VIII SA/Wa 893/24

VIII SA/Wa 893/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 par.1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 5 i pkt 6, art. 53 par. 2a, art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2023 poz 900
art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a i lit. b, art. 83 ustt. 4
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. P. R. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz P. P. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Stan faktyczno-prawny w niniejszej sprawie przedstawia się następująco:
P. P. R. (dalej: skarżący, strona) od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2024 r. był zatrudniony na stanowisku dyrektora w Publicznej Szkole Podstawowej im. [...] F. S. w Ż. (dalej: PSP w Ż., Szkoła).
Zarządzeniem Nr [...] z 9 lutego 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. M. [...] (dalej: Burmistrz, organ) ogłosił konkurs na kandydata na stanowisko Dyrektora PSP w Ż.. Następnie zarządzeniem Nr [...] z 23 lutego 2024 r. powołano 12 osobową Komisję Konkursową w celu przeprowadzenia ww. konkursu.
W konkursie wziął udział skarżący, który był jedynym kandydatem na stanowisko Dyrektora PSP w Ż..
Zarządzeniem Nr [...]z 13 marca 2024 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 60 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r. poz. 900 ze zm., dalej: P.o.), art. 30 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.
z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1428, dalej: rozporządzenie MEN z 2017 r.), zatwierdził konkurs na kandydata na stanowisko Dyrektora PSP w Ż., którym został skarżący.
Następnie Burmistrz zarządzeniem Nr [...]z dnia 15 marca 2024 r., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 63 ust. 1, 10 i 21 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.o., powierzył skarżącemu z dniem 1 września 2024 r. stanowisko Dyrektora PSP w Ż. na okres 5 lat szkolnych do 31 sierpnia 2029 r.
Powierzenie ww. stanowiska stronie nie zostało jednak zwieńczone zawarciem umowy o pracę, ponieważ zarządzeniem Nr [...] z 29 sierpnia 2024 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g., art. 63 P.o. w związku z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN z 2017 r., unieważnił konkurs na dyrektora PSP
w Ż. z powodu przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego
z nieprawidłowościami, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.
W uzasadnieniu zarządzenia wskazano m.in., że w unieważnionym konkursie doszło do naruszenia prawa w procedurze powoływania dwóch rodzajów obligatoryjnych członków Komisji Konkursowej na dyrektora PSP w Ż., tj.
jednego przedstawiciela Rady Pedagogicznej Szkoły oraz dwóch przedstawicieli Rady Rodziców Szkoły, a więc w zakresie wymogów sformułowanych w art. 63 ust. 14 pkt 2 lit. a) i b) P.o.
W zakresie nieprawidłowości dotyczących procedury powoływania przedstawiciela Rady Pedagogicznej PSP w Z. wskazano, że zachodzi wątpliwość w zakresie jego obiektywizmu i bezstronności. Każdy z członków Komisji Konkursowej, powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora PSP
w Z., składał oświadczenie, w którym oświadczał, że nie pozostaje z żadnym
z kandydatów w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do jego obiektywizmu i bezstronności. Kwestionowany przez organ członek Komisji Konkursowej był zatrudniony na stanowisku nauczyciela
w tej Szkole i pozostawał w stosunku bezpośredniej podległości służbowej ze startującym w konkursie kandydatem na stanowisko dyrektora.
W zakresie nieprawidłowości dotyczących procedury powoływania dwóch przedstawicieli Rady Rodziców PSP w Z. wskazano, że doszło do uchybień proceduralnych w ramach procedury wyboru przedstawicieli do Komisji Konkursowej. Rada Rodziców PSP w Z. funkcjonuje bowiem w oparciu o uchwalony przez siebie Regulamin Rady Rodziców PSP w Z. z 24 września 2015 r. (dalej: Regulamin Rady Rodziców). W § 6 tego Regulaminu został przewidziany szczegółowy tryb podejmowania uchwał przez Radę Rodziców. Z dokumentów, będących
w posiadaniu organu, wynika, że tryb określony w § 6 Regulaminu Rady Rodziców nie został zachowany, a jej członkowie zostali oddelegowani do Komisji Konkursowej bez wymaganego trybu.
