VIII SA/WA 884/24

VIII SA/Wa 884/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur /sprawozdawca/
Leszek Kobylski
Renata Nawrot /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 218 w zw. z
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 840
art. 5 pkt 2 i 3
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Z. Z. P. O. Z. im. [...] w R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 31 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 kwietnia 2021 r. Nr [...], 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Z. Z. P. O. Z. im. [...] w R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 31 stycznia 2023 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ odwoławczy", "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej im. [...]w [...] (dalej: "SWPZZPOZ", "wnioskodawca", "skarżący"), działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 840; dalej jako: "ustawa o ochronie zabytkówi opiece nad zabytkami" lub "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ I instancji", "MWKZ") z 13 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
SWPZZPOZ zwrócił się do MWKZ o wydanie zaświadczenia potwierdzającego utrzymywanie, zabezpieczenie, konserwację i zagospodarowanie parku dworskiego "[...]" położonego w [...] przy ul. [...], zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Postanowieniem z 13 kwietnia 2021 r. organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że park dworski "[...]" o pow. 11.7812 ha, zlokalizowany w [...] przy ul. [...], jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków, w okresie objętym wnioskiem, to jest za rok 2019. Organ I instancji wskazał, że oględziny przeprowadzone 14 i 19 sierpnia 2019 r. wykazały, że na terenie parku, bez wymaganych pozwoleń konserwatorskich, dokonano wycinki drzew wzdłuż projektowanej drogi nr 4, nowo wytyczanego chodnika od strony ul. [...] oraz wzdłuż projektowanej drogi nr 7 i częściowo drogi nr 8 oraz przeprowadzono roboty budowlane w tym obszarze polegające na budowie alei spacerowych i dróg pożarowych. Podał, że 14 sierpnia 2019 r. została wydana decyzja wstrzymująca roboty budowlane i prace polegające na usuwaniu drzew i krzewów na terenie zabytkowego parku przy ul. [...] w [...]. Następnie, decyzją
z 18 października 2019 r. zobowiązano SWPZZPOZ do uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie tych robót budowlanych oraz prac polegających na usuwaniu drzew i krzewów z parku. W dniu 23 stycznia 2020 r. wydano decyzję zezwalającą na prowadzenie robót budowlanych, polegających na przebudowie i remoncie dróg na terenie ww. parku. W ocenie organu pierwszej instancji przeprowadzone prace budowlane i wycinka drzew na terenie parku świadczą
o nierespektowaniu ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a tym samym niewłaściwym utrzymywaniu i konserwacji zabytkowej nieruchomości.
W zażaleniu na to postanowienie SWPZZPOZ zarzucił naruszenie art. 2018 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. przez niewydanie zaświadczenia o wnioskowanej treści, mimo utrzymywania i konserwacji parku dworskiego "[...]" w [...], przez powołanie się na oględziny z postępowania, które nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone z uwagi na zaskarżenie decyzji organu I i II instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. przez pominięcie dowodów
w postaci decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], [...], [...]z 2018 r. wykonanych w 2019 r. i decyzje nr [...]i [...]z 2019 r., znanych organowi z urzędu, złożonych przez SWPZZPOZ w niniejszym postępowaniu do Ministra Kultury
i Dziedzictwa Narodowego wraz z pismem z dnia 20.02.2020 r., stanowiącym uzupełnienie zażalenia z dnia 20.01.2020 r., wnosząc o ich uwzględnienie
w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji przedmiotowego parku, skoro decyzje te były starannie wykonywane w 2019 r.
Wskazując na powyższe naruszenia SWPZZPOZ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie zaświadczenia potwierdzającego utrzymanie
i konserwację parku dworskiego "[...]" w [...] zgodnie z przepisami
o ochronie zabytków.
Minister, postanowieniem z 31 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia z 31 stycznia 2023 r. Minister, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, przytoczył brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach
i opłatach lokalnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 70; dalej: "u.p.o.l.", "ustawa o podatkach
i opłatach lokalnych") oraz art. 3 pkt 6 i pkt 8, art. 5 pkt 2 i pkt 3 u.o.z.o.z.
