VIII SA/Wa 882/24

VIII SA/Wa 882/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna /przewodniczący/
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art.. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 64 i art. 86
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 23 września 2024 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga A. W. i M. W. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) z 23 września 2024 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Wnioskiem z 25 października 2023 r. J. T. - pełnomocnik firmy [...]Spółka z o.o. z siedzibą w K. (dalej: inwestor, Spółka, wnioskodawca) wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy nieprzekraczającej 10 MW wraz z niezbędną infrastrukturą i magazynami energii o mocy do 75 MW, zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości M., obręb [...] M., gmina J..
Decyzją Nr [...] z 2 lutego 2024 r. Wójt Gminy J. (dalej: Wójt, organ
I instancji) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wnioskowanej farmy fotowoltaicznej stwierdzając, że przeprowadzona analiza dla tej inwestycji wykazała, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.).
Decyzją z 8 kwietnia 2024 r. znak: [...] Kolegium uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało m. in., że spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. odnosi się do zabezpieczenia potrzeb w zakresie dostarczania m.in. energii elektrycznej, a nie odbioru energii wytworzonej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt decyzją Nr [...] z 25 lipca 2024 r., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 4 i art. 61 ust. 1, ust. 4, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy nieprzekraczającej 10 MW, zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości M., obręb [...] M., gmina J..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ogłoszono również o przystąpieniu do sporządzenia takiego planu w odniesieniu do przedmiotowego terenu. Wójt uznał, że wobec przedmiotowej inwestycji, należącej do instalacji odnawialnego źródła energii, zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W odniesieniu do punktu 1-2 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. organ I instancji zauważył, że nie stosuje się do tego rodzaju instalacji przesłanki kontynuacji funkcji oraz dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p.).
Warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, można uznać za spełniony, jeśli wnioskowana działka posiada istniejące uzbrojenie lub dla projektowanego uzbrojenia działki inwestor posiada umowę/zapewnienie od właściwej jednostki organizacyjnej gwarantujące wykonanie danego uzbrojenia. W przypadku wnioskowanej inwestycji inwestor przedstawił oświadczenie [...] S.A.
z 2 listopada 2023 r. o zapewnieniu dostaw energii oraz warunkach przyłączenia do sieci dystrybucyjnej dla farmy fotowoltaicznej "[...]" dz. nr [...] i nr [...].
W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, iż przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnosi się do zabezpieczenia potrzeb w zakresie dostarczania m.in. energii elektrycznej, a nie odbioru energii wytworzonej. Z przepisu tego nie wynika wymóg zapewnienia odbioru wyprodukowanej energii.
Wójt uznał również, że dla planowanej inwestycji nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Teren wyznaczony przez wnioskodawcę przeznaczony pod inwestycję na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie M. stanowi grunt rolny o klasach IVa i IVb. Klasy te nie zostały uwzględnione w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm., dalej: u.o.g.r.l.) jako klasy, których grunty wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze.
Teren objęty inwestycją nie znajduje się w miejscowości uzdrowiskowej, nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, nie jest objęty przepisami ustawy o ochronie przyrody, nie znajduje się w granicach terenu górniczego i w strefie odziaływania związanego z eksploatacją górniczą, nie jest położony na terenach zalewowych oraz nie jest zagrożony osuwaniem się mas ziemnych. Wskazana przez inwestora we wniosku maksymalna powierzchnia zabudowy wynosząca 1,9990 ha nie przekracza powierzchni 2 ha, ujętej w § 3 ust. 1 pkt 54a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, dalej: rozporządzenie z 2019 r.). Tym samym organ I instancji uznał, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi i spełnia warunek, o którym mowa
w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
W ocenie Wójta warunek z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. nie dotyczy planowanej inwestycji. Wnioskowane zamierzenie budowlane nie znajduje się bowiem w obszarze: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r.
