VIII SA/WA 858/19

II SA/Łd 227/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11a ust. 2 pkt 3, art. 11a ust. 2 pkt 6, art. 11a ust. 2 pkt 7, art. 11a ust. 5, art. 11a ust. 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Zadzim z dnia 18 marca 2022 r. nr XLIII/247/2022 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zadzim na rok 2022 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Zadzim na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie. ał
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 stycznia 2023 r. Wojewoda Łódzki (dalej także: Wojewoda, skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego D. M., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Zadzim (dalej także: Rada Gminy, Rada) z dnia 18 marca 2022 r. nr XLIII/247/2022
w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zadzim na rok 2022. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, tj.:
1) art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572) (dalej także: u.o.z.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753) (dalej: rozporządzenie MSWiA) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w § 6 i § 10 Programu, że wyłapywaniem (odławianiem) będą objęte bezdomne psy, podczas gdy ustawa i rozporządzenie MSWiA odnoszą się do wszystkich zwierząt bezdomnych;
2) art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie określenia adresów wszystkich gospodarstw rolnych, przy pomocy których gmina realizować będzie zadanie polegające na zapewnieniu miejsca dla zwierząt gospodarskich;
3) art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zawężenie w § 13
pkt 2 Programu zakresu zadania w postaci usypiania ślepych miotów wyłącznie do psów i kotów, podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego Programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, która dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych;
4) art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niepełny
i niedostateczny w § 14 ust. 3 Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest: a) brak wskazania środków na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz brak wskazania środków na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, b) ujęcie w sposób zbiorczy środków na utrzymanie zwierząt w schronisku i ich odławianie oraz na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i usypianie ślepych miotów;
5) art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nieprzekazanie projektu Programu do zaopiniowania podmiotom wskazanym w tym przepisie.
Na podstawie powyższych zarzutów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zadzim na rok 2022" (dalej: Program), stanowiący załącznik do uchwały nr XLIII/247/2022 nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.
Jak dalej stwierdził Wojewoda, w § 6 Programu Rada Gminy Zadzim postanowiła, że jego realizacja polegać będzie w szczególności na wyłapywaniu bezdomnych psów, co stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, a także przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt. Rada postanowiła, że realizacja Programu polegać będzie w szczególności na wyłapywaniu bezdomnych psów, podczas gdy ustawodawca zobowiązuje do uregulowania w Programie kwestii odławiania bezdomnych zwierząt (a nie tylko psów). Uwaga ta odnosi się również do § 10 Programu, w którym określono, że: bezdomność zwierząt będzie eliminowana poprzez odławianie bezdomnych psów, to jest takich, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone i nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod których opieką zwierzę dotychczas przebywało. Ustawodawca posługuje się pojęciem "bezdomnych zwierząt", nie wprowadzając dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzę bezdomne, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga wyłapania (odłowienia) z powodu szeregu różnych przyczyn.
Ponadto, w istotny sposób narusza prawo treść § 12 Programu, w którym postanowiono, że w uzasadnionych przypadkach i sytuacjach losowych istnieje możliwość wskazania dodatkowego lub innego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Tymczasem zgodnie z delegacją ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, rada gminy powinna wskazać gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Rada Gminy Zadzimi wskazała takie gospodarstwo, wraz z adresem w § 11 ust. 1 Programu, dodatkowo w § 12 Programu wskazała na możliwość skierowania zwierząt gospodarskich do innego gospodarstwa rolnego, nie podając jego danych adresowych. Wojewoda zauważył, że krótki (roczny) okres obowiązywania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w pełni uzasadnia konieczność jednoznacznego określenia wszystkich podmiotów, przy pomocy których gmina w ciągu najbliższego roku realizować będzie nałożone na nią zadania. W ocenie skarżącego, jeżeli Rada chciała wyznaczyć dodatkowe gospodarstwo lub gospodarstwa, to powinna wskazać w Programie adresy wszystkich gospodarstw rolnych, które zapewniać będą miejsce dla zwierząt gospodarskich. Regulacja § 12 Programu w zakresie wyrazów "w uzasadnionych przypadkach i sytuacjach losowych" narusza jednocześnie Zasady techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z treścią § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepis prawa miejscowego musi być zatem sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny.
