II SA/Go 570/25

II SA/Go 570/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /przewodniczący/
Krzysztof Rogalski
Michał Ruszyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 737
art. 66 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1, art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K.N. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie: odwołania ze stanowiska Dyrektora Specjalnego Ośrodka w [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Powiatu [...] na rzecz skarżącej K. N. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2025 r., nr [...], Zarząd Powiatu [...] (dalej: organ) - na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r., poz. 737 ze zm., dalej: p.o.) w związku z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1907, dalej: u.s.p.) oraz po zasięgnięciu opinii [...] Kuratora Oświaty w [...], odwołał K.N. (dalej: skarżąca, dyrektor) ze stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] (dalej: szkoła).
Jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu uchwały przyczyną odwołania jest uznanie (w całości) przez skarżącą, działającą, jako dyrektor szkoły, na etapie zainicjowanego oraz prowadzonego postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział Pracy, sygn. akt: [...], roszczeń 39 nauczycieli, jako powodów, którzy wystąpili z powództwami przeciwko szkole. Skarżąca występując w ww. procesie cywilnym, jako dyrektor szkoły, tj. reprezentant pozwanej szkoły, władna do składania wiążących oświadczeń woli oraz wiedzy dokonała uznania w całości wskazanych powyżej roszczeń 39 powodów na łączną kwotę [...] zł wraz z odsetkami, wbrew wyraźnej woli organu prowadzącego, który w dniu 21 lutego 2025 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie zabezpieczenia roszczeń pracowników (powodów) szkoły w wysokości [...] zł. Skarżąca nie zdecydowała się na przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w zakresie możliwości ustalenia rzeczywistej (realnej) wartości kwotowej należnej do zasądzenia od pozwanej szkoły na rzecz powodów (a tym samym do wypłaty w przypadku wyroku zasądzającego), pomimo posiadania takiej możliwości oraz informowania przez Sąd, iż sprawa wymagać będzie pozyskania opinii ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę w tymże zakresie. Skarżąca reprezentująca pozwaną szkołę wskazała podczas rozprawy, iż zgadza się w całości z wnioskami powodów; wnosi o uznanie tych żądań jeśli chodzi o wysokość żądania tzn. 15%; kwoty te są zgodnie z wyliczeniami i w związku z tymże faktem roszczenia te uznaje. Sąd I instancji, wobec stanowiska wyrażonego przez skarżącą, stwierdził, iż postanawia zmienić wcześniejsze postanowienie Sądu dot. dowodu z opinii biegłego i pominąć tenże dowód, jak również odstąpić od przesłuchania stron, mając na względzie uznanie procesowe złożone przez skarżącą, jako reprezentanta pozwanej szkoły. Finalnie, Sąd I instancji wydał wyrok, mocą którego zasądził na rzecz powodowych nauczycieli ww. kwotę (na którą składają się już należne odsetki), nadając przedmiotowemu orzeczeniu rygor natychmiastowej wykonalności, przez wzgląd na nadrzędne przepisy proceduralne z zakresu spraw pracowniczych.
W dalszej części uzasadnienia uchwały organ wskazał, że skarżąca objęła stanowisko dyrektora szkoły na podstawie uchwały organu z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] i jako pracodawca reprezentowała ośrodek w sporze sądowym. Co ważkie, w tym sporze skarżąca występowała także, jako strona postępowania (powód - nauczyciel), a co za tym idzie pozwała szkołę, którą reprezentowała później, jako jej reprezentant, tj. występując po stronie pozwanej, uznając zarazem roszczenie powodów w całości. Istotnym jest fakt, iż sprawa skarżącej została wyłączona do odrębnego postępowania, co nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy z dnia [...] marca 2025 roku, sygn. akt: [...]. Aktualnie sprawa skarżącej przeciwko szkole prowadzona jest pod sygnaturą akt: [...], wobec faktu, iż skarżąca nie mogła być jednocześnie pozwanym, jak i powodem w tej samej sprawie, przy czym do chwili obecnej nie zrezygnowała z jakichkolwiek roszczeń kierowanych pod adresem szkoły.
