VIII SA/Wa 916/24

VIII SA/Wa 916/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 par. 3, art. 134 par. 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 44 ust. 3, art. 60 pkt 1, art. 60, art. 67 ust. 1,  art. 236 ust. 2, art. 2511 ust. 1 i art. 252
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1400
art. 5, art. 12, art. 16, art. 34 ust. 1, art. 35 i art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1148
art. 10 ust. 1 i art. 127
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 21 października 2024 r. znak [...] w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 8 maja 2024 r., znak: [...] Burmistrz Miasta P. (dalej: Burmistrz, organ I instancji), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67, art. 251 ust. 1, ust. 4 i ust. 5, art. 252 ust. 1, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 t.j. z późn. zm., dalej: u.f.p.), art. 17 ust. 3, art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2023 poz. 1400 ze zm., dalej: u.f.z.o.), określił:
- wysokość dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta P. z tytułu: pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 35.012,26 zł, wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem na łączną kwotę 1.857.431,17 zł, niewykorzystania dotacji w latach 2018-2019 udzielonej Niepublicznemu Przedszkolu "K. P." w P. w łącznej kwocie 6.989 zł;
- umorzył postępowanie w pozostałej części, tj. do kwoty 11.803,58 zł;
- nakazano zwrot dotacji:
1) pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 35.012,26 zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych od kwot dotacji od 31 maja 2023 r.,
2) wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 1.857.431,17 zł wraz
z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych od kwot dotacji jak poniżej:
- od 19 stycznia 2018 r. do kwoty 44.403,11 zł,
- od 26 lutego 2018 r. do kwoty 47.699,61 zł,
- od 29 marca 2018 r. od kwoty 47.384,80 zł,
- od 26 kwietnia 2018 r. od kwoty 72.881,61 zł,
- od 28 maja 2018 r. od kwoty 65.403,89 zł,
- od 28 czerwca 2018 r. od kwoty 72.899,86 zł,
- od 30 lipca 2018 r. od kwoty 91.238,39 zł,
- od 28 sierpnia 2018 r. od kwoty 91.010,07 zł,
- od 26 września 2018 r. od kwoty 89.115,59 zł,
- od 29 października 2018 r. od kwoty 77.062,55 zł,
- od 28 listopada 2018 r. od kwoty 26.094,07 zł,
- od 13 grudnia 2018 r. od kwoty 162.545,48 zł,
- od 16 stycznia 2019 r. od kwoty 71.622,98 zł,
- od 26 lutego 2019 r. od kwoty 75.293,18 zł,
- od 28 marca 2019 r. od kwoty 67.450,85 zł,
- od 29 kwietnia 2019 r. od kwoty 66.875,32 zł,
- od 28 maja 2019 r. od kwoty 69.829,47 zł,
- od 16 czerwca 2019 r. od kwoty 76.832,67 zł,
- od 26 lipca 2019 r. od kwoty 91.063,85 zł,
- od 27 sierpnia 2019 r. od kwoty 80.674,12 zł,
- od 27 września 2019 r. od kwoty 81.395,94 zł,
- od 28 października 2019 r. od kwoty 71.587,15 zł,
- od 27 listopada 2019 r. od kwoty 111.995,72 zł,
- od 13 grudnia 2019 r. od kwoty 105.070,89 zł,
3) niewykorzystanej w łącznej kwocie 6.989 zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych od kwot dotacji jak poniżej:
- od 1 lutego 2019 r. od kwoty 5.664 zł,
- od 1 lutego 2020 r. od kwoty 1.325 zł
do budżetu miasta P. wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy Miasta P..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że M. K., będąca organem prowadzącym Niepubliczne Przedszkole "K. P." w P. (dalej: strona, skarżąca, prowadząca Przedszkole), otrzymała z budżetu Miasta P. dotację w 2018 r. w kwocie 1.607.242,50 zł, z czego 236.367,30 zł na kształcenie specjalne, oraz w 2019 r. w kwocie 1.826.062,52 zł, z czego 302.591,36 zł na kształcenie specjalne.
W wyniku przeprowadzonej kontroli wykorzystania dotacji organ I instancji stwierdził, że osoba prowadząca Niepubliczne Przedszkole "K. P."
w P. (dalej również jako: Przedszkole) pobrała dotację w nadmiernej wysokości w kwotach: 12.619,62 zł w 2018 r. i 22.392,64 zł w 2019 r. Składają się na nie dotacje miesięczne przekazane na 33 uczniów wykazanych do dotacji po terminach złożenia informacji miesięcznych i zapisanych w ostatnich dniach danych miesięcy, a także
w miesiącach wakacyjnych oraz w początkowym lub końcowym okresie ich dotowania, w którym nie mieli obecności w dziennikach. Strona odmówiła okazania wpłat wpisowego, czesnego i za wyżywienie w celu zweryfikowania zasadności wykazania tych uczniów w dokumentacji finansowej do dotacji.
Następnie organ I instancji podał, że z udzielonej dotacji w latach 2018-2019 strona nie wykorzystała kwoty 5.664 zł w 2018 r. i kwoty 1.325 zł w 2019 r., ponieważ na kwoty te nie przedstawiła dowodów poniesienia wydatków.
Niezgodnie z przeznaczeniem, tj. z celami określonymi w art. 35 u.f.z.o., strona wykorzystała z dotacji kwotę 887.739,03 zł w 2018 r. i kwotę 969.692,14 zł w 2019 r., ponieważ rozliczyła wydatki, które nie realizowały celu dotacji lub też dla których cel ten nie był potwierdzony w dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania, a mianowicie:
- 54.339,59 zł w 2018 r. oraz 37.308,48 zł w 2019 r. przekazanych na ucznia realizującego kształcenie specjalne, dla którego nie został przedstawiony indywidualny program edukacyjno-terapeutyczny,
- 165.403,23 zł w 2018 r. i 205.992,88 zł w 2019 r. wypłaconych z tytułu premii, dla których nie zostały przedstawione żadne dokumenty uzasadniające zarówno sam fakt ich przyznania, jak i ich wysokość, a tym samym nie została potwierdzona celowość takiego rozdysponowania środków publicznych, jak i ich związek z zadaniami Przedszkola, określonymi w art. 35 ust.1 u.f.z.o.,
- 19.667,30 zł w 2018 r. i 7.148,10 zł oraz 1.325 zł w 2019 r. z tytułu umów zlecenia niepotwierdzonych przelewami, które nie były zapłatą za zadania wskazane w art. 35 ust.1 u.f.z.o. lub nie były udokumentowane w sposób pozwalający na weryfikację ich zgodności z powołanym przepisem. Wynagrodzenia te były naliczone w miesięcznych zestawieniach rachunków, ale dla osób tam ujętych prowadząca Przedszkole nie okazała umów zlecenia prac lub rachunków z naliczeniem wynagrodzeń
i potwierdzeniem wykonania zleconych prac, za które zapłaciła środkami dotacji. W tej kwocie zawierają się również nieudokumentowane wpisami do dzienników oraz listami obecności zajęcia z jogi o charakterze atrakcji, pozostających poza podstawą programową realizowaną przez nauczycieli, a także wynagrodzenia członków komisji egzaminacyjnych, które nie były zapłatą za zadania wymienione w art. 35 ust.1 u.f.z.o.,
- 26.247,60 zł i 5.664 zł niepotwierdzone przelewami w 2018 r. oraz 95.735,76 zł
w 2019 r. wynagrodzenia prowadzącej Przedszkole z tytułu pełnienia funkcji dyrektora do spraw kształcenia specjalnego, które nie zostało udokumentowane jako realizujące cel dotacji, a w 2019 r. stanowiło aż 31,6% dotacji udzielonej na kształcenie specjalne.
Z ustaleń kontroli wynika, że pomimo wskazania w statucie Przedszkola stanowiska dyrektora do spraw kształcenia specjalnego strona pełniła funkcję dyrektora Przedszkola i nie było uzasadnienia do rozliczenia z dotacji na kształcenie specjalne pełnej kwoty jej wynagrodzenia. Jako dowody na świadczenie pracy na rzecz uczniów z niepełnosprawnościami strona wymieniła: liczne zamówienia, listy płac, przelewy, faktury, dokumenty związane z kształceniem specjalnym, które monitoruje i podpisuje. W toku kontroli okazane były jednak dowody pracy strony jako dyrektora Przedszkola, co potwierdza, że strona pełniła funkcję dyrektora Przedszkola, a nie dyrektora do spraw kształcenia specjalnego. W ocenie organu I instancji sfinansowanie z dotacji na kształcenie specjalne wynagrodzenia dyrektora do spraw kształcenia specjalnego
w całości było niezasadne w odniesieniu zarówno do dowodów pracy w Przedszkolu, jak i realizowanych zadań wobec uczniów z niepełnosprawnościami. Ponadto organ wskazał, że z kwoty 31.911,92 zł wynagrodzenia strony z 2018 r. nie została udokumentowana zapłata zaliczek na podatek dochodowy w wysokości 5.664 zł, co stanowi część dotacji niewykorzystanej do końca 2018 r.,
- 600.228,31 zł w 2018 r. i 519.000,05 zł, z czego 26.880 zł z dotacji na kształcenie specjalne, na wynajem pomieszczeń, których zgodność z celem dotacji nie została potwierdzona. Kwoty te wynikały z miesięcznych faktur wystawionych przez firmę B. I. T. K.. Wysokość kwot była różna i zawierała się w przedziale od 25.000 zł do 78.000 zł miesięcznie. Nie było umowy określającej przedmiot i cel najmu oraz cenę lub sposób jej ustalenia. Strona w żaden sposób nie uzasadniła dysproporcji w poszczególnych kwotach faktur finansowanych dotacją, powołując się na średnie ceny w roku, ustne umowy i ponoszenie kosztów czynszu z uwzględnieniem bieżących warunków rynkowych i gospodarczych. Ponadto strona nie uzasadniła wyliczenia kwoty najmu rozliczonej z dotacji na kształcenie specjalne w 2019 r.,
- 19.588 zł w 2018 r. i 23.403,01 zł oraz 300 zł z dotacji na kształcenie specjalne
w 2019 r. za zajęcia prowadzone przez podmioty zewnętrzne spoza sfery oświatowej, oferujące usługi w zakresie ogólnodostępnej rekreacji, jak: taniec, balet, pływanie czy kontakt ze zwierzętami, co nie wchodziło w zakres działalności oświatowej Przedszkola,
- 5.668 zł w 2019 r. z tytułu nieudokumentowanych usług szkoleniowych, dla których prowadząca Przedszkole nie przedstawiła dowodów w postaci programu oraz uczestnictwa na potwierdzenie związku z celem dotacji. Kwota ta stanowiła zapłatę za faktury o treści ogólnikowej niewskazującej związku z Przedszkolem, z których nie wynikał temat i zakres szkoleń oraz nie było informacji o uczestnikach,
- 55.288,45 zł w 2019 r. na zakupy artykułów spożywczych, które finansują rodzice przedszkolaków w ramach wnoszonych przez nich opłat. Informacja o finansowaniu przez rodziców wydatków na wyżywienie oraz za zajęcia dodatkowe w ramach czesnego była zamieszczona na stronie internetowej Przedszkola,
- 2.265 zł w 2018 r. i 4.697,36 zł w 2019 r. z tytułu zakupów, dla których nie potwierdzono związku z realizacją zadań finansowanych dotacją. Dotyczyło to wykonania legitymacji służbowej nauczyciela, opłaty za ogłoszenie, usług fotograficznych i wideo, maszyny do szycia - nieprzeznaczonej dla dzieci, usługi doradztwa, dla której nie przedstawiono udokumentowania z celem dotacji, zakupu flag i ozdób świątecznych. Wskazane zakupy nie były rodzajami wydatków stanowiącymi o realizacji podstawy programowej, ani warunkującymi jej realizację,
a bez poniesienia ich Przedszkole mogło bez zakłóceń realizować cele oświatowe,
- 15.450,05 zł rozliczone w 2019 r. z dotacji na kształcenie specjalne za zakupy ogólne związane z funkcjonowaniem Przedszkola, na co wskazuje ich ilość (np. 200 sztuk klei, 252 sztuk wody mineralnej), jak i przeznaczenie (dziennik elektroniczny prowadzony dla oddziałów przedszkolnych), które niezasadnie zostały w całości rozliczone z dotacji na kształcenie specjalne.
