VIII SA/Wa 884/23

VIII SA/Wa 884/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Marek Wroczyński
Renata Nawrot /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 36 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. C. i J. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 października 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych w obszarze zabytkowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących B. C. i J. C. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 8 października 2023 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. 2022, poz. 840, dalej: "u.o.z.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. Ch. i B. Ch. (dalej: skarżący) – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. (dalej: Prezydent, organ I instancji) z 26 kwietnia 2023 r. znak: [...].
Do wydania decyzji Ministra doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
Prezydent decyzją z 26 kwietnia 2023 r. znak: [...] odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. K. [...] w G., dz. nr [...], obręb [...] K. [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że budynek przy ul. K. [...] położony jest na obszarze zespołu urbanistycznego K. [...] wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego decyzja z 8 lutego 1985 r. pod numerem [...]. Ponadto został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz gminnej ewidencji zabytków Miasta G.. Budynek został również ujęty w grupie B ochrony konserwatorskiej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego K.[...] w G.i, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z 22 czerwca 2005 r.
Przedmiotowy budynek przy ul. K. [...] w G., został wybudowany w latach 30. XX stulecia i pozostawał zamieszkany na stałe do połowy drugiej dekady XXI w. Pomimo niewątpliwych, wtórnych przekształceń, zachował czytelną historyczną formę. Na archiwalnych zdjęciach z lat 30. i 40. XX w. widać jednoznacznie, że forma budynku tj. główna zwarta bryła z dwuspadowym dachem została zachowana do dzisiaj. Pierwotnie budynek miał widoczną od zewnątrz konstrukcję z belek drewnianych i pokrycie dachu z drobnych elementów.
W późniejszym czasie został otynkowany. Obecnie dach pokryty jest blachodachówką, a elewacje są otynkowane, jednak bryła nie uległa istotnym zmianom. Z ustaleń organu I instancji wynika, że budynek od początku miał swoją własną nazwę "[...]"
(w niektórych dokumentach archiwalnych widnieje nazwa "[...]"), która jest walorem niematerialnym budynku. Obiekt ze względu na charakterystyczną formę, w tym dwuspadowy dach, jest też istotnym elementem w układzie urbanistycznym dzielnicy.
W ocenie Prezydenta istotnym w rozpoznawanej sprawie jest, że już wcześniej prowadzono odrębne postępowanie dotyczące rozbiórki przedmiotowego budynku na wniosek z 14 marca 2017 r. W dniu 5 września 2017 r. Miejski Konserwator Zabytków
w G. wydał decyzję konserwatorską o sygn. [...] odmawiając uzgodnienia rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. K. [...]. Decyzję uzasadniono indywidualną ochroną budynku określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który nadal obowiązuje w niezmienionej formie, oraz poprzez włączenie budynku do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. W toku tamtego postępowania Miejski Konserwator Zabytków zwrócił się o sporządzenie opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku do rzeczoznawcy budowlanego, zajmującego się problematyką budynków zabytkowych. Wykonawcą opinii był inż. R. K.i rzeczoznawca budowlany w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, budownictwa ogólnego - roboty wykończeniowe i mykologiczno- budowlanej. Zdaniem organu I instancji opracowanie z maja 2018 r. w sposób bardzo wszechstronny odnosi się do stanu poszczególnych elementów budynku, wskazując jego zróżnicowany stan techniczny. Stan zasadniczej, historycznej części budynku został oceniony pod względem technicznym jako średni, co umożliwia rewaloryzację budynku i z całą pewnością nie uzasadnia konieczności rozbiórki. Ponieważ opracowanie to w opinii Prezydenta jest nadal aktualne zostało włączone doprowadzonego postępowania.
