VIII SA/WA 863/24

VIII SA/Wa 863/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Mazur
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151 i art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 i art. 40
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z 17 września 2024 r. w przedmiocie nakazania J. P. doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 30 listopada 1994 r. Wójt Gminy R., po rozpoznaniu wniosku J. P. (dalej również jako: inwestor), udzielił pozwolenia na budowę chlewni na działce nr [...] w R.. Natomiast 5 grudnia 1994 r. K. P. (dalej: skarżący, strona), właściciel działki sąsiedniej nr [...], zawiadomił Urząd Gminy w R. o rozpoczęciu budowy budynku chlewni bez wymaganych zezwoleń na działce sąsiedniej nr [...] w R. należącej do inwestora. Gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była jeszcze ostateczna, inwestor rozpoczął budowę ww. chlewni. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 1996 r., sygn. akt II SA/Lu 222/96, w którym Sąd przesądził w sposób jednoznaczny, że inwestor wykonał sporne roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej.
Przedmiotowa sprawa była wielokrotnie rozpatrywana przez organy różnych szczebli, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W 2000 r. sprawa została przekazana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: organ I instancji, PINB) do załatwienia w związku ze zmianą przepisów o właściwości organów.
Decyzją znak: [...] z 17 lipca 2000 r. organ I instancji orzekł
o odmowie wydania decyzji o nakazie rozbiórki budynku chlewni. Na skutek odwołania skarżącego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją Nr [...] z 29 lipca 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ
I instancji. Następnie PINB postanowieniem z 13 lutego 2003 r. znak: [...] zawiesił postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem MWINB z 29 lipca 2003 r. Nr [...].
Decyzją znak: [...] z 9 lipca 2007 r. PINB nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych. Na skutek odwołania skarżącego organ odwoławczy decyzją Nr [...] z 10 grudnia 2007 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie decyzją znak: [...] z 17 kwietnia 2009 r. PINB ponownie nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych. W wyniku postępowania odwoławczego MWINB decyzją Nr [...] z 17 czerwca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z 14 stycznia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 567/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestora.
Kolejną decyzją z 20 kwietnia 2011 r. PINB nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych. W wyniku postępowania odwoławczego MWINB decyzją Nr [...] z 21 czerwca 2011 r. po raz kolejny uchylił zaskarżoną decyzję
w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z 20 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 699/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestora.
Postanowieniem z 23 czerwca 2014 r. PINB w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego zobowiązał inwestora do złożenia ekspertyzy wykonanych robót i stanu technicznego budynku chlewni w zakresie kwestii niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, a także czynności lub robót budowlanych mających doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem, w terminie 30 dni od doręczenia niniejszego postanowienia.
Wobec bezczynności skarżącego w tym zakresie na skarżącego nałożono grzywnę w celu przymuszenia wykonania ww. obowiązku (postanowienie PINB znak: [...] z 8 października 2014 r.). Rozstrzygnięcie to w wyniku postępowania zażaleniowego zostało uchylone przez MWINB postanowieniem Nr [...] z 19 listopada 2014 r. Następnie PINB w ramach konkursu ofert wyłonił podmiot, któremu zlecił wykonanie ekspertyzy stanu technicznego budynku chlewni.
W dniu 19 lutego 2015 r. do organu I instancji wpłynęła dokumentacja p.n. "Uzupełnienie do inwentaryzacji powykonawczej budynku chlewni", wykonana przez L. T..
Decyzją znak: [...] z 11 maja 2015 r. PINB nakazał inwestorowi doprowadzić budynek chlewni, wybudowany na działce siedliskowej o nr ewid. [...] w R., do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego poprzez wykonanie wskazanych robót budowlanych, w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. MWINB decyzją Nr [...] z 26 sierpnia 2015 r. uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że na podstawie wydanego w sprawie wyroku Sądu z 20 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 699/11 organ I instancji był zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy poprzez ustalenie, czy została spełniona w niniejszej sprawie przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: P.b. z 1974 r.) uniemożliwiająca legalizację spornego budynku. Wbrew ww. zaleceniom organ I instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność negatywnego oddziaływania chlewni na ludzi i mienie. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2026 r., sygn. akt VIII SA/Wa 910/15 oddalił skargę inwestora, uznając, że organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasatoryjną.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB decyzją znak: [...] z 10 grudnia 2015 r., działając na podstawie art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., nakazał inwestorowi przymusową rozbiórkę budynku chlewni wybudowanego na działce nr ewid. [...]
w R.. Decyzją Nr [...] z 28 stycznia 2015 r. MWINB orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i wskazując na zaistnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. orzekł co do istoty sprawy, tj. nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego budynku chlewni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2016 r. w sprawie VIII SA/Wa 229/16 oddalił skargę inwestora. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 marca 2019 r. wydanym
w sprawie sygn. akt II OSK 1046/17 uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 10 grudnia 2015 r.
W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wskazał, że organy nadzoru budowlanego, motywując nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku z uwagi na niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974), brały pod uwagę okoliczność, że budynek ten jest chlewnią, w której prowadzona jest hodowla trzody. Na tego rodzaju uciążliwości wskazywało stanowisko strony, zajęte w piśmie, którego fragmenty przywołano w decyzjach organów obu instancji. Dodatkowo w zaskarżonej decyzji (jak i w decyzji PINB) powołano się na stanowisko Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., podtrzymującego w istocie pogląd wyrażony w postanowieniu z 26 kwietnia 1995 r. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego R. -[...]. Jednak wywody organów nadzoru budowlanego bazują na stwierdzeniu, że budynek ten jest chlewnią. Tymczasem zarówno w odwołaniu, jak i w skardze inwestor utrzymywał, że hodowli w tym budynku zaprzestał, a budynek wykorzystuje na magazyn zboża i sprzętu rolniczego. Oczywiste jest, że innego rodzaju skutki może wywoływać korzystanie z budynku na cele magazynowe, inne zaś budynku, w którym ma być prowadzona intensywna hodowla trzody. To zaś ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. Niezasadne jest więc oparcie się w tej kwestii przez organy nadzoru budowlanego na piśmie strony określającym uciążliwości, jakie powoduje sporny budynek, a którego stanowisko w istocie nie zostało zweryfikowane, oraz posłużenie się w tym celu wyłącznie motywami, którymi kierował się organ nadzoru sanitarnego, wydając postanowienie w 1995 r. negatywnie opiniujące lokalizację chlewni warchlaków (a zatem 20 lat wcześniej, niż data sporządzenia pisma uczestnika).