Szczegółowy wykaz wymienionych wyżej wydatków Burmistrz zawarł
w załącznikach nr 1 (dot. 2018 r.) i nr 2 (dot. 2019 r.) do decyzji organu I instancji. Następnie organ ten podał, że z zakwestionowanej kwoty wydatków uznano za wykorzystaną zgodnie z ustawowym przeznaczeniem kwotę 6.348,90 zł w 2018 r. oraz 5.454,68 zł w 2019 r. Są to usługi księgowe, zajęcia na basenie, znaczki pocztowe, usługi pocztowe, ozdoby choinkowe i świąteczne, cukierki, zakup wody w 2018 r.
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przytoczył treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, tj. u.f.p. oraz u.f.z.o. Przepisy tych ustaw Burmistrz odniósł do zakwestionowanych wydatków i w konsekwencji stwierdził pobranie przez stronę dotacji w nadmiernej wysokości, wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i niewykorzystanie dotacji w latach 2018-2019 -
w podanych kwotach. W związku z tym Burmistrz był zobowiązany do żądania zwrotu dotacji wraz z odsetkami, naliczanymi jak od zaległości podatkowych.
Od decyzji powyższej strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), złożyła odwołanie, zarzucając decyzji naruszenie następujących przepisów:
1) art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm., dalej: O.p.) w związku z art. 67 ust.1 u.f.p. poprzez wydanie decyzji o określeniu wysokości dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miasta P. z tytułu dotacji za 2018 r., chociaż zobowiązanie do zwrotu tej dotacji uległo przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2023 r.,
2) art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez pominięcie przy określaniu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji uznanej za niewykorzystaną faktu, iż kwota dotacji uznana jako pobrana w nadmiernej wysokości obliguje organ do pomniejszenia kwoty dotacji podlegającej rozliczeniu,
3) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 252 ust. 1 i 6 u.f.p. poprzez określenie obowiązku zwrotu kwoty dotacji wraz z odsetkami liczonymi od dat przekazania poszczególnych części dotacji, podczas gdy dotacja jest świadczeniem jednorazowym i data naliczania odsetek w przypadku dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna zostać określona każdorazowo jako data wypłaty ostatniej transzy dotacji, tj. odpowiedni dzień grudnia 2018 r. oraz odpowiedni dzień grudnia 2019 r.,
4) art. 34 ust. 1 i 2 w związku z art. 35 ust. 1 i 4 u.f.z.o. poprzez błędne nakazanie zwrotu części dotacji z tytułu pobrania jej w nadmiernej wysokości, podczas gdy przedszkolakiem jest każde dziecko zapisane do przedszkola, a dla prawidłowości pobrania dotacji nie ma znaczenia frekwencja dziecka w przedszkolu,
5) art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu dotacji oświatowej, podczas gdy okoliczności przedmiotowo-podmiotowe sprawy nie pozwalają przyjąć, że udzielona dotacja oświatowa została pobrana w nadmiernej wysokości, bowiem liczba dzieci, na które została udzielona dotacja pokrywa się
z liczbą dzieci, na jaką przysługiwała dotacja, a placówka prowadziła odpowiednie formy wychowania i kształcenia dzieci,
6) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez uznanie, że brak dokumentu IPET skutkuje uznaniem, że dotacja odpowiadająca równowartości dotacji, która została przekazana przedszkolu w związku z uczęszczaniem ucznia, wobec którego IPET nie został okazany, z uwagi na jego zaginięcie, podczas gdy okazanie lub nie dokumentu, jakim jest IPET, pozostaje bez wpływu na prawidłowość wykorzystania dotacji. Ponadto organ żąda zwrotu całej kwoty, podczas gdy nie ulega wątpliwości, że na tego ucznia należna byłaby dotacja podstawowa, o której wartość nie dokonuje pomniejszenia żądanego zwrotu,
7) art. 251 ust. 1 u.f.p. poprzez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu dotacji, podczas gdy okoliczności sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że udzielona dotacja oświatowa za lata 2018-2019 nie została wykorzystana, w tym zwłaszcza błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na uznaniu, że wykorzystanie dotacji może nastąpić wyłącznie poprzez zapłatę, podczas gdy we wskazanym przepisie poprzez sformułowanie: "w szczególności" wskazano jedynie przykładowy katalog możliwości wykorzystania dotacji,
8) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a., poprzez:
- niewłaściwe przeprowadzenie postępowania. dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do ustalenia okoliczności sprawy, w tym zasadności finansowania z dotacji wynagrodzenia pracowników, składek na ubezpieczenie społeczne, podatku czy premii, jak również wydatków na kształcenie specjalne, mimo składania licznych wniosków dowodowych,
- oddalenie wniosków o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność przeprowadzenia zajęć dodatkowych z dziećmi, jak również w zakresie pokrycia wydatków na wynajem budynku przedszkola,
- oddalenie wniosku o przesłuchanie w charakterze strony M. K. na okoliczność ustalenia, że dotacja na lata 2018-2019 została pobrana i wykorzystana prawidłowo, zasad wynagradzania pracowników oraz ich premiowania, w tym związku wypłacanych premii z zadaniami w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a także zajęć prowadzonych w placówce,
9) art. 35 ust. 1 i 4 u.f.z.o. przez dokonanie błędnej wykładni, skutkującej przyjęciem, że strona nie mogła z dotacji sfinansować wynagrodzenia pracowników, składek na ubezpieczenie społeczne, podatku czy też premii, a także wydatków na kształcenie specjalne, podczas gdy wszystkie poniesione wydatki były kwalifikowalne do pokrycia dotacją oświatową,
10) dokonanie błędnej wykładni art. 5 u.f.z.o. poprzez brak uwzględnienia przez organ, że to strona decydowała o sposobie prowadzenia dokumentacji kształcenia specjalnego oraz rodzaju zajęć prowadzonych w placówce, bowiem prowadzi ona placówkę niepubliczną.
Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dodatkowego postępowania
w trybie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez:
- dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, o których przesłuchanie strona wnosiła przed organem I instancji,
- dopuszczenie dowodu z przesłuchania skarżącej na okoliczność ustalenia, że dotacja została pobrana i wykorzystana prawidłowo, zasad wynagradzania pracowników oraz ich premiowania, w tym związku wypłaconych premii z zadaniami
w zakresie kształcenia, wychowania i opieki,
- załączenie do akt postepowania dokumentów budżetowych dotyczących struktury przedszkoli miejskich w P. oraz innych wymaganych art. 12 u.f.z.o. danych, celem weryfikacji prawidłowości ustalenia dotacji w latach 2018-2019 - odpowiednio według stanu na dzień 30 września 2018 r. oraz na dzień 30 września 2019 r.,
- załączenie do akt postępowania dokumentów wskazujących wysokość wypłacanych premii i nagród wszystkim pracownikom pracującym na rzecz przedszkoli samorządowych, dla których gmina P. jest organem prowadzącym, na okoliczność ustalenia, iż także pracownicy przedszkoli samorządowych otrzymują dodatki
w postaci premii i nagród poza kwotami wynagrodzenia zasadniczego.
Decyzją z 21 października 2024 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, orzekło o:
I. uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości;
II. określeniu skarżącej, jako osobie prowadzącej Niepubliczne Przedszkole "K. P." w P., należności przypadających do zwrotu do budżetu Miasta P. z tytułu dotacji za lata 2018 i 2019, udzielonej Przedszkolu:
1. za 2018 r. z tytułu:
a) pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie 4.228,92 zł,
b) wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 861.491,43 zł,
c) niewykorzystania dotacji w kwocie 5.664 zł;
2. za 2019 r. z tytułu:
a) pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie 9.265,92 zł,
b) wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 818.667,93 zł,
c) niewykorzystania dotacji w kwocie 1.325 zł.