Wojewoda wskazał następnie na art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym rada powinna uregulować w programie kwestię usypiania ślepych miotów. Tymczasem, wbrew postanowieniom ustawy, Rada Gminy Zadzim w § 13 pkt 2 Programu wprowadziła zapis o usypianiu ślepych miotów wyłącznie psów i kotów, podczas gdy ustawodawca nie wprowadza w tym zakresie żadnych ograniczeń. Delegacja ustawowa zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy nie zastała zatem prawidłowo wypełniona.
W opinii Wojewody Łódzkiego Program nie wypełnia delegacji ustawowej także w zakresie odnoszącym się do wymogu określenia środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. W § 14 ust. 3 Programu Rada opisała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu w następująco: "1) bieżące utrzymanie bezdomnych zwierząt umieszczonych w Schronisku oraz rezerwa na utrzymanie kolejnych bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Zadzim, które trafią do Schroniska wraz z ich odłowieniem - 70.000,00 zł; 2) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz usypianie ślepych miotów zwierząt - 9.200,00 zł; 3) zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym - 1.000,00 4) opieka nad kotami wolno żyjącymi - 800,00 zł". Zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 ustawy, program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, co oznacza, że w programie rada gminy ma obowiązek określić kwoty przeznaczane na wszystkie zadania opisane w programie, a brak wskazania środków na realizację choćby jednego z obligatoryjnych zadań programu, stanowi istotne naruszenie prawa. Analiza treści § 14 ust. 3 Programu wskazuje, że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie, ponieważ Program nie przedstawia wysokości środków finansowych przeznaczonych na takie zadania obligatoryjne jak: sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Ponadto, w § 14 ust. 3 pkt 1 Programu Rada wskazała jedną, łączną kwotę na utrzymanie zwierząt w schronisku oraz ich odławianie - 70 000,00 zł, zaś w § 14 ust. 3 pkt 2 Programu Rada wskazała jedną kwotę - 9.200,00 zł na realizację takich zadań jak: zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Regulacja taka nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 ustawy, ponieważ nie informuje o przeznaczeniu konkretnej sumy na wykonanie każdego zadania z osobna. Skarżący zwrócił uwagę, że pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały.
Wojewoda Łódzki zwrócił również uwagę na naruszenie procedury, którego dopuszczono się podczas uchwalania zaskarżonej uchwały. Zaniechano bowiem konsultacji projektu uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt z podmiotami, o których mowa w art. 11a ust. 7 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wyeliminowania w całości uchwały z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zadzim wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, bowiem Program dotyczył wyłącznie działań podejmowanych na terenie gminy Zadzim w 2022 r. Wobec tego, w ocenie organu, formułowanie jakiejkolwiek skargi w 2023 r. wydaje się być całkowicie niezasadne. Mając więc na względzie
art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. organ stwierdził, iż zachodzą przesłanki do umorzenia przedmiotowego postępowania. Jednocześnie wskazał, że podczas prac nad nowym programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy Zadzim w 2023 r. zostały uwzględnione uwagi oraz zarzuty Wojewody ujęte w złożonej do Sądu skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym, że Wojewoda Łódzki w skardze wniósł o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a Rada Gminy Zadzim nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Przedmiotem kontroli Sądu jest Uchwała nr XLIII/247/2022 Rady Gminy Zadzim z dnia 18 marca 2022 r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zadzim na rok 2022 (dalej także: uchwała), która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w 2022 roku pod pozycją 2539 (Dz.Urz.Woj.Łódzk.
z 2022 r. poz. 2539) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (§ 3 uchwały). Z brzmienia § 1 przedmiotowej uchwały wynika, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zadzim na rok 2022, stanowi załącznik do uchwały.
Jak stanowi art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).
Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.
Ponadto, stosownie do treści art. 11a ust. 7 u.o.z., projekt programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty, o których mowa w art. 11a ust. 7 u.o.z., w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego Programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.).