Poza tym NSA zauważył, że stanowisko organu nadzoru budowlanego w kwestii konieczności podjęcia określonych czynności dowodowych w aspekcie uciążliwości, jakie wywołać ma budynek inwestora, było niekonsekwentne. Po tym, jak inwestor
z uwagi na koszty odmówił wykonania ekspertyzy w tym kierunku (pismo z 18 grudnia 2014 r., k. 247, tom V akt administracyjnych), ograniczając się do przedstawienia uzupełnienia do inwentaryzacji powykonawczej budynku chlewni, PINB przeprowadził 16 stycznia 2015 r. oględziny budynku chlewni. Następnie we wrześniu 2015 r., zwracając się do różnych podmiotów o cenę wykonania ekspertyzy dotyczącej oceny niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych i użytkowanych dla otoczenia, w następstwie uzyskanych odpowiedzi, zaniechał przeprowadzenia takiej ekspertyzy (akta administracyjne nie zawierają takiej oceny). Protokół oględzin wykonanych przez organ I instancji 16 stycznia 2015 r. nie zawiera żadnych ustaleń odnośnie do przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974.
NSA w wytycznych wskazał, aby organ I instancji, prowadząc ponownie postępowanie, przeprowadził oględziny z udziałem stron, dokonując ustaleń odnośnie do charakteru przedmiotowego budynku i prowadzonej w nim działalności przez inwestora. W toku oględzin, umożliwiając zainteresowanym stronom wyłuszczenie ich argumentacji, należy dążyć do wyjaśnienia, jakie uciążliwości w aspekcie przesłanek
z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. mają prowadzić do ewentualnego nakazu rozbiórki. Ustalenia w tym zakresie będą determinować kierunek podjętego rozstrzygnięcia.
Po ww. wyroku NSA organ I instancji przeprowadził oględziny 12 czerwca 2019 r., podczas których stwierdził, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako gospodarczy, nie ma w nim żadnych urządzeń mechanicznych mogących powodować hałas i drgania, nie czuć w nim intensywnych zapachów. Inwestor podczas tych oględzin poprosił o legalizację budynku jako budynek gospodarczy. W dniu 2 kwietnia 2020 r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono zdatność do użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Dlatego PINB decyzją znak: [...] z 11 sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 42 P.b. z 1974 r., udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, murowanego, o wymiarach: 30 m x 10,5 m, wybudowanego na nieruchomości R. [...] gm. R., na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...].
Decyzją z 23 marca 2021 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną przez stronę decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie organu odwoławczego w dalszym ciągu zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na zweryfikowanie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r.
Postanowieniem z 13 maja 2021 r. znak: [...] organ I instancji nakazał inwestorowi na podstawie art. 56 P.b. z 1974 r. dostarczyć ekspertyzę stanu technicznego budynku gospodarczego, odnoszącą się do kwestii niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, a także czynności lub robót budowlanych mających doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem.
Podczas kolejnych oględzin nieruchomości inwestora 10 stycznia 2023 r. stwierdzono, że istnieje na niej budynek murowany gospodarczy, kryty eternitem. Budynek posiada wymiary: długość – 30 m, szerokość - 10,5 m, wysokość - 6,3 m. Budynek stoi przy granicy z działką nr ewid. [...] i nie zmienił się od oględzin z 2 kwietnia 2020 r., za wyjątkiem zdemontowania 3 słupów drewnianych Fi 20 cm pod podciągiem z dwuteownika 160 mm. Dokonano ponownego pomiaru ugięcia podciągu
i wynosi ono około 1 cm. W budynku znajduje się przyczepa, ciągnik, drewno, beczki plastikowe; budynek użytkowany jest jako budynek gospodarczy. Nad podciągami stalowymi nie stwierdzono pęknięć ani rys. Nie stwierdzono ugięć na stropie DZ-3. Poddasze budynku ma maksymalną wysokość do krokwi w najwyższym punkcie 2 m, natomiast do eternitu w najwyższym punkcie 2,2 m. W budynku brak jest nieprzyjemnych zapachów, nie ma urządzeń powodujących hałas, ani zanieczyszczeń środowiska. Budynek w obecnym stanie jest zdatny do użytkowania jako budynek gospodarczy. W dniu oględzin poddasze budynku nie jest użytkowane.
W dniu 18 stycznia 2023 r. do akt sprawy skarżący złożył opinię techniczną dotyczącą zabudowy na nieruchomościach graniczących w R. [...] – działka nr [...] i w R. [...] – działka nr [...], sporządzoną przez mgr. inż. J. K., natomiast 27 lutego 2023 r. wpłynęła ekspertyza stanu technicznego budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w R., sporządzona 15 lutego 2023 r. przez mgr. inż. L. T..
Decyzją z 22 marca 2023 r. znak: [...], działając na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r., nakazał inwestorowi doprowadzenie budynku gospodarczego na działce nr [...] w R. do stanu zgodnego z prawem poprzez:
1. wykonanie 4 pośrednich słupów w rozstawie co 2,45 m z dwuteownika 140 podpierających podciąg z dwuteownika 140 (pod stropem prefabrykowanym typu DZ-3),
2. wykonanie 4 pośrednich słupów w rozstawie co 2,45 m z dwuteownika 140 podpierających podciąg z dwuteownika 160 (pod stropem prefabrykowanym typu DZ-3),
3. poprawienie istniejących i uzupełnienie brakujących obróbek blacharskich
i orynnowania budynku oraz zabezpieczenie konstrukcji stalowej przed korozją,
- w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.
MWINB decyzją z 25 maja 2023 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania inwestora oraz skarżącego i jego żony M. P., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zarzucił, że PINB nie dokonał samodzielnej oceny w zakresie bezpieczeństwa pożarowego zrealizowanego obiektu, co uniemożliwia kontrolę instancyjną. Poza tym wyraził wątpliwość co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w związku ze zdemontowaniem 3 słupów drewnianych Fi 20 cm stwierdzonych podczas oględzin 10 stycznia 2023 r.