Ponadto organ zaznaczył, iż w czerwcu 2021 r. pracownicy szkoły złożyli pozew do Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy w związku z wypłacaniem dodatków za warunki uciążliwe w zaniżonej wartości, na podstawie zapisów uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz nauczycielskich dodatków mieszkaniowych dla nauczycieli jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat [...]. W dniu [...] listopada 2022 r. Sąd Rejonowy w [...] Wydział Pracy, sygn. akt: [...], wydał wyrok wstępny, tj. uznający roszczenia powodów (nauczycieli) usprawiedliwione co do zasadny, ale nie co do wysokości. W uzasadnieniu ww. wyroku wstępnego figuruje zapis zgodnie z literalną treścią § 9 uchwały, dodatek uciążliwy mógł wynosić nie mniej niż 11 % wynagrodzenia zasadniczego i nie więcej niż 15% wynagrodzenia zasadniczego", czyli dodatek ten mógł wynosić od 11% do 15%, przy czym zapisy w aktach osobowych pracowników były błędne, gdyż wynosiły 5% a winny wynosić od 11% do 15%.
Następnie, organ prowadzący zgodnie z sugestią Sądu Pracy doprowadził do spotkania w celu przeprowadzenia negocjacji i ewentualnego zawarcia ugody. Organ prowadzący na tej podstawie zaproponował podpisanie ugód w wysokości 13% bez odsetek ustawowych, z czym pracownicy szkoły się nie zgodzili.
W dniu 21 lutego 2025 r. na spotkaniu Zarząd Powiatu [...] poinformował skarżącą, iż w budżecie szkoły na rok 2025 brak jest środków finansowych na zabezpieczenie roszczeń pracowników szkoły w wysokości 15 % wraz z odsetkami ustawowymi za dodatek za warunki uciążliwe w okresie od maja 2018 r. do listopada 2022 r. Gospodarowanie środkami finansowymi, za które odpowiada dyrektor szkoły, powinno być rzetelne, celowe, oszczędne i efektywne. Tym samym, celowym i zgodnym ze stanowiskiem poprzedniego i obecnego Zarządu Powiatu [...] jest wejście przez pozwaną szkołę w negocjacje z powodami w zakresie 13% jako kwoty do wypłaty bez odsetek ustawowych wraz z okresem za COVID i podpisać ugody pozasądowe - tak jak miało to miejsce dla 4 (czterech) pracowników szkoły w roku 2024. Organ podkreślił nadto, iż niedopuszczalnym jest uznanie jakiegokolwiek powództwa w części czy też w całości (mając na względzie - przede wszystkim toczące się postępowanie dowodowe, w tym możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłych, którzy dokonają prawidłowego wyliczenia wartości dochodzonego roszczenia, przy czym w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy dokumentację pracowniczą), jak też cofanie wniosków dowodowych albo wyrażanie zgody na ich pominięcie. Wskazanym zostało, iż niezastosowanie się do przepisów obowiązujących może skutkować wyciągnięciem przez organ prowadzący konsekwencji finansowych, nie wyłączając innego rodzaju odpowiedzialności, wynikającego z przepisów ogólnych.
W dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział Pracy, skarżąca, jako reprezentant pozwanej szkoły, uznała powództwo w całości (dyrektor reprezentująca pozwaną szkołę wskazała podczas rozprawy a contrario stanowiska organu prowadzącego - iż zgadza się w całości w wnioskami powodów; wnosi o uznanie tych żądań jeśli chodzi o wysokość żądania tzn. 15%; kwoty te są zgodnie z wyliczeniami i w związku z tymże faktem roszczenia te uznaje), nie składając żadnych innych oświadczeń procesowych na korzyść pozwanej szkoły, zdając sobie dokładnie sprawę, iż występuje, jako strona pozwana, mająca pełne prawo do obrony w zakresie roszczeń (ich wysokości) dochodzonych przez powodów od pozwanej szkoły, jak i wydane przez Sąd postanowienie dot. opinii biegłego.
W ocenie organu takie działanie w trakcie roku budżetowego nie jest ani pożądane ani łatwe, zwłaszcza, że zaciągnięcie zobowiązań finansowych przez Powiat nie jest możliwe. Zdaniem organu skarżąca ewidentnie podejmując działania związane z uznaniem roszczeń w całości, naraziła jednostkę, którą zarządza, na problemy finansowe i działała na jej szkodę, przy czym fakt pozostawania przez nią w procesie sądowym przeciwko pozwanej szkole nie jest bez znaczenia. Dyrektor jako pracodawca, również wykazała się nierównym traktowaniem pracowników, uznając roszczenia w stosunku do 39 pracowników i nie wzięła pod uwagę, że z 4 pracownikami zawarła w 2024 r. ugody i przyznała im 13% wartości roszczeń bez odsetek.