III. nakazaniu zwrotu dotacji:
1. za 2018 r. z tytułu:
a) pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie 4.228,92 zł,
b) wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 857.262,51 zł,
c) niewykorzystania dotacji w kwocie 5.664 zł;
2. za 2019 r. z tytułu:
a) pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie 9.265,92 zł,
b) wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 809.402,01 zł,
c) niewykorzystania dotacji w kwocie 1.325 zł
do budżetu Miasta P. wraz z odsetkami naliczonymi jak od zaległości podatkowych w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyraził pogląd, że należności za 2018 r. nie uległy przedawnieniu (co zarzucała strona w odwołaniu), ponieważ decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia jest data stwierdzenia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, którą należy wiązać z doręczeniem protokołu kontroli.
W ocenie SKO w niniejszej sprawie dokumentem "stwierdzającym okoliczności", na podstawie którego strona mogła najwcześniej dowiedzieć się
o nieprawidłowościach w wykorzystaniu dotacji, był wynik kontroli zawarty w protokole kontroli z 12 kwietnia 2023 r., który następnie został doręczony stronie 18 kwietnia 2023 r. Zatem, za moment wyznaczający rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia należało przyjąć ostatni dzień z 15 - dniowego terminu do zwrotu dotacji niewykorzystanych, wykorzystanych w nadmiernej wysokości oraz niezgodnie
z przeznaczeniem, który to termin w przekazanym stronie protokole został określony jako liczony od dnia otrzymania wymienionego wyżej protokołu. Tym samym bieg terminu przedawnienia liczy się od daty 18 kwietnia 2023 r.
Przechodząc do merytorycznej oceny przedmiotowej sprawy Kolegium przedstawiło treść przepisów prawnych regulujących niniejszą materię, tj. art. 60 pkt 1, art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 i 4 u.f.p., art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1 u.f.z.o.
Wskazało, że pobraniem dotacji oświatowej w nadmiernej wysokości będzie jej pobranie w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, w sytuacji gdy uczeń przedszkola jest w nim nieobecny co najmniej w okresie od pierwszego do ostatniego dnia danego miesiąca, a więc
w całym miesiącu kalendarzowym.
Zdaniem Kolegium w kontrolowanym okresie w niniejszej sprawie dotacja nie przysługiwała na 8 uczniów, którzy nie uczęszczali do Przedszkola co najmniej pełny miesiąc. Ci uczniowie byli nieobecni łącznie przez 6 miesięcy w 2018 r. i przez 12 miesięcy w 2019 r. Miesięczna kwota dotacji na ucznia w 2018 r. wynosiła 704,82 zł
(6 x 704,82 zł = 4.228.92 zł), natomiast w 2019 r. 772,16 zł (12 x 772,16 zł = 9.265,92 zł). Uwzględniając powyższe stanowisko, Kolegium uznało ww. wyliczone kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości: w 2018 r. – 4.228,92 zł, a w 2019 r. - 9.265,92 zł. Wbrew ocenie organu I instancji, do tej grupy nie zaliczono uczniów zapisanych na początku lub pod koniec miesiąca, bowiem co najmniej jeden raz
w miesiącu obecny był w Przedszkolu, a w związku z tym, zdaniem SKO, dotacja na tych uczniów przysługiwała. Poza tym organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem, że dotacja za okresy wakacyjne przysługuje zawsze temu przedszkolu, do którego dziecko jest zapisane, bez względu na to, czy uczestniczy ono w zajęciach. Jeżeli dziecko w zajęciach nie uczestniczy, dotacja oświatowa na niego nie przysługuje, gdyż przyznanie jej naruszałoby zasadę celowości dotacji.
W postępowaniu odwoławczym skarżąca przedstawiła organowi II instancji (na jego wezwanie) Indywidualne Programy Edukacyjno-Terapeutyczne (tzw. IPET-y)
9 uczniów, jednak nie nadesłano brakującego IPET-u dotyczącego ucznia, zakwestionowanego przez organ I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie uznał wydatkowania zgodnie z przeznaczeniem części dotacji na tego ucznia związanej
z organizacją kształcenia dziecka z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Stanowi to kwoty: 54.339,59 zł w 2018 r. (12 miesięcy x 4.528,30 zł) oraz 37.308,48 zł w 2019 r. (8 miesięcy x 4.663,56 zł), przykazane na ucznia realizującego kształcenie specjalne, dla którego nie został przedstawiony IPET.
Odnosząc się do prawidłowości zakwestionowania przez organ I instancji części kwoty dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, tj. kwoty 165.403,23 zł
w 2018 r. i 205.992,88 zł w 2019 r., z tytułu premii dla pracowników, dla których nie zostały przedstawione żadne dokumenty uzasadniające zarówno sam fakt ich przyznania, jak i wysokość, SKO wskazało, że to na stronie ciąży obowiązek udowodnienia, że dotacja została wydatkowana zgodnie z zasadami wynikającymi
z u.f.z.o. Wprawdzie pracodawcy mają możliwość swobodnego kształtowania systemów wynagradzania, przyznając pracownikom, obok obligatoryjnych elementów płacy, również dobrowolne składniki wynagrodzenia, które w większości mają działanie motywacyjne, to jednak warunkiem poprawnego funkcjonowania fakultatywnych składników płacowych w placówce jest precyzyjne określenie celu,
w jakim zostały wprowadzone, a w niektórych przypadkach również przesłanek, jakie pracownik powinien spełnić, aby je otrzymać.
Z powyższych względów wypłaconych premii nie można uznać, że realizują cele określone w art. 35 u.f.z.o., a więc nie są to "wydatki poniesione w celu realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki". Tylko określenie warunków przyznawania premii, np. w regulaminie czy w umowie o pracę, a następnie powiązanie ich z kształceniem, wychowaniem czy opieką realizowaną w placówce, spowoduje, że premie mogą być pokryte z dotacji. Natomiast skarżąca, pomimo dwukrotnego zwracania się przez organ kontrolujący o wykazanie zasadności rozliczenia z dotacji przedmiotowych premii, nie udokumentowała zasadności comiesięcznej wypłaty premii i powiązania ich z art. 35 u.f.z.o.
Kolegium zgodziło się z Burmistrzem, że niezgodnie z przeznaczeniem wydatkowane zostały z dotacji także wynagrodzenia w kwotach: 19.667,30 zł
w 2018 r. i 7.148,10 zł oraz 1.325 zł w 2019 r. wypłacone z tytułu umów zlecenia, które nie były zapłatą za zadania określone w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. lub nie były udokumentowane w sposób pozwalający na weryfikację ich zgodności z tym przepisem. Wynagrodzenia te naliczone były dla osób, dla których brakowało umów zlecenia potwierdzających rodzaj pracy lub rachunków do umów zlecenia wskazujących na wykonane prace oraz zapłacone wynagrodzenia nie miały związku
z celem dotacji, co dotyczyło nieudokumentowanych zajęć z jogi i wynagrodzenia członków komisji egzaminacyjnej, które nie były zapłatą za zadania oświatowe.
Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji odnośnie do uznania wynagrodzenia skarżącej z tytułu pełnienia funkcji dyrektora do spraw kształcenia specjalnego w kwotach: 26.247,60 zł i 5.664 zł w 2018 r. oraz 95.735,76 zł w 2019 r. jako wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem. Z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. wynika bowiem, że dotacja oświatowa może zostać wykorzystana na pokrycie wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni funkcję dyrektora. Przez określenie "pełni funkcję" należy rozumieć samo powołanie na stanowisko dyrektora przedszkola, objęcie tego stanowiska, bez względu na faktyczny wymiar obowiązków związanych z pełnieniem takiej funkcji. Dlatego, w ocenie Kolegium, wystarczające jest wykazanie, że osoba fizyczna prowadząca przedszkole pełni funkcję dyrektora oraz - tak jak w niniejszej sprawie - dyrektora do spraw kształcenia specjalnego i funkcje te pełni w roku budżetowym, w którym przyznano środki dotacji przeznaczone na jej wynagrodzenie. Za nieuzasadnioną należy zatem uznać analizę dowodów w celu ustalenia, czy skarżąca "wykonuje" funkcję dyrektora całego przedszkola, czy dyrektora do spraw kształcenia specjalnego i w jakim zakresie. Zdaniem Kolegium przy uczęszczaniu do przedszkola niewielkiej liczby dzieci z niepełnosprawnościami, brak jest podstaw do kwestionowania kwoty wydatkowanej na wynagrodzenie skarżącej z dotacji przeznaczonej na kształcenie specjalne. Zakwestionowana może być wyłącznie kwota 5.668 zł z powodu braku udokumentowania zapłaty zaliczek na podatek dochodowy. Ww. kwota prawidłowo uznana została przez organ I instancji jako kwota dotacji niewykorzystanej
w 2019 r.
Kolejną grupą wydatków, zakwestionowanych przez organ I instancji i uznanych jako wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem, są kwoty na najem, wynoszące
w 2018 r. – 600.228,31 zł, natomiast w 2019 r. – 519.000,05 zł, których zgodność
z celem dotacji, określonym w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. nie była potwierdzona. Kwoty te wynikają z faktur wystawionych przez B. I. T. K. (małżonek strony) i są bardzo zróżnicowane, od 25.000 zł do 78.000 zł miesięcznie. W ocenie strony wydatek związany z zapłatą czynszu najmu stanowi wydatek niezbędny do prawidłowego funkcjonowania przedszkola. Najem był rozliczany zaliczkowo w stosunku rocznym, natomiast kwota zaliczki uwarunkowana była możliwościami finansowymi.
Zdaniem Kolegium z faktur nie wynika, aby dotyczyły one zaliczek; brak jest również wymaganych dowodów potwierdzających wydatkowanie całości wskazanych na fakturach kwot na zapewnienie warunków lokalowych przedszkola oraz brak rzetelnych wyjaśnień skarżącej w tym zakresie. Aby faktury dokumentujące zapłatę czynszu najmu były podstawą do rozliczenia dotacji oświatowej, zdaniem SKO, powinny być opisane w taki sposób, by nie budziły wątpliwości, czego dotyczą, powinny być powiązane z umową najmu, aby umożliwiły rzetelną ich kontrolę
i transparentność rozliczenia dotacji. Organ odwoławczy uznał, że faktury te
(z wyjątkiem faktur ze stycznia i lutego 2018 r., w których wskazano "czynsz najmu za m-c (...) zgodnie z umową"), nie odsyłają do innego dokumentu. Nie można ich zatem powiązać np. z umową najmu, co sprawia, że dowody w postaci przedmiotowych faktur, na gruncie niniejszego postępowania, gdzie istotne jest udokumentowanie wydatków z dotacji, są niewiarygodne.
