VIII SA/Wa 896/24

VIII SA/Wa 896/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/
Iwona Szymanowicz-Nowak
Justyna Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 52 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 4 ust. 1 - 4, par. 5 ust. 1-2, par. 6 ust. 1-2 i par. 7 ust. 1-4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 10 października 2024 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 10.10.2024 r. [...], po rozpoznaniu odwołania M. W., I. R., M. R., od decyzji Prezydenta Miasta R. z 27.08.2024 r. Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa dwudziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (4x5) wraz z droga wewnętrzną na działce nr ew. [...] (obręb [...] – I., arkusz [...]) położonej przy ulicy I. [...] w R.. W/w decyzją SKO w R. uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2.1 tiret ósmy tj. w części w jakiej dla planowanej inwestycji został wyznaczony kąt nachylenia połaci dachowych "od 25 do 45 stopni" i w tym zakresie wyznaczył dla planowanej inwestycji kat nachylenia połaci dachowych "od 20 do 45 stopni" (pkt 1) a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (pkt 2).
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta R. z 27 sierpnia 2024 r. ustalono sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez M. W. budowa dwudziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (4x5) wraz z drogą wewnętrzną na działce nr ewid. [...] (obręb [...] – I., arkusz [...]) położonej przy ul. I. [...] w R.. W ocenie organu I instancji planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, jak również walorów architektonicznych i krajobrazowych.
Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania M. W. - Wnioskodawcy oraz I. R. i M. R. - stron postępowania SKO powołało treść art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024r., poz. 1130) - zwanej dalej ,,ustawą" i wskazało, że postepowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto na wniosek inwestora M. W. z 12 marca 2024 r., uzupełniony 15 kwietnia 2024 r., który spełnia wymagania formalne i mógł stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji. Organ przytoczył treść art. 59 ust. 1 ustawy podnosząc, że przedmiotowa inwestycja przewidziana jest do zrealizowania w terenie nie objętym ustaleniami planu miejscowego, zatem wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Organ przywołał treść art. 61 ust. 1 ustawy oraz wskazał , że uzupełnieniem tej regulacji jest rozporządzenie wykonawcze Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588) - zwanego dalej ,,rozporządzeniem". Rozporządzenie określa sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. SKO wskazało, że narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia.
SKO wskazało, że na potrzeby niniejszej sprawy organ pierwszej instancji opracował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej. Z części tekstowej analizy wynika, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi ok. 59 m, natomiast granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 177 m od granicy terenu objętego wnioskiem, a przyjęte wielkości są zdaniem Kolegium uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy i wystarczające dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, bowiem służą wymogowi zachowania ładu przestrzennego - dają pełen obraz zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem.
W ocenie SKO opracowana przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej nie narusza zasad określonych w rozporządzeniu w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z analizy wynika, że na tym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ponadto zabudowa usługowa i produkcyjna - budynki handlowo-usługowe, biurowe i magazynowe. Kolegium stwierdziło, że planowana do realizacji inwestycja (budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych) jest zgodna (nie godzi w zastany stan rzeczy) z funkcją zabudowy istniejącą na analizowanym obszarze. Kolegium dokonało także analizy charakterystyki, cech oraz parametrów zabudowy w obszarze analizowanym i uznało, że wymagania w tym zakresie dla planowanej inwestycji zostały w zaskarżonej decyzji ustalone w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami określonymi w rozporządzeniu.