Zdaniem Burmistrza wątpliwości dotyczące prawidłowości powołania w skład Komisji Konkursowej właściwej osoby należy zakwalifikować jako przesłankę unieważnienia konkursu, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN
z 2017 r. Nie wymaga zatem wykazania, że stwierdzane nieprawidłowości wpłynęły na wynik konkursu, a jedynie, że mogły taki wpływ mieć.
Nieprawidłowy wybór obligatoryjnych członków Komisji Konkursowej był zatem niezgodny z wymogami przewidzianymi w art. 63 ust. 14 P.o. W związku z tym Burmistrz zarządzeniem Nr [...]z 29 sierpnia 2024 r. uchylił zarządzenie Nr [...]z 15 marca 2024 r. w sprawie powierzenia stronie stanowiska dyrektora PSP
w Ż. – z powodu unieważnienia konkursu.
Pismem z 31 października 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Burmistrza Nr [...] z 29 sierpnia 2024 r. w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora PSP
w Ż., która została w Sądzie zarejestrowana pod sygn. akt VIII SA/Wa 893/24, oraz na zarządzenie Burmistrza Nr [...] z 29 sierpnia 2024 r. o uchyleniu zarządzenia Nr [...]z 15 marca 2024 r. w przedmiocie powierzenia stronie stanowiska dyrektora tej Szkoły, która została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt VIII SA/Wa 892/24.
Zaskarżonemu zarządzeniu Nr [...] z 29 sierpnia 2024 r. w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora PSP w Ż. skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
a) § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 z późn. zm. dalej: rozporządzenie) poprzez:
- unieważnienie konkursu na dyrektora PSP w Ż. ze względu na rzekome nieprawidłowości, które miały wpływ na wynik konkursu bez wskazania, o jakie nieprawidłowości chodzi i w jaki sposób mogły mieć wpływ na wynik konkursu, podczas gdy przesłanki unieważnienia konkursu winny być szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu zarządzenia o unieważnieniu konkursu;
- wydanie zarządzenia w przedmiocie unieważnienia konkursu na dyrektora PSP
w Ż. bez sporządzenia uzasadnienia, co wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki, w tym weryfikacji prawdziwości i słuszności powodów unieważnienia konkursu i nie pozwala na poznanie motywów zarządzenia;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) poprzez wydanie zarządzenia w przedmiocie unieważnienia konkursu na dyrektora PSP w Ż. po upływie ponad pół roku od rozstrzygnięcia tego konkursu, tylko z tego względu, że pierwotny konkurs został rozstrzygnięty przez poprzedniego piastuna urzędu Burmistrza Miasta i Gminy N. M. [...], bez wskazania, o jakie nieprawidłowości chodzi i w jaki sposób mogły mieć wpływ na wynik konkursu, co stanowi naruszenie zasady państwa prawa;
b) art. 11, art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez zupełny brak uzasadnienia wydanego zarządzenia, niepozwalający na poznanie przesłanek, którymi kierował się organ wydający zarządzenie w toku dokonywania tej czynności o charakterze kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, tj.
z naruszeniem zasady przekonywania ujętej w art. 11 k.p.a. i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.
W konsekwencji podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniosła
o stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych zarządzeń oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wystąpienie przesłanek warunkujących unieważnienie konkursu powinno zostać szczegółowo przedstawione
w uzasadnieniu zarządzenia, natomiast uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia Nr [...]sprowadza się do wskazania, że wystąpiły nieprawidłowości, które miały wpływ na wynik konkursu, bez wskazania, o jakie nieprawidłowości chodzi i w jaki sposób mogły mieć wpływ na jego wynik. Brak uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki,
w tym weryfikacji prawdziwości i słuszności powodów unieważnienia konkursu. W ocenie skarżącego konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu zarządzenia przesłanek, jakimi kierował się Burmistrz przy jego podejmowaniu. Wymóg ten należy łączyć
z obowiązkiem działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, co
w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć jako elementu jawności działania władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł, że w związku z podejrzeniem nieprawidłowości przy wyłanianiu członków Komisji Konkursowej 19 sierpnia 2024 r. Burmistrz dokonał powtórnej analizy akt sprawy dotyczącej przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora PSP
w Ż.. W tym celu 20 sierpnia 2024 r. skontaktował się z M. O. - obecnie nauczycielem w Szkole, a w latach 2015 - 2019 dyrektorem ww. placówki, aby uzyskać informacje na temat, jak przebiegał wybór przedstawicieli Rady Rodziców do Komisji Konkursowej na stanowisko dyrektora PSP w Ż. oraz czy w Szkole jest przechowywana dokumentacja dotycząca wyboru tych przedstawicieli. Z uzyskanych informacji wynikało, że wybór tych przedstawicieli odbył się bez zachowania właściwego trybu. Na podstawie uzyskanej kopii Regulaminu Rady Rodziców PSP w Ż., który został przyjęty w 2015 r., organ wydał skarżone zarządzenia. Następnie 2 września 2024 r. organ zwrócił się do p.o. dyrektora PSP w Ż. o udostępnienie Regulaminu Rady Rodziców Szkoły oraz wszelkiej dokumentacji Rady Rodziców zgromadzonej w lutym 2024 r. w sprawie dotyczącej wytypowania dwóch przedstawicieli do Komisji Konkursowej na stanowisko dyrektora PSP w Ż.. Z przesłanej korespondencji wynikało, że w Szkole nie znajduje się żadna tego rodzaju dokumentacja; zgodnie z postanowieniami ww. Regulaminu brakuje uchwały Rady Rodziców w tej sprawie, listy uczestników oraz protokołu z głosowania.