Organ odwoławczy zauważył, że cytowane przepisy ustaw nie określają trybu,
w jakim odbywać ma się stwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę zwolnienia od podatku od nieruchomości. Z tego też względu nie będzie miał w związku z tym zastosowania art. 209 § 1 Ordynacji podatkowej. Norma zawarta w tym przepisie jest bowiem analogiczna do regulacji z art. 106 k.p.a. i nie stanowi samoistnej podstawy do wystąpienia przez organ podatkowy do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska. Podstawa taka powinna być zawarta w przepisach prawa materialnego, normujących daną sferę działalności.
Minister powołał się także na orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie ugruntowany jest pogląd, że stwierdzenie, iż w danej sprawie zaistniały przesłanki zwolnienia od podatku od nieruchomości, o których mowa w cytowanym przepisie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, może nastąpić w formie zaświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego na podstawie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy przytoczył jego brzmienie, jak również treść art. 218 § 1 i art. 219 k.p.a.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Minister podniósł, że organ konserwatorski w sposób bezsporny wykazał (na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniach 14 i 19 sierpnia 2019 r.), że na terenie parku, bez wymaganych pozwoleń konserwatorskich dokonano wycinki drzew wzdłuż projektowanych dróg, w następstwie czego słusznie odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 837/19, którym oddalił skargę wnioskodawcy na decyzję Ministra z 23 września 2019 r., znak: [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję MWKZ
z 14 sierpnia 2019 r. wstrzymującą roboty budowlane oraz prace polegające na usuwaniu drzew i krzewów na terenie zabytkowego parku przy ul. [...]
w [...].
W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał m. in., że w przedmiotowej sprawie trafnie uznały organy, że skarżący rozpoczął inwestycję na terenie zabytkowego parku bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego. Zatem, wobec stwierdzenia bezprawnie realizowanych prac przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, organ konserwatorski, był zobligowany wskazanym wyżej przepisem prawa, do wydania kontrolowanej decyzji. Jednocześnie, za zasadne Sąd uznał stanowisko prezentowane przez organy odnośnie nielegalności (braku pozwolenia organu konserwatorskiego) na wykonywanie wstrzymanych prac. Jego zdaniem, prawidłowe jest stanowisko organów, że okoliczność uzyskania prawomocnego pozwolenia na budowę dla części wstrzymanych prac nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, co wynika z treści art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.
W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego postanowienia pozostaje okoliczność zaskarżenia ww. wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie SWPZZPOZ, wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak
i rozstrzygnięcia go poprzedzającego zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 218 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy obu instancji dokonania ustaleń, co do sposobu utrzymania i konserwacji zabytku przez skarżącego przez cały okres 2019 r., a także poprzez zaniechanie wskazania skarżącemu, przed wydaniem postanowienia, przesłanek, które zdaniem organu nie zostały spełnione lub wykazane przez skarżącego, a które skutkowały odmową wydania zaświadczenia zgodnego
z wnioskiem skarżącego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że wnioskowane zaświadczenie, dotyczyło utrzymania i konserwacji zabytku przez okres całego roku 2019 r. Tymczasem organy obu instancji po pierwsze, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, nie ustaliły jakie prace i zabiegi pielęgnacyjne były prowadzone
w stosunku do zabytku przez cały 2019 r., skupiając się wyłącznie na jednostkowym przypadku wykonania w tym roku prac bez uprzedniej zgody konserwatora. Po drugie, nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, czy w ogóle ten jednostkowy przypadek przeprowadzenia prac wywołał niekorzystne skutki dla stanu zabytku.
W rzeczywistości zaś, skarżący przez cały rok 2019 we właściwy - zgodny z prawem sposób utrzymywał i konserwował zabytek, analogicznie, jak to czynił w latach wcześniejszych, w których uzyskiwał zaświadczenia zgodne z wnioskiem, a także jak to czynił po roku 2019, kiedy również uzyskiwał zaświadczenia stwierdzające zgodne
z prawem utrzymywanie i konserwowanie zabytku.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2023r., sygn. akt VIII SA/Wa 307/23 oddalił skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 października 2024r., sygn. akt
II OSK 38/24 po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej SWPZZPOZ uchylił ww. wyrok
i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego.
NSA za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 i art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż
z treści zgromadzonych przez organy i znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dokumentów nie wynika, że Szpital nie opiekował się zabytkiem i wskutek tego stan zachowania zabytku uległ pogorszeniu.