Decyzją z 27 lipca 2023 r. znak: [...], na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r., nakazał inwestorowi ponownie doprowadzenie przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie robót budowlanych tak jak w postanowieniu z 22 marca 2023 r.
MWINB decyzją z 18 października 2023 r. Nr [...] ponownie uchylił zaskarżoną przez skarżącego decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego po wydaniu decyzji Nr [...] przez organ odwoławczy.
PINB 20 grudnia 2023 r. przeprowadził kolejne oględziny, podczas których stwierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczy, murowany, kryty eternitem, wybudowany na działce inwestora, nie zmienił się od oględzin przeprowadzonych 10 stycznia 2023 r. Dokonano ponownego pomiaru ugięcia podciągu i wynosi ono około 1 cm. W budynku znajduje się przyczepa, ciągnik, drewno, beczki plastikowe. Pomiędzy budynkami istnieje szczelina dylatacyjna, wynosząca około 2 cm. Ściana w budynku gospodarczym od strony działki nr [...], jak również ściana budynku na działce nr [...], są ścianami oddzielenia pożarowego (ustalenia zgodne z ekspertyzą z 15 lutego 2023 r.). Stwierdzono więc, że przepisy p.poż. są zachowane, a opinia J. K. nie potwierdziła się. PINB stwierdził, że wnoszone przez skarżącego uwagi dotyczące naruszenia prawa i zagrożenia dla jego budynku, składane w pismach i do protokołu, nie potwierdziły się. Stan faktyczny budynku gospodarczego jest zgodny z wykonaną ekspertyzą techniczną sporządzoną przez L. T.. Zdemontowano 3 słupy drewniane Fi 20 (tj. 3 podpór drewnianych - ekspertyza) oraz 2 podpór stalowych na podciągu z dwuteownika 140. Pomimo wizualnego dobrze wyglądającego stanu technicznego konstrukcji budynku (w tym konstrukcji stropu), w związku z przekroczeniem wytrzymałości 2 podciągów stropów wykazanych w obliczeniach, znajdujących się w ekspertyzie z 15 lutego 2023 r., budynek gospodarczy nie jest zdatny do użytkowania i wymaga wykonania robót wykazanych w tejże ekspertyzie. W związku z zarzutem skarżącego dotyczącym braku ściany w budynku gospodarczym od strony działki nr [...], pomierzono długości i z różnicy pomiarów wynika, że budynek posiada ścianę, której grubość wynosi 25 cm.
PINB decyzją z 5 lutego 2024 r., znak: [...], działając na podstawie art. 103 ust. 2, 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 6822 ze zm., dalej P.b.) oraz art. 40 P.b. z 1974 r., po rozpatrzeniu wniosku strony w sprawie budowy budynku chlewni (obecnie budynek gospodarczy) bez wymaganych zezwoleń na posesji w R. [...] gm. R., nakazał inwestorowi, właścicielowi działki nr [...], doprowadzić budynek gospodarczy, wybudowany na działce siedliskowej o nr ewid. [...] w R. gm. R., do stanu zgodnego z przepisami poprzez:
1. wykonanie 4 pośrednich słupów w rozstawie co 2,45 m z dwuteownika 140 podpierających podciąg z dwuteownika 140 (pod stropem prefabrykowanym typu DZ-3),
2. wykonanie 4 pośrednich słupów w rozstawie co 2,45 m z dwuteownika 140 podpierających podciąg z dwuteownika 160 (pod stropem prefabrykowanym typu DZ-3),
3. poprawienie istniejących i uzupełnienie brakujących obróbek blacharskich
i orynnowania budynku oraz zabezpieczenie konstrukcji stalowej przed korozją,
- w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Nakazano również prowadzić roboty budowlane pod nadzorem kierownika budowy posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, natomiast przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać pozwolenie na użytkowanie.
W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy P.b. z 1974 r., obowiązującego na dzień 31 grudnia 1994 r. Obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności z art. 37 P.b.
z 1974 r., czyli obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami
o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę oraz wybudowany obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, właściwy organ nakazuje zgodnie z art. 40 P.b. z 1974 r. w oznaczonym terminie dokonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiegu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Organ I instancji wskazał, że inwestor wraz z żoną J. P. prowadzą indywidualne gospodarstwo rolne, a na działce nr [...] posiadają zabudowę zagrodową (siedlisko). Z Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy R. na lata 1988 – 2000, uchwalonego Uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w R. z dnia 25 listopada 1988 r., wynika, że działka nr [...] jest położona na terenie mieszkaniowo-usługowym, stanowiącym teren budowlany oznaczony na rysunku planu numerem i symbolem: 1.24 MR - Teren budownictwa zagrodowego. Dopuszcza się lokalizację nowych zagród, wymianę i uzupełnienie zabudowy. Budownictwo zagrodowe jest traktowane jako jedna z form budownictwa mieszkaniowego. Rozpatrywany budynek gospodarczy nie jest związany z działalnością rzemieślniczą ani produkcją przemysłową. Obecnie Gmina R. nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Działka nr [...] nie leży w Obszarze Krajobrazu Chronionego, który jest zaznaczony na mapie Obszarów Krajobrazu Chronionego, stanowiącej integralną część Uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia 28 czerwca1983 r.
PINB podał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r.
o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) inwestycje wykonywane na terenie zagrodowym nie wymagały wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i zasięgnięcia związanej z tym opinii zainteresowanych organów.
Z uwagi na fakt, że inwestor podczas oględzin 12 czerwca 2019 r. wniósł
o legalizację przedmiotowego budynku jako budynku gospodarczego, organ I instancji uznał za niemające znaczenia w sprawie opinie: Państwowego Inspektora Sanitarnego
w R. z 21 lipca 1995 r. znak: [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z 26 kwietnia 1995 r. znak: [...], ponieważ dotyczyły one budowy chlewni. Obecnie zaś budynek użytkowany jest jako budynek gospodarczy i służy do przechowywania maszyn rolniczych, wozów i innych rzeczy niezbędnych w gospodarstwie rolnym, co potwierdziły oględziny w dniach: 10 stycznia 2023 r. i 20 grudnia 2023 r.