Organ wskazał, że w § 6 Regulaminu Rady Rodziców Szkoły z 24 września 2015 r. został przewidziany szczegółowy tryb podejmowania uchwał przez Radę Rodziców, zaś § 7 ust. 7 i 8 określają tryb wyboru przedstawicieli do Komisji Konkursowej na stanowisko dyrektora Szkoły. Jednak z dokumentów nie wynika, aby został zachowany tryb określony w § 6 i § 7 Regulaminu, a członkowie Rady Rodziców zostali oddelegowani do Komisji Konkursowej bez wymaganego przez Regulamin trybu.
W ocenie Burmistrza brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania takiego wyboru za skuteczny, co stanowi konieczną przesłankę unieważnienia konkursu
z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.
W zakresie nieprawidłowości dotyczącej procedury powoływania przedstawiciela Rady Pedagogicznej PSP w Ż. - w ocenie organu - zachodzi uzasadniona wątpliwość w zakresie obiektywizmu i bezstronności U. S., która została zatrudniona na stanowisku nauczyciela Szkoły przez startującego w konkursie kandydata oraz pozostawała w stosunku bezpośredniej podległości służbowej ze startującym w konkursie kandydatem na stanowisko dyrektora.
Burmistrz podniósł, że przesłanka z § 8 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia MEN
z 2017 r. nie wymaga wykazania, iż stwierdzane nieprawidłowości wpłynęły na wynik konkursu, a jedynie, że mogły taki wpływ mieć. Skład Komisji Konkursowej nie był więc zgodny z art. 63 ust. 14 P.o., co mieści się w pojęciu "innych nieprawidłowości",
o których mowa w § 8 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia. Organ podniósł również, że
o stopniu naruszenia prawa nie może w takim przypadku decydować wynik głosowania
i znaczenie głosu oddanego przez nieprawidłowo powołanego członka komisji
w kontekście ogólnego wyniku głosowania. Udział członków komisji konkursowej nie ogranicza się bowiem wyłącznie do ostatniego etapu prac komisji, jakim jest głosowanie. Każdy jej członek bierze udział w całym postępowaniu konkursowym,
w tym w przesłuchaniu kandydatów i jego udział w pracach komisji może mieć realny wpływ na stanowisko pozostałych jej członków.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku uzasadnienia zakażonego zarządzenia Nr [...], organ wskazał, że został on wywiedziony z obserwacji informacji publikowanych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (dalej: BIP). Brak publikacji tego uzasadnienia należy potraktować jako omyłkę po stronie organu. Jednak finalnie skarżący 28 listopada 2024 r. otrzymał uzasadnienie zarządzenia Nr [...]w trybie dostępu do informacji publicznej, o co wnosił pismem z 4 października 2024 r.
W piśmie procesowym z 13 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo zwróciła uwagę na kolejność podejmowanych przez organ czynności w niniejszej sprawie oraz okoliczności, z których można wywnioskować, że w chwili wydania zarządzenia Nr [...]nie zawierało ono uzasadnienia; zostało ono sporządzone dopiero następczo, na skutek wniosku strony o udostepnienie informacji publicznej.