Wskazał, że zakres postępowania w sprawie wyznacza treść wniosku o wydanie zaświadczenia, w którym Szpital żądał potwierdzenia, że w 2019 r. utrzymywał
i konserwował zabytkowy park dworski "[...]" zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. Szpital domaga się wydania takiego zaświadczenia w celu przedstawienia go organowi podatkowemu i uzyskania zwolnienia od podatku od nieruchomości, zgodnie
z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Zawartą w tym przepisie przesłankę: "utrzymania i konserwacji gruntu wpisanego do rejestru zabytków, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków", zdaniem NSA należy interpretować w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, stosownie do art. 5 pkt 2 i 3 ustawy, na zapewnieniu warunków: prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku (pkt 2) oraz zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie (pkt 3). Szpital zwrócił się zatem o wydanie zaświadczenia, które będzie potwierdzać stan zabytku we wnioskowanym okresie. Nie chodzi tutaj o ustalenie, czy Szpital dopuścił się (jakiegokolwiek) naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale ustalenie, czy podejmował wszelkie niezbędne działania mające na celu właściwe użytkowanie, zabezpieczenie i konserwowanie zabytkowego parku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2918/20, wyrok NSA z 18 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2087/16).
Rozpoczęcie realizacji inwestycji na terenie parku bez uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków
i opiece nad zabytkami, nie stanowi samodzielnej przesłanki do uznania, że Szpital nie opiekował się zabytkiem. Jeśli, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, a co zdaje się potwierdzać uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, organ konserwatorski wydał zezwolenie na prowadzenie prac i wycinkę drzew, to nie ma podstaw do odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Nie ma kluczowego znaczenia, czy zezwolenie zostało wydane następczo, czy przed przystąpieniem do prac. Istotne jest, że organ konserwatorski nie uznał ich za szkodliwe dla zabytku.
NSA wskazał również, iż w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji znajduje się wzmianka o wydaniu przez MWKZ 23 stycznia 2020 r. decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych, polegających na przebudowie i remoncie dróg układu komunikacyjnego na terenie zabytkowego parku. Na tę decyzję zwracał też uwagę Szpital, zarówno w zażaleniu, skardze do WSA, jak i skardze kasacyjnej. Jednak ani organ odwoławczy, ani Sąd pierwszej instancji nie odnieśli się do tej kwestii.
W związku z powyższym, NSA za zasadny uznał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.
Podkreślił jednocześnie, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony, jednak muszą być w jego toku zachowane minimalne rygory proceduralne. W jego wyniku dochodzi bowiem do wystawienia dokumentu, który ma urzędowy charakter i który, w myśl art. 76 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W jego toku można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w k.p.a.
NSA dostrzegł, że w aktach administracyjnych nie ma decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, nie ma też protokołów oględzin nieruchomości, na które powołują się organy i Sąd pierwszej instancji.
NSA wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie WSA powinien zwrócić się do organów o nadesłanie odpowiednich dokumentów (decyzji, protokołów oględzin),
a następnie, na ich podstawie, ustalić, czy decyzja konserwatora zabytków udzielająca pozwolenia na prowadzenia robót budowlanych i innych prac przy zabytku została wydana, czy jest ostateczna, a także, czy swoim zakresem obejmuje wszystkie prace podjęte przez Szpital w 2019 r. (wymienione w treści protokołów oględzin czy treści decyzji wstrzymującej wykonanie prac z 2019 r.). Dopiero wówczas będzie możliwa ocena legalności kwestionowanego w sprawie postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sprawowana jest w oparciu
o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. W sprawie zastosowanie ma także art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną
w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sporem w sprawie objęta jest zasadność odmowy wydania wnioskodawcy zaświadczenia potwierdzającego, że w 2019 r. SWPZZPOZ utrzymywał i konserwował zabytkowy park dworski [...] zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. Zaświadczenie to wnioskodawca zamierza przedstawić organowi podatkowemu celem uzyskania zwolnienia od podatku od nieruchomości, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Orzekające w sprawie organy odmowę wydania wnioskodawcy zaświadczenia
o żądanej treści uzasadniły wskazaniem, iż w dniach 14 i 19 sierpnia 2019 r. na terenie parku bez wymaganych pozwoleń konserwatorskich dokonano wycinki drzew wzdłuż projektowanej drogi nr 4, nowo wytyczanego chodnika od strony ul. [...] oraz wzdłuż projektowanej drogi nr 7 i częściowo drogi nr 8 oraz przeprowadzono roboty budowlane w tym obszarze polegające na budowie alei spacerowych i dróg pożarowych. Organ I instancji podał, że 14 sierpnia 2019 r. została wydana decyzja wstrzymująca roboty budowlane i prace polegające na usuwaniu drzew i krzewów na terenie zabytkowego parku przy ul. [...] w [...]. Następnie, decyzją
z 18 października 2019 r. zobowiązano SWPZZPOZ do uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie tych robót budowlanych oraz prac polegających na usuwaniu drzew i krzewów z parku. Decyzją z 23 stycznia 2020 r. zezwolono zaś na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie
i remoncie dróg na terenie ww. parku. Organy obu instancji zgodnie uznały, że przeprowadzone prace budowlane i wycinka drzew na terenie parku świadczą
o nierespektowaniu ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a tym samym niewłaściwym utrzymywaniu i konserwacji zabytkowej nieruchomości.