Organ II instancji ocenił, że realizowane w przedszkolu zajęcia dodatkowe, takie jak: balet, taniec, zajęcia z alpakami czy nauka języków obcych, prowadzone przez podmioty zewnętrzne – osoby niebędące nauczycielami, nie miały odzwierciedlenia
w dokumentacji przebiegu nauczania i niewątpliwie wykraczały poza obowiązującą podstawę programową wychowania przedszkolnego. Mogły być one zatem finansowane przez rodziców, a nie z dotacji oświatowej (wydatki w wysokości 19.588 zł poniesione w 2018 r. i 23.403,01 zł w 2019 r. oraz 300 zł z dotacji na kształcenie specjalne w 2019 r.).
Według Kolegium zasadnie organ I instancji uznał za wykorzystane niezgodnie
z przeznaczeniem także wydatki w kwocie 5.668 zł w 2019 r. za usługi szkoleniowe, gdyż brak było dowodów potwierdzających ich związek z celem dotacji. Z faktur wynikało, że poniesiony wydatek dotyczył usługi edukacyjno-szkoleniowej, jednak nie przedstawiono dowodów potwierdzających, że wydatki przeznaczone były na zadania Przedszkola i zgodne były z celem dotacji, określonym w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.
W szczególności brak jest informacji o uczestnikach szkoleń, miejscu, terminie
i zakresie szkoleń. Pomimo złożonych w toku postępowania wyjaśnień przez stronę, nie przedstawiono dokumentów i dowodów potwierdzających, że szkolenia adresowane były do pracowników Przedszkola i że byli oni ich uczestnikami. Zatem zasadnie uznano kwotę 5.668 zł, rozliczoną z otrzymanej dotacji na szkolenia, za część dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
W ocenie Kolegium wydatki w kwocie 55.288,45 zł w 2019 r., wbrew stanowisku Burmistrza, poniesione na artykuły spożywcze i inne zakupy (artykuły plastyczne, tkaniny, artykuły higieniczne, napoje owocowe, książki, materiały edukacyjne, środki czystości, brystole, odzież na zajęcia teatralne, wstążki, farby, flamastry, itp.), były przeznaczone na realizację zadań Przedszkola, a tym samym zgodne z celem dotacji.
Natomiast organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji co do sfinansowania z dotacji opłaty za ogłoszenie, które było działaniem marketingowym, za wykonanie legitymacji służbowej nauczyciela, co było wydatkiem na rzecz pracownika, a nie ucznia, za usługi fotograficzne i wideo, za zakup maszyny do szycia, za usługi doradztwa, które to wydatki nie stanowiły o realizacji podstawy programowej, ani też nie warunkowały jej realizacji. Z opisu na fakturach nie wynikał związek tych zakupów z zadaniami Przedszkola. Tak samo Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem Burmistrza co do sfinansowania z dotacji na kształcenie specjalne zakupów, przeznaczonych na ogólne funkcjonowanie Przedszkola w łącznej kwocie 15.450,05 zł. Dotyczy to zakupu 200 sztuk kleju, 252 sztuk wody mineralnej, dziennika elektronicznego dla oddziałów przedszkolnych oraz zabawek dla dzieci. Jak wynika
z akt sprawy w opisie faktur nie było informacji o przeznaczeniu zakupów w związku
z realizacją kształcenia specjalnego.
W ocenie Kolegium wobec nieprzedstawienia żądanych dokumentów, co jest równoznaczne z ich brakiem, przeprowadzanie dowodów z zeznań świadków
i przesłuchania skarżącej nie mogłoby zastąpić dowodu z dokumentacji i nie pozwoliłoby na jednoznaczne dokonanie ustaleń istotnych w sprawie. Poza tym strona, przesyłając plik dokumentów w postępowaniu odwoławczym przy piśmie z 14 października 2024 r., nie wyjaśniła, jaki wpływ ma ona na poszczególne zakwestionowane wydatki, a Kolegium takiego wpływu nie stwierdziło.
Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o załączenie do akt dokumentów budżetowych dotyczących struktury przedszkoli miejskich w R. oraz innych, wymaganych art. 12 u.f.z.o., celem weryfikacji prawidłowości ustalenia dotacji oraz dokumentów wskazujących wysokość płaconych premii i nagród wszystkim pracownikom pracującym na rzecz przedszkoli samorządowych, dla których Miasto P. jest organem prowadzącym, Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy bowiem zwrotu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem przez organ prowadzący Przedszkole Niepubliczne "K. P." w P. i tylko wnioski dowodowe dotyczące tej sprawy mogą być podejmowane w niniejszym postępowaniu.
Odnośnie do zarzutu dotyczącego terminu zwrotu dotacji i zapłacenia należnych od niej odsetek, to termin ten wynika z przepisów prawa, tj. z art. 252 ust. 1 u.f.p. Poza tym stosownie do art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. do zwrotu dotacji mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ustawy O.p., która nie przewiduje przy jednoczesnym określaniu wysokości zobowiązania podatkowego jednoczesnego orzekania o odsetkach. Skoro więc na gruncie O.p. nie ma przepisu uprawniającego organ do orzekania o odsetkach wraz z deklaratoryjnym określeniem wysokości zobowiązania podatkowego, to tym samym nie ma unormowania, które mogłoby podlegać odpowiedniemu stosowaniu w przypadku deklaratoryjnego orzeczenia
o obowiązku zwrotu dotacji na gruncie u.f.p. Ewentualny przyszły spór o odsetki oraz sposób jego rozstrzygnięcia to zagadnienia pozostające poza granicami sprawy, mającej za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji.
Kolegium uznało za słuszny zarzut odwołania dotyczący zawyżenia kwoty wykazanej jako podstawa zwrotu dotacji uznanej za pobraną w nadmiernej wysokości w kwocie 35.012,26 zł w związku ze zsumowaniem określonych kwot do zwrotu, zamiast dokonania pomniejszenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie
z przeznaczeniem o kwotę dotacji uznanej za dotację pobraną w nadmiernej wysokości. W ocenie Kolegium słusznie skarżąca podniosła, że kwota dotacji pobrana w nadmiernej wysokości pomniejsza kwotę dotacji, którą strona powinna rozliczyć. Dotacja pobrana w nadmiernej wysokości "konsumuje" przesłankę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W innym przypadku dochodziłoby do podwójnego obciążenia beneficjenta zwrotem, co finalnie mogłoby prowadzić do sytuacji, że zwrotowi podlegałaby wyższa kwota niż dotacja otrzymana.
Skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła na decyzję SKO z 21 października 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie, zarzucając naruszenie następujących przepisów:
1. art. 70 § 1 O.p. w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, że
w niniejszej sprawie nie zachodzi przedawnienie należności za 2018 rok, podczas gdy upłynął już 5 letni termin przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji za rok 2018;
2. art. 34 ust. 1 i 2 w związku z art. 35 ust. 1 i 4 u.f.z.o. poprzez błędne nakazanie zwrotu części dotacji oświatowej z tytułu rzekomego pobrania jej w nadmiernej wysokości, podczas gdy przedszkolakiem jest każde dziecko zapisane do przedszkola; dotacja na ucznia przedszkola jest należna na każde dziecko zapisane do przedszkola, a dla prawidłowości pobrania dotacji nie ma znaczenia frekwencja (obecność) dziecka w przedszkolu; dotacja oświatowa jest świadczeniem jednorazowym, wypłacanym jedynie w 12 częściach; placówka nie ma żadnego realnego wpływu na frekwencję dziecka w przedszkolu (np. z uwagi na chorobę, wakacje, okoliczności losowe, jednostronne decyzje rodziców); przedszkole było przygotowane do realizacji wszystkich zajęć dla wszystkich zapisanych do placówki dzieci;
3. art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu dotacji oświatowej, podczas gdy okoliczności przedmiotowo-podmiotowe sprawy nie pozwalają przyjąć, że udzielona dotacja oświatowa została pobrana w nadmiernej wysokości, bowiem liczba dzieci, na które została udzielona dotacja, pokrywa się
z liczbą dzieci, na jaką przysługiwała dotacja, a placówka prowadziła odpowiednie formy wychowania i kształcenia dzieci;
4. art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez ocenę, że brak okazania dokumentu IPET
(z uwagi na jego zaginięcie) skutkuje uznaniem, że dotacja przekazana Przedszkolu na tego ucznia została pobrana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy okazanie lub nie dokumentu, jakim jest IPET, pozostaje bez wpływu na prawidłowość wykorzystania dotacji; ponadto organ niezasadnie żąda zwrotu całej kwoty, podczas gdy nie ulega wątpliwości, że na tego ucznia należna byłaby dotacja podstawowa, o której wartość organ nie dokonuje pomniejszenia żądanego zwrotu;
5. art. 251 ust. 1 u.f.p. poprzez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu dotacji oświatowej, podczas gdy okoliczności przedmiotowo-podmiotowe sprawy nie pozwalają przyjąć, że udzielona dotacja oświatowa za lata 2018 - 2019 nie została wykorzystana;
6. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia poprzez:
a) niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz rażący błąd
w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym określeniu wysokości kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, poprzez pominięcie faktu, że skarżąca wydatkowała i rozliczyła kwotę wyższą, niż wynosiła dotacja otrzymana z budżetu Miasta P. za rok 2019;
b) niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do ustalenia okoliczności sprawy, w tym zasadności sfinansowania z dotacji oświatowej wynagrodzenia pracowników placówki, składek na ubezpieczenie społeczne, podatku czy też premii, jak również wydatków na kształcenie specjalne, mimo składania licznych wniosków dowodowych przez stronę;
c) oddalenie wniosku dowodowego o przesłuchanie w charakterze strony M. K., w sytuacji gdy dowód ten miał zostać przeprowadzony na okoliczność ustalenia, że dotacja za lata 2018-2019 została pobrana i wykorzystana prawidłowo, zasad wynagradzania pracowników oraz ich premiowania, w tym związku wypłacanych premii z zadaniami w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a także zajęć prowadzonych w placówce;
7. art. 35 ust. 1 i ust. 4 u.f.z.o. przez dokonanie błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, że skarżąca nie mogła z dotacji oświatowej sfinansować wynagrodzenia pracowników placówki, składek na ubezpieczenie społeczne, podatku czy też premii,
a także wydatków na kształcenie specjalne, jak również w sposób nieprawidłowy wykorzystała dotację, ponosząc wydatki na wynajem budynku, podczas gdy wszystkie poniesione w latach 2018 - 2019 wydatki były kwalifikowalne do pokrycia dotacją oświatową;
8. art. 5 u.f.z.o. przez dokonanie błędnej wykładni poprzez brak uwzględnienia przez organ, że to skarżąca decydowała o sposobie prowadzenia dokumentacji kształcenia specjalnego oraz rodzaju zajęć prowadzonych w placówce, bowiem to ona prowadzi placówkę niepubliczną.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie jej punktów II i III, co do określenia i nakazania prowadzącej Przedszkole zwrotu do budżetu Gminy Miasta P. części dotacji za lata 2018 - 2019 tytułem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji niewykorzystanej, oraz umorzenie przedmiotowego postępowania w całości.