W odniesieniu do zarzucanej przez organ nieprawidłowości w powołaniu do Komisji Konkursowej przedstawiciela Rady Pedagogicznej Szkoły pełnomocnik skarżącego podniosła, że w uzasadnieniu zarządzenia Nr [...]nie wskazano,
o jaką konkretnie osobę miałoby chodzić, a nazwisko tego przedstawiciela pojawia się dopiero w treści odpowiedzi na skargę. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób udział tego konkretnego przedstawiciela Rady Pedagogicznej wpłynął na wynik konkursu, jeśli fakt bycia członkiem rady pedagogicznej szkoły wiąże się z faktem pozostawania zatrudnionym w strukturach tej szkoły nauczycielem, który ze względów oczywistych podlega służbowo dyrektorowi szkoły. Okoliczność ta dotyczy każdego z nauczycieli zatrudnionych w szkole i nie może stanowić o zasadności podniesienia zarzutu bezstronności względem takiej osoby.
Pełnomocnik strony dalej podniosła, że nie sposób odnieść się do rzekomego braku wymaganego udokumentowania przebiegu procesu wyboru przedstawicieli Rady Rodziców Szkoły do Komisji Konkursowej, jeśli organ wskazuje, iż z dokumentów będących w jego posiadaniu wynikać by miało niezachowanie wymogów proceduralnych przewidzianych w Regulaminie Rady Rodziców, a zaniechał przedstawienia zarówno tego Regulaminu, jak i pozostałych dokumentów, na jakie się powołuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.).
Kontrolując zaskarżone zarządzenie Burmistrza z 29 sierpnia 2024 r. Nr [...]według ww. reguł Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że czynności urzędowe podejmowane przez organ prowadzący szkołę lub placówkę zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej lub przedszkola kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Tak też kwalifikuje się zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie zatwierdzenia lub unieważnienia konkursu i ponownego konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub przedszkola. Jest to bowiem działanie o charakterze władczej kompetencji, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań
w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu lub unieważniające konkurs jest zatem "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 559/11 oraz z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 41/10, wyrok WSA w Lublinie z 19 października 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 477/21, publ. cbosa, wyrok WSA w Gdańsku z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 627/22, publ. Lex nr 3583553).
Skoro kwestionowane zarządzenie jest "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej"
w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to jego zaskarżenie możliwe jest w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie
z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten w aktualnym brzmieniu, na skutek noweli wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: ustawa zmieniająca), nie wymaga już poprzedzania skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji skarga, wnoszona w trybie tego przepisu na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż decyzje administracyjne, wydane po wejściu w życie tej nowelizacji (art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej), nie jest ograniczona terminem i może zostać wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.).
Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest każdy,
w sytuacji naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem. Skarżący niewątpliwie posiada interes prawny do złożenia przedmiotowej skargi. Zaskarżone zarządzenie dotyczy bowiem bezpośrednio sfery jego praw i obowiązków, jako podmiotu, wobec którego unieważniono wygrany konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły.
Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez organy gminy przy wydawaniu aktów innych niż decyzje administracyjne. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne
z prawem są nieważne. Jak wynika natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W rezultacie jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do takiej kategorii należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę uchwalania tych aktów, jak również brak podstawy prawnej ich podejmowania (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147).
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi pod względem legalności (zgodności z prawem) zaskarżonego zarządzenia Nr [...]o unieważnieniu konkursu na dyrektora PSP w Ż., w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawą dla Burmistrza były stwierdzone nieprawidłowości w powołaniu Komisji Konkursowej.
Zgodnie z art. 63 ust. 1 P.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Zgodnie z ust. 10 tego przepisu kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Zgodnie natomiast z ust. 14 ww. przepisu w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:
1) po trzech przedstawicieli:
- organu prowadzącego szkołę lub placówkę,
- organu sprasowującego nadzór pedagogiczny,
2) po dwóch przedstawicieli:
- rady pedagogicznej,
- rady rodziców,
3) po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa - z zastrzeżeniem ust. 15.
W wykonaniu delegacji zawartej w art. 63 ust. 20 P.o. wydane zostało rozporządzenie MEN z 2017 r., które w § 1 ust. 1 określa, że konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Komisja konkursowa, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego (§ 4 ust. 1 zd. 1 ww. rozporządzenia). Następnie, po rozmowie z każdym z kandydatów dopuszczonych do postępowania konkursowego, komisja dokonuje ich merytorycznej oceny, której podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki (§ 5 ust. 2 rozporządzenia MEN z 2017 r.). Komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia).