o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), w stosunku do którego ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; nie znajduje się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, oraz strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Projekt decyzji dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego został uzgodniony na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. z następującymi organami:
- Starostą Powiatu G. - organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne
w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami,
- Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - organem właściwym w sprawach melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami,
- Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w G. - organem właściwym pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Wójt uznał również, że wnioskowana inwestycja zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego nie znajduje się na terenie objętym jako zalewowy oraz spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego nie było podstaw, aby odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika przez T. C. wskazując, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę, że stacje transformatorowe farmy mogą generować hałas przekraczający dopuszczalny poziom, co będzie uciążliwe dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, szczególnie w porze nocnej. Hałas może być także generowany podczas eksploatacji farmy przez maszyny i urządzenia przeznaczone do konserwacji paneli. Skoncentrowanie takiej ilości paneli fotowoltaicznych na terenie o ograniczonej powierzchni stwarza ryzyko pożaru. Z dokumentów będących w posiadaniu Urzędu Gminy J. (mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego) wynika, że na przeznaczonym do zainwestowania terenie nie występuje ryzyko powodzi. Dokumenty nie mają nic wspólnego z rzeczywistością, bowiem teren ten jest podczas intensywnych opadów deszczu systematycznie zalewany. Biorąc te fakty pod uwagę należy uznać, że budowa farmy z całą pewnością spowoduje spadek wartości sąsiednich nieruchomości.
Zdaniem pełnomocnika skarżących Wójt nie wziął pod uwagę przepisów odrębnych, do których należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności.
Według autora odwołania Wójt nie uzasadnił w swoim rozstrzygnięciu, że inwestycja nie stworzy utrudnień w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości nie tylko w zakresie zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska, ale także ochrony własności i praw rzeczowych, co w oczywisty sposób narusza art.107 § 3 k.p.a. Rozpatrując wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, Wójt nie zachował tym samym należytej staranności w zakresie istnienia możliwości potencjalnego, szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie z uwzględnieniem immisji pośrednich, jakie mogłaby wywoływać.
Decyzją z 23 września 2024 r. znak: [...] organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium, po przedstawieniu przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, doszło do wniosku, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., dlatego zgodziło się z oceną organu I instancji w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p., który stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Poza tym wydanie decyzji
o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody właścicieli działek sąsiednich.
Zdaniem Kolegium nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania
o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami.
Przedmiotowa decyzja nie przesądza jednak, że inwestor otrzyma pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego
i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać co do dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji.
Kolegium uznało więc, że decyzje o warunkach zabudowy są decyzjami szczególnymi, określającymi jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej
z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ustalenia warunków zabudowy
i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że takie kwestie jak: wpływ usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie uciążliwości lub niedogodności (np. zacienienie, zagrożenie pożarowe) dla sąsiednich nieruchomości po realizacji inwestycji będą badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji Prawa budowlanego, co oznacza, że nie może być ona zapewniona całościowo
i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę.
Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Kolegium, że nie dokonało wszechstronnej analizy okoliczności sprawy na podstawie znajdującego się w aktach materiału dowodowego, ani nie uzasadniło należycie, zgodnie z wymogami przepisów procesowych, stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, przez co naruszyło przepisy: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138
§ 1 pkt 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że charakter zamierzonego przedsięwzięcia nie ma funkcji tożsamej z otaczającą go zabudową. W bezpośrednim
i pośrednim sąsiedztwie terenu przeznaczonego do zainwestowania istnieje zabudowa zagrodowa - budynki mieszkalne i gospodarcze. Budowa farmy nie będzie stanowić kontynuacji funkcji występującej na tym obszarze. Organy w przedmiotowej sprawie winny ustalić, jak realizacja inwestycji spowoduje zmianę sposobu korzystania
z nieruchomości sąsiednich, czy spowoduje zakłócenia w ich funkcjonowaniu ponad przeciętną miarę poprzez wzmożenie niedozwolonych immisji w rozumieniu art. 144 kodeksu cywilnego.
W rozpatrywanej sprawie organy administracji obu instancji nie przeprowadziły koniecznej analizy przepisów, które ograniczają korzystanie z działek sąsiadujących
z terenem kwestionowanego przedsięwzięcia. Skoncentrowały się na kwestii zaistnienia ograniczeń czy też utrudnień w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości
i korzystaniu z nich zgodnie z przeznaczeniem tylko pod kątem przepisów urbanistycznych, ochrony gruntów rolnych i ochrony środowiska, pomijając kwestię ochrony prawa własności i praw rzeczowych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych rozważań w tym przedmiocie. Oczywistym tymczasem jest, że budowa farmy utrudni zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem działek położonych w jej bezpośrednim i pośrednim sąsiedztwie, spowoduje spadek ich rynkowej wartości bądź nawet uniemożliwi ich ewentualną sprzedaż.