Kolegium podniosło, że linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Teren objęty wnioskiem lezy po zachodniej stronie ul. I.. Wzdłuż tej strony ulicy linię zabudowy wyznaczają budynki usytuowane w odległości od 0,5 m do 14 m od frontowych granic nieruchomości. Organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 11 m od frontowej granicy działki nr [...] - jako linię zabudowy wyznaczoną przez budynek mieszkalny na działce nr [...] (która to działka jest oddzielona od działki inwestycyjnej działką nr [...], [...] i [...]), czyli de facto ustalił linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, a nie na podstawie § 4 ust. 3 jak wskazał w analizie. Powyższe ustalenie nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kolegium podniosło, ze znajdujący się na działce nr [...] garażowy zlokalizowany jest niezgodnie z przepisami art. 43 ustawy o drogach publicznych, co powoduje że jego usytuowanie nie może być brane pod uwagę przy ustalaniu linii zabudowy. Budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] znajduje się w odległości 11 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] - ul. I., natomiast budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] usytuowany jest w odległości 9 m od tej drogi. W związku z powyższym zdaniem SKO ustalenie 11 metrowej linii zabudowy jest zgodne z § 4 ust. 3 rozporządzenia.
SKO podniosło, że wnioskowana 4 metrowa linia zabudowy odbiega znacznie od linii zabudowy budynków usytuowanych po tej samej stronie co działka inwestycyjna i jest niezgodna z art. 43 ustawy o drogach publicznych, a ustalona przez organ I instancji nieprzekraczalna linia zabudowy nie uniemożliwia Skarżącemu zagospodarowania działki zgodnie z planowanym przeznaczeniem. W ocenie Kolegium, brak jest argumentów do zastosowania odstępstwa o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Za takim odstępstwem nie przemawia twierdzenie ,,iż wartościowy teren w dobrej Iokalizacji ulegnie ,,zmarnowaniu".
W ocenie SKO uzasadnione było ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działki w wysokości nie większej niź 23%, która to wielkość wynika z analizy, wskaźnik ten był zróżnicowany i wynosił od 7 do 46%. Średni wskaźnik wynosi 22,5%, a biorąc pod uwagę rodzaj projektowanej zabudowy tj. zabudowę mieszkalną jednorodzinną w zabudowie szeregowej organ I instancji zasadnie
ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na max 23 % powierzchni terenu objętego wnioskiem. Parametr ten nie odbiega od jego wartości średniej w tym obszarze i w ocenie Kolegium nie będzie stanowić dysonansu w analizowanej przestrzeni jednostki urbanistycznej – nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym. Parametr ten został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego). W związku z powyższym SKO uznało za niezasadny zarzut M. W. dotyczący ustalenia zbyt niskiego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, a ustalony wskaźnik nie uniemożliwia zagospodarowania działki zgodnie z planowanym przeznaczeniem. W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę formę zabudowy - szeregowa, brak jest argumentów do zastosowania odstępstwa wobec § 5 ust. 1 rozporządzenia. Za takim odstępstwem nie przemawia twierdzenie o zmarnowaniu wartościowego terenu.
Kolegium wskazało, że szerokość elewacji frontowej (wschodniej) dla każdego z planowanych budynków wyznaczona została w wielkości 10,6 m z tolerancją do 20%, co zdaniem SKO uzasadnione było wielkością wynikająca z analizy. Jak wynika z analizy istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa za zróżnicowane szerokości elewacji. Istniejące budynki mieszkalne jednorodzinne mają szerokości elewacji frontowych w zakresie od 5m do 21 m. budynki w zabudowie bliźniaczej mają elewacje frontowe o szerokości od 6m do 10m. Średnia szerokość elewacji frontowych dla wszystkich budynków mieszkalnych jednorodzinnych na obszarze analizowanym wynosi 10,6 m. Parametr w wielkości wyznaczonej przez organ pierwszej instancji mieści się w przedziale szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizy oraz nie odbiega znacząco od jego wartości średniej dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w tym obszarze i w ocenie Kolegium nie będzie stanowił dysonansu