Po zapoznaniu się również z opinią załączoną do wniosku o wydanie pozwolenia ("Opinia techniczna dotycząca oceny stanu technicznego budynku zlokalizowanego
w G. przy ulicy K. [...] dz. nr [...]- obręb nr [...] G." autorstwa mgr inż. arch. A. G., dalej opinia z 2023 r.) oraz z dokumentacją techniczną (Projekt rozbiórki budynku ul. J. K. [...] w G." opracowany przez mgr inż. Arch. M.W.) Prezydent stwierdził, że:
- sformułowania użyte w opracowaniu mgr inż. arch. A. G. nie wykluczają możliwości zachowania i remontu budynku;
- zalecenie rozbiórki świadczy o tym, że nie ma konieczności rozbiórki budynku
i może on zostać poddany renowacji;
- autor opinii z maja 2018 r. zauważa, że "ocenę szkodliwości wbudowanego drewna należy przeprowadzić na podstawie badań stężenia zanieczyszczenia powietrza związkami chemicznymi, ponieważ przez tak długi okres użytkowania budynku, emisja szkodliwych związków mogła obniżyć się poniżej stężeń dopuszczalnych";
- zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obiektów zaliczonych do grupy B "w uzasadnionych przypadkach ochronie podlegają także elementy wykończenia zewnętrznego obiektu, w tym użyte materiały i technologie mające wpływ na jego wygląd i wyraz architektoniczny" w tym wypadku takie jak belki ścian zewnętrznych i ich wypełnienie: - nawiązując do powyższego zapisu stwierdzenie, że "odtworzenie stanu pierwotnego budynku [...] za pomocą wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym" jest sprzeczne z zasadami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Końcowe organ I instancji zauważył, że ochrona układu urbanistycznego K. [...] oraz zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stoją na przeszkodzie, aby przeprowadzić kapitalny remont budynku. Pozwalałoby to na poprawę warunków użytkowych bez istotnej ingerencji
w układ urbanistyczny. Stan budynku mimo uszkodzeń i degradacji spowodowanej warunkami atmosferycznymi oraz użytkowaniem, nie wyklucza remontu.
Od powyższej decyzji odwołanie, z zachowaniem ustawowego terminu, wnieśli skarżący. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że wykonano ekspertyzę techniczną obiektu, która ujawniła, że ściany zewnętrzne obiektu mają drewnianą konstrukcję szkieletową wypełnioną zużytymi, drewnianymi podkładami kolejowymi. Zgodnie
z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, zużyte drewniane podkłady kolejowe stanowią odpad o kodzie 17 02 04 wykazujący właściwości niebezpieczne i są z założenia traktowane jako odpady niebezpieczne. W związku z powyższym, w projekcie remontu budynku zaproponowano wykonanie remontu czyli odtworzenie stanu pierwotnego, za pomocą wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, co jest zgodne z definicją remontu w art. 3 pkt. 8 ustawy z dnia 7 lipca 19914 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023, poz. 682ze zm.). Wymiana materiału budynku ścian wymaga rozbiórki dachu i ścian, dlatego złożono wniosek o rozbiórkę budynku.
Rozpoznając ww. odwołanie, Minister wspomnianą na wstępie decyzją
z 8 października 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., w myśl którego prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Minister przypomniał, że wnioskowany do rozbiórki budynek mieszkalny położony jest na obszarze zespołu urbanistycznego K. [...] w mieście G., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z 8 lutego 1985 r. oraz chroniony jest ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. [...] w G.. Wskazał, że w § 5 ust. 1 pkt 4 lit c planu, zawarto zapis: wszelkie prace, które mogłyby prowadzić do naruszenia zabytkowej substancji lub zmiany wyglądu obiektu objętego ochroną konserwatorską lub zmiany zagospodarowania działki, na której jest usytuowany, wymagają pozwolenia właściwego konserwatora zabytków.
Organ odwoławczy uznał, że bezsprzecznym walorem omawianego budynku jest wartość autentyzmu formy i rozwiązań materiałowych, chociaż obiekt ten nie reprezentuje wybitnych i niepowtarzalnych cech architektonicznych. Pierwotnie pełnił funkcję domu letniskowego. Pozostał jedynym budynkiem z trzech budynków wybudowanych o podobnej formie. Obiekt ten stanowi istotny element tożsamości historycznej i kulturowej K. [...] w G., co potwierdzają także zapisy obowiązującego dla tego obszaru prawa miejscowego. Jednakże podkreślił, iż przy rozstrzyganiu sprawy pozwolenia na rozbiórkę tego budynku, należy również brać pod uwagę ocenę jego stanu technicznego.
W dalszej części uzasadnienia decyzji Minister przywołał obszerną treść opinii technicznej z maja 2018 r., która była brana pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy przez Prezydenta, a następnie stwierdził, że organ I instancji zasadnie uznał, iż stwierdzenia dotyczące stanu technicznego zawarte w obu opracowaniach nie są wystarczające do stwierdzenia konieczności rozbiórki omawianego budynku.