W związku z powyższym - zdaniem organu - konieczne jest odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły bez wypowiedzenia, aby osoba, która zastąpi ją na tym stanowisku, mogła reprezentować pozwaną szkołę w ww. procesie sądowym, jak i na etapie ewentualnego postępowania apelacyjnego (z uwagi na złożony wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku na piśmie i doręczenie odpisu orzeczenia, wraz z pisemnym uzasadnieniem ), w sposób zgodny z interesem pozwanego i prowadzącego go Powiatu [...].
Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rzekomo stwierdzone zaniedbanie w zakresie gospodarki finansowej szkoły mogły stanowić szczególnie uzasadniony powód do odwołania dyrektora szkoły w trybie powołanego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku odmiennego.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, na przestrzeni lat wykształciła się w zasadzie jednolita linia orzecznicza. Spośród szeregu orzeczeń idących w tym samym kierunku trzeba więc powołać choćby poniższe:
- "Przyjmuje się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" oznaczać może albo nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora, czy też inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej, a tym samym godzić w interes publiczny. Dyrektora szkoły można odwołać bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego jedynie, jeżeli jest to usprawiedliwione przyczynami niezwykle ważnymi, a nie każdym naruszeniem prawa przez dyrektora. Zwolnienie to nie może być też dokonane w dowolnym czasie w relacji do zdarzeń je uzasadniających. Przykładowo negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej lub inne zaniedbania dotyczące organizacji pracy nie mieszczą się w zawartym w powołanym przepisie pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" i nie uzasadniają odwołania dyrektora w omawianym trybie. Powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce "tu i teraz" (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia z dnia 23 lipca 2025 r., II SA/Go 337/25);
- "Przesłanki takie jak negatywna ocena działalności dyrektora w zakresie gospodarki finansowej szkoły, zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym, współpracownikami, lub rodzicami wychowanków nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe ( wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 lutego 2025 r., LEX nr 3839857)";
- "Stwierdzone zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów do odwołania dyrektora (wicedyrektora) szkoły bez wypowiedzenia" (wyrok N.S.A. z dnia 20 października 2022 r., LEX nr 3441353 ).
W świetle powyższego rzekome niedopełnienie obowiązków w zakresie gospodarski finansowej szkoły nie uprawniało do odwołania skarżącej w trybie natychmiastowym, tym bardziej, że w literaturze podkreśla się, iż "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie odwołania ma prawo ocenić, czy dalsze pełnienie przez daną osobę funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia ,a decyzja musi zapaść "tu i teraz" .
Trudno przy tym mówić o istnieniu pilnej potrzeby odwołania dyrektora w nadzwyczajnym trybie w kontekście procesu sądowego trwającego od lat, gdzie organowi prowadzącemu od lat znany był wydany wyrok wstępny i gdy organ musiał się liczyć z koniecznością zabezpieczenia środków, wobec bezskutecznych zabiegów zmierzających do zawarcia ugody i przysłowiowej walki o 2% do 15% (gdzie wyliczenia powodów były zgodne z wyliczeniami CUW), a ostateczny wyrok zasądzający (nieprawomocny) zapadł [...] czerwca 2025 r., a więc prawie dwa miesiące przed odwołaniem.
Kończąc wątek braku podstaw do zastosowania kwestionowanego trybu, skarżąca dodała, że uniemożliwiono jej zajęcie stanowiska w sprawie przed doręczeniem uchwały w przedmiocie odwołania, a samo podjęcie i doręczenie uchwały w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora nastąpiło w okresie zwolnienia chorobowego. W tym kontekście w pełni aktualne jest zapatrywanie, zgodnie z którym organ prowadzący ma obowiązek starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz zapewnienia odwoływanemu ze stanowiska możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie procedury. W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się w związku z tym, że ani ocena, ani uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane. W innym wyroku myśl tę Sąd Najwyższy ujął w sposób szczególnie dobitny: "Zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami Prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 66 u.p.o.). Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie (także przez sąd pracy), traktowany ze szczególną uwagą".