Zdaniem skarżącego organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego
i nie ustaliły jakie prace i zabiegi pielęgnacyjne były prowadzone w stosunku do zabytku w 2019 r., a skupiły się jedynie na jednostkowym przypadku wykonania prac bez uprzedniej zgody konserwatora. Jednocześnie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające czy ten jednostkowy przypadek przeprowadzenia prac wywołał niekorzystne skutki dla stanu zabytku. SWPZZPOZ wskazał przy tym, iż
w rzeczywistości, skarżący przez cały 2019 r. we właściwy i zgodny z prawem sposób utrzymywał i konserwował zabytek, tak jak to czynił w latach ubiegłych. Zdaniem skarżącego, w rzeczywistości żadne negatywne skutki nie wystąpiły, a ponadto po wstrzymaniu prowadzonych prac organ wydał decyzję zezwalającą na prowadzenie tych prac, które zostały ukończone po uzyskaniu zezwolenia.
Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu, z jednoczesnym uwzględnieniem wykładni zawartej w wyroku NSA z dnia 30 października 2024 r.
w sprawie sygn. akt II OSK 38/24 wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, określenie prace konserwatorskie oznacza działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Zgodnie zaś z art. 5 pkt 2 i 3 ww. ustawy opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku (pkt 2) oraz zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie (pkt 3).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 38/24, w niniejszej sprawie wnioskodawca zwrócił się o wydanie zaświadczenia, które będzie potwierdzać stan zabytku we wnioskowanym okresie. Nie chodzi tutaj zatem o ustalenie, czy Szpital dopuścił się (jakiegokolwiek) naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale ustalenie, czy podejmował wszelkie niezbędne działania mające na celu właściwe użytkowanie, zabezpieczenie i konserwowanie zabytkowego parku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Rozpoczęcie realizacji inwestycji na terenie parku bez uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie stanowi samodzielnej przesłanki do uznania, że Szpital nie opiekował się zabytkiem. Jeśli organ konserwatorski wydał zezwolenie na prowadzenie prac i wycinkę drzew, to nie ma podstaw do odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Nie ma kluczowego znaczenia, czy zezwolenie zostało wydane następczo, czy przed przystąpieniem do prac. Istotne jest, że organ konserwatorski nie uznał ich za szkodliwe dla zabytku.
Z uwagi wezwanie tut. Sądu, w wykonaniu wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 38/24 [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nadesłał potwierdzone jako zgodne
z oryginałem kopie: decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia 23 stycznia 2020 r. oraz protokołów oględzin z dnia 14 i 19 sierpnia 2019 r. wraz z dokumentacją fotograficzną (karty 111 – 134 akt sądowych).
Z nadesłanych protokołów oględzin wynika, iż na terenie zabytkowego parku [...] dokonano wycinki drzew i były prowadzone prace budowlane polegające na budowie dróg pożarowych i alei spacerowych. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 837/19 wynika, iż decyzja [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków
z 14 sierpnia 2019 r., utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 23 września 2019 r., po rozpoznaniu odwołania Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej im. [...] z siedzibą w [...] orzekała o wstrzymaniu robót budowlanych i prac polegających na usuwaniu drzew i krzewów prowadzonych na terenie zabytkowego parku przy ul. [...] w [...] (dz. ew. nr [...]).