w analizowanej przestrzeni jednostki urbanistycznej - nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym. Parametr ten został wyznaczony zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutów I. R. i M. R., SKO wyjaśniło że pojęcie "elewacji frontowej budynku" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa powszechnie obowiązujących. W znaczeniu powszechnym elewacja to zewnętrzna ściana budynku wraz z usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1978). Przez pojęcie elewacji rozumie się też zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi widocznymi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku (Leksykon Nauk Technicznych, WNT, Warszawa 1984). Posługując się powyższymi znaczeniami pojęcia elewacja i uwzględniając, że chodzi o doprecyzowanie pojęcia funkcjonującego w sferze zagadnień urbanistycznych, związanych z określaniem zasad kontynuacji zabudowy, należy przyjąć, iż szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki (tak wyrok NSA, sygn. II OSK 1336/08, Lex nr 597201). W ocenie Kolegium ustalając zatem szerokość elewacji frontowej od strony wschodniej czyli od ulicy I., organ I instancji nie naruszył przepisu § 6 rozporządzenia. W związku z powyższym zarzut, że w przypadku zabudowy szeregowej szerokość elewacji powinno się liczyć jako jeden ciąg pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - dla każdego z
projektowanych budynków ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 5,7
od poziomu terenu do okapu dachu lub 7,4 m do górnej krawędzi ściany szczytowej. Jak
wynika z analizy parametr ten w obszarze analizowanym wynosi od 2,5 m do 11 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] wynosi 5 m, zaś budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce [...] wynosi 7,5. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszalnych jednorodzinnych wynosi 5,7 m. Parametr ten został wyznaczony, zdaniem SKO, zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Wbrew zarzutom odwołania M. W. w ocenie Kolegium uzasadnione było wyznaczenie tego parametru dla planowanej inwestycji w wielkości wskazanej przez organ pierwszej instancji, która to przyjęta wielkość wynika z analizy. Parametr w wielkości wyznaczonej przez organ pierwszej instancji mieści się w przedziale wysokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizy oraz nie odbiega od jego wartości średniej i w ocenie Kolegium nie będzie stanowił dysonansu w analizowanej przestrzeni jednostki urbanistycznej, nie uniemożliwia też Skarżącemu zagospodarowania działki zgodnie z planowanym przeznaczeniem.
Z analizy wynika, że w istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa ma dachy o zróżnicowanej geometrii, co wynika głównie z funkcji budynku i daty powstania budynku. Wśród nowszej zabudowy występują dachy dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci do 45°. W przypadku starszych obiektów występują dachy dwuspadowe o mniejszych spadkach o mniejszych spadkach, a także dachy płaskie i jednospadowe o spadku nieprzekraczającym 15°. Wysokość głównych kalenic nie przekracza 13 m. Średnia wysokość głównej kalenicy wszystkich budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 7,4 m. Organ ustalił dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci od 25 do 45°. Wysokość głównej kalenicy 7,4 m n.p.t. SKO podniosło, że we wniosku o ustalenie warunków wnioskodawca wskazał parametry od 20 do 45°, a skoro na obszarze analizowanym występują dachy o tak zróżnicowanej geometrii nie było przeszkód do ustalenia kąta nachylenia połaci dachowych takich jak we wniosku. W związku z powyższym Kolegium za zasadne uznało uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia kąta nachylenia połaci dachowych i w tej części orzekło zgodnie z wnioskiem tj. od 20° do 45°. Takie parametry dachu mieszczą się w przedziale wielkości występującym w obszarze analizy. Jednocześnie Kolegium nie przychyliło się do wniosku o ustalenie wysokości głównej kalenicy na max 10 m n.p.t. jak wskazano bowiem średnia wysokość głównej kalenicy wszystkich budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 7,4 m. Ustalony przez organ I instancji parametr nie uniemożliwia Skarżącemu zagospodarowania działki zgodnie z planowanym przeznaczeniem.