Skarżąca wniosła również o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z rozliczenia dotacji oświatowej za rok 2019 - na okoliczność wykazania, że poniesione wydatki przewyższały wysokość udzielonej dotacji w roku 2019.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła postawione zarzuty, akcentując, iż organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność prawidłowego wydatkowania dotacji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odniosło się do zarzutów skargi.
W piśmie procesowym z 7 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącej rozwinęła zarzut postawiony w skardze dotyczący przedawnienia obowiązku dotacji za 2018 rok. Natomiast w załączniku do protokołu rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej dodatkowo zarzucił, że w sentencji zaskarżonej decyzji organ odwoławczy określił obowiązek zwrotu dotacji wraz z odsetkami naliczonymi jak "od" zaległości podatkowych, przy czym takie pojęcie nie jest znane ustawie, a co za tym idzie nie jest znana stopa procentowa tych odsetek; ponadto organ nie wskazał daty początkowej oraz końcowej, za jaką należy owe odsetki naliczać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.).
Sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu administracji obejmuje badanie zarówno poprawności interpretacji i zastosowania norm prawnych, jak
i poprawności przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organ oceny zebranego materiału dowodowego. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organ w postępowaniu administracyjnym.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa skutkującym jej uchylenie. Kolegium nie naruszyło przepisów prawa materialnego
w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania
w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest reformatoryjna decyzja Kolegium określająca wysokość dotacji wykorzystanej przez prowadzącą Przedszkole w nadmiernej wysokości, niezgodnie z przeznaczeniem oraz niewykorzystanej dotacji, a następnie orzekająca o zwrocie danych kwot dotacji w podziale na lata: 2018 i 2019. W okresie od 15 września 2022 r. do 31 marca 2023 r. w Przedszkolu przeprowadzona została kontrola w zakresie prawidłowości wykorzystania przyznanej skarżącej dotacji za lata 2018-2019, zakończona sporządzeniem protokołu kontroli z 12 kwietnia 2023 r., doręczonym stronie 18 kwietnia 2023 r.
Bezsporne jest, że skarżąca, będąca organem prowadzącym Przedszkole, otrzymała z budżetu Miasta P. w latach 2018-2019 dotację oświatową na realizację zadań tego Przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania, opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, w następujących wysokościach: 1.607.242,50 zł w 2018 r. (z czego 236.367,30 zł na kształcenie specjalne) oraz 1.826.062,52 zł w 2019 r. (w tym na kształcenie specjalne 302.591,36 zł).
Zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p. dotacje oświatowe udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Z otrzymaniem dotacji oświatowych ściśle powiązana jest kontrola ich wydatkowania. Prawo kontroli wykorzystania udzielonych dotacji pozostaje w związku z ogólnymi zasadami gospodarowania środkami publicznymi, tj. w sposób jawny i przejrzysty (art. 33 u.f.p.) oraz celowy i oszczędny (art. 44 ust. 3 u.f.p.). Są to należności celowe, przeznaczone na realizację konkretnie wskazanych zadań określonej placówki, które mogą być wykorzystane wyłącznie na sfinansowanie konkretnych wydatków.
Dotacje oświatowe podlegają zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych w art. 252 u.f.p., tj. jeżeli zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (ust. 1 pkt 1) bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 1 pkt 2), przy czym zwrotowi (w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2, podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).
Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.).
Nie wyjaśniono jednak w u.f.p., co należy rozumieć przez wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele, aniżeli te, na które została udzielona, bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona, nie wystąpiły, to także
i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18, publ. Lex nr 2521406).
Niniejsza sprawa dotyczy dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany był wydatkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności z ww. przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.
W art. 35 ust. 1 u.f.z.o. przyjęto, że dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Powołany przepis precyzuje, że omawiane dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły
i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy
o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy;
(aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub w niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa m.in. w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm. i t.j. z 2019 r. poz. 1148 ze zm., dalej: P.o.), w którym z kolei przyjęto, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, zaś do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym, wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych, zapewnienie obsługi administracyjnej, wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów przeprowadzenia egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych, wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki, przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży (...) informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych oraz informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych;
2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących: książki i inne zbiory biblioteczne; środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach; sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków
i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych; meble; pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.
W art. 35 ust. 2 u.f.z.o. przyjęto, że przez wydatki bieżące, o których mowa
w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 u.f.p. (wydatki budżetowe, niebędące wydatkami majątkowymi).
Z przepisów u.f.z.o. wynika więc, że wydatki na prowadzenie przedszkola mogą być finansowane z dotacji, jeżeli służą kształceniu, wychowaniu lub opiece w związku z realizacją bieżących zadań tej placówki. Trzeba jednak pamiętać, że podmiot dotowany powinien udowodnić nie tylko związek między wydatkami a ww. zadaniami przedszkola, lecz także to, przez kogo, kiedy i w jakim zakresie zostały wykonane czynności sfinansowane z dotacji.
Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p.,
a nieuregulowanych w tej ustawie, w tym do kwot dotacji podlegających zwrotowi, stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p. (art. 67 ust. 1 u.f.p.).
W sprawach dotyczących rozliczenia dotacji oświatowych, niezależnie od wykładni prawa materialnego, istotne jest, czy prawidłowo został ustalony stan faktyczny, co łączy się z regułami dowodzenia w postępowaniu administracyjnym.
W art. 7 k.p.a. przyjęto zasadę prawdy obiektywnej (w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny
i słuszny interes obywateli), zaś w art. 77 § 1 k.p.a. przyjęto, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei z art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Granice postępowania dowodowego wyznacza treść prawa materialnego;
w rozpatrywanej sprawie są to przepisy ustawy u.f.z.o. Zdaniem Sądu w toku kontroli, a następnie podczas postępowania administracyjnego podmiot dotowany powinien wykazać, że wykorzystał dotację zgodnie z celami określonymi w ustawie, a także zobowiązany jest do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej prawidłowe wykorzystanie dotacji. Brak odpowiednich dowodów gromadzonych na etapie wydatkowania dotacji może stanowić przyczynę uznania przez organ dotujący, że przyznane środki nie zostały wydatkowane na cele określone w art. 35 u.f.z.o., tj. stanowią dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Bowiem głównie na podmiocie dotowanym spoczywa obowiązek wykazania wydatkowania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, co wynika z ogólnych reguł dowodzenia zawartych w k.p.a.
W pierwszej kolejności organ dotujący bada dokumenty przedłożone przez podmiot dotowany. W razie zastrzeżeń co do przedstawionej dokumentacji, zwraca się do kontrolowanego podmiotu o wyjaśnienie nieprawidłowości lub o przedłożenie dowodów potwierdzających wydatkowanie dotacji oraz jego zasadność.
W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego organ I instancji zapewnił skarżącej prawo czynnego w nim udziału, poinformował o możliwości wypowiedzenia co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.). Strona w pismach z 10 lipca 2023 r., 6 października 2023 r., 19 grudnia 2023 r., 30 stycznia 2024 r., 2 lutego 2024 r., 18 marca 2024 r. podtrzymała stanowisko
i argumenty wskazywane w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne z 31 maja 2023 r., dołączając dokumenty, które zostały uwzględnione w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Dodatkowe dokumenty skarżąca złożyła w toku postępowania odwoławczego, tj. zarówno przy odwołaniu, jak i na wezwanie Kolegium w piśmie z 16 września 2024 r., z tym że przy piśmie z 14 października 2024 r. nadesłała około/ponad tysiąc luźnych, nieponumerowanych i nieopisanych kart, które - jak wynika z pisma przesyłającego - zawierały między innymi ewaluację pracy nauczycieli, ankiety ewaluacyjne, IPET-y 9 uczniów, tygodniowy plan zajęć, plan nadzoru dyrektora do spraw kształcenia specjalnego przedszkola na rok szkolny 2018/2019, sprawozdanie z realizacji kształcenia specjalnego, sprawozdanie z pracy nauczyciela wspomagającego, zasady ustalania wynagrodzenia, umowy o świadczenie usług.
Sąd podziela stanowisko Kolegium, że skarżąca, zamiast przedłożyć dokumentację dotyczącą zakwestionowanych wydatków, nadesłała taką, która jest zbędna, niewnosząca nic do sprawy, która nie była kwestionowana, między innymi IPET-y uczniów okazane w czasie kontroli. Poza tym, przesyłając tę dokumentację skarżąca nie wyjaśniła, jaki wpływ ma ona na poszczególne zakwestionowane wydatki, a Kolegium takiego wpływu nie stwierdziło.