Organ I instancji przy orzekaniu w trybie art. 40 P.b. z 1974 r. oparł się na ekspertyzie stanu technicznego z 15 lutego 2023 r., sporządzonej przez mgr. inż. L. T., która wskazuje na konieczność wzmocnienia podciągów stalowych słupami pośrednimi zaprojektowanymi w tej ekspertyzie, co jest ostatnim zaproponowanym rozwiązaniem, uwzględniającym obecny sposób użytkowania budynku (po inwentaryzacji z sierpnia 1997 r. wykonanej przez E. K. oraz jej uzupełnieniu z 18 lutego 2015 r. sporządzonym przez mgr inż. L. T.).
PINB w uzasadnieniu decyzji odniósł się do wątpliwości MWINB zawartej
w decyzji Nr [...] w związku ze zdemontowaniem 3 słupów drewnianych Fi 20 cm, stwierdzonych 10 stycznia 2023 r. W tym zakresie podczas oględzin 20 grudnia 2023 r. stwierdzono istnienie na podciągu stalowym z dwuteownika 140 mm dwóch podpór stalowych z szyny 100 mm oraz 3 słupów stalowych z dwuteownika 160 mm. Na podciągu z dwuteownika 160 mm istnieją 3 słupy z dwuteownika 160 mm oraz brak słupów drewnianych Fi 20cm (które były stwierdzone podczas oględzin
2 kwietnia 2020 r.). Poza tym powołano się na wyjaśnienia do ekspertyzy złożone przez L. T. z 27 grudnia 2023 r.
PINB wskazał, że obecnie w przedmiotowym budynku gospodarczym nie ma instalacji wodnej, a aktualny sposób jego użytkowania nie powoduje uciążliwości wymienionych w piśmie pełnomocnika skarżącego z 1 października 2015 r.
Organ I instancji odmówił wiarygodności opinii technicznej mgr. inż. J. K., ponieważ reprezentował on M. P. podczas oględzin 21 listopada 2019 r., a tym samym podlega wyłączeniu jako biegły. Jednak omówił opinię techniczną, uznając ją za wypowiedzenie się strony co do zgromadzonego materiału dowodowego. Nie potwierdził się zarzut ww. opinii technicznej odnośnie do braku dylatacji względem istniejącego budynku na działce nr [...]. W protokole oględzin z 2 kwietnia 2020 r. stwierdzono bowiem, że między budynkiem gospodarczym inwestora
a budynkiem magazynowo-handlowym, położonym na działce nr [...], istnieje przerwa między budynkami o szerokości około 2 cm, a w ekspertyzie z 15 lutego 2023 r. stwierdzono "istnienie projektowanej dylatacji między budynkami o szerokości 1 cm". Jednocześnie PINB stwierdził, że brak szczeliny dylatacyjnej nie może być podstawą nakazu z art. 40 P.b. z 1974 r., tj. doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
PINB odniósł się również do przeprowadzonej przez A. C. 22 listopada 2014 r. kontroli stanu technicznego budynku magazynowo-handlowego na działce skarżącego nr [...], z której wynika, że ogólny stan techniczny budynku ocenia się jako dobry, żaden z konstrukcyjnych elementów budynku nie jest uszkodzony i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa osób, środowiska i konstrukcji (protokół
w aktach sprawy [...]). Budynek magazynowo-handlowy posiada ścianę oddzielenia pożarowego (ściany zewnętrzne z cegły betonowej gr. 25 cm, stropodach stanowią płyty prefabrykowane żwirowo-betonowe "bytomskie", pokrycie dachowe - izolacja częściowo z papy asfaltowej i papy termozgrzewalnej, ułożonej na podłożu betonowym) od strony działki nr [...], co wynika z projektu technicznego wykonanego
w 1960 r., kontroli stanu technicznego budynku przeprowadzonej przez A. C. i oględzin 21 listopada 2019 r. W protokole z 22 listopada 2022 r. budynku usługowo-handlowego - Sklep [...] [...] R. [...], który przylega do rozpatrywanego budynku gospodarczego, stwierdzono, że spękania ścian, sufitów, słupów zostały zatynkowane i pomieszczenia odmalowane oraz stwierdzono stan budynku jako dobry, a budynek nadaje się do użytkowania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by budynek gospodarczy powodował spękania ścian i sufitów. Przyczyną spękania ścian i sufitów mogą być np. drgania spowodowane pojazdami ciężkimi dowożącymi towar do sklepu. Budynek gospodarczy nie powoduje powstawania drgań (ustalenia z przeprowadzonych oględzin).
W rozpatrywanym przypadku ma zastosowanie § 271 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r. poz. 2285, dalej: rozporządzenie z 2002 r.), z którego wynika, że w granicy działek wystarczy, żeby istniejący budynek na sąsiedniej działce (tj. na działce nr [...]) posiadał ścianę oddzielenia pożarowego, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. A z ekspertyzy z 15 lutego 2023 r. wynika, że budynek gospodarczy na działce nr [...] spełnia przepisy p.poż z § 235 rozporządzenia z 2002 r.
Z ustalonych przez organ I instancji faktów, zawartych w ekspertyzie z 15 lutego 2023 r., inwentaryzacji z orzeczeniem technicznym z sierpnia 1997 r.
i przeprowadzonej kontroli stanu technicznego budynku magazynowo-handlowego na działce nr [...] w R. 22 listopada 2014 r. przez A. C. wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy spełnia przepisy bezpieczeństwa pożarowego.
W ocenie PINB materiał dowodowy, a w szczególności ekspertyza stanu technicznego z 15 lutego 2023 r., nie potwierdza zarzutów stawianych w pismach stron postępowania. Z ekspertyzy stanu technicznego wynika konieczność wykonania robót nakazanych w sentencji decyzji. Z przeprowadzonych oględzin, jak i z ekspertyzy stanu technicznego nie wynika, że instalacja elektryczna może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia. Protokół z badania instalacji elektrycznej będzie konieczny przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Rozpatrywany budynek gospodarczy nie posiada kominów (zdjęcia z oględzin z 21 listopada 2019 r.
i inwentaryzacja z sierpnia 1997 r.), a co za tym idzie brak konieczności wykonania "protokołu kominiarskiego". Uwaga skarżącego zawarta w protokole z 10 stycznia 2023 r. dotycząca braku "protokołu pod względem bezpieczeństwa pożarowego" nie ma umocowania w przepisach prawa.