Tymczasem o ile wcześniej organ prowadzący kierował do skarżącej szereg nie mających podstaw normatywnych wytycznych i dopytywał o postępy w kwestii ich realizacji, o tyle na przestrzeni miesięcy, przynajmniej od daty rozprawy z dnia [...] maja 2025 r. do dnia [...] sierpnia 2025 r., nie podjął nawet próby uzyskania stanowiska dyrektor - powódki.
Poza tym skarżąca stoi na stanowisku, że organ prowadzący uczynił jej zarzut z niezastosowania się do wytycznych/żądań, do których wydania nie miał uprawnień i których egzekwować nie mógł, jako że nie miały one podstawy normatywnej i stanowiły tym samym wykroczenie przeciwko autonomii szkoły oraz samodzielności działania dyrektora w sprawach pracowniczych i kadrowych, a także wykraczały przeciwko zasadom reprezentacji szkoły.
Rozwijając powyższe wskazać trzeba wyraźnie, iż organ prowadzący, nie może wydawać wiążących poleceń dyrektorowi szkoły w sprawach kadrowych oraz w zakresie ustalania wynagrodzeń nauczycieli. Decyzje dotyczące wynagrodzeń nauczycieli, w tym dodatków i innych świadczeń, należą do kompetencji dyrektora szkoły jako pracodawcy. Organ prowadzący może wydawać ogólne wytyczne, ale nie ma prawa narzucać konkretnych decyzji dotyczących szeroko pojętych spraw prawniczych.
W literaturze na kanwie art. 58 p.o. silnie akcentuje się, że: "Szkoła lub placówka działająca na podstawie przepisów komentowanej ustawy mimo braku osobowości prawnej cieszy się jednak pewną autonomią. Wykonuje nałożone na nią przez ustawę i statut zadania dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze we własnym imieniu. Respektując tę samodzielność (co prawda limitowaną przez przepisy ustawy), zarówno organ sprawujący nadzór pedagogiczny, jak i organ prowadzący mają zatem obowiązek ograniczyć ingerencję w funkcjonowanie szkoły lub placówki do przypadków uregulowanych ściśle w przepisach o nadzorze. Kompetencje organów nadzoru (pedagogicznego, finansowo-administracyjnego) nie podlegają wykładni rozszerzającej. Wynika to zresztą z zasad Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz art. 7 (zasada ograniczenia władzy publicznej prawem). Komentowany artykuł wyraźnie zastrzega, iż podstawę prawną ingerencji w wyżej wspomnianym znaczeniu może stanowić tylko przepis ustawy". Zważywszy na wspomnianą już autonomię organizacyjną szkoły, a także wyjątkowy charakter stosowania wobec szkół i placówek środków nadzoru, należy opowiedzieć się za wąską wykładnią tego pojęcia, które w konsekwencji oznacza tylko przepisy komentowanej ustawy i - ewentualnie - uzupełniającej tę ostatniej ustawy o systemie oświaty ( M. Pilich, kom. do art. 57 po, LEX).
W tym kontekście nie sposób nie sięgnąć do art. 68 ust. 1 pkt 1 p.o. zgodnie, z którym dyrektor szkoły lub placówki w szczególności: kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Na kanwie tego przepisu w literaturze mówi się wprost, że "Dyrektor może natomiast w pełni samodzielnie dokonywać wszelkich czynności z zakresu prawa pracy". Orzecznictwo sądowe zasadniczo wyklucza jakąkolwiek ingerencję w sprawy pracownicze ( M. Pilich, kom. do art. 68 po, LEX).