Kolegium stwierdziło, że wymagania powyższe przesądzają, że planowana inwestycja o określonym przeznaczeniu i parametrach stanowi kontynuację istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Zatem Kolegium stwierdza, że w niniejszej sprawie spełniony został warunek tzw. kontynuacji funkcji z art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z analizy wynika, że poszczególne parametry budynków istniejących na obszarze analizowanym są dość zróżnicowane, a parametry ustalone przez organ pierwszej instancji dla przedmiotowej inwestycji nie odbiegają od wielkości wystgpujących w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium, przedmiotowa inwestycja o parametrach ustalonych w zaskarżonej decyzji "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. Zdaniem Kolegium spełnione zostały także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, bowiem:
1. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. I.,
2. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego: zaopatrzenie w wodę - z sieci wodociągowej gminnej, odprowadzanie ścieków- do sieci kanalizacji sanitarnej, zaopatrzenie w energię elektryczną na warunkach dystrybutora energii, zaopatrzenie w ciepło - z indywidualnych źródeł ciepła; gospodarka odpadami - przez uprawniony podmiot zgodnie z przepisami odrębnymi; odprowadzanie wód opadowych i roztopowych - na teren własnej nieruchomości
3. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
4. Zaskarżona decyzja jest w ocenie Kolegium zgodna z przepisami odrębnymi.
5. Teren planowanej inwestycji znajduje się poza obszarami, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy.
Ponadto stosownie do przepisu art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 ustawy projekt przedmiotowej decyzji został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną - mgr E. W..
SKO uznało, że postępowanie uzgodnieniowe zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w pełni prawidłowo. Projekt decyzji przesłano do uzgodnienia do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., Marszalka Województwa M., Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji. Podmioty te (poza PPIS i MZDiK ) nie odpowiedziały na powyższe wystąpienie, zatem należy uznać uzgodnienia za dokonane w oparciu o art. 53 ust. 5 ustawy, stosownie do którego, w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.
Zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja ustalająca warunki zabudowy określa:
1) rodzaj inwestycji;
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr
kultury współczesnej,
c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji, za wyjątkiem ustalenia kąta nachylenia połaci dachowych, spełnia wymogi powołanych powyżej przepisów ustawy oraz rozporządzenia, nie narusza także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na w/w decyzję M. R. (dalej: Skarżący) zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie, w ślad za Organem I instancji, że planowana inwestycja wpisuje się w zastany na obszarze analizowanym ład przestrzenny;
b) przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ,,elewację frontową" budynku jest zawsze ta jego elewacja, która znajduje się od strony frontu działki lub terenu inwestycji;
2) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art 7, 77 § 1, art 80 oraz 107 § 3 w zw. z art 77 kpa poprzez pominięcie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych i przekroczenie swobodnej oceny dowodów, w zakresie ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowej projektowanych budynków;
b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Organ II instancji decyzji, która obarczona jest rażącymi naruszeniami prawa; co stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej;
Mając na względzie wskazane zarzuty, wniósł o:
1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym;
2) uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji Organów I i II instancji wydanych w tej sprawie;
3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego.
W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy. Podniósł w szczególności, ze organy nieprawidłowo przyjęły iż elewacje frontowe budynków automatycznie znajdować się będą od strony frontu terenu inwestycji, pomijając fakt, że koncepcja zagospodarowania działki zakłada utworzenie drogi wewnętrznej, do której skierowane będą poszczególne elewacje segmentów budynków szeregowych. Zarzucił, ze organ I instancji odwrotnie pomierzył elewacje frontowa budynku kościoła (działka nr [...]) niż elewacje frontowe budynków objętych wnioskiem. W odniesieniu do kościoła przyjął bowiem za elewacje frontową dłuższą północną lub południową ścianę budynku, prostopadłą do frontu działki. Nie uznał za front ściany wschodniej, która jest znacznie krótsza ale to na niej znajduje się główne wejście do budynku i to ona posadowiona jest równolegle do frontu działki stycznego z ulica I.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych koniecznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć.
Wbrew zarzutom skargi w kontrolowanej sprawie ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe. Ustalenia organów obu instancji, jak również ich ocena prawna, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych, który był wystarczający do wydania decyzji. Lektura akt sprawy pozwala stwierdzić, że organ w sposób wszechstronny i staranny przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne.
Tryb i zasady ustalania warunków zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) zwanej dalej "u.p.z.p." Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium prawidłowo powołało się na art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 tej ustawy, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem".
