VIII SA/WA 857/23

VIII SA/Wa 857/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Marek Wroczyński /sprawozdawca/
Renata Nawrot /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 645
art. 13 ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189f par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skarg [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]i Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 października 2022 r. nr [...]; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 857/23
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2023 roku, nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U z 2023 roku, poz. 775 ze zm. dalej k.p.a.), art. 13 ust 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust.1 pkt 2, art. 13k ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych( DZ.U z 2023 roku, poz. 645 ze zm. dalej udp) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 roku w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej( DZ.U z 2022 roku, poz. 2539), art. 50 pkt 1 lit.j, art. 51 ust.6 pkt 1 lit.b ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym ( DZ.U z 2022 roku, poz. 2201, dalej utd) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez [...] sp. [...] w M. od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] października 2022 roku o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1500 zł – utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.
Zaskarżoną decyzją nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 1500 zł (słownie: jeden tysiąc pięćset złotych).
Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.
W dniu 15 października 2021 r. o godzinie 09: 54 System Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (SPOE KAS) zarejestrował przejazd pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] (rodzaj: ciągnik samochodowy) przez urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym SPOE_A2_OOS, znajdujące się na odcinku drogi krajowej nr [...] M. (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł K.. Powyższe zostało odnotowane pod numerem ewidencyjnym [...].
W wyniku dokonanej kontroli stwierdzono, iż ww. pojazd samochodowy został zarejestrowany w SPOE KAS. W dniu naruszenia z pojazdem powiązano aktywne urządzenie nr [...] służące do uiszczania opłat elektronicznych. Jednakże w dniu naruszenia ww. urządzenie nie przekazywało do SPOE KAS danych geolokalizacyjnych pojazdu niezbędnych do poboru opłaty elektronicznej za przejazd. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna.
Na podstawie dokumentów okazanych podczas kontroli ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu wynosiła 18 000 kg.
Naruszenie zostało zaewidencjonowane w protokole kontroli.
W oparciu o dane zawarte w zgromadzonym materiale dowodowym organ prowadzący postępowanie ustalił, iż podmiotem odpowiedzialnym za stwierdzone naruszenie była [...] sp. [...]
Pismem z dnia 6 lipca 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia zarejestrowanego podczas ww. przejazdu, pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomienie doręczono w dniu 11 lipca 2022 r.
Pismem, które wpłynęło do siedziby organu w dniu 15 lipca 2022 r. oraz w dniu 23 listopada 2021 r., strona złożyła wyjaśnienia, w których wskazała, iż zarejestrowane naruszenie powstało wskutek nieprawidłowego działania systemu poboru opłat drogowych. W dniu 23 listopada 2021 r. zauważyła, że system z nieznanych powodów nie nalicza opłat drogowych. Strona skontaktowała się z firmą obsługującą urządzenia oraz zgłosiła fakt niefunkcjonalności do operatora systemu (zgłoszenie nr [...]). Strona zauważyła również, że system pobiera opłaty z salda konta nie w momencie przejazdu danym odcinkiem ale losowo, co doprowadziło do sytuacji, że jednego dnia na koncie miała wystarczający zapas środków na planowane przejazdy, a następnego tych środków brakowało bo system pobrał opłaty za jakieś wcześniejsze przejazdy i to powodowało niedobór środków na koncie. Strona chciała uruchomić opcję automatycznego doładowania, niestety z nieznanych powodów to nie zadziałało. Ten fakt również został zgłoszony (nr [...]). W związku z powyższym strona wniosła o umorzenie postępowania z powodu błędów systemu.
Odcinek drogi krajowej nr [...] M. (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł K., po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu w dniu 15 października 2021 r., został wyszczególniony w zał. nr 1 pkt 2 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.
Mając na względzie powyższe stwierdzono, że strona w dniu 28 października 2021 r. naruszyła obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Konsekwencją tego było nałożenie na nią kary pieniężnej w wysokości 1500 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 udp.
Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, że w sprawie nie ma wątpliwości, co do tego że urządzenie znajdujące się w pojeździć działało o przekazywało dane na serwery T. T. Sp. [...]Natomiast dane GPS nie docierały do systemu e-TOLL z uwagi na błąd systemowy. Użytkownik nie miał świadomości o braku wysyłania danych do Ministerstwa Finansów. Zebrane dowody i informacje wyraźnie wskazują, że strona jako użytkownik pojazdu podległego opłatom drogowym dopełniła wszelkim obowiązkom nałożonym na nią przez ustawodawcę. Nie miała zamiaru w żaden sposób unikać płacenia należnych opłat, a niepobranie opłaty wynika prawdopodobnie z błędu systemu na styku T. T. Sp. [...] Ministerstwo Finansów, na który strona nie miała żadnego wpływu i świadomości o takim błędzie. W takiej sytuacji dla strony nielogicznym i niesprawiedliwym jest nakładanie na nią kary. Przede wszystkim strona nie rozumie, dlaczego pracownik Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego nie postąpił zgodnie z instrukcjami pisma Szefa KAS z dnia 30 września 2021 r., lecz próbuje sam interpretować przepisy k.p.a. Jednocześnie nie stosując się do żadnych terminów rozpatrzenia sprawy jakie kpa nakłada na organ. Ponadto pomija stanowisko Ministerstwa Finansów, które w przedmiotowej sprawie w mniemaniu strony jej zwierzchnikiem pracownika prowadzącego sprawę. W związku z powyższym strona wniosła o sprawdzenie przestrzegania terminów wskazanych w kpa przez pracownika prowadzącego sprawę, ważności upoważnienia pracownika do podpisywania decyzji w imieniu organu oraz o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z wytycznymi pisma Szefa KAS z dnia 30 września 2021 r.
Na podstawie pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. nr [...].tj z dnia 20 kwietnia 2021 r. organ ustalił, że www. dniu odcinek drogi krajowej nr [...] był oznakowany tabliczkami T-34, Znaki informujące o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej były umieszczone prawidłowo. Ponadto, wskazane w piśmie zarządcy drogi przeprowadzone kontrole ustawienia tabliczek T-34 nie wykazały w tym zakresie nieprawidłowości.
Powyższy stan faktyczny ustalono na podstawie następujących dowodów: informacji zarejestrowanych w ramach kontroli obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej, danych znajdujących się w systemie e-TOLL, dokumentów okazanych do kontroli mobilnej, danych zawartych w CEPiK, ww. pisma GDDKiA Oddział w Ł..
Organ ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, ze zm., dalej zwanej prd), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Dopuszczalna masa całkowita to zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 54 prd dopuszczalna największa określona właściwymi warunkami technicznymi masa pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, dopuszczonego do poruszania się po drodze.
Według art. 13hb ust. Iba udp opłatę elektroniczną pobiera Szef Krajowej Administracji Skarbowej, zwany dalej "Szefem KAS".
Art. 13hb ust.1bb udp stanowi, że opłata elektroniczna jest pobierana za pomocą systemu teleinformatycznego, zwanego dalej "Systemem Poboru Opłaty Elektronicznej KAS".
Na podstawie art. 13hc ust. 1 udp uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i.
Zgodnie z art. 13i ust 1 udp wprowadzane po dniu 1 stycznia 2007 r. systemy elektronicznego poboru opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, oraz opłaty za przejazd autostradą, o których mowa w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, powinny wykorzystywać co najmniej jedną z następujących technologii:
1) lokalizację satelitarną;
2) system łączności ruchomej opartej na standardzie GSM-GPRS, zgodny z normami państw członkowskich Unii Europejskiej wdrażających normę GSM TS 03.60/23.060;
3) system radiowy do obsługi transportu i ruchu drogowego pracujący w paśmie częstotliwości 5,8 GHz.
Art. 13i ust. la udp stanowi, że uiszczanie opłat za pomocą systemu elektronicznego poboru opłat, o którym mowa w ust. 1, może następować z wykorzystaniem usługi EETS.
Wedle art. 13i ust. 3 udp podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny oferować urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
3a. Na potrzeby poboru opłaty elektronicznej za pomocą Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS są stosowane urządzenia mobilne, zewnętrzne systemy lokalizacyjne oraz urządzenia pokładowe, wykorzystujące technologie pozycjonowania satelitarnego i transmisji danych. W celu poboru opłaty elektronicznej urządzenia pokładowe mogą być zapewnione przez Szefa KAS, w przypadku niewystarczającej ich dostępności. W przypadku wykorzystywania Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS przepisu ust. 3 nie stosuje się.