Mur konstrukcyjny wewnętrzny budynku gospodarczego od strony działki nr [...] wg pomiarów pośrednich podczas oględzin w 20 grudnia 2023 r. wynosił 25 cm (pomiar był wykonany z dokładnością do 1 cm). Grubość pustaka żużlobetonowego w ścianach zewnętrznych podana w inwentaryzacji i ekspertyzie technicznej wynosi 20 cm i jest wystarczająca do przeniesienia obciążeń. Zwiększenie grubości pustaka żużlobetonowego zwiększa bezpieczeństwo konstrukcji. Budynek gospodarczy ścianą wewnętrzną na parterze usytuowany jest na całej długości do budynku na działce sąsiedniej. Ściana wewnętrzna z pustaka żużlobetonowego została uwzględniona
w inwentaryzacji budowlanej powykonawczej budynku chlewni z sierpnia 1997 r. Istniejące nieścisłości w dowodach, w tym w protokołach z oględzin, nie są na tyle znaczące, aby miały wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji.
Organ I instancji zauważył, że budynek gospodarczy został pokryty płytami azbestowo-cementowymi (eternitem) przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. z 1997 r. Nr 101, poz. 628), obowiązującej od 28 września 1997 r. Zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 13 grudnia 2010 r. w sprawie wymagań w zakresie wykorzystywania wyrobów zawierających azbest oraz wykorzystywania i oczyszczania instalacji lub urządzeń,
w których były lub są wykorzystywane, wyroby zawierające azbest (eternit) należy usunąć do 31 grudnia 2032 r.
W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w powyższym obiekcie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. Zgodnie natomiast
z § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62) budynki i urządzenia z nimi związane powinny być tak projektowane, aby w poszczególnych stadiach wznoszenia
i eksploatacji nie mogły być osiągane stany graniczne nośności i użytkowania konstrukcji, określone w normach. Dlatego na podstawie ekspertyzy nakazano w decyzji wzmocnienie istniejących podciągów stropu (wykonane obliczenia statyczno-wytrzymałościowe).
PINB końcowo wskazał, że wykonany obiekt budowlany (budynek gospodarczy
z instalacjami i urządzeniami budowlanymi) w przypadku wykonania nakazanych robót budowlanych nie będzie naruszał przepisów obowiązujących w okresie budowy i jej zakończenia 4 lipca 1995 r.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, zarzucając:
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że budynek wzniesiony
w wyniku nielegalnej samowoli na działce nr [...] nie ma wpływu na uszkodzenia w jego nieruchomości, a także sugerowanie, że są one rezultatem, np. ruchu pojazdów dostarczających towary do sklepu, mimo braku na to jednoznacznych dowodów,
- błąd w ustaleniach prawnych polegający na stwierdzeniu, że budynek wykonany
w wyniku samowoli budowalnej na działce nr [...] nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w sytuacji gdy z dokumentacji postępowania wynika m.in., że budynek ten nie nadaje się do użytkowania z uwagi na przekroczenie wytrzymałości podciągów stropów,
- przekroczenie granic swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego polegającej na uznaniu opinii J. K. za stronniczą, opierając jednocześnie swoje rozważania o opinie/ekspertyzy wykonane na zlecenie inwestora przez kierownika budowy, który wzniósł problematyczny budynek niezgodnie z projektem budowalnym
i uzasadnionym podejrzeniem naruszenia przepisów prawa,
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że budynek wykonany
w wyniku samowoli budowalnej na działce nr [...] został wykony zgodnie z projektem budowlanym,
- brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego,
- brak powołania bezstronnego biegłego, którego opinia w znaczny sposób mogłaby przyczynić się do szybszego zakończenia postępowania,
- błąd w ustaleniach prawnych polegający na uznaniu, że przedstawione dokumenty są wystarczające do legalizacji samowoli, w sytuacji gdy budynek nie został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, w trakcie trwającego postępowania doszło do zmiany jego przeznaczenia, a w dokumentacji brak jest projektu zamiennego,
- błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych polegający na stwierdzeniu, że budynek wykonany w wyniku samowoli budowalnej na działce nr [...] został wykony zgodnie
z przepisami, w tym z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie,
- błąd w ustaleniach prawnych polegający na przyjęciu w decyzji nieobowiązujących przepisów.
Decyzją z 17 września 2024 r. Nr [...] MWINB, działając na podstawie art. 138
§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 P.b., po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z 18 kwietnia 2024 r. Nr [...] zlecił PINB przeprowadzenie, we wskazanym terminie, uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie przeprowadzenia oględzin na ww. nieruchomości celem zweryfikowania, czy zachodzą czy też nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r., jak również celem oceny aktualnego stanu obróbek blacharskich i orynnowania budynku, a także oceny obiektu w zakresie ochrony przeciwpożarowej (czy nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi
i mienia).
PINB 3 czerwca 2024 r. przesłał do MWINB akta administracyjne uzupełnione
o protokół kontroli przeprowadzonej 23 maja 2024 r. Pismem z 20 czerwca 2024 r. MWINB wezwał PINB do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o szczegółowe ustalenia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Przy piśmie z 27 sierpnia 2024 r. organ I instancji przesłał akta sprawy wraz z protokołem kontroli z 26 sierpnia 2024 r.
MWINB po analizie całości akt sprawy stwierdził, że z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie stropu obiektu oraz obróbek blacharskich i orynnowania, na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r. należało nałożyć stosowne obowiązki, o których mowa w sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji.