W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia MEN z 2017 r. po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Stosownie do § 8 ust. 2, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs
i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:
1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;
2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;
3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;
4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.
Unieważnienie konkursu na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN
z 2017 r. winno nastąpić, jeżeli: po pierwsze - stwierdzono nieprawidłowości (inne niż wymienione w pkt 1-3) w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, także co do zasady z powodu uchybień przy wyłanianiu komisji konkursowej, a po drugie - ustalono, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą przy tym zachodzić jednocześnie (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt
I OSK 559/11, publ. LEX nr 990264, wyrok NSA z 16 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1786/17, publ. cbosa).
Postępowanie konkursowe to szerokie pojęcie, które obejmuje zarówno postępowanie zmierzające do powołania komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs, jak i postępowanie prowadzone już przez tę komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Dlatego też uchybienia, które miały miejsce przy wyłanianiu komisji konkursowej, o ile mogły mieć wpływ na wynik konkursu, stanowią o konieczności unieważnienia konkursu. Zgodnie z dyspozycją art. 63 ust. 14 P.o. rzeczą organu prowadzącego jest prawidłowe powołanie komisji konkursowej. Zatem to organ prowadzący szkołę dokonuje oceny, czy tego rodzaju uchybienia miały miejsce, bowiem od odpowiedzi na to pytanie zależy dalszy los postępowania konkursowego, w tym czy konkurs zostanie zatwierdzony czy unieważniony. Stanowisko organu podlega następnie badaniu w postępowaniu organu nadzoru
i ewentualnie w postępowaniu sądowym.
Ponadto w przypadku "innych nieprawidłowości", o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN z 2017 r., dla unieważnienia konkursu konieczne jest istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy stwierdzonymi nieprawidłowościami w postępowaniu konkursowym (innymi niż wymienione w pkt 1-3), a ich wpływem na wynik konkursu. Nieprawidłowości muszą zatem być tego rodzaju i w takim zakresie, że zdeterminowały wynik konkursu w stopniu nakazującym jego unieważnienie. W konsekwencji samo stwierdzenie nieprawidłowości nie przesądza o podstawie do unieważnienia konkursu (por. wyrok NSA z 16 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1786/17, publ. LEX nr 2688129, wyrok NSA z 18 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 659/22, publ cbosa).
W okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz zarządzeniem Nr [...]z 13 marca 2024 r. zatwierdził konkurs na kandydata na stanowisko Dyrektora PSP
w Ż., którym został skarżący, występujący w tym konkursie jako jedyny kandydat. Wówczas Burmistrz nie dopatrzył się przesłanek nieważności z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN z 2017 r. Dopiero 29 sierpnia 2024 r. (po upływie ponad 5 miesięcy) zakwestionował postępowanie konkursowe w zakresie prawidłowości wyłonienia do Komisji Konkursowej jednego przedstawiciela Rady Pedagogicznej
i dwóch przedstawicieli Rady Rodziców PSP w Ż., doprowadzając do unieważnienia konkursu i uchylenia zarządzenia o powierzeniu skarżącemu funkcji dyrektora.
Odnosząc się do przedstawicieli Rady Pedagogicznej w Komisji Konkursowej, to zostały wytypowane 2 osoby: U. S. oraz K. W.-P.. W aktach konkursowych znajduje się protokół Komisji Skrutacyjnej głosowania tajnego na wybór członków Rady Pedagogicznej do Komisji Konkursowej na dyrektora PSP
w Ż, z 20 lutego 2024 r. oraz Uchwała Nr [...] Rady Pedagogicznej PSP
w Ż. z 20 lutego 2024 r. wraz z załącznikiem. Z dokumentów tych wynika, że dokonano wyboru w głosowaniu tajnym (16 głosów "Tak", 0 głosów "Nie") dwóch przedstawicieli Rady Pedagogicznej w związku z pismem Burmistrza z 14 lutego 2024 r. oraz zgodnie z art. 63 ust. 14 pkt 2 lit. a) P.o.