Zdaniem skarżących Wójt powinien rozważyć, w jaki sposób budowa
i działalność farmy będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, nawet jeśli
z przepisów urbanistycznych i ochrony środowiska wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z tych przepisów oraz aktów wykonawczych do nich. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych strona stwierdziła, że kwestia potencjalnego oddziaływania danej inwestycji na możliwość zagospodarowania sąsiednich działek, czy też utrudnień w ich zagospodarowaniu zgodnie z przeznaczeniem winna być zbadana nie tylko pod kątem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, ale także
z zakresu prawa miejscowego, zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, własności i praw rzeczowych.
Końcowo skarżący zauważyli, że odwołanie od decyzji Wójta wniósł w ich imieniu ustanowiony w postępowaniu administracyjnym pełnomocnik, a decyzja Kolegium nie została mu doręczona, co jest oczywistym naruszeniem przepisów procesowych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz ustosunkowało się do zarzutów skargi.
W piśmie procesowym z 8 stycznia 2025 r. (k. 30-33 akt sądowych) inwestor wniósł o oddalenie skargi wskazując, że takie kwestie, jak: wpływ inwestycji na powstanie określonych uciążliwości lub niedogodności dla sąsiednich nieruchomości nie są przedmiotem badania na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast
z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrolując zaskarżoną decyzję według powyższego kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania
i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, przy czym:
1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu
w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Przedmiotowa inwestycja przewidziana jest do zrealizowania w terenie nieobjętym ustaleniami planu miejscowego, zatem wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wszczyna się na wniosek inwestora. Przepis art. 52 ust. 2 tej ustawy określa wymogi formalne wniosku
o ustalenie warunków zabudowy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek Spółki złożony w organie I instancji 25 października 2023 r.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,
o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji
w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz,
o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Wnioskowana budowa farmy fotowoltaicznej zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy
z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2024 r. poz. 1361, dalej: u.o.z.e.) należy do instalacji odnawialnego źródła energii. W myśl natomiast art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się przepisów ust. 1 pkt 1 - 2.
Tym samym w przedmiotowej sprawie, z woli ustawodawcy, nie przeprowadza się analizy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym: gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), regulowanych przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116). Niezasadny jest więc zarzut skargi, że charakter zamierzonego przedsięwzięcia nie ma funkcji tożsamej z otaczającą go zabudową, bo ustalenie tej funkcji było w tym wypadku zbędne.
Organy były również zwolnione z ustalania przesłanki wymogu posiadania przez działkę inwestycyjną dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).
Natomiast w odniesieniu do przesłanki z punktu 3 ust. 1 art. 61 u.p.z.p.
w kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji (w odróżnieniu od stanowiska Wójta zawartego w decyzji z 2 lutego 2024 r., uchylonej przez Kolegium decyzją z 8 kwietnia 2024 r.) prawidłowo ustaliły, że z przepisu tego nie wynika wymóg zapewnienia odbioru wyprodukowanej energii; odnosi się on do zabezpieczenia potrzeb w zakresie dostarczania m.in. energii elektrycznej, a nie odbioru energii wytworzonej. Stanowisko takie jest dominujące w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA: w Łodzi z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 508/23, w Białystoku z 6 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 49/23, w Szczecinie z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1037/22 czy też wyrok NSA z 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 911/22, wszystkie wyroki publ. cbosa).
Planowana inwestycja zlokalizowana jest na gruntach obejmujących użytek RIVa-RIVb. Ze względu na to oraz brak gruntów leśnych w obrębie terenu inwestycji realizacja planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (por. art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Tym samym spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Jak prawidłowo ustaliły organy, planowana inwestycja jest również zgodna
z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), w tym z § 3 ust. 1 pkt 54a lit. b) rozporządzenia z 2019 r. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczanej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż wymienione
w lit. a) wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.).
W odniesieniu do przesłanki wskazanej w art. 61 ust. pkt 6 u.p.z.p., to organy zgodnie ustaliły, że warunek ten nie dotyczy planowanej inwestycji.