3b. Dane geolokalizacyjne niezbędne do poboru opłaty elektronicznej, przekazywane z urządzenia, o którym mowa w ust. 3a, do Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS, obejmują współrzędne geograficzne dotyczące położenia pojazdu samochodowego, jego prędkość, datę i godzinę pozyskania tych współrzędnych, azymut środka transportu, błąd przekazywania danych satelitarnych. Dane geolokalizacyjne mogą być przekazywane za pośrednictwem systemu teleinformatycznego podmiotu, z którym korzystający z dróg publicznych, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zawarł umowę na obsługę zewnętrznego systemu lokalizacji albo urządzenia pokładowego.
Stosownie do treści art. 13k ust. 1 udp wysokość kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej uzależniona jest od rodzaju pojazdu, za przejazd którego nie została uiszczona opłata elektroniczna. Za naruszenie obowiązku uiszczenia obowiązku opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, wymierza się karę pieniężną w wysokości:
1) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy;
2) 1 500 zł - w pozostałych przypadkach.
Wysokość kary pieniężnej przepis określa w sposób sztywny (jedna wysokość kary za dany rodzaj naruszenia). Organ nie ma w tym zakresie możliwości kształtowania wysokości kary pieniężnej, dlatego też regulacja wynikająca z art. 189d kpa, na mocy art. 189a § 2 pkt 1 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Według art. 13k ust. 4 udp kary pieniężne, o których mowa w ust 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 2a-2d, wymierza się:
1) właścicielowi, posiadaczowi albo użytkownikowi pojazdu, albo
2) korzystającemu z drogi - w przypadku, o którym mowa w art. 13ia ust. 19, albo
3) użytkownikowi EETS - w przypadku gdy pojazd objęty jest umową, o której mowa w art. 16e ust. 1 pkt 1 lit. b - z uwzględnieniem art. 13mf ust. 1.
Zgodnie z treścią art. 13k ust. 6 pkt 1 udp na podmiot, o którym mowa w ust. 4 i 5a, nie może zostać nałożona więcej niż jedna kara pieniężna za poszczególne naruszenia, o których mowa w ust. 1 lub ust. 2 pkt 2 i ust. 2a-2f, dotyczące danego pojazdu samochodowego, stwierdzone w trakcie jednej doby.
Stosownie zaś do treści art. 13k ust. 7 udp za dobę, w rozumieniu ust. 6, uznaje się okres od godziny 0° do godziny 24’ w danym dniu.
Na podstawie art. 13k ust. 9 udp kary pieniężne, o których mowa w ust. 1 -2f, nakłada się w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 131 ust. 1 udp do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździć urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3 i 3a, jeżeli jest ono wymagane, oraz urządzenia, o którym mowa wart. 161 ust. 1, a także nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, jest uprawniony Główny Inspektor Transportu Drogowego.
Według art. 50 pkt 1 lit. j utd, do zadań Inspekcji Transportu Drogowego należy kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Zgodnie z art. 51 ust. 6 lit. b utd. Główny Inspektor Transportu Drogowego jest organem właściwym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w udp. Wedle art. 51 ust. 5 utd czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 pkt 1, 4 i 5 w zakresie określonym w art. 68-75 wykonują inspektorzy Inspekcji, zwani dalej "inspektorami". Stosownie do treści art. 56 ust. 1 pkt 3 utd inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych w zakresie określonym w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej wykonywanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 czerwca 2021 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 220) kontrola jest prowadzona w trybie:
1) stacjonarnym, zwanym dalej "kontrolą stacjonarną", przez pracowników Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego lub
2) mobilnym, zwanym dalej "kontrolą mobilną", przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego działających z upoważnienia: Głównego Inspektora Transportu Drogowego albo wojewódzkiego inspektora transportu drogowego - w przypadku, o którym mowa wart. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r.poz. 2201).
W ramach prowadzenia kontroli mobilnej inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego wykonują czynności kontrolne bezpośrednio na drodze na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (§ 6 ust. 3 ww. rozporządzenia).
Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdza, iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny. Na poczynione ustalenia w pełni pozwalał zgromadzony materiał dowodowy, z którego wynika, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] poruszał się w dniu 28 października 2021 r. o godzinie 04:45 po odcinku drogi krajowej nr [...] i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Ww. pojazd został zarejestrowany w SPOE KAS. W dniu naruszenia z pojazdem powiązane było aktywne urządzenie ZSL nr [...] służące do uiszczania opłat elektronicznych. Jednakże w dniu naruszenia ww. urządzenie nie przekazywało do SPOE KAS danych geolokalizacyjnych pojazdu niezbędnych do poboru opłaty elektronicznej za przejazd.
Analiza danych znajdujących się w systemie e-TOLL wykazała ponadto, że drugie z urządzeń powiązanych z pojazdem, tj. urządzenie nr [...] (aplikacja mobilna) w dniu stwierdzonego naruszenia nie było aktywowane. Deaktywacja urządzenia nr [...] nastąpiła w dniu 4 października 2021 r. o godzinie 10:11:33 i od tego dnia urządzenie pozostawało deaktywowane. Zatem jeżeli w dniu naruszenia strona miała zamiar wnoszenia opłaty elektronicznej za pośrednictwem aplikacji mobilnej, to było to niemożliwe. Aby wnieść opłatę elektroniczną urządzenie musi być powiązane z pojazdem i aktywowane.
Organ podkreślał, że korzystający z dróg publicznych obowiązani są m.in. do zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych pojazdu za pośrednictwem urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej przez cały okres przejazdu po drogach płatnych. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przekazywaniu tych danych strona powinna wyjaśnić co jest powodem takiego stanu rzeczy, aby nie naruszać obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Tym bardziej, jeżeli taki stan rzeczy trwa przez kilka dni, a wypada wspomnieć, że wobec strony prowadzone są jeszcze trzy postępowania dotyczące naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej dotyczące tego samego pojazdu.
Stanowisko T. T. Sp. [...], w którym wskazano, że dane GPS nie docierały do systemu e-TOLL z uwagi na błąd systemowy nie zostało poparte żadnymi dowodami i nie usprawiedliwia popełnionego przez stronę naruszenia. Natomiast faktem jest, że strona powiązała z pojazdem dwa urządzenia służące do uiszczania opłaty elektronicznej nr [...] oraz [...]. W dniu naruszenia jedynie urządzenie nr [...] było aktywowane. Zauważyć należy, że ostatnie dane geolokalizacyjne pojazdu zostały przekazane za pośrednictwem urządzenia nr [...] na dwadzieścia cztery dni przed stwierdzonym naruszeniem, tj. w dniu 4 października 2021 r. o godzinie 07:07:25. Korzystanie przez stronę z urządzenia, które nie zostało przez nią aktywowane mogło być przyczyną braku przekazywania danych geolokalizacyjnych pojazdu do systemu. Po raz kolejny wskazać należy, że jeżeli strona miała zamiar wnoszenia opłat za pośrednictwem urządzenia nr [...] to powinna je aktywować przed przejazdem.
Jednakże nawet jeżeli na obecnym etapie prowadzonego postępowania nie da się jednoznacznie ustalić przyczyny braku przekazywania danych, to w dniu powstania naruszenia strona miała możliwość zorientowania się, że dane geolokalizacyjne pojazdu nie są przekazywane do systemu, a tym samym za przejazd pojazdu nie jest pobierana opłata elektroniczna. Organ wyjaśnia, iż strona może na bieżącą monitorować historię przejazdów swoich pojazdów za pośrednictwem Internetowego Konta Klienta. Sytuacji nieuiszczania opłaty elektronicznej w kolejnych dniach można było zdaniem organu zapobiec poprzez systematyczne sprawdzanie historii przejazdów ww. pojazdu, co pozwoliłoby na szybszą reakcję strony i rozwiązanie problemu nieuiszczania opłaty elektronicznej. Podkreślić należy, że to na wykonującym przejazd spoczywa obowiązek dołożenia należytej staranności, by uczynić zadość wymogom wykonywania tego przejazdu tak, aby zapewnić efektywne uiszczenie opłaty należnej za ten przejazd (tak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 294/20).