W końcu nad problemem możliwej ingerencji organu prowadzącego w działalność szkól (ośrodków) i możliwości wydawania wiążących wytycznych dla ich dyrektorów pochyliły się Sądy przy rozpatrywaniu problemu formułowania wytycznych do opracowywania arkusza organizacji. Ostatecznie wykrystalizowało się tu jednolite stanowisko, jak najbardziej aktualne w realiach niniejszej sprawy, zgodnie z którym organ może ingerować w działalność jednostki tylko wówczas, gdy ma do tego wprost przyznaną przez ustawodawcę Dla zupełności wypowiedzi w zakresie terminu wniesienia skargi dodać trzeba, iż przy formułowaniu niniejszej skargi kierowano się zapatrywaniem także tutejszego WSA. Mianowicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych (por. uchwała 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997/2/48). Zatem poddana w niniejszej sprawie kontroli sądowej uchwała zarządu powiatu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podlegającym - jak zostało powyżej wskazane - kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt l OSK 2475/12, LEX nr 1339618). Podobnie orzekł tutejszy WSA w wyroku z dnia 23 lipca 2025 r. (II SA/Go 337/25). Aby osiągnąć cel, jakim jest wyeliminowanie zarządzenia z obiegu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności, należy stosować się do terminów z art. 53 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść w każdym czasie, lecz należy mieć na względzie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odpowiedniki: art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, czy art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim, w którym ustawodawca wskazuje, że sąd nie stwierdzi nieważności zarządzenia o odwołaniu, jeżeli upłynął rok od dnia jego podjęcia (wyjątkiem jest uchybienie obowiązkowi przedłożenia zarządzenia w terminie). Po upływie tego terminu sąd administracyjny orzeka o jego niezgodności z prawem. Skutkiem takiego orzeczenia jest utrata mocy prawnej przez akt. Oznacza to, że uchwała nie jest eliminowana z obrotu prawnego ex tunc, jak w przypadku stwierdzenia jej nieważności, lecz ex nunc, tzn. pozostaje w mocy przez okres od jej wejścia wżycie do czasu jej uchylenia przez sąd i do tego momentu wywiera skutki prawne. Zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W zakresie obowiązywania powyższego przepisu mieści się bardzo szeroka kategoria skarg w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę aktów i działali organów administracji publicznej oraz aktów i działań innych podmiotów spoza kręgu organów administracji publicznej, które zostały poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie ustaw szczególnych, jeśli przepisy tych ustaw nie przewidują środków zaskarżenia w postępowaniu, w którym akty te zostały podjęte. Do tej kategorii należy zaliczyć także skargi na akty i czynności, o których mowa wart. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim (tak: Knysiak-Sudyka, Hanna. Art. 53. W: Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV. Wolters Kluwer Polska, 2018).
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie wskazać należy, że akt odwołania dyrektora szkoły podobnie jak akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły jest aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Zarządzenie (uchwała) w sprawie odwołania dyrektora szkoły stanowi bowiem jednocześnie akt o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy i działanie organu administracyjnego podjęte w sferze administracji publicznej. Ten pierwszy skutek powoduje, że nauczyciel odwołany z funkcji dyrektora może dochodzić ochrony swego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych przed sądem pracy. Nie budzi bowiem wątpliwości to, że akt ten ma wpływ na sytuację prawną nauczyciela odwołanego ze stanowiska dyrektora szkoły, powodując pozbawienie go nie tylko stanowiska, ale także i dodatków z nim związanych, a tym samym akt ten dotyka interesu prawnego odwołanego z funkcji kierowniczej. Akt ten może mieć zatem wpływ na zakres uprawnień pracowniczych i stąd też w orzecznictwie Sądu Najwyższego przeważa stanowisko przewidujące możliwość przyznania odwołanemu nauczycielowi z funkcji kierowniczej odszkodowania za niezgodne z prawem odwołanie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 3 lutego 1993 r., w sprawie PZP 71/92; Lex nr 13284). Fakt, że akt administracyjny dotyczący odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego wywołuje także skutki w sferze prawa pracy powoduje zatem, że taki pracownik może dochodzić obrony swoich interesów wynikających z pozostawania w zatrudnieniu przed sądem pracy. Jednak podwójny skutek aktu odwołania i wywoływanie przez akt dodatkowo skutków w prawie pracy nie oznacza, że akt taki traci swój administracyjny charakter. Powołanie lub odwołanie dyrektora szkoły jest zatem sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, a więc dopuszczalna jest ingerencja nadzorcza wojewody oraz kontrola sądu administracyjnego (por.: uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05; Lex nr 186659, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., I OSK 2641/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). Dwoistość skutków odwołania dyrektora szkoły ma więc swoje konsekwencje w trybie zaskarżania tego aktu do sądu administracyjnego, a w pozostałym zakresie podlega właściwości sądów powszechnych.