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji przypomnieć trzeba, że rozstrzygnięciem tym Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą ustalono następujące parametry dla nowej zabudowy:
- w przypadku wydzielenia komunikacji wewnętrznej, dojazd do projektowanych budynków ma mieć parametry co najmniej ciągu pieszo-jezdnego szerokości min. 5 m. Lokalizacja budynków w odległości min. 5 m od linii rozgraniczenia komunikacji wewnętrznej;
- nieprzekraczalna linia zabudowy - w odległości 11 m od frontowej granicy działki nr ew. [...];
- wielkość powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki albo terenu - max 23% powierzchni działki nr ewid. [...]. Ponadto min. 50% terenu ma stanowić powierzchnię biologicznie czynną;
- ustalenia dla każdego z dwudziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej:
- szerokość elewacji frontowej – (wschodniej) 10,6 m z tolerancją do 20%;
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – na 5,7 m od poziomu terenu do okapu dachu lub 7,4 m do górnej krawędzi ściany szczytowej Wskazana jest taka sama wysokość okapów dachów budynków w zabudowie szeregowej;
Jednocześnie SKO w R. uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2.1 tiret ósmy tj. w części w jakiej dla planowanej inwestycji został wyznaczony kąt nachylenia połaci dachowych "od 25 do 45° " i w tym zakresie wyznaczyło dla planowanej inwestycji kąt nachylenia połaci dachowych "od 20° do 45° (pkt 1 decyzji).
Zdaniem Sądu organ II instancji prawidłowo wyznaczył parametry dla przedmiotowej inwestycji, które - wbrew zarzutom skargi - nie naruszają przepisów ustawy i rozporządzenia.
Ustalenie linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nastąpiło na podstawie § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).
Jak wynika z akt sprawy budynki zlokalizowane w wyznaczonym obszarze analizowanym nie wyznaczają jednolitej linii zabudowy. Linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Teren objęty wnioskiem leży po zachodniej stronie ul. I.. Wzdłuż tej strony ulicy linię zabudowy wyznaczają budynki usytuowane w odległości od 0,5 m do 14 m od frontowych granic nieruchomości. Organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 11 m od frontowej granicy działki nr [...] - jako linię zabudowy wyznaczoną przez budynek mieszkalny na działce nr [...] (która to działka jest oddzielona od działki inwestycyjnej działką nr [...], [...]i [...]), zatem ustalił linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia (inaczej niż w analizie gdzie wskazał na § 4 ust. 3). Prawidłowo przyjęło Kolegium, że ustalenie to nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, zwłaszcza że znajdujący się na działce nr [...] garażowy zlokalizowany jest niezgodnie z przepisami art. 43 ustawy o drogach publicznych, co powoduje że nie może być brany pod uwagę przy ustalaniu linii zabudowy. Budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] znajduje się w odległości 11 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] - ul. I., natomiast budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] usytuowany jest w odległości 9 m od tej drogi. W związku z powyższym zasadnie przyjęto, iż ustalenie 11 metrowej linii zabudowy jest zgodne z § 4 ust. 3 rozporządzenia.
Jednocześnie, postulowana we wniosku 4 metrowa linia zabudowy odbiega znacznie od linii zabudowy budynków usytuowanych po tej samej stronie co działka inwestycyjna i jest niezgodna z art. 43 ustawy o drogach publicznych, a ustalona przez organ I instancji nieprzekraczalna linia zabudowy nie uniemożliwia inwestowowi zagospodarowania działki zgodnie z planowanym przeznaczeniem. Organ nie naruszył zatem § 4 ust. 1-4 rozporządzenia przy ustalaniu linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, skoro linia ta nawiązuje do linii zabudowy istniejącej i utrwalonej już zabudową usytuowaną na terenie inwestycji. Wyznaczona linia zabudowy nie narusza również art. 43 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach kategorii wojewódzkiej, powiatowej (ul. I. zalicza się do kategorii dróg powiatowych) powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.