Kolegium nie uwzględniło również wniosku strony o załączenie do akt administracyjnych dokumentów budżetowych dotyczących struktury przedszkoli miejskich w R. oraz innych, wymaganych art. 12 u.f.z..o., celem weryfikacji prawidłowości ustalenia dotacji oraz dokumentów wskazujących wysokość płaconych premii i nagród wszystkim pracownikom pracującym na rzecz przedszkoli samorządowych, dla których Miasto P. jest organem prowadzącym, ponieważ
w przedmiotowym postępowaniu mogą być przeprowadzane dowody dotyczące jedynie konkretnego Przedszkola.
Sąd nie ma zastrzeżeń do oceny przez Kolegium materiału dowodowego złożonego przez stronę. Zdaniem Sądu stan faktyczny ustalony przez organ odwoławczy jest prawidłowy, dający podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.
Organ II instancji w sposób szczegółowy i wyczerpujący odniósł się do każdego
z zarzutów odwołania, uzasadniając swoje stanowisko w oparciu o stan faktyczny, prawny oraz adekwatne orzecznictwo. Nietrafne są zarzuty skargi w odniesieniu do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, a jego ocena została dokonana w sposób swobodny.
Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że podstawowym dowodem
w sprawie dotyczącej zwrotu dotacji oświatowej są dokumenty, które strona miała obowiązek zbierać, kompletować i przechowywać na okoliczność wykazania wydatkowania dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Nie zastąpi tych dowodów przesłuchanie świadków czy strony, o co skarżąca wnosiła w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, a co zasadnie nie zostało przez organy uwzględnione (brak naruszenia art. 78 § 1 k.p.a.). Na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. organ administracji dopuszcza i przeprowadza jedynie takie dowody, które są istotne dla rozstrzygnięcia. Natomiast ocena zasadności wniosków dowodowych musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. W tego rodzaju sprawach jak niniejsza to dokument jest dowodem poniesienia wydatku,
a rozliczenie dotacji jest obarczone sztywnymi regułami i formalizmem.
Przechodząc do analizy zasadności rozstrzygnięcia merytorycznego
w pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego w skardze zarzutu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji przez prowadzącą Przedszkole za rok 2018. Zdaniem skarżącej organ II instancji decyzją z 21 października 2024 r. orzekł
o obowiązku zwrotu dotacji w zakresie, w jakim ten obowiązek uległ już przedawnieniu co do należności za 2018 rok. W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym z 7 stycznia 2025 r. skarżąca podała orzecznictwo sądowe (np. wyroki WSA:
w Bydgoszczy z 3 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 950/18, w Warszawie z 25 października 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1098/24, w Lublinie z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Lu 230/19, publ. cbosa), z którego wynika, że skoro obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości powstał z mocy prawa, to organ wydaje decyzję określającą, o której mowa w art. 252 u.f.p., w terminie 5 lat, licząc od końca roku, w którym beneficjent otrzymał dotację. Zatem kwota dotacji wypłacona za rok 2018 uległa przedawnieniu, albowiem datę początkową przedawnienia stanowić będzie data wypłaty dotacji, od której końca (2018 roku) upłynęło 5 lat. W niniejszej sprawie ten pięcioletni okres minął z dniem 31 grudnia 2023 r., więc obie kontrolowane decyzje zostały już wydane po tym terminie (8 maja 2024 r. i 21 października 2024 r.).
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, że decydującą datą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia jest data stwierdzenia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, którą należy wiązać
z doręczeniem protokołu kontroli, co w niniejszej sprawie miało miejsce 18 kwietnia 2023 r. (wyroki WSA w Warszawie: z 3 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 300/19 i z 7 września 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 205/22, publ. cbosa). Zatem za moment wyznaczający rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia należało przyjąć ostatni dzień z 15 - dniowego terminu do zwrotu dotacji niewykorzystanych, wykorzystanych
w nadmiernej wysokości oraz niezgodnie z przeznaczeniem, który to termin
w przekazanym stronie protokole został określony jako liczony od dnia otrzymania wymienionego wyżej protokołu. Tym samym, w ocenie Kolegium, nie doszło do przedawnienia zwrotu należności z tytułu dotacji oświatowej na 2018 rok (por. wyrok WSA w Lublinie z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 1046/17, publ. cbosa).
Rozstrzygając powyższą kwestię Sąd uznał, że decyzja o zwrocie dotacji jest decyzją deklaratoryjną, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 1 O.p. Zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje bowiem z mocy zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, którymi są niewykorzystanie dotacji lub wykorzystanie niezgodnie z przeznaczaniem. Tym samym do powstania zobowiązania nie jest wymagana decyzja, gdyż decyzja obowiązku tego nie tworzy. Obowiązek zwrotu dotacji powstaje niezależnie od tego, czy w sprawie została wydana decyzja nakazująca jej zwrot, czy też nie. Decyzja
o zwrocie dotacji potwierdza jedynie zaistnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się rozbieżność odnośnie do określenia momentu wyznaczającego rozpoczęcie terminu przedawnienia zwrotu dotacji. Odnotować można trzy stanowiska. Pierwsze z nich wskazywało jako decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia datę rozliczenia i zwrotu dotacji (por. np. wyroki NSA: z 5 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2583/18, z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 351/18, wszystkie publ. cbosa). Drugie stanowisko wskazywało, że termin przedawnienia mija z upływem pięciu lat, licząc od końca roku, na który dotacja została przyznana i w którym była lub miała być wykorzystana (por. np. wyroki: WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/GL 345/17, NSA
z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15, wszystkie publ. cbosa). Kolejna grupa orzeczeń wskazywała jako decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia datę stwierdzenia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, którą należy wiązać z doręczeniem protokołu kontroli (por. wyrok WSA w Lublinie z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 1046/17, publ. cbosa).
Sąd orzekający stanął na stanowisku tożsamym jak NSA w wyroku z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1811/22 (publ. Lex nr 3670939), że bieg terminu przedawnienia powstałego z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji, przy odpowiednim stosowaniu art. 70 O.p., nie może rozpocząć się przed ostatecznym rozliczeniem dotacji podmiotowej, która ma charakter roczny, a jej rozliczenie zwykle następuje po upływie roku. Zatem bieg terminu przedawnienia obowiązku zwrotu tej części rocznej dotacji podmiotowej, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana w kwocie wyższej od należnej rozpoczyna się od końca roku następującego po roku, za który dotacji udzielono.
W tym zakresie należy zwrócić uwagę na załączoną do akt administracyjnych uchwałę Nr [...] Rady Miasta P. z 27 marca 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i szkół prowadzonych na terenie Gminy Miasta P. oraz trybu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji (dalej: uchwała z 2018 r.), wydaną na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o., która w § 4 przewiduje, że rozliczenie z wykorzystania dotacji składa się do 15 stycznia roku następującego po roku udzielenia dotacji. Jeśli zatem wykorzystanie dotacji za rok 2018 prowadząca Przedszkole mogła rozliczyć do 15 stycznia 2019 r., to termin przedawnienia może być liczony od końca roku, w którym upłynął termin płatności z tytułu rozliczenia dotacji, tj. za 2018 rok roszczenie o zwrot dotacji przedawnia się z końcem 31 grudnia 2024 r., do którego to terminu zostały wydane obie decyzje w tej sprawie. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 70 § 1 O.p. w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p.
W zaskarżonej decyzji Kolegium zakwestionowało pobranie dotacji w 2018 r.
i 2019 r. w nadmiernej wysokości w kwotach odpowiednio: 4.228,92 zł i 9.265,22 zł, dotyczących 8 uczniów, którzy w 2018 r. byli nieobecni w Przedszkolu przez łącznie 6 miesięcy, a w 2019 r. przez 12 miesięcy.
Organ I instancji w tej pozycji objął pobraną dotację w kwotach: 12.619,62 zł
w 2018 r. i 22.392,64 zł w 2019 r., na które składały się kwoty miesięcznych dotacji przekazanych na 33 uczniów, wykazanych przez stronę do dotacji po terminach złożenia informacji miesięcznych i zapisanych w ostatnich dniach danych miesięcy,
a także w miesiącach wakacyjnych oraz w początkowym lub końcowym okresie ich dotowania, w którym nie mieli obecności w dziennikach.
Zarzuty stawiane skarżącej przez organ I instancji w powyższym zakresie zostały przez Kolegium częściowo zmodyfikowane na korzyść prowadzącej Przedszkole. Kolegium powołało przepisy uchwały z 2018 r., w której wskazano, że organ prowadzący składa, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego wniosek o udzielenie dotacji, którego wzór stanowi załącznik nr 1 do uchwały (§ 2).
Z kolei § 3 ust. 1 tej uchwały przewiduje, że organ prowadzący przekazuje do organu dotującego do 10 dnia każdego miesiąca roku udzielenia dotacji organu dotującego informację, o liczbie uczniów ustalonej według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, której wzór stanowi załącznik nr 2 do uchwały.
Poza tym w świetle art. 16 u.f.z.o. nie budzi wątpliwości, że dotacja jest udzielana na ucznia (przepis ten posługuje się pojęciem "na każdego ucznia"). Również art. 34 ust. 2 tej ustawy wyraźnie stanowi, że dotacje są przekazywane na każdego ucznia, będącego w danym miesiącu roku budżetowego uczniem. Istotne jest więc, że chodzi tu w pierwszej kolejności o osobę, która formalnie jest zapisana do przedszkola, a po drugie, która faktycznie do niego uczęszcza w danym miesiącu. Celem dotacji jest bowiem dofinansowanie działań przedszkola w zakresie wychowania, kształcenia i opieki, a więc konkretnych zadań, nie zaś realizacji zadań organu prowadzącego (właściciela). Wymienione wyżej cele mogą być z kolei realizowane jedynie wobec dziecka uczęszczającego do placówki, stąd obowiązek składania comiesięcznych informacji o aktualnej liczbie uczniów uczęszczających do niepublicznej placówki.