Wymaga podkreślenia, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
Sąd podkreśla, że rada gminy jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 858/19, LEX nr 3043507, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Podobnie w tej kwestii wypowiadają się przedstawiciele doktryny. Jak podkreśla J. Bobrowicz "Artykuł 11a ust. 2 ustawy [z 1997 r.] o ochronie zwierząt zawiera szczegółowe wyliczenie zadań, które powinny być objęte programem. Takie rozwiązanie nie pozostawia gminom swobody wyboru działań, które w ich ocenie byłyby wystarczające bądź też najważniejsze, obciąża je natomiast obowiązkiem uwzględnienia wszystkich określonych przez ustawodawcę elementów" (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja: teoria, dydaktyka, praktyka 2012, nr 4, s. 23-45).
Należy wskazać, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określają przepisy ustawowe. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dzieli stanowione przez gminę akty prawa miejscowego na akty wydawane na podstawie upoważnień ustawowych (art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g.) oraz przepisy porządkowe (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Uprawnienie do wydawania aktów prawa miejscowego przez radę gminy może wynikać z ustaw szczególnych lub z ustawy o samorządzie gminnym. Akty prawa miejscowego wydawane na podstawie upoważnień ustawowych podejmowane są przez radę gminy przede wszystkim na podstawie delegacji zawartych w ustawach szczególnych, innych niż ustawa o samorządzie gminnym. Jak stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.. Należy jednak podkreślić, że tylko istotne naruszenie prawa przez uchwałę rady gminy skutkować będzie stwierdzeniem jej nieważności. Jak stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru (wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa) nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga do sądu administracyjnego jest dodatkowym i uzupełniającym środkiem nadzoru przysługującym wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym po upływie terminu na stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w trybie art. 91 u.s.g. (zob. P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 93).
Zgodnie z przeważającym stanowiskiem sądów administracyjnych, uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie danej gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2019 r., II OSK 1503/17, LEX nr 2707516, CBOSA. Por. także: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, LEX nr 2706464, CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie również podziela ten pogląd.
Odnośnie możliwości poddania sądowej kontroli aktu prawa miejscowego, który do daty wydania wyroku utracił moc obowiązującą, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2014 r., zgodnie z którym "skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu ex lege i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca z normy zawartej w ustawie oznacza wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego ze skutkiem od daty określonej w tej ustawie (ex nunc). Oznacza to, że przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej usunięcia z obrotu prawnego w drodze ustawy traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza więc, że uchwała ta od samego początku nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków." (postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., II OSK 869/14, LEX nr 1766632, CBOSA).
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.
Przedmiotem oceny Sądu w sprawie są wskazane przez Wojewodę w skardze na uchwałę przepisy uchwały, którym to przepisom Wojewoda zarzuca istotne naruszenie prawa.
Należy wskazać, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r., III SA/Gd 747/19, CBOSA, por. także: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1139/18, CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r. "Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." (Wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, CBOSA).
Wojewoda w skardze zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.
Odnosząc się do zarzutu nr 1 skargi Sąd uznał go za zasadny. Słusznie podniósł skarżący, że Rada Gminy niewłaściwie zastosowała art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., określając w § 6 i § 10 Programu, że wyłapywaniem (odławianiem) będą objęte bezdomne psy. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. posługuje się pojęciem "bezdomnych zwierząt", nie wprowadzając dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń. Chodzi zatem o wszystkie zwierzęta bezdomne (a nie tylko o bezdomne psy), które w zaistniałym stanie faktycznym wymagają wyłapania (odłowienia) z powodu szeregu różnych przyczyn. Natomiast regulacja § 6 i § 10 Programu przekracza upoważnienie ustawowe i wprowadza ograniczenie, którego kompetencje nie wynikają z treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 maja 2022 r., II SA/Łd 990/21, LEX nr 3351128, CBOSA). Zdaniem Sądu