Odnośnie do wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy to wskazać należy, że ten parametr wyznaczono na podstawie § 5 ust. 1-2 rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.
W sprawie niniejszej uzasadnione było ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działki w wysokości nie większej niż 23%, która to wielkość wynika z analizy, wskaźnik ten był zróżnicowany i wynosił od 7% do 46%. Średni wskaźnik wynosi 22,5%, a biorąc pod uwagę rodzaj projektowanej zabudowy tj. zabudowę mieszkalną jednorodzinną w zabudowie szeregowej organy zasadnie ustaliły wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na max 23 % powierzchni terenu objętego wnioskiem. Skoro parametr ten nie odbiega od jego wartości średniej w tym obszarze, nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym. Parametr ten został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego). Ustalony wskaźnik nie uniemożliwia zagospodarowania działki zgodnie z planowanym przeznaczeniem, a biorąc pod uwagę formę zabudowy - szeregowa, brak jest argumentów do zastosowania odstępstwa wobec § 5 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu, organ przekonująco uzasadnił poprawność ustalenia tego parametru, którego wartość ustalona dla nowej zabudowy stanowi kontynuację istniejącego sposobu zabudowy w obszarze analizowanym.
Podobnie ocenić należy wyznaczenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, które nastąpiło zgodnie z § 6 ust. 1-2 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2). Jak wynika z analizy istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa za zróżnicowane szerokości elewacji. Istniejące budynki mieszkalne jednorodzinne mają szerokości elewacji frontowych od 5 m do 21 m., budynki w zabudowie bliźniaczej mają elewacje frontowe o szerokości od 6m do 10m. Średnia szerokość elewacji frontowych dla wszystkich budynków mieszkalnych jednorodzinnych na obszarze analizowanym wynosi 10,6 m. Ustalenie szerokości elewacji frontowej jako 10,6 m z tolerancją do 20%, wpisze się natomiast w istniejący na danym obszarze układ urbanistyczny i nie zdominuje istniejącej zabudowy, mieści się w przedziale szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizy oraz nie odbiega znacząco od jego wartości średniej dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w tym obszarze. Zasadna jest ocena, że nie będzie stanowił dysonansu w analizowanej przestrzeni, nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym. Parametr ten został wyznaczony zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia.
W ocenie Sądu, organ prawidłowo wyznaczył ten parametr. Jak słusznie zauważyło Kolegium, tak ustalona szerokość elewacji frontowej planowanego budynku umożliwi kontynuację istniejącego ładu przestrzennego oraz realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora.
Jednocześnie należy podzielić stanowisko SKO, że pojęcie "elewacji frontowej budynku" nie jest zdefiniowane w przepisach prawa powszechnie obowiązujących. W znaczeniu powszechnym elewacja to zewnętrzna ściana budynku wraz z usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1978). Przez pojęcie elewacji rozumie się też zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi widocznymi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku (Leksykon Nauk Technicznych, WNT, Warszawa 1984). Posługując się powyższymi znaczeniami pojęcia elewacja i uwzględniając, że chodzi o doprecyzowanie pojęcia funkcjonującego w sferze zagadnień urbanistycznych, związanych z określaniem zasad kontynuacji zabudowy, należy przyjąć, iż szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki (tak wyrok NSA, sygn. II OSK 1336/08, Lex nr 597201). Ustalając zatem szerokość elewacji frontowej od strony wschodniej czyli od ulicy I., organy nie naruszyły przepisu § 6 rozporządzenia. W związku z powyższym zarzut, że w przypadku zabudowy szeregowej szerokość elewacji powinno się liczyć jako jeden ciąg pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Również wyznaczenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy zostało ustalone poprawnie na podstawie § 7 ust. 1-4 rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).