Kolegium zasadnie zwróciło uwagę na orzecznictwo sądowoadministracyjne,
w którym przyjmuje się, że dotacja może być przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania w odniesieniu do dziecka będącego uczniem, przedszkolakiem albo wychowankiem. Przymiot taki nie przysługuje dziecku, które nie uczęszcza do szkoły, przedszkola albo ośrodka, gdy nieuczęszczanie to nie jest związane ze zdarzeniem losowym (np. choroba) czy z kalendarzem zajęć w placówce (np. ferie, wakacje), ale z decyzją podjętą przez rodziców o nieuczęszczaniu dziecka do przedszkola (wyroki WSA w Gliwicach z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 273/16, publ. Lex nr 2077634, z 6 września 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 233/23, publ. Lex nr 3621225, wyrok NSA z 8 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4795/16, publ. ONSAiWSA 2018 r. Nr 4, poz. 76). Chodzi zatem o "każde dziecko", które jest zapisane do placówki i faktycznie uczęszcza, a nie tylko "rezerwuje" miejsce. Umowy cywilno-prawne z rodzicami, którzy opłacają miejsce, a dziecko nie uczęszcza do przedszkola, nie rodzą skutku w postaci finansowania gotowości placówki na przyjęcie dziecka i świadczenia usług w przyszłości.
Niewątpliwie dzieciom uczęszczającym do przedszkola często zdarzają się nieobecności, chociażby z powodu choroby, czy innych zdarzeń losowych. Jednak Sąd podziela logiczne i mające oparcie w orzecznictwie stanowisko Kolegium, że dotacja przysługuje w sytuacji, gdy dziecko uczestniczyło w zajęciach Przedszkola chociaż raz w miesiącu kalendarzowym. Jedynie nieobecność trwająca pełny miesiąc kalendarzowy dyskwalifikuje z możliwości uzyskania dotacji na ucznia (por. również wyrok WSA w Krakowie z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 427/24, publ. cbosa). Gdyby przyjąć odmienną koncepcję, przepisy dotyczące obowiązku podmiotu dotowanego składania w terminie do 10 dnia każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie uczniów zapisanych do podmiotu, według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca, byłyby pozbawione jakiegokolwiek znaczenia. Co więcej, art. 34 ust. 2 u.f.z.o. wyraźnie odnosi się do osoby będącej w danym konkretnym miesiącu uczniem, a nie generalnie do osób zapisanych na dany rok do placówki. Rację ma więc Kolegium, że wysokość dotacji powinna odpowiadać faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Dotacja nie będzie odpowiadać faktycznej liczbie uczniów, gdy będzie ona obejmować osoby, które wprawdzie są zapisane do szkoły (w niniejszej sprawie do przedszkola), lecz do niej nie uczęszczają (por. wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 869/18, publ. Lex nr 2655372;
K. Tusiński (w:) Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, red. M.Pilich, Warszawa 2020, art. 34).
Kolegium zauważyło również, że w uchwale z 2018 r. brak jest przepisów dotyczących wakacji, zatem do tego okresu stosuje się zasady dotyczące pozostałych miesięcy. Wobec tego nie można zgodzić się z poglądem, że dotacja za okresy wakacyjne przysługuje zawsze temu przedszkolu, do którego dziecko jest zapisane, bez względu na to, czy uczestniczy ono w zajęciach. Jeżeli dziecko w zajęciach nie uczestniczy, dotacja oświatowa na niego nie przysługuje, gdyż przyznanie jej naruszałoby zasadę celowości dotacji.
Niezasadne są więc zarzuty skargi naruszenia art. 34 ust. 1 i 2 w związku z art. 35 ust.1 i 4 u.f.z.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., iż błędne jest nakazanie zwrotu części dotacji oświatowej z tytułu pobrania jej w nadmiernej wysokości. Sąd nie podziela stanowiska strony, że dla prawidłowości pobrania dotacji nie ma znaczenia frekwencja (obecność) dziecka w przedszkolu, bowiem placówka nie ma na to żadnego wpływu. Rzeczywiście, z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że dotacje oświatowe są przekazywane na rachunek bankowy m.in. przedszkola w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego (...). W orzecznictwie przyjmuje się, że dotacja oświatowa jest dotacją roczną i z tego powodu nie stanowi świadczenia okresowego, lecz jednorazowe, choć "zaliczkowo" wypłacane w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Zaliczkowe wypłacanie dotacji w 12 częściach ma służyć zapewnieniu bieżących środków na funkcjonowanie placówki (por. wyrok WSA
w Krakowie z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 42/24, publ. cbosa). Nie wystarczy jednak, jak to wynika ze skargi, samo zapisanie dziecka do przedszkola, aby uznać je za przedszkolaka (ucznia). Takie stanowisko prowadzącej Przedszkole nie ma oparcia w przepisach prawa, doktrynie i orzecznictwie.
Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. wobec faktu zaginięcia dokumentu IPET na jednego ucznia objętego kształceniem specjalnym.
W ocenie skarżącej okazanie lub nie takiego dokumentu pozostaje bez wpływu na prawidłowość wykorzystania dotacji.
Jak wynika z art. 127 P.o. kształceniem specjalnym obejmuje się młodzież
i dzieci niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach
i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach,
o których mowa w art. 2 pkt 7.
Zgodnie z ust. 3 art. 127 P.o. uczniowi objętemu kształceniem specjalnym dostosowuje się odpowiednio program wychowania przedszkolnego i program nauczania do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych ucznia. Dostosowanie następuje na podstawie opracowanego dla ucznia indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego, uwzględniającego zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w ust. 10. Z kolei z ust. 4 tego artykułu wynika, że w zależności od rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej, dzieciom
i młodzieży, o których mowa w ust. 1 (objętym kształceniem specjalnym), organizuje się kształcenie i wychowanie, które stosownie do potrzeb umożliwia naukę
w dostępnym dla nich zakresie, usprawnianie zaburzonych funkcji, rewalidację
i resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczną pomoc i opiekę.
Z korelacji wskazanych norm prawnych wnioskować należy, że ustawodawca nakłada szeroko rozumiane powinności, związane z zapewnieniem kształcenia specjalnego dla ucznia (tu: przedszkolaka), które zostały przypisane organowi prowadzącemu placówkę oświatową.
W ocenie Sądu z powyższymi regulacjami P.o. w funkcjonalnym związku pozostają wymienione na wstępie regulacje zawarte w art. 35 ust. 4 i 5 pkt 2 i 3 u.f.z.o., normujące sposób wykorzystania dotacji, w tym przez niepubliczne przedszkola, o których mowa w art. 17 tej ustawy. Z zestawienia ww. norm prawnych P.o. i u.f.z.o. wynika, że organ prowadzący jest uprawniony do stosowania form wsparcia dla ucznia, adekwatnych do jego indywidualnych potrzeb, przy czym finansowanie określonych form wsparcia jest możliwe z dotacji przekazywanej na ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.
W niniejszej sprawie organy ustaliły, że skarżąca nie przedstawiła dokumentu IPET dotyczącego jednego ucznia posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności. Uniemożliwia to tym samym weryfikację kształcenia specjalnego w odniesieniu do tego ucznia. Prowadząca Przedszkole nie udokumentowała więc (pomimo jej wezwania w tym zakresie) wydatkowania dotacji przekazanych na ucznia realizującego kształcenie specjalne, dla którego nie został przedstawiony IPET (tj. dokument obejmujący indywidualny program edukacyjno-terapeutyczny opracowany dla konkretnej osoby, który uwzględnia potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne dziecka).
Wbrew stanowisku strony, organy nie miały podstaw do pomniejszenia kwestionowanej z tego tytułu kwoty o dotację podstawową. Dotacje oświatowe mogą być bowiem wykorzystywane wyłącznie na ten cel, na który zostały przeznaczone. Jeśli zatem skarżąca otrzymała dotację na organizację kształcenia specjalnego dziecka z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego (54.339,59 zł w 2018 r.
i 37.308,48 zł w 2019 r.), ale nie przedstawiła dokumentu weryfikującego sposób wykorzystania tej dotacji, to znaczy że wykorzystała ją na inne cele, a więc niezgodnie z przeznaczeniem. Należy zauważyć, że w u.f.p. brak jest podstaw prawnych do pomniejszania czy bilansowania kwot dotacji uznanych za nieprawidłowe z różnych tytułów zwrotów.
W ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył art. 251 ust. 1 u.f.p., który dotyczy obowiązku zwrotu dotacji w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Z zaskarżonej decyzji wynika, że w 2018 r. prowadząca Przedszkole nie wykorzystała kwoty 5.664 zł z tytułu nieopłaconych zaliczek na podatek od wynagrodzenia dyrektora przedszkola (brak udokumentowania zapłaty tych zaliczek). Natomiast w 2019 r. skarżąca nie wykorzystała dotacji w kwocie 1.325 zł z tytułu niepotwierdzenia wydatku przelewami (brak wydatku).
Odnosząc się do problematyki premii wypłaconej pracownikom Przedszkola, które zostały zakwestionowane przez organy orzekające jako pobrane niezgodnie
z przeznaczeniem (165.403,23 zł w 2018 r. i 205.992,88 zł w 2019 r.), to Sąd podziela w tym zakresie ustalenia i ocenę prawną Kolegium. Co do zasady nie było kwestionowane prawo strony do finansowania z dotacji wynagrodzeń pracowników
i składowych tych wynagrodzeń.
Jednak z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że strona nie udokumentowała i nie uzasadniła celowości przyznania premii dla poszczególnych pracowników. Premie były naliczone na listach płac w każdym miesiącu w różnych kwotach, a dla poszczególnych pracowników wynosiły, np. w styczniu od 29,29 zł do 1.464,52 zł, a w październiku 2019 r. od 100 zł do 1.667,28 zł. Jedynym dowodem naliczenia premii w Przedszkolu były kwoty naliczone na listach płac jako "inne składniki wynagrodzenia" i wypłacone łącznie z wynagrodzeniami umownymi.
Trafnie wskazało SKO, że skarżąca nie wyjaśniła konkretnie, jak kalkulowała wypłacane premie poszczególnym pracownikom i w związku z jakimi okolicznościami. Organ administracji nie jest uprawniony, aby ingerować w decyzje pracodawcy, a więc prowadząca Przedszkole mogła niewątpliwie premiować swoich pracowników, jednak nie kosztem dotacji uzyskanej na zupełnie inne cele. Tylko jasno określone warunki przyznawania premii, powiązane z kształceniem, wychowaniem czy opieką realizowaną w placówce, mogą spowodować ich wypłatę pokrytą z otrzymanej dotacji (por. wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1540/22, publ. Lex nr 3663775).