W ocenie organu odwoławczego skarżący nie przedstawili w sprawie wiarygodnego dowodu świadczącego o braku możliwości przeprowadzenia remontu historycznego budynku.
Reasumując Minister uznał, że ogólny stan techniczny omawianego budynku można określić jako zły, lecz remont jest możliwy. Dopuszczalna jest bowiem wymiana zużytych technicznie poszczególnych elementów i dostosowanie ich do współczesnych wymagań użytkowych, o ile zachowana zostanie bryła i obecny charakter architektoniczny budynku.
Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się skarżący,
reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wywiedli skargę do tutejszego Sądu.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa
1. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez niepodjęcie przez organ wymaganych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w co do ustalenia aktualnego stanu technicznego budynku i bezprawne wydanie decyzji w oparciu o opinię techniczną dotycząca stanu technicznego budynku w 2018 r. sporządzoną przez inż. R. K. w innym postępowaniu administracyjnym, bez dokonania oględzin nieruchomości i zlecenia sporządzenia aktualnej opinii w przedmiocie stanu technicznego budynku w 2023 roku oraz innych dowodów, co skutkowało nie rozpoznaniem istoty sprawy, a nadto całkowitym pominięciem interesu obywateli przy wydaniu decyzji;
2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności pominięcie twierdzeń i wniosków zawartych w opinii technicznej dotyczącej oceny stanu technicznego budynku zlokalizowanego w G. przy ul. K. [...] nr działki [...], obręb [...], G. sporządzonej w styczniu 2023 roku przez mgr inż. A.G. i bezpodstawne uznanie, że w aktualnym stanie technicznym nieruchomości nie jest konieczna rozbiórka przedmiotowego budynku;
3. art. 79a k.p.a. poprzez niewskazanie Skarżącym, że wydanie decyzji
w niniejszej sprawie uzależnione jest od - wykazania przez Skarżących, że nie jest możliwe przeprowadzenie remontu historycznego budynku, podczas gdy ocena materiału dowodowego i wydanie decyzji w sprawie nie powinny być uzależnione od możliwości finansowych skarżących;
4. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i bezpodstawne odmówienie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku pomimo wątpliwości co do stanu .sformułowane, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od Ministra na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie dokonano rozpoznania istoty sprawy, bowiem w toku postępowania nie przeprowadzono czynności celem ustalenia aktualnego stanu technicznego budynku. Organ całkowicie dowolnie zaprzeczył treści i wnioskom wskazanym w opinii technicznej z 2023 r. sporządzonej przez specjalistę, podczas gdy w toku postępowania nie dokonano żadnych czynności celem faktycznego ustalenia aktualnego stanu technicznego nieruchomości. Zdaniem skarżących organ pominął istotną okoliczność
w postaci faktu, że ściany osłonowe budynku wykonane są z zużytych podkładów kolejowych i kwalifikowane są jako odpady niebezpieczne i konieczne jest ich usunięcie, co wymaga rozbiórki budynku. W sposób całkowicie dowolny, organ uznał, że emisja szkodliwych związków mogła obniżyć się poniżej stężeń dopuszczalnych z uwagi na długi okres użytkowania budynku. Jednak, nie podjął czynności dowodowych celem ustalenia czy faktycznie stężenie zanieczyszczenia powietrza związkami chemicznymi mogło obniżyć się i pominął twierdzenia zawarte w opinii technicznej sporządzonej
w 2023 r.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności
z prawem, badając, czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego
i przestrzegano przepisów proceduralnych. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.
Przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 8 października 2023 r., znak: [...] utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z 26 kwietnia 2023 r. znak: [...] o odmowie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. K. [...] w G., dz. nr [...].
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 u.o.z.i.o.z. i art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego, roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Planowana rozbiórka budynku odpowiada zakresowi prac wskazanemu w ww. przepisie.
Dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Należy bowiem zważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy zabytkiem może być nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy do zabytków nieruchomych zalicza się układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest zaś, zgodnie z art. 3 pkt 12 u.o.z., przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone
w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Stosownie natomiast do treści art. 3 pkt 13 u.o.z., historycznym zespołem budowlanym jest powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Jak wynika z powyższego, zabytkiem nieruchomym może być zarówno zespół nieruchomości, jak i pojedynczy obiekt. Przy czym, w razie wpisania budynku (będącego elementem układu urbanistycznego czy zespołu budowlanego), dodatkowo do rejestru zabytków, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na jego cechy zabytkowe. Niemniej, wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego czy zespołu budowlanego oznacza, że również budynek znajdujący się na tym obszarze jest objęty ochroną wynikającą
z wpisania do rejestru zabytków jednego z ww. rodzajów zabytków nieruchomych
Procedując w trybie przewidzianym w art. 36 ust. 1 u.o.z., organy miały za zadanie zbadać, czy prace wskazane we wniosku (w tym przypadku: rozbiórka budynku) wpłyną na zabytek tj. założenie urbanistyczno-architektoniczne. Oznaczało to obowiązek ustalenia, czy ww. prace mogą zagrozić wartościom zabytku, co
w przypadku chronionego założenia, czy zespołu wymagało dokonania analizy uwzględniającej m.in. wpływ tych prac na powiązaną przestrzennie grupę budynków, czy zachowanie proporcji przestrzennych chronionego układu.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna jednak każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Decyzja wydawana na podstawie uznania administracyjnego podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym (por. wyroki WSA w Warszawie z 25 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2124/19, z dnia 19 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 254/14, LEX nr 1476879; dnia 14 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 37/14,).
Rozstrzygnięcie uznaniowe wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny, a przede wszystkim należytego uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to musi przekonać adresatów, że decyzja nie nosi cech arbitralności i dowolności. Dlatego też organ winien szczegółowo
i rzetelnie przedstawić i uzasadnić zarówno przesłanki prowadzące do decyzji
o negatywnych dla strony skutkach, jak i okoliczności uzasadniające wydanie wnioskowanego pozwolenia. Na tym polega prawidłowe uzasadnienie decyzji, zgodne
z art. 107 § 3 k.p.a. (wyrok NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1617/20). Powinien też wykazywać zindywidualizowane przesłanki, które pozwalałyby na przekonanie Sądu, że organ nie przekroczył granic swobodnego uznania.
Zgodnie z przepisami postępowania: art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Minister
w zaskarżonej decyzji był zobligowany do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpatrywaną sprawą, w tym do samodzielnej oceny, zgodnie z art. 80 k.p.a. oraz zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a). zebranego w sprawie materiału dowodowego, na który w rozpoznawanej sprawie składały się m.in. opinie biegłych przedstawione przez organ oraz przez skarżących. Należy zwrócić uwagę, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta - po raz pierwszy
w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, a przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, tylko ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 316/23, , wyrok WSA w Rzeszowie z 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Rz 257/23 i wiele innych). Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym
W kontrolowanej sprawie Sądu uznał, że Minister orzekając w postępowaniu odwoławczym, nie zweryfikował po raz drugi merytorycznie zebranych w sprawie dowodów, lecz bezkrytycznie uznał za prawidłowe stanowisko Prezydenta,
w szczególności brak jest samodzielnej oceny jaki jest stan techniczny przedmiotowego budynku. Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów sygnalizowanych przez skarżących w odwołaniu a dotyczących szkodliwości dla zdrowia znajdujących się
w ścianach zewnętrznych zużytych drewnianych podkładów kolejowych.
W uzasadnianiu zaskarżonej decyzji Sąd nie doszukał się odpowiedzi na pytanie jakie badania należy przeprowadzić, ewentualnie jakie pozyskać opinie co do wysokości stężenia szkodliwych związków zawartych w podkładach kolejowych. Ponadto czy pozostawienie ścian z takim wypełnieniem nie stanowi zagorzenia dla zdrowia.
Organ odwoławczy nie dokonał porównania złożonej przez skarżących opinii
z 2023 r. - z opinią z maja 2018 r. ani nie wypowiedział się dlaczego w jego ocenie nie zachodziła potrzeba uzupełnienia opinii z 2018 r., wobec złożenia przez skarżących własnej opinii, z której w ocenie skarżących wynikało, że stan techniczny budynku
w porównaniu z 2018 r. uległ znacznemu pogorszeniu.
W tych okolicznościach uznając zasadność skargi, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w jej całokształcie, czym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej uwzględni powyższe stanowisko oraz zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Organ odwoławczy dokona analizy zgromadzonych dowodów, prawidłowo je oceni i wyczerpująco uzasadni swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzi ewentualnie uzupełniające postepowanie dowodowe w razie takiej konieczności.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.