Organ II instancji zwrócił uwagę, że w wyniku zleconych czynności kontrolnych, które odbyły się 23 maja 2024 r., ustalono m.in., iż stan orynnowania jest zły, brak jest rur spustowych orynnowania. Stan obróbek blacharskich jest również zły, blacha jest skorodowana, brak zakładów w kilku miejscach. Pomiędzy budynkami istnieje szczelina dylatacyjna wynosząca około 2 cm. Ściana w budynku gospodarczym od strony działki nr ewid. [...], jak również ściana budynku na działce nr ewid. [...] są ścianami oddzielenia pożarowego. Budynek gospodarczy spełnia wymagania odnośnie do bezpieczeństwa pożarowego i nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi
i mienia. W budynku gospodarczym istnieje instalacja elektryczna, która jest
w zadowalającym stanie. W instalacji elektrycznej brak jest w kilku miejscach uchwytów mocujących przewód instalacji. W budynku nie ma innych instalacji. Na elementach stalowych konstrukcji, tj. słupach i podciągach, widoczne są ślady rdzy, pomalowane substancją olejopodobną, bez uprzedniego oczyszczenia rdzy (zabezpieczenie antykorozyjne nie jest wykonane w sposób prawidłowy). Nie zachodzą więc przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b z 1974 r., tj. budynek gospodarczy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Z kolei w protokole kontroli z 26 sierpnia 2024 r. PINB ustalił, że ściana budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid. [...] (inwestora) od strony działki nr ew. [...] (skarżącego) jest wzniesiona na własnym fundamencie betonowym i wymurowana z pustaka żużlobetonowego o szerokości około 24 cm i odporności ogniowej co najmniej RE 160, ściana nie posiada otworów (§ 235 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. - spełniony). Ściany szczytowe prostopadłe do granicy są wykonane z materiałów niepalnych z występującymi w nich otworami. Ściany na parterze wykonane są z pustaka żużlobetonowego o szerokości 20 cm i bloczka sylikatowego o szerokości 12 cm, natomiast na poddaszu nieużytkowym ściany szczytowe są wykonane z bloczka sylikatowego o szerokości 12 cm (ściany spełniają odporność ogniową REI 60). Ściany szczytowe są postawione na własnym fundamencie betonowym, posiadają otwory (okna, wrota wjazdowe drewniane, drzwiczki drewniane na poddasze), które nie spełniają odporności ogniowej EI 30 - nie spełniają wymogów § 232 ust. 1 i 6 powyższego rozporządzenia. Przy otworach w ścianach szczytowych zachowany jest 2 m pas z materiałów niepalnych na budynku skarżącego o odporności ogniowej REI 120 (§ 235 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. - spełniony). Dach budynku gospodarczego inwestora jest przekryty eternitem (płytami azbestowo - cementowymi - falistymi), który nie jest materiałem rozprzestrzeniającym ogień (§ 235 ust. 3 ww. rozporządzenia - nie ma zastosowania). Dach budynku gospodarczego inwestora nie ma świetlików i klap dachowych (§ 235 ust. 4 ww. rozporządzenia - nie ma zastosowania).
Organ odwoławczy w związku z powyższym przytoczył treść przepisu § 235 rozporządzenia z 2002 r., z którego wynika, że:
1) ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany;
2) ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej El 60.
3) w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia,
4) w budynku, z wyjątkiem zabudowy jednorodzinnej, w dachu którego znajdują się świetliki lub klapy dymowe, ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane od nich w odległości poziomej mniejszej niż 5 m, należy wyprowadzić ponad górną ich krawędź na wysokość co najmniej 0,3 m, przy czym wymaganie to nie dotyczy świetlików nieotwieranych o klasie odporności ogniowej co najmniej E 30.
Organ odwoławczy w odniesieniu do przesłanki z punktu 1 powołał uchwałę 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 oraz własne ustalenia zawarte w decyzji z 30 stycznia 2020 r. Nr [...]. Na podstawie zgromadzonej przez organ powiatowy dokumentacji przyjął więc, że przedmiotowy budynek nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, a ponadto jest
w dobrym stanie technicznym.
Poza tym nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r., tj. budynek gospodarczy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia i nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (por. protokół kontroli z 23 maja 2024 r.), w tym również w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
W związku z powyższym brak jest podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego na podstawie art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. Niemniej jednak z uwagi na stwierdzone w toku postępowania nieprawidłowości należało nałożyć obowiązki, o których mowa w treści kwestionowanego rozstrzygnięcia. MWINB wyjaśnił, że zrealizowanie przez inwestora przedmiotowych robót budowlanych jest niezbędne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i zakończenia postępowania legalizacyjnego.
Odnosząc się do odwołania organ odwoławczy uznał, że jego argumentacja jest bezpodstawna. Zdaniem MWINB organy dokonały oceny materiału dowodowego
w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego i nie wykroczyły poza granice swobodnej oceny dowodów. Ocena wiarygodności dokumentów i ich mocy nastąpiła na podstawie wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego. Skarżący nie wykazał prawdziwości faktów,
z których wywodzi określone skutki prawne, stąd organy nie uznały jego racji.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na orzeczenie, tj.:
1) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., mające wpływ na treść wydanego orzeczenia polegające na jednostronnej i niekorzystnej dla skarżącego ocenie zebranego materiału dowodowego, poprzez:
- uznanie, iż fakt wystąpienia samowoli budowlanej już na samym początku postępowania nie ma znaczenia dla istoty sprawy,
- zbagatelizowanie znaczenia przepisów intertemporalnych funkcjonujących w okresie zmiany P.b. i ich wpływu na stosowanie aktów wykonawczych,
- zbagatelizowanie wydanego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 1996 r., o sygn. akt II SA/Lu 222/96 w zakresie,
w jakim wyrok ten traktuje, iż rozpatrywanie sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe; dopuszczalne jest sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego, jeżeli nie utrudnia to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej; inwestor rozpoczął i prowadził roboty budowlane związane z budową przedmiotowej chlewni po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale zanim stała się prawomocna
z uwagi na jej zaskarżenie, więc czynił to samowolnie;
- prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania, bowiem nie tylko stanowisko organu I instancji jest wewnętrznie sprzeczne w zakresie, w jakim wskazuje, że na podstawie art. 103 P.b. wyłączono stosowanie P.b. z 1994 r., a skoro tak, to też wyłączono akty wykonawcze powstałe na podstawie przepisów tej ustawy, ale także uzasadnienie organu II instancji jest odmienne w stosunku do organu I instancji
w zakresie stosowania przepisów wykonawczych, gdyż organ I instancji wskazuje na brak konieczności stosowania się do rozporządzenia z 2002 r., zaś organ II instancji
