi się do poczynionych inwestycji przez Grupę.
W związku z powyższym organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien uwzględnić i przenalizować dowody znajdujące się w aktach prowadzonego postępowania karnego, zakończonego wyrokiem Sądu Okręgowego w W.
z 11 września 2024 r., sygn. akt [...], czy istnieje bezpośredni związek między zakończonym postępowaniem karnym i zebranym materiałem dowodowym, na podstawie którego zapadł ww. wyrok, a prowadzonym postępowaniem administracyjnym.
Organ odwoławczy, kierując się dyrektywą art. 138 § 2 k.p.a., wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przeprowadzi wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, a w szczególności:
1) zapozna się z aktami postępowania karnego toczącego się w Sądzie Okręgowym w W. pod sygn. akt [...], a następnie podda ocenie
i analizie, czy zgromadzone dowodowy i dokumenty oraz zeznania świadków (jeśli istnieją) mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu w niniejszej sprawie pod kątem przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a.;
2) rozpatrzy cały materiał dowodowy i w oparciu o całokształt stanu faktycznego sprawy dokona oceny wszystkich okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności oceni, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., stosując przy tym zasady wynikające z procedury administracyjnej. Jednocześnie organ I instancji będzie zobowiązany do wykazania, że nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy,
a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi;
3) wskaże w uzasadnieniu decyzji, jakim faktom, dowodom i dokumentom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a jakim dał wiarę i moc dowodową.
Nadto Prezes ARiMR zalecił, aby organ I instancji ponownie ocenił sprawę,
z uwzględnieniem stanowiska NSA zawartego w wyroku z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1203/20 oraz stanowiska zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 764/19, oraz wskazał w uzasadnieniu decyzji, jakim faktom, dowodom i dokumentom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a jakim dał wiarę i moc dowodową. Następnie na podstawie zebranej dokumentacji organ I instancji będzie zobowiązany wyjaśnić, czy zaszły przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ustali, czy w stanie faktycznym sprawy pojawiły się nowe okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi oraz zbada negatywne przesłanki wznowienia.
Zdaniem organu odwoławczego, ze względu ma uprawnienie strony do dwukrotnego, merytorycznego i całościowego rozpoznania sprawy, zasadne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu przeprowadzenia w znacznej części postępowania dowodowego, z uwzględnieniem przepisów prawa obowiązujących
w przedmiotowej sprawie.
Na powyższą decyzję Spółka złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z błędnym niezastosowaniem art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 146 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a., a ponadto także art. 8 § 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie temu organowi przeprowadzenie obszernego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a. innych, niż będące dotąd przedmiotem postępowania przed organami obu instancji, pomimo że:
przedmiotem postępowania wznowieniowego jest decyzja ostateczna wydana 16 października 2013 r., a zatem ponad 10 lat temu - z czego wynika, że organ II instancji powinien był zastosować art. 146 § 1 k.p.a. i uchylić decyzję organu I instancji bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego;
ustalony w sprawie stan faktyczny w świetle orzecznictwa sądów przytoczonego w uzasadnieniu zarzutu (w tym wydanego w takich samych sprawach) jest wystarczający do stwierdzenia, iż nie zaistniała przesłanka uchylenia decyzji ostatecznej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., będąca przedmiotem toczącego się postępowania wznowieniowego przez cały czas jego trwania, z czego wynika, że organ II instancji powinien był zastosować art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;
w tym stanie rzeczy wydanie decyzji kasatoryjnej w istocie sprowadza się do nakazania organowi I instancji poczynienia ustaleń umożliwiających zastosowanie innej podstawy uchylenia decyzji ostatecznej i wydanie nowej decyzji wznowieniowej na nowej, innej podstawie prawnej, a tym samym narusza zakaz orzekania przez organ II instancji na niekorzyść odwołującego się;
powoływanie się przez organ II instancji na bezspornie nieprawomocny wyrok wydany w postępowaniu karnym narusza art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i jest bezprzedmiotowe, ponieważ zgodnie z orzecznictwem i doktryną przywołanymi
w uzasadnieniu zarzutu wznowienie postępowania i uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga uprzedniego istnienia prawomocnego wyroku skazującego;
w wyrokach wydanych w sprawie, wiążących organ, WSA i NSA zobowiązały organ II instancji do oceny, czy zachodzi podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zatem próba rozszerzenia postępowania na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wyjście poza granice sprawy zakreślone wiążącymi wyrokami Sądów;
w takiej samej sprawie skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną o przyznaniu płatności, na skutek wyroków WSA i NSA, w dniu 14 listopada 2023 r. organ I instancji wydał decyzję z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej.
Skarżąca nadto wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu - kopii decyzji Dyrektora ARiMR z 14 listopada 2023 r. nr [...] na fakt, że w sprawie skarżącej o takim samym stanie faktycznym organ I instancji wydał decyzję z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.;
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasatoryjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest znacznie uproszczone w porównaniu do typowego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest skarga.
W postępowaniu tym nie biorą bowiem udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający
w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, publ. cbosa). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to same braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17, publ. cbosa).
Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powołany powyżej przepis uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodać należy, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność
w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.