W skład rady pedagogicznej, zgodnie z art. 69 ust. 3 P.o., wchodzą: dyrektor szkoły i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole. Zdaniem Sądu nie znajduje uzasadnienia stanowisko Burmistrza, że wobec wybranego przedstawiciela Rady Pedagogicznej – U. S. można postawić zarzut braku bezstronności
i obiektywizmu tej osoby w toku prac Komisji tylko dlatego, że została ona zatrudniona przez kandydata biorącego udział w konkursie (skarżącego). Oczywistym jest, że każdy z nauczycieli podlega służbowo dyrektorowi szkoły i przy takiej ocenie żaden
z przedstawicieli rady pedagogicznej nie mógłby występować w komisji konkursowej, jeżeli w konkursie startowałby obecny dyrektor tej szkoły.
W związku z powyższym niezasadny jest zarzut Burmistrza w zakresie nieprawidłowo powołanego jednego przedstawiciela Rady Pedagogicznej do Komisji Konkursowej; nie został on w żaden sposób logicznie wytłumaczony, ponieważ idąc tym tokiem rozumowania drugi z przedstawicieli Rady Pedagogicznej również podlegał bezpośrednio skarżącemu jako dyrektorowi do 31 sierpnia 2024 r. Zauważyć przy tym należy, że w art. 63 ust. 14 pkt 2 lit a) P.o. nie ma wskazanych żadnych warunków, które ograniczałyby wybór U. S. na przedstawiciela Rady Pedagogicznej PSP w Ż., a organ nie podważył samego sposobu wyboru przedstawicieli Rady Pedagogicznej.
Odnosząc się do drugiej okoliczności podnoszonej przez organ ustalenia wymaga, czy do składu Komisji Konkursowej prawidłowo zostali wybrani przedstawiciele Rady Rodziców. W uzasadnianiu zarządzenia Nr [...]Burmistrz wskazał, że tryb określony w § 6 Regulaminu Rady Rodziców nie został zachowany,
a członkowie tejże Rady zostali oddelegowani do Komisji Konkursowej bez wymaganego przez Regulamin trybu. Przepisy P.o. nie stanowią o zasadach i trybie wyłaniania przez radę rodziców przedstawicieli do komisji konkursowej. Regulacje
w tym zakresie powinny być określone w regulaminie rady rodziców, który uchwala rada rodziców na podstawie art. 83 ust. 4 P.o.
Z akt konkursowych wynika, że Rada Rodziców działała w PSP w Ż. na podstawie Regulaminu Rady Rodziców z 24 września 2015 r., w którym wskazano zasady i tryb wyłaniania przedstawicieli do Komisji Konkursowej. Nie jest to § 6 Regulaminu Rady Rodziców wskazany w uzasadnieniu zarządzenia Nr [...],
z którego m.in. wynika, że uchwały podejmuje się zwykłą większością głosów
w głosowaniu jawnym, przy obecności przynajmniej połowy składu danego organu (ust. 1), listę uczestników posiedzenia danego organu oraz quorum ustala każdorazowo sekretarz organu lub przewodniczący (ust. 2), uchwały są protokołowane w protokolarzu Rady Rodziców (ust. 3 zd. 1). Organ pominął okoliczność, że w § 7 ust. 7 Regulaminu Rady Rodziców wskazano, że walne zgromadzenie Rady Rodziców upoważnia prezydium Rady Rodziców do wyboru spośród siebie przedstawicieli do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły. Prezydium Rady Rodziców – jako wewnętrzny organ kierujący jej pracami - plenarne zebranie tej Rady wybiera spośród siebie i zatwierdza na pierwszym posiedzeniu (§ 3 ust. 5 Regulaminu Rady Rodziców) w głosowaniu tajnym (§ 7 ust. 1 Regulaminu Rady Rodziców); składa się ono
z: przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego, sekretarza, skarbnika oraz dyrektora szkoły lub upoważnionego przez niego członka rady pedagogicznej (§ 3 ust. 6 Regulaminu Rady Rodziców).