w zaskarżonej decyzji powołuje się bezpośrednio na rzeczone rozporządzenie, przy tym wskazując, że budynek znajdujący się na działce nr ew. [...] nie spełnia odporności ogniowej;
- brak wykazania ustaleń faktycznych, jakoby pomiędzy budynkami była dylatacja, nie przeprowadzono bowiem w tym zakresie żadnej ekspertyzy i umniejszono opinii architekta przedłożonej do akt postępowania przez skarżącego, z której wynika, że poziome pęknięcia na ścianie budynku skarżącego spowodowane są obciążeniem przedmiotowej samowoli budowlanej,
- umniejszenie wywodom poczynionym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 1996 r., o sygn. akt II Sa/Lu 222/96, ewidentnie podkreślającego fakt samowoli budowlanej, natomiast danie wiary wywodowi wyroku NSA z 27 marca 2019 r. wydanego również w tej sprawie, o sygn. akt II OSK 1046/17, pomimo iż uzasadnienie tego wyroku nie jest zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, gdyż wskazuje w swej treści: "sąd a ąuo wywodził, że nie stwierdzono zmiany stanu faktycznego lub prawnego, które wyłączałoby związanie wyrokiem (s. 9 zaskarżonego wyroku). Z art. 153 Ppsa wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Taki sam jednak skutek będzie miała zmiana istotnych okoliczności faktycznych. Wbrew sądowi pierwszej instancji fakt zaprzestania prowadzenia w przedmiotowym budynku hodowli trzody i wykorzystywanie tego budynku na cele magazynowe, co konsekwentnie wywodzi skarżący, a czemu zdaje się nie zaprzeczać uczestnik, mogła mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej", zaś rozumienie takie rzeczonego przepisu nie może się ostać, gdyż treść art. 153 p.p.s.a. mówi jedynie o zmianie przepisów, a nie okoliczności faktycznych;
2) obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 1996 r., sygn. akt II SA/Lu 222/96, ewidentnie podkreślającego fakt samowoli budowlanej, pomimo iż - jak wynika z wykładni językowej tego przepisu - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, a z kolei do niniejszego stanu faktycznego zastosowanie mają przepisy P.b. z 1974 r. wraz z aktami wykonawczymi;
II. błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę orzeczenia polegający na uznaniu, iż: budynek posadowiony na działce nr ew. [...], gm. R. nie jest samowolą budowlaną, do niniejszego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy P.b. z 1974 r., budynek inwestora spełnia wymogi przepisów p.poż., budynek inwestora posiada wykonaną dylatację;
III. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, który jako przepis nowelizujący przepis intertemporalny zmienił brzmienie art. 103 ust. 2 P.b. poprzez dodanie frazy: "lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe", poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy dogłębna i rzetelna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nakazuje wnioskować, iż do niniejszego stanu faktycznego zastosowanie mają przepisy P.b. z 1974 r., bowiem zgodnie z brzmieniem tego przepisu do obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy wszczęto postępowanie administracyjne - jak ma to zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zaś w przypadku uznania przez Sąd, iż należy uchylić zaskarżoną decyzję, wnoszę o zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji w określonym terminie, wskazując temu organowi sposób załatwienia sprawy bądź też sposób jej rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji
w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji według powyższych reguł, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że obecnie obowiązująca ustawa P.b. weszła w życie 1 stycznia 1995 r. (art. 108 P.b.), natomiast wszczęcie postępowania
w niniejszej sprawie nastąpiło przed tą datą, tj. 5 grudnia 1994 r. Prawidłowo więc organy nadzoru budowlanego prowadziły niniejsze postępowanie na podstawie P.b.
z 1974 r., na co wskazuje art. 103 ust. 2 P.b. ("Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe").
Podstawą wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 40 P.b. z 1974 r., który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie
z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.
Stosownie to treści art. 37 ust. 1 P.b. z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie tub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Jak wynika z przebiegu wieloletniego postępowania administracyjnego prowadzonego w kierunku legalizacji przedmiotowego budynku inwestora na działce nr [...] w R. bezsporne jest, że prowadził on roboty budowlane związane
z budową chlewni, wprawdzie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wójta Gminy R., ale zanim jeszcze ta decyzja stała się prawomocna, a więc czynił to samowolnie. Taki stan faktyczny został przesądzony już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 18 października 1996 r., sygn. akt II SA/Lu 222/96, dlatego organy nadzoru budowlanego przedmiotowe postępowanie prowadziły w kierunku legalizacji tej samowoli, ewentualnie jej rozbiórki. Tym samym nie można zarzucić organom, że zbagatelizowały (jak to ocenił skarżący w skardze) wydany w tej sprawie ww. wyrok.
Pierwotnie przedmiotem legalizacji był budynek chlewni, który powodował uciążliwości, kwalifikowane jako niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r.). W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego nastąpiła jednak zmiana stanu faktycznego w postaci zaprzestania przez inwestora hodowli trzody chlewnej w budynku chlewni, który zaczął być wykorzystywany w inny sposób – na cele magazynowe (magazyn zboża i sprzętu rolniczego). Na ten istotny dla procesu legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o przepisy P.b. z 1974 r. fakt zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1046/17, w którym zauważył, że innego rodzaju skutki może wywoływać korzystanie z budynku gospodarczego na cele magazynowe, a inne budynku, w którym prowadzono by intensywną hodowlę trzody. Zalecił organowi I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadzenie oględzin z udziałem stron i ustalenie charakteru przedmiotowego budynku i prowadzonej w nim działalności przez inwestora. W dalszej kolejności należało również wyjaśnić, jakie uciążliwości pociąga za sobą samowolnie wzniesiony budynek (obecnie gospodarczy) w aspekcie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r.
Organy orzekające powyższymi zaleceniami były związane na podstawie art. 153 p.p.s.a., z którego wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Zdaniem Sądu wiążące wytyczne i zalecenia zawarte w powyższym wyroku zostały przez organy nadzoru budowlanego wykonane i proces legalizacyjny został przekierowany na budynek o innym niż chlewnia przeznaczeniu. Inwestor podczas oględzin 12 czerwca 2019 r. wniósł o legalizację przedmiotowego budynku jako budynku gospodarczego. Organy nadzoru budowlanego po wyroku NSA z 27 marca 2019 r. przeprowadziły szereg czynności kontrolnych przedmiotowego budynku pod kątem jego wykorzystania, uciążliwości, jakie generuje, stanu technicznego czy bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Dowodem na te czynności są protokoły oględzin z: 12 czerwca 2019 r., 2 kwietnia 2020 r., 10 stycznia 2023 r., 20 grudnia 2023 r., 23 maja 2024 r. oraz 26 sierpnia 2024 r.