Natomiast wobec wniosku organu sformułowanego w odpowiedzi na skargę, tj. odrzucenia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że akt (uchwała, zarządzenie) organu samorządu terytorialnego w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły jest zaskarżalnym do sądu administracyjnego "aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2021 r., IV SA/Po 720/21, CBOSA). Skoro zatem zaskarżony akt ma charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to stosownie do art. 53 § 2a p.p.s.a. skarga może być wniesiona w każdym czasie. Skarga w niniejszej sprawie została zatem wniesiona z zachowaniem terminu.
Przechodząc do kwestii merytorycznych, związanych z rozpoznaniem wniesionej skargi, wskazać należy, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 79 u.s.p. przewiduje z kolei, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Zgodnie z jego treścią organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Jeśli chodzi o zagadnienie "przypadku szczególnie uzasadnionego" należy odwołać się do słownikowego znaczenia słowa "szczególnie", które przesądza o kwalifikowanym charakterze przedmiotowej przesłanki. I tak, szczególny oznacza "jedyny w swoim rodzaju, odznaczający się czymś osobliwym, zwracający uwagę, niezwykły, wyjątkowy" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 986). Znaczenie słownikowe podkreśla zatem wyjątkowość wystąpienia czegoś.
Podobne wnioski wynikają z orzecznictwa, w którym dominuje pogląd, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ uprawniony do wydania zarządzenia (uchwały) w sprawie odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły publicznej ma prawo uznać, że dalsze pełnienie funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia (tak np. NSA w wyrokach: z dnia 14 listopada 2018 r., I OSK 22/17; z dnia 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2870/17; z dnia 28 maja 2019 r., I OSK 1884/17; z dnia 14 listopada 2023 r., III OSK 2755/21; z dnia 11 czerwca 2025 r., III OSK 1442/22, CBOSA).
Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala to na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w ich pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, a przy tym nie ulega wątpliwości, że osoba sprawująca funkcję kierowniczą utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na jej obowiązków (por. wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08; z dnia 11 czerwca 2025 r., III OSK 1442/22, CBOSA).
Dyrektora szkoły można odwołać bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego jedynie, jeżeli jest to usprawiedliwione przyczynami niezwykle ważnymi, a nie każdym naruszeniem prawa przez dyrektora. Zwolnienie to nie może być też dokonane w dowolnym czasie w relacji do zdarzeń je uzasadniających. Przykładowo negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej lub inne zaniedbania dotyczące organizacji pracy nie mieszczą się w zawartym w powołanym przepisie pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" i nie uzasadniają odwołania dyrektora w omawianym trybie. Powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce "tu i teraz" (por. wyroki NSA z dnia 7 listopada 2023 r., III OSK 2737/21, z dnia 23 stycznia 2024 r., III OSK 1035/22, CBOSA).
Szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektora szkoły świadczy o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na tym stanowisku, a wszelkie władcze ingerencje w tym zakresie muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawanie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a obecnie będący jego powtórzeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., stanowi wyjątek od zasady stabilności zatrudnienia, zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., I OSK 933/10, CBOSA).
Dodatkowo należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym wskazano - uwzględniając okoliczności konkretnych spraw - następujące przypadki uzasadniające spełnienie przez osobę pełniącą funkcję kierowniczą w szkole przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku": 1) kradzież (np. alkoholu) przez dyrektora w sklepie; 2) błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; 3) poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora; 4) zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; 5) notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły; 6) długotrwała choroba uniemożliwiająca wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację; 7) jawne, nietolerancyjne i dyskryminujące zachowanie dyrektora szkoły mające na celu poniżanie nauczycieli bądź uczniów (por. wyroki NSA z dnia 28 maja 2019 r., I OSK 1884/17; z dnia 14 listopada 2018 r., I OSK 22/17; z dnia 29 czerwca 2017 r., I OSK 109/19, CBOSA). Sąd w tej sprawie akceptuje ww. stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym.