W aktach konkursowych brak dokumentu, z którego wynikałby skład prezydium Rady Rodziców oraz sposób jego wyłonienia, jednak do składu Komisji Konkursowej
z ramienia Rady Rodziców PSP w Ż, zostali wytypowani: jej przewodnicząca – M. W., do której Burmistrz skierował pismo z 15 lutego 2024 r.
o wytypowanie (do 22 lutego 2024 r.) dwóch przedstawicieli do Komisji Konkursowej, oraz P. Ł., która zgodnie z oświadczeniem skarżącego złożonym na rozprawie 26 lutego 2025 r. pełniła funkcję zastępcy przewodniczącej. Obie te osoby, mając na uwadze ich funkcje, wchodzą w skład prezydium Rady Rodziców na podstawie § 3 ust. 6 Regulaminu Rady Rodziców, które podejmuje decyzje w jej imieniu (§ 6 ust. 4 Regulaminu Rady Rodziców). Wskazane więc przez M. W.
w piśmie z 21 lutego 2024 r. osoby jako przedstawiciele Rady Rodziców były uprawnione do pracy w Komisji Konkursowej.
Jak wynika z powyższego to nie Rada Rodziców w drodze uchwały na podstawie § 6 Regulaminu wybierała dwóch przedstawicieli do Komisji Konkursowej, tylko prezydium Rady Rodziców upoważnione przez walne zgromadzenie wybierało spośród siebie tych przedstawicieli. Przepis § 7 ust. 8 Regulaminu Rady Rodziców statuował, że wybór przedstawicieli odbywa się w głosowaniu tajnym: a) liczba kandydatów nie może być mniejsza niż dwóch, b) nad każdym kandydatem głosuje się oddzielnie, c) warunkiem wyboru kandydata jest uzyskanie zwykłej większości głosów. W aktach postępowania konkursowego brak jest również udokumentowania sposobu wyboru przedstawicieli spośród prezydium Rady Rodziców zgodnie z powyższym przepisem, jednak z pewnością nie są to dokumenty, których brak stwierdził organ przy podejmowaniu zaskarżonego zarządzenia Nr [...] (protokół z posiedzenia Rady Rodziców oraz uchwała).
W ocenie Sądu brak udokumentowania sposobu wyboru dwóch przedstawicieli spośród prezydium Rady Rodziców (czyli de facto spośród 4 osób) nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skutkującego unieważnieniem konkursu na stanowisko dyrektora PSP w Ż.. Nie każdy bowiem przypadek nieprawidłowości
w postępowaniu konkursowym musi prowadzić do istotnego naruszenia prawa, czyli do uchybienia prowadzącego do skutków, które nie mogą być tolerowane
w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 662/22, publ. cbosa, wyrok WSA w Rzeszowie z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1973/23, publ. Lex nr 3689721). W toku postępowania konkursowego mogą zaistnieć również tego rodzaju uchybienia, które są nieistotne i jako takie nie mogą mieć wpływu na wynik konkursu, co z kolei uniemożliwia organowi prowadzącemu szkołę jego unieważnienie (por. wyrok NSA z 18 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 659/22, publ. cbosa).
Należy zgodzić się ze skarżącym, że o ile nie budzi wątpliwości, że organ nie jest zobligowany do wykazania wystąpienia rzeczywistego wpływu wskazywanego uchybienia na wynik konkursu, to niewątpliwie konieczne jest wykazanie przez niego możliwości takiego wpływu, czego organ w żaden sposób nie dokonał. Z protokołu
z posiedzenia Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora PSP w Ż. z 13 marca 2024 r. wynika bowiem, że skarżący, jako kandydat na dyrektora, w postępowaniu konkursowym uzyskał w głosowaniu tajnym 12 głosów (na 12 członków Komisji). Gdyby nawet uznać, że któryś z zakwestionowanych przez organ członków Komisji został wybrany nieprawidłowo, nie miałoby to decydującego znaczenia w kontekście ogólnego wyniku głosowania. Nietrafne jest w tym zakresie powoływanie się przez organ w odpowiedzi na skargę na wyrok NSA z 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 659/15, gdzie kandydat na stanowisko dyrektora szkoły został wyłoniony różnicą jednego głosu, a więc głos nieprawidłowo wybranego członka komisji mógł mieć wpływ na wynik konkursu.
Jak już wyżej wskazano, powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że
w przypadku innych nieprawidłowości, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN z 2017 r., dla unieważnienia konkursu konieczne jest istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy stwierdzonymi nieprawidłowościami w postępowaniu konkursowym a ich wpływem na wynik konkursu. Zarówno ustalenia, czy takie okoliczności miały miejsce, jak i ich swobodna ocena, należą do organu prowadzącego szkołę. Nie mogą one mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o unieważnieniu konkursu (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 559/11, z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 910/14 i z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1942/19, publ. cbosa, z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 278/16, publ. Lex nr 2082577).