Ze wszystkich protokołów wynika, że aktualnie przedmiotowy budynek jest użytkowany jako gospodarczy, nie ma w nim żadnych urządzeń mechanicznych, powodujących hałas, drgania, zanieczyszczanie środowiska czy nieprzyjemne, intensywne zapachy. W budynku przechowywana jest przyczepa, ciągnik, drewno, beczki plastikowe. Stwierdzono również zachowanie przepisów przeciwpożarowych.
Ponadto do akt administracyjnych złożono ekspertyzę stanu technicznego spornego budynku gospodarczego z 15 lutego 2023 r. sporządzoną przez mgr. inż. L. T. (k. 414 akt adm.), którą (wraz z wyjaśnieniami do ekspertyzy z 27 grudnia 2023 r. – k. 453 akt adm.) organy uznały za wiarygodną, mającą potwierdzenie w całokształcie materiału dowodnego. Z opinii tej wynika, że nie stwierdzono znaczącego zużycia głównych elementów konstrukcyjnych budynku, tj. fundamentów, ścian nośnych oraz konstrukcji i pokrycia dachu. Natomiast należy wykonać dodatkowe wzmocnienie stropu poprzez zwiększenie ilości słupów podpierających podciągi stalowe. Obliczenia w tym zakresie wykonane przez ww. specjalistę w zakresie konstrukcyjno-budowlanym były podstawą do nakazania inwestorowi przez organ
I instancji doprowadzenia przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami w trybie art. 40 P.b. z 1974 r. Wzmocnienie podciągów stalowych słupami pośrednimi zaprojektowanymi w ekspertyzie stanu technicznego z 15 lutego 2023 r. jest ostatnim zaproponowanym rozwiązaniem, uwzględniającym obecny sposób użytkowania spornego budynku.
Sąd w całości podziela wywody i wnioski zawarte w kontrolowanej decyzji MWINB, które są zwieńczeniem wyjątkowo długotrwałego postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy dwukrotnie zlecał uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dodatkowe czynności kontrolne, chcąc ustalić wszystkie istotne okoliczności niezbędne do zastosowania przepisu art. 40 P.b. z 1974 r. Przede wszystkim ustalono, że nie zachodzą w niniejszej sprawie okoliczności z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., a w szczególności wymienione w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. wskazuje, że samo naruszenie przepisów budowlanych nie pociąga za sobą możliwości orzekania o rozbiórce dopóty, dopóki nie zostanie wykazane, że naruszenie tych przepisów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 388/23, publ. Lex nr 3527099).
Aktualnie nie są już brane pod uwagę opinie sanitarne z 1995 r., które dotyczą budynku chlewni, a nie są wymagane przy legalizacji budynku gospodarczego. Budynek gospodarczy wzniesiony na działce nr [...] w R. nie powoduje więc już uciążliwości, o których strona informowała w piśmie z 1 października 2015 . (k. 292 akt adm.).
Organy obu instancji sprawdziły również budynek pod kątem bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Wbrew zarzutom skarżącego o braku dylatacji między ścianami budynków położonych na sąsiednich działkach, organy nadzoru budowlanego ustaliły, że pomiędzy budynkami istnieje szczelina dylatacyjna wynosząca około 2 cm, a ściana w budynku gospodarczym od strony działki skarżącego nr [...], jak również ściana
w budynku skarżącego są ścianami oddzielenia pożarowego (por. protokoły oględzin
z 20 grudnia 2023 r. i z 23 maja 2024 r.).
Z ekspertyzy stanu technicznego z 15 lutego 2023 r. również wynika, że zarzut
o braku ściany oddzielenia pożarowego między budynkami położonymi na działkach
o nr ewid. [...] i [...] nie znajduje potwierdzenia, gdyż ściana budynku gospodarczego zaliczanego do grupy PM (budynki produkcyjne i magazynowe), ze względu na bezpieczeństwo pożarowe i klasy E odporności ogniowej elementów oddziaływania przeciwpożarowego (wykonana z cegły silikatowej 3NFD gr. 12 cm+4 cm przerwy + 20 cm pustak żużlobetonowy), spełnia warunki jej stawiane, tj. osiągnięcia REI 60 oraz innych zawartych w § 235 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z 2002 r. Z ekspertyzy tej nie wynika też, aby instalacja elektryczna zagrażała życiu lub zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia.
W tym miejscu Sąd podziela opinię organów w odniesieniu do uznania ekspertyzy z 15 lutego 2023 r. sporządzonej przez mgr. inż. L. T. za wiarygodną, jako logiczną, spójną, w przeciwieństwie do opinii technicznej mgr. inż. J. K., z której wynika, że nie ma możliwości racjonalnej likwidacji istniejących błędów w sztuce budowlanej przy budynku gospodarczym inwestora, wzniesionym samowolnie, dlatego powinien być on rozebrany (k. 412 akt adm.). Organ I instancji zasadnie umotywował nieprzydatność dowodową tej opinii, wskazując, że J. K. reprezentował żonę skarżącego – M. P. jako pełnomocnik podczas oględzin 21 listopada 2019 r. (por. protokół oględzin k. 365, t. VII akt adm.). Zatem, zdaniem Sądu, podlega on wyłączeniu jako biegły w tej samej sprawie, bowiem jego bezstronność została podważona osobistym zaangażowaniem w popieranie strony, którą reprezentował przy czynnościach kontrolnych (por. również wyrok NSA z 5 czerwca 2002 r., sygn. akt III SA 3241/00, publ. cbosa).
Wymagania określone w art. 40 P.b. z 1974 r. co do zasady powinny odnosić się do przepisów obowiązującego prawa, gdyż legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywro cenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Krakowie
z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 266/18, publ. Lex nr 2509241). Zasadnie więc ustaliły organy obu instancji, że przedmiotowy budynek gospodarczy spełnia aktualne wymagania przeciwpożarowe. Tym samym zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ organy wykonały dokładnie wytyczne NSA z wyroku z 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1046/17, a więc nie naruszyły art. 153 p.p.s.a. Materiał dowodowy zebrany w sprawie jest obszerny i wystarczający do uznania zasadności zastosowania art. 40 P.b z 1974 r., a zarzuty w tym zakresie należy uznać jedynie za polemikę
z prawidłowymi ustaleniami i oceną prawną organów. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.