W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie
z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu
I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną
w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., uznał, że zakres sprawy niewyjaśniony przez organ I instancji ma wpływ na jej rozstrzygnięcie, tzn., że Dyrektor ARiMR przy wydawaniu decyzji z 6 września 2016 r. naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nienależycie zbadał przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Prezesa ARiMR organ I instancji w ponownym postępowaniu miał zbadać
i w sposób przekonujący wykazać, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania, bowiem w materiale dowodowym istnieją wątpliwości niedające się usunąć w toku oceny dowodów.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodził przypadek, aby organ odwoławczy miał podstawę do wydania zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, a tym samym aby zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ odwoławczy przy rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji z 6 września 2016 r. był związany wytycznymi zawartymi w wyrokach sądów administracyjnych wydanych wobec jego decyzji, które zapadły w dniach: 6 lutego 2017 r. nr [...] oraz 12 sierpnia 2019 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 391/17 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARMiR z 6 lutego 2017 r. nr [...] i nakazał organowi odwoławczemu ponownie zbadać i uzasadnić w sposób dokładny i przekonujący, że w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przy czym nie chodziło tylko
o wyjaśnienie w sposób szczegółowy, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne
i dowody, ale także czy są one istotne dla sprawy i nie były znane organowi, który wydał decyzję.
Tego organ odwoławczy nie wykonał, co miało odzwierciedlenie
w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 764/19, który uchylając decyzję z 12 sierpnia 2019 r. nr [...] zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, że nie wiążą go już wytyczne WSA zawarte w wyroku z 28 listopada 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 391/17, gdyż w jego ocenie zmienił się stan faktyczny i zaszła podstawa do zawieszenia przyznania pomocy finansowej oraz uchylił w części decyzję ostateczną z 2013 r. uznając, że wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednak – jak wskazał w uzasadnieniu wyroku z 28 listopada 2017 r. WSA w Warszawie - organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do wytycznych z poprzedniego wyroku, którymi był związany, tj. do naruszenia art. 145
§ 1 pkt 5 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy miał jeszcze raz zbadać i uzasadnić w sposób dokładny
i przekonujący, że w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępownaia oraz do uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy finansowej, zwracając przy tym uwagę na termin wynikający z art. 146 § 1 k.p.a., który bezwzględnie zakazuje uchylenia decyzji z 2013 r. i chroni zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
Jak wskazał NSA w wyroku z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1203/20 sąd I instancji zasadnie uznał, że zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji
i ponownego nakazania organowi odwoławczemu zbadania oraz uzasadnienia, czy
w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145
§ 1 pkt 5 k.p.a.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dla organów administracji publicznej w praktyce oznacza, że organy nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, publ. cbosa).
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, publ. cbosa).
W związku z powyższym należy uznać, że organ odwoławczy nie wykonał wytycznych sądów, które orzekały w zakresie zgodności z prawem decyzji wydawanych na skutek odwołania od decyzji z 6 września 2016 r., czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Niewątpliwie wytyczne te odnosiły się do organu odwoławczego, który miał ocenić pod względem prawnym przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 2013 r., toczącego się na skutek postanowienia z 30 marca 2016 r. Niezasadne jest więc zlecanie organowi I instancji, aby wyjaśnił, czy zaszły przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylił się w tym zakresie od wykonania wytycznych sądów orzekających w przedmiotowej sprawie, którymi
w pierwszej kolejności był związany.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stoi na stanowisku, że operat szacunkowy powołany przez organ I instancji, który nie istniał w dniu wydania decyzji, nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania
z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z powołanego przez Prezesa ARiMR orzecznictwa sądowego wynika, że taką przesłanką nie może być również błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi, czy nierzetelna analiza akt sprawy ujawniona po wydaniu decyzji ostatecznej (strona 11-12 zaskarżonej decyzji).
W niniejszej sprawie, jak zasadnie podnosi skarżąca w sprzeciwie, postępowanie prowadzone jest na podstawie opinii F. G. z marca 2016 r., wyceniającej wartość sprzętów i urządzeń, uzyskanej przez organy po uprawomocnieniu się decyzji ostatecznej z 2013 r. Niezrozumiałe jest zatem stanowisko Prezesa ARiMR, że konieczne jest wyjaśnienie przez organ I instancji, czy zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a., na której oparł się organ wydając decyzję, a brak wyjaśnienia tej kwestii stanowi uchybienie organu I instancji. Zalecane do wyjaśnienia ww. kwestie, w ocenie Sądu, możliwe są do rozpatrzenia w ramach procedury odwoławczej przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie jest bowiem uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 60/17, publ. cbosa). Rozstrzygnięcie kwestii istnienia podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest oceną prawną zebranych w sprawie dowodów.
W odniesieniu do art. 146 k.p.a. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że to organ II instancji powinien z urzędu zbadać, czy w niniejszej sprawie należy uwzględnić art. 146 § 1 k.p.a., z którego wynika, że uchylenie decyzji
z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat. Organ odwoławczy orzeka bowiem na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniając stan prawny i faktyczny z daty orzekania (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 15 k.p.a., wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1814/18, publ. cbosa).
Poza tym wytyczne dla organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stronie 13 w odniesieniu do konieczności przeprowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego, w szczególności do zapoznania się z aktami sprawy karnej Sądu Okręgowego w W., sygn. akt [...], w celu ustalenia, czy zgromadzone w niej dowody mogą mieć wpływ na przedmiotową sprawę pod kątem przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., wykraczają poza dotychczasową przesłankę wznowieniową. Czynienie takich ustaleń na skutek wniesionego przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji z 6 września 2016 r. może przynieść skutek
z niekorzyścią dla skarżącej, co byłoby sprzeczne z art. 139 k.p.a. Granice postępowania dla organu odwoławczego w niniejszej sprawie zakreśliły wytyczne zawarte w w.cyt. wyrokach WSA w Warszawie i NSA.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 i art. 138 § 2 k.p.a., co spowodowało uwzględnienie sprzeciwu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).
Rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji Prezes ARiMR zastosuje się do przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.).