Zakwestionowane nieudokumentowane, ale wypłacone, premie nie realizowały zadań Przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, tylko stanowiły w istocie przysporzenie majątkowe dla pracowników, bez wykazanego uzasadnienia nawiązującego do wykonywania obowiązków pracownika. W takiej formie, jak to realizowała skarżąca, niewątpliwie nie miało to związku
z finasowaniem zadań oświatowych i nie mogło być wykorzystane z przyznanej dotacji oświatowej. Zabrakło w rozpoznawanej sprawie np. regulaminu przyznawania premii czy innych spisanych zasad (np. w umowie o pracę), określających powiązanie premii z zasługami w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (wyrok WSA w Warszawie
z 26 września 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 484/24, publ. cbosa). Skarżąca, pomimo dwukrotnego zwracania się przez organ kontrolujący o wykazanie zasadności rozliczenia z dotacji przedmiotowych premii, nie udokumentowała zasadności comiesięcznej wypłaty premii i powiązania ich z art. 35 u.f.z.o.
Ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie, bowiem dysponowanie środkami publicznymi podlega określonemu reżimowi i kontroli wydatkowania otrzymanych środków (por. wyrok NSA z 29 września 2023 r., sygn. akt I GSK 2206/19, publ. Lex nr 3643439). Jeśli więc skarżąca nie udokumentowała danego wydatku, to oznacza, że nie wykazała jego wydatkowania zgodnie z przeznaczeniem. Nie można z dotacji finansować zadań, które dotyczą wyłącznie organu prowadzącego, a nie zadań w zakresie prowadzenia przedszkola.
Brak udokumentowania związku wydatku z celem dotacji organy zarzuciły również w odniesieniu do wynagrodzeń naliczonych dla osób wykonujących pracę na rzecz Przedszkola z tytułu umów zlecenia, które nie były zapłatą za zadania wskazane w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. (19.667,30 zł za 2018 r. i 7.148,10 zł za 2019 r. – według załączników 1 i 2 do decyzji organu I instancji). Wynagrodzenia te były naliczone
w miesięcznych zestawieniach rachunków, ale dla osób tam ujętych strona nie okazała umów zlecenia prac, za które zapłaciła środkami z dotacji lub rachunków
z naliczeniem wynagrodzeń i potwierdzeniem wykonania zleconych prac. W tej kwocie zawierają się również nieudokumentowane wynagrodzenia za zajęcia z jogi (pozostające poza podstawą programową przedszkola) oraz wynagrodzenia członków komisji egzaminacyjnych, które nie wchodziły w skład zdań wymienionych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.
Organy nie negowały okoliczności, że wydatek związany z zapłatą czynszu najmu na zapewnienie warunków lokalowych dla przedszkolaków stanowi wydatek niezbędny do prawidłowego funkcjonowania Przedszkola. Jednak zakwestionowanie kwot z tego tytułu (600.228,31 zł za 2018 r i 519.000,05 zł za 2019 r.) spowodowane było brakiem wymaganych dowodów potwierdzających wydatkowanie całości wskazanych na fakturach kwot i brak rzetelnych wyjaśnień skarżącej w tym zakresie. Należy pamiętać, że dla udzielającego dotacji jej wykorzystanie zgodnie
z przeznaczeniem następuje wówczas, kiedy może ten fakt stwierdzić na podstawie stosownych dokumentów, w przeciwnym wypadku brak jest podstaw do takiego uznania. Natomiast organ kontrolujący nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność prawidłowości działań podjętych przez podmiot prowadzący Przedszkole. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać
z dokumentacji księgowej, finansowej, organizacyjnej i dotyczącej przebiegu nauczania (por. wyrok NSA z 13 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2219/18, publ. Lex nr 2566406).
Sąd podziela ocenę organów, że skarżąca nie uzasadniła prawidłowości dokumentacji wydatkowania dotacji na comiesięczną zapłatę czynszu najmu za lokal Przedszkola. Nie uzasadniła dysproporcji w wysokości czynszu za poszczególne miesiące w fakturach, powoływała się na średnie ceny w roku, ustne umowy, zaliczkowe rozliczenie najmu, a nawet wnosiła o przeprowadzenie dowodu
z opinii biegłego na okoliczność określenia rocznej i rynkowej wartości czynszu najmu za budynek, w którym działało Przedszkole.
Natomiast w świetle wyżej wskazanych zasad kontroli skarżąca była obowiązana do prowadzenia rzetelnej dokumentacji wydatkowania dotacji oświatowej zgodnie z jej przeznaczeniem. Faktury powinny być opisane w taki sposób, by nie budziło to wątpliwości, czego dotyczyła dana faktura czy rachunek. Jak wynika z § 7 ust. 1 uchwały z 2018 r. na dowodach księgowych przedszkola umieszcza się opis: nazwa przedszkola oraz kwota, na którą wydatek został sfinansowany z dotacji.
Z kolei WSA w Krakowie w wyroku z 12 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 14/13 (publ. Lex nr 1305387) stwierdził, że realizacja obowiązku opisywania faktur umożliwia rzetelną kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych placówkom oświatowym z budżetów tych jednostek. Gdyby więc faktury i inne dokumenty księgowe były tak opisane i przedstawione do kontroli, z pewnością nie budziłyby wątpliwości organu kontrolującego (Burmistrza). Tymczasem Kolegium wskazało
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 18) braki w dokumentacji dotyczącej wydatków za najem lokalu Przedszkola (m.in. brak podpisów pod dekretacjami widniejącymi na fakturach, brak odesłania do umów najmu, brak wskazania metrażu, składników kwoty czynszu, faktury nie wskazują, czego dotyczą, jakiego czynszu, jaki jest jego przedmiot). Te braki i niedokładności kontrolowanych faktur za lata 2018-2019 powodują, że zasadnie organy uznały je za niewiarygodne.
Zgodzić się również należy z organami, że dotacją wykorzystaną niezgodnie
z przeznaczeniem są środki przeznaczone na pokrycie zajęć dodatkowych (zajęcia baletowe, taneczne z alpakami, nauka języków obcych), prowadzonych przez osoby niebędące nauczycielami, bez potwierdzenia realizacji tych zajęć w dziennikach (dokumentacji przebiegu nauczania), wystawiających faktury, które nie były poprzedzone stosownymi umowami, regulującymi ramy prowadzonych zajęć (czas, miejsce, cena, sposób zapłaty, określenie grupy wiekowej uczestników, sposób dokumentacji zajęć). Realizacja tych zajęć w powyższy sposób nie może być zakwalifikowana do wydatków służących celowi dotacji oświatowej; może jedynie być reklamą Przedszkola w celu poszerzenia kręgu zainteresowanych zapisem dziecka do tej placówki.
Za wydatki niezgodne z ustawowym przeznaczeniem określonym w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. organy prawidłowo uznały nieudokumentowane usługi szkoleniowe w 2019 r. w kwocie 5.668 zł (brak dokumentacji organizacyjnej i właściwej dokumentacji finansowej, tj. konkretne dane na fakturach identyfikujące czas, miejsce i uczestników szkolenia). Wbrew zarzutom skargi, organy nie kwestionowały, że przepisy u.f.z.o. nie umożliwiają finansowania z dotacji form szkolenia zawodowego, ale brak właściwego udokumentowania takiego wydatku.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 u.f.z.o., stanowiącym, że przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne prowadzą gospodarkę finansową zasadach określonych przez organ prowadzący, z uwzględnieniem odrębnych przepisów, Sąd stwierdza, iż w sytuacji korzystania z dotacji oświatowej osoba prowadząca przedszkole jest zobowiązana zapewnić zgodność określonych przez siebie reguł gospodarowania z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zwłaszcza dotyczącymi zasad rozliczania otrzymanych dotacji. W celu wykazania wykorzystania dotacji zgodnie
z przeznaczeniem osoba prowadząca placówkę niepubliczną obowiązana jest do prowadzenia rzetelnej, przejrzystej dokumentacji rachunkowej, która umożliwiałaby ocenę prawidłowości rozliczenia dotacji, czego w niniejszej sprawie zabrakło
i skutkowało koniecznością wydania zaskarżonej decyzji. Prawo do kontroli przez organ dotujący (tu: Burmistrza) prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji wynika z art. 36 u.f.z.o. oraz § 5 uchwały z 2018 r., więc skarżąca powinna mieć świadomość skrupulatnego gromadzenia prawidłowo sporządzonej dokumentacji księgowej w celu wykazania w kontroli wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem.
Odnośnie do zarzutu dotyczącego terminu zwrotu dotacji i zapłacenia od niej odsetek, to termin ten wynika z przepisów prawa (art. 252 ust. 1 u.f.p.). Jak już wyżej wskazano, do zwrotu dotacji mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III O.p. Na gruncie tej ustawy ustawodawca nie przewidział przy deklaratoryjnym określaniu wysokości zobowiązania podatkowego jednoczesnego orzekania o odsetkach. Tym samym także w przypadku deklaratoryjnej decyzji organu o obowiązku zwrotu dotacji nie ma podstaw do jednoczesnego orzekania w niej o odsetkach. Obowiązek ich wyliczenia i zapłaty w prawidłowej wysokości spoczywa na zobowiązanym z mocy prawa. Ewentualny przyszły spór o odsetki oraz sposób jego rozstrzygnięcia to zagadnienie pozostające poza granicami sprawy, mającej za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji (por. wyrok NSA z 3 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1704/20, publ. Lex nr 3164874).
Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego strony w postaci rozliczenia dotacji oświatowej za rok 2019 na okoliczność wykazania, że poniesione wydatki przewyższały wysokość udzielonej dotacji w roku 2019, ponieważ dowód ten,
w ocenie Sądu, nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości
w przedmiotowej sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu zarzuty zawarte w skardze stanowią jedynie polemikę
z prawidłowymi ustaleniami organu odwoławczego. Rozstrzygnięcie niekorzystne dla strony nie świadczy jeszcze o błędach w zakresie ustaleń faktycznych, braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego czy niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie była obarczona wadami wynikającymi z naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy też naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Brak jest również przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., które byłyby podstawą do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji. Uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd oddalił skargę strony jako niezasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.