Z nadesłanej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków
z dnia 23 stycznia 2020 r. wynika, iż jest ona ostateczna z dniem 11 lutego 2020 r. Powyższa decyzja pozwoliła SWPZZPOZ na prowadzenie robót budowlanych, polegających na przebudowie i remoncie dróg układu komunikacyjnego SWPZZPOZ na terenie zabytkowego parku przy ul. [...] w [...], dz. Nr [...], jedn. ewidencyjna [...], M. [...] obręb: [...] – zgodnie z wnioskiem oraz wymienioną w decyzji dokumentacja techniczną; określono warunek, że wyżej wymienione prace konserwatorskie oraz restauratorskie przy zabytkowym parku winny być kierowane przez osobę posiadającą kwalifikacje, o których mowa w art. 37b, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 z późn. zm.), zobowiązano wnioskodawcę do przekazania wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków informacji co do osoby, która będzie kierować ww. pracami. W decyzji, o której mowa wskazano, iż pozwolenie zawarte w tej decyzji nie obejmuje prac związanych z wycinką drzew, na które należy uzyskać odrębne zezwolenie na wycinkę drzew wydane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2020 r, poz. 55 z późn. zm.).
Z powyższego wynika zatem, że decyzja MWKZ z dnia 23 stycznia 2020 r. swoim zakresem nie objęła wszystkich prac podjętych przez SWPZZPOZ w 2019 r. Wśród dokumentacji technicznej wymienionej w tej decyzji (Tytuł, pkt 2) wskazano "Inwentaryzację drzew rosnących na terenie zabytkowego parku położonego
w [...] przy ul. [...] (dz. o nr. ew. [...], obręb geodezyjny [...] [...], wg stanu na dzień 24 października 2019 r.", to jest według stanu po dacie stwierdzenia prowadzenia wycinki drzew i wstrzymania prac dokonanego decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 14 sierpnia 2019 r. Decyzja ta nie objęła także prac związanych z wycinką drzew, na które należy uzyskać stosowne pozwolenie.
Dokonane przez Sąd rozpoznający ponownie sprawę ustalenia, przeprowadzone w wykonaniu wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
w sprawie sygn. akt II OSK 38/24 prowadzą zatem do wniosku, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie MWKZ zostało wydane
z naruszeniem art. 218 k.p.a., które mogło prowadzić do naruszenia art. 5 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Orzekające w sprawie organy odmówiły bowiem wnioskodawcy wydania zaświadczenia żądanej treści bez prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Oparły się bowiem na ustaleniu prowadzenia wycinki drzew bez wymaganych pozwoleń, a nie zostały dokonane ustalenia czy wnioskodawca podejmował wszelkie niezbędne działania mające na celu właściwe użytkowanie, zabezpieczenie i konserwowanie zabytkowego parku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Jak wskazał NSA w sprawie nie chodzi o ustalenie, czy SWPZZPOZ dopuścił się jakiegokolwiek naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale ustalenie czy podejmował wszelkie niezbędne działania mające na celu właściwe użytkowanie, zabezpieczenie i konserwowanie zabytkowego parku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.
W sprawie zabrakło ustaleń czy organ konserwatorski wydał zezwolenie na prowadzenie prac i wycinkę drzew, a prac wykonanych nie uznał za szkodliwe dla zabytku, czy też uznał, że prace objęte wstrzymaniem robót budowlanych i prac polegających na usuwaniu drzew i krzewów prowadzonych na terenie zabytkowego parku przy ul. [...] pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania wszelkich niezbędnych działań mających na celu właściwe użytkowanie, zabezpieczenie i konserwowanie zabytkowego parku w sposób zapewaniający trwałe zachowanie jego wartości i są szkodliwe dla zabytku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy
w sposób zgodny z przepisami prawa i wykładnią oraz wskazaniami wynikającymi
z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2024 r. w sprawie sygn. akt II OSK 38/24 oraz wynikającymi z wywodów zawartych w niniejszym uzasadnieniu.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
Orzeczenie o kosztach Sąd oparł o treść art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Wskazana w punkcie 2 wyroku kwota stanowi uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.