W rozpoznawanej sprawie przed wydaniem zaskarżonej uchwały organ spełnił wymogi w postaci uprzedniego zasięgnięcia opinii kuratora oświaty (opinia [...] Kuratora Oświaty w [...] z dnia [...] lipca 2024 r., k. 19 akt sądowych) oraz uzasadnił je, wskazując w uzasadnieniu podstawę prawną oraz motywy, które w jego ocenie przemawiały za odwołaniem skarżącej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. bez wypowiedzenia. Jednakże okoliczności, na które powołał się organ, nie były zdarzeniem uzasadniającym bezzwłoczne działanie w omawianym trybie szczególnym. Nie miało tu bowiem miejsca żadne zdarzenie nagłe, o szczególnym, zupełnie wyjątkowym charakterze związane z koniecznością natychmiastowej reakcji organu prowadzącego szkołę. Występowania jako pozwany (dyrektor szkoły a więc organ reprezentujący jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne, i który w pełni samodzielnie może dokonywać wszelkich czynności z zakresu prawa pracy - zgodnie z art. 68 p.o.) w procesie cywilnym w sprawie z powództwa pracowników tej szkoły o zapłatę oraz zajęcia stanowiska procesowego w postępowaniu toczącym się przez sądem cywilnym, tj. uznania w całości roszczeń powodów, nie można bowiem postrzegać jako "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazał, że skarżąca dokonała uznania w całości roszczeń 39 powodów na łączną kwotę [...] zł wraz z odsetkami, czyniąc to "wbrew wyraźniej woli organu prowadzącego", który w dniu 21 lutego 2025 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie zabezpieczenia roszczeń pracowników (powodów) zatrudnionych w szkole, w wysokości [...] zł. W ocenie organu takie działanie skarżącej w trakcie roku budżetowego nie jest ani pożądane ani łatwe, zwłaszcza, że zaciąganie zobowiązań finansowych przez Powiat nie jest możliwe.
Należy wskazać, że w przypadku wydania uchwały (zarządzenia) o odwołaniu dyrektora szkoły publicznej, sąd administracyjny nie dokonuje oceny takiego zarządzenia na podstawie art. 52 Kodeksu pracy, ani też jakiegokolwiek innego przepisu prawa pracy. Art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy określa przesłanki umożliwiające rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika, przy czym ich treść jest odmienna od przesłanki zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. W przypadku wydania aktu odwołującego daną osobę ze stanowiska dyrektora szkoły publicznej, osoba ta może zarówno zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego i wówczas sąd ten kontroluje go tylko w zakresie przestrzegania przepisów prawa publicznego (p.o.), a odrębnie ta sama osoba może wnieść pozew do sądu pracy w zakresie rozstrzygnięcia tylko na płaszczyźnie prawa pracy w przedmiocie prawidłowości rozwiązania stosunku pracy.
W ocenie Sądu zajmowanie przez skarżącą (jako dyrektora szkoły) określonego stanowiska w procesie cywilnym w sprawie z powództwa pracowników szkoły o zapłatę - wbrew wyraźniej woli organu prowadzącego szkołę a więc podmiotu będącego pracodawcą dyrektora szkoły - oznaczać może jedynie utratę zaufania organu prowadzącego do osoby pełniącej funkcję dyrektora szkoły. Tymczasem w dominującym nurcie orzecznictwa sądowego z katalogu "przypadków szczególnie uzasadnionych", które usprawiedliwiałyby natychmiastowe odwołanie dyrektora szkoły, trafnie wykluczono m.in. takie okoliczności, jak: utrata zaufania organu prowadzącego, naruszenie dyscypliny finansów publicznych, naruszenie procedury udzielania zamówień publicznych, tudzież okoliczności, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego następczego odwołania w "zwykłym" trybie. Również negatywna ocena działalności dyrektora w zakresie gospodarki finansowej szkoły, zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku" w analizowanym tu rozumieniu (por. np. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00; z dnia 23 września 2005 r., I OSK 91/05; z dnia 9 lipca 2010 r., I OSK 525/10; z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10; z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1928/10; z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10; z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1972/11; z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 1775/12; z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 2269/12; z dnia 22 listopada 2016 r., I OSK 1592/16, CBOSA).
W świetle powyższych uwag należy zatem podzielić stanowisko skarżącej, że okoliczności wskazane w tej sprawie jako przyczyna odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, nie stanowiła "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.
Zawarte w pkt II sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a także § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę 797 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego adwokatem (480 zł) oraz opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).