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia Nr [...]nie jest szczegółowe i adekwatne do zarzucanych uchybień w postępowaniu konkursowym,
a tylko takie może pozwolić organowi prowadzącemu Szkołę (Burmistrzowi) spełnić wymóg działania wzbudzającego zaufanie do organu i ustrzec się zarzutu arbitralności działania organu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 278/16, publ. Lex nr 2082577, wyrok NSA z 18 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 659/22, publ. cbosa). Przeciwnie – uzasadnienie organu jest dowolne i arbitralne, oparte na kopii Regulaminu Rady Rodziców, uzyskanego 22 sierpnia 2024 r. od nauczyciela M. O. – poprzedniej dyrektor Szkoły. Stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę (czy też jego uzupełnienie) nie zastępuje i nie uzupełnia zaskarżonego zarządzenia. Przedmiotem kontroli Sądu nie są bowiem wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanego przez organ aktu. Brak uzasadnienia zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem jest wówczas arbitralnym rozstrzygnięciem, które nie odpowiada podstawowym konstytucyjnym standardom demokratycznego państwa prawa oraz zasadom praworządności i legalności (por. wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 662/22, publ. cbosa i wyroki w nim cytowane).
Wprawdzie w przedmiotowym postępowaniu zaskarżone zarządzenie Burmistrza Nr [...]o unieważnieniu konkursu na stanowisko dyrektora PSP w Ż. posiada formalnie uzasadnienie, jednak z okoliczności przedstawionych przez pełnomocnika skarżącego można wyciągnąć wniosek, że zostało ono sporządzone następczo, nie w dacie jego podjęcia, tj. 29 sierpnia 2024 r. Przede wszystkim zarządzenie wraz z uzasadnieniem nie zostało opublikowane w BIP (nastąpiło to "omyłkowo" – jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę) i nie udostępnione stronie na jej wniosek z 4 października 2024 r. w trybie informacji publicznej w terminie 14 dni od jego otrzymania. Burmistrz w piśmie z 24 października 2024 r. wskazała, że odpowiedzi udzieli do 22 listopada 2024 r. "z uwagi na konieczność przygotowania danych" (por.
k. 66-71 akt sądowych). Logicznym wydaje się, że gdyby organ dysponował uzasadnieniem zarządzenia Nr [...], to nie musiałby odraczać odpowiedzi. Organ w piśmie z 24 października 2024 r. nie wyjaśnił, na jakie konkretnie czynności potrzebuje dodatkowego miesięcznego terminu.
Poza tym podczas sesji Rady Miejskiej w N. M. [...] 27 września 2024 r. radni podjęli uchwałę Nr [...]wzywającą Burmistrza do zawarcia umowy o pracę z dyrektorem PSP w Ż. na podstawie zarządzenia Nr [...]z 15 marca 2024 r. w sprawie powierzenia tego stanowiska Panu P.P. R. (por. k. 13-15 akt sądowych). Z treści tej uchwały i jej uzasadnienia wynika, że radni nie zostali wówczas poinformowani przez Burmistrza o zaskarżonym zarządzeniu z 29 sierpnia 2024 r. oraz jego uzasadnieniu.
Reasumując: Burmistrz nie miał podstaw prawnych do unieważnienia konkursu na dyrektora PSP w Ż. zarządzeniem Nr [...], ponieważ skład Komisji Konkursowej był zgodny z art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a) P.o., natomiast organ nie wykazał związku funkcjonalnego między wynikiem konkursu a ewentualnymi brakami dokumentacyjnymi w procesie wyboru przedstawicieli Rady Rodziców do Komisji Konkursowej (art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. b) P.o.). Poza tym istnieją również wątpliwości co do sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia w dacie jego wydania, tj. 29 sierpnia 2025 r., jeśli natomiast zostało ono sporządzone w tym samym dniu co przedmiotowe zarządzenie, to w konsekwencji jest ono arbitralne i dowolne. Natomiast zarówno brak takiego uzasadnienia, jak i ogólność i dowolność jego sformułowań stanowi istotne naruszenie prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono
w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku
z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 t.j.).