w zakresie tym istnieje zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Odnosząc się do zarzutu nr 2 skargi Sąd uznał go za zasadny. Skarżący słusznie podniósł, że Rada Gminy naruszyła art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez zaniechanie określenia adresów wszystkich gospodarstw rolnych, przy pomocy których gmina realizować będzie zadanie polegające na zapewnieniu miejsca dla zwierząt gospodarskich. Sąd stwierdza, że Rada Gminy Zadzim wskazała takie gospodarstwo, wraz z adresem w § 11 ust. 1 Programu, jednak dodatkowo w § 12 Programu wskazała na możliwość skierowania zwierząt gospodarskich do innego gospodarstwa rolnego, nie podając jego danych adresowych. Wskazanie w Programie w sposób skonkretyzowany gospodarstw rolnych wykonujących poszczególne czynności przewidziane w Programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie gminy (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 listopada 2022r., II SA/Ke 545/22, LEX nr 3441962, CBOSA). Zdaniem Sądu w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Odnosząc się do zarzutu nr 3 skargi Sąd uznał go za zasadny. Skarżący słusznie podniósł, że Rada Gminy naruszyła art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez zawężenie w § 13 pkt 2 Programu zakresu zadania w postaci usypiania ślepych miotów wyłącznie do psów i kotów. Program dotyczy zwierząt bezdomnych, co wynika z art. 11 u.o.z., stąd wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. zadanie, polegające na usypianiu ślepych miotów, dotyczy zwierząt bezdomnych i z treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie można wyinterpretować ograniczenia obowiązku gminy w tym zakresie jedynie do psów i kotów. Przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowodowałoby, że w stosunku do miotów innych zwierząt niż psy lub koty, Gmina Zadzim nie mogłaby realizować ustawowego obowiązku. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie gatunków zwierząt, dałby temu wyraz poprzez odpowiednią redakcję przepisu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2023 r., II SA/Łd 1030/22, LEX nr 3486081, CBOSA). Zdaniem Sądu
w zakresie tym istnieje zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Odnosząc się do zarzutu nr 4 skargi Sąd uznał go za zasadny. Skarżący słusznie podniósł, że Rada Gminy naruszyła art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, określając w sposób niepełny i niedostateczny w § 14 ust. 3 Programu sposób wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest: a) brak wskazania środków na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz brak wskazania środków na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, b) ujęcie w sposób zbiorczy środków na utrzymanie zwierząt w schronisku i ich odławianie oraz na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i usypianie ślepych miotów. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r., odnosząc się do treści art. 11a ust. 5 u.o.z., "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. [...] W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to, więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości." (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20, LEX nr 3099804, CBOSA). Wbrew zatem przepisowi ustawy Rada w zaskarżonej uchwale nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w Programie. Zdaniem Sądu nie wyczerpuje to zakresu upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z., w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2022 r., II SA/Łd 897/21, LEX nr 3353571, CBOSA. Por. także: wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 867/19, LEX nr 3072438, CBOSA).
Odnosząc się do zarzutu nr 5 skargi Sąd uznał go za zasadny jedynie
w części. Skarżący słusznie podniósł, że Rada Gminy naruszyła art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nieprzekazanie projektu Programu do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy. W pozostałym zakresie zarzut okazał się niezasadny. Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że projekt Programu pismem z dnia 31 stycznia 2022 r. został przekazany do zaopiniowania do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Poddębicach oraz do siedmiu kół łowieckich. Z akt administracyjnych sprawy natomiast nie wynika, aby projekt Programu został przekazany do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy. Jak stanowi art. 11a ust. 7 u.o.z. projekt Programu, wójt najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej, czy też brak wiedzy co do powyższej kwestii, nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie o ochronie zwierząt, ponieważ za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2022 r., II SA/Sz 79/22, LEX nr 3360112, CBOSA). Sąd stwierdza, że zaniechanie przez Radę Gminy przekazania do zaopiniowania projektu Programu organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy stanowi istotne naruszenie prawa.
Odnosząc się do podniesionych w skardze naruszeń przez Radę Gminy przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Sąd podziela stanowisko skarżącego o wystąpieniu w zaskarżonej uchwale wskazanych naruszeń, jednak zdaniem Sądu naruszenia te nie stanowią istotnego naruszenia prawa, co jednak pozostaje bez wpływu na końcową ocenę Sądu zaskarżonej uchwały.
Reasumując, biorąc pod uwagę rangę i zakres stwierdzonych powyżej przez Sąd istotnych naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale, a w szczególności to, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w ustawie o ochronie zwierząt, uchwała wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie jak wykazano nie zostało zrealizowane. Z związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw.
z art. 205 § 2 p.p.s.a.
ał