W związku z powyższym organy orzekające nie miały podstaw wydać decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie, jeśli stwierdziły spełnienie wszystkich wymaganych warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie zależy bowiem od uznania organu, tylko jest decyzją związaną (por. np. wyroki NSA: z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 101/13, publ. cbosa).
W odniesieniu do podnoszonej przez skarżących okoliczności, że organy nie wzięły pod uwagę, iż realizacja przedmiotowej inwestycji będzie stwarzała zagrożenia
i uciążliwości dla otoczenia, np. będzie generować hałas przekraczający dopuszczalny poziom i stwarzać ryzyko pożaru, jak również nieruchomości sąsiednie stracą na wartości, Sąd (podobnie jak organy orzekające) wskazuje, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji
o warunkach zabudowy uznać zatem należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych, a także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (tak NSA w wyroku z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1048/15, publ. LEX nr 2226864).
Na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się kwestii związanych
ze zgodnością planowanej inwestycji z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: P.b.), w tym również potrzebą prowadzenia robót budowalnych w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych. Kwestie te są badane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (zob. m.in. art. 5 ust. 1 P.b.). Dotyczy to w szczególności takich kwestii, jak: zapewnienie minimalnego poziomu nasłonecznienia, ewentualnego naruszenia warunków gruntowych, zapewnienia odpowiednich warunków technicznych dojazdu do nieruchomości (por. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1048/15; z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 841/21; z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 123/21, z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1315/22, wszystkie publ. cbosa).
Niezasadne są więc zarzuty, że organy powinny w przedmiotowej sprawie zbadać, czy budowa farmy fotowoltaicznej spowoduje ujemny wpływ na korzystanie
z sąsiednich nieruchomości, np. przez wzmożenie niedozwolonych immisji
w rozumieniu art. 144 kodeksu cywilnego.
Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że w sentencji decyzji organu I instancji
w punkcie 2 lit. d) zawarto wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, tj.:
- inwestycję należy projektować i realizować, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, zapewniając ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej; możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności; dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby,
- projektowana inwestycja nie powinna pogarszać warunków użytkowania nieruchomości, na której jest zlokalizowana, a jej użytkowanie nie może powodować uciążliwości w zakresie emisji hałasu, uciążliwości zapachowej, emisji spalin, bezpieczeństwa komunikacyjnego, itp. dla terenów sąsiednich, uciążliwość powinna zamknąć się w granicy działki, na której będzie realizowana niniejsza inwestycja,
- inwestor powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych - art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. 2023 poz. 1610 ze zm.).
Jednak konkretyzacja tych ogólnych wymagań wskazanych w decyzji
o warunkach zabudowy nastąpi dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać
w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo
i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Zarzuty w tym zakresie wskazane w skardze Sąd uznaje więc za polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów orzekających,
a wskazane na te okoliczności orzecznictwo sądowe nie dotyczy spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Sądu organy obu instancji przeprowadziły rzetelnie i wyczerpująco postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, dokonały wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i w sposób należyty sporządziły uzasadnienie swoich decyzji, wyjaśniając przesłanki przyjętego rozstrzygnięcia. Kolegium w zaskarżonej decyzji dodatkowo odniosło się do zarzutów odwołania. Sąd nie podziela zatem zarzutów naruszenia przez organ II instancji wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. jest niezrozumiały, jeśli skarżący od początku byli stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego niedoręczenia decyzji Kolegium ustanowionemu przez skarżących pełnomocnikowi (tylko stronie osobiście) należy wskazać, że w istocie stanowi to naruszenie art. 40 § 2 zdanie 1 k.p.a. ("jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi"). Jednak ugruntowane jest w tej kwestii orzecznictwo sądowe, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika
w sprawie w każdym przypadku zależy od okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia.
W sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie
z powyższego powodu (por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 164/20, z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 18/21, z 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 125/18, z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I GSK 2145/15, z 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 463/08, z 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/07, wszystkie publ. cbosa).
W przedmiotowej sprawie skarżący wnieśli osobiście w terminie skargę na decyzję Kolegium z 23 września 2024 r., a jednocześnie nie wskazali, w jaki sposób doręczenie decyzji organu II instancji bezpośrednio do ich rąk wpłynęło na wynik sprawy. Dlatego Sąd uznał uchybienie Kolegium w postaci naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. za niemające istotnego wpływu na wynik postępowania.
Maja powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.