Kolegium zasadnie wskazało, że parametr wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków, gzymsów lub attyki w obszarze analizowanym wynosi od 2,5 m do 11 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] wynosi 5 m, zaś budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce [...] wynosi 7,5. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszalnych jednorodzinnych wynosi 5,7 m. Parametr ten został wyznaczony zatem, zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Prawidłowe jest stanowisko Kolegium, iż uzasadnione było wyznaczenie tego parametru dla planowanej inwestycji w wielkości wskazanej przez organ pierwszej instancji, która to przyjęta wielkość wynika z analizy. Parametr w wielkości wyznaczonej przez organ pierwszej instancji mieści się w przedziale wysokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizy oraz nie odbiega od jego wartości średniej i nie będzie stanowił dysonansu w analizowanej przestrzeni jednostki urbanistycznej, nie uniemożliwia też Inwestorowi zagospodarowania działki zgodnie z planowanym przeznaczeniem. Ustalenie zatem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - dla każdego z projektowanych budynków na 5,7 m od poziomu terenu do okapu dachu lub 7,4 m do górnej krawędzi ściany szczytowej było prawidłowe.
Zdaniem Sądu, Kolegium przekonująco uzasadniło, że obiekt o tak ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej pozwoli na harmonijne wpisanie się wnioskowanej inwestycji w przestrzeń tego obszaru.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji wyznaczenie wskaźnika geometrii dachu dla nowej zabudowy nastąpiło w tej sprawie na podstawie § 8 rozporządzenia, w którym wskazano, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że w istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa ma dachy o zróżnicowanej geometrii, co wynika głównie z funkcji budynku i daty powstania budynku. Wśród nowszej zabudowy występują dachy dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci do 45°. W przypadku starszych obiektów występują dachy dwuspadowe o mniejszych spadkach o mniejszych spadkach, a także dachy płaskie i jednospadowe o spadku nieprzekraczającym 15°. Wysokość głównych kalenic nie przekracza 13 m. Średnia wysokość głównej kalenicy wszystkich budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 7,4 m. Organ ustalił dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci od 25 do 45°. Wysokość głównej kalenicy 7,4 m n.p.t. We wniosku o ustalenie warunków wnioskodawca wskazał parametry od 20 do 45°, a w ocenie SKO, skoro na obszarze analizowanym występują dachy o tak zróżnicowanej geometrii nie było przeszkód do ustalenia kąta nachylenia połaci dachowych takich jak we wniosku. W związku z powyższym należy przychylić się do oceny, iż zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia kąta nachylenia połaci dachowych i orzeczenie w tym przedmiocie zgodnie z wnioskiem tj. od 20° do 45°. Takie parametry dachu mieszczą się w przedziale wielkości występującym w obszarze analizy. W związku z powyższym ustalenie ww. parametrów dla nowej zabudowy zagwarantuje wpisanie się w ustalony już na tym obszarze ład przestrzenny, nie spowoduje jego zaburzenia ani nie doprowadzi do dominacji planowanej zabudowy powyżej już istniejącą.
Sumując powyższe, w ocenie Sądu, Kolegium wyczerpująco udokumentowało i przekonująco uzasadniło, że nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym ani pod względem gabarytów ani pod względem funkcji. Przeprowadzona, uzupełniona analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że spełnione są warunki określone art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ teren inwestycji położony jest na obszarze zabudowy pozwalającym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
W tym stanie rzeczy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione.
Dodatkowo podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót, a jedynie informację o terenie inwestycji. Nie rodzi żadnych praw do terenu ani też ich nie ogranicza. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w sytuacji, kiedy brak jest uchwalonego planu miejscowego, a jej treść warunkowana jest spełnieniem wymogów określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawartymi w rozdziale 5 tego aktu, jak i wymogów wynikających z przepisów odrębnych. Słusznie zatem, analizując zakres inwestycji wynikający z wniosku, Kolegium odniosło się do obowiązującego stanu faktycznego i prawnego, z których wynika, że dla wskazanego we wniosku terenu gmina nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego i w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustaliło w drodze decyzji warunki zabudowy.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.