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odniesieniu do zarzutu strony dotyczącego przekroczenia terminu rozpatrzenia sprawy podkreśla, iż terminy określone w art. 35 kpa mają charakter instrukcyjny, w związku z czym ich upływ nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie. Ponadto fakt wydania decyzji po upływie terminu, do załatwiania sprawy, przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie powoduje niezgodności z prawem wydanej decyzji. W konsekwencji należy stwierdzić, iż przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, czy też brak powiadomienia przez organ strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, tj. naruszenie art. 36 kpa nie może być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzuty strony w tym zakresie nie są zasadne w przypadku braku wniesienia przez stronę ponaglenia (instytucja przewidziana w art. 37 k.p.a). Jeżeli strona uważała, że organ działa przekraczając terminy rozpatrzenia sprawy wskazane w art. 35 k.p.a, to w takim przypadku powinna złożyć ponaglenie, wówczas organ w odpowiedzi na ponaglenie odniósłby się do zarzutów strony.
Ponadto organ wskazuje, że referent prowadzący sprawę posiadał ważne upoważnienie do podpisania decyzji z dnia 30 czerwca 2023 r.
Należy wyjaśnić stronie, iż aby organ mógł zastosować w przedmiotowej sprawie instytucję odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianą w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a, obie przesłanki wskazane w tym przepisie muszą ziścić się łącznie, tzn. waga naruszenia prawa musi być znikoma, a strona musi zaprzestać naruszania prawa. Odnośnie pierwszej z przesłanek należy wskazać, że wagę naruszonego przez stronę prawa trudno uznać za znikomą, z uwagi na to, iż opłata elektroniczna za przejazd pojazdów ciężkich po drogach publicznych została wprowadzona w celu zapewnienia środków na realizację zadań związanych z rozbudową i utrzymaniem infrastruktury drogowej. Budowa dróg stanowi szczególnie ważny interes publiczny, przede wszystkim także w zakresie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Opłata za przejazdy pojazdów ciężkich, które w największym stopniu powodują zużycie infrastruktury drogowej, ma na celu przynajmniej częściowe odzyskanie kosztów infrastruktury ponoszonych przez państwo. Zgodnie z art. 13hb ust. 2 udp opłata elektroniczna stanowi przychód Krajowego Funduszu Drogowego, który jest podstawowym źródłem finansowania przedsięwzięć drogowych w Polsce. Uszczuplanie dochodów państwa w zakresie środków przeznaczonych na inwestycje drogowe wywiera istotny wpływ w sferze dobra publicznego, jakim jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, a tym samym oddziałuje negatywnie na wszystkich obywateli. Powyższe potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II GSK 1091/19: "(...) z całą pewnością jakość i standard dróg oraz standard ich utrzymania, a co za tym idzie ponoszone na ten cel nakłady, których źródłem są również przychody pozyskiwane z opłaty elektronicznej, bezpośrednio przekładają się - co należałoby uznać za oczywiste - na bezpieczeństwo użytkowników dróg." Ponadto dodać można, że środki z Krajowego Funduszu Drogowego mogą być przeznaczane także na przygotowanie, wdrożenie, budowę lub eksploatację systemów poboru opłaty elektronicznej realizowanych przez Szefa KAS (zob. art. 39f ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2483, ze zm.)). Waga naruszenia prawa nie jest znikoma, bowiem doszło do uszczuplenia środków przekazywanych do KFD.
Odnośnie drugiej z przesłanek, tj. zaprzestania naruszania prawa przez stronę należy zważyć, iż; ,,(...) W związku z tym bowiem, że naruszenie prawa już wystąpiło, już zaistniał skutek jego naruszenia, nie jest możliwe zamanifestowanie zmiany stosunku sprawcy wobec tego naruszenia poprzez zmianę jego (dotychczasowego) zachowania - a to poprzez zaprzestanie naruszania porządku prawnego - a skoro tak, to siłą rzeczy nie jest możliwe przeprowadzenie oceny zachowania mającego przekonywać o zmianie postawy sprawcy (zob. A. Celera, J.G. Firlus, op. cit.). W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że w relacji do treści sankcjonowanego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. J 3 ust. ł pkt 3 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 tej ustawy, sprzeczne z nim zachowanie ma z całą pewnością charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy. Polega bowiem, na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, wraz z którym dochodzi do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Jeżeli tak, to w świetle przedstawionych argumentów, w odniesieniu do tego rodzaju deliktu przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie ma zastosowania, co siłą rzeczy skutkuje brakiem podstaw, a zarazem możliwości stosowania przepisu art. ł89f § 1 pkt 1 KPA w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za ten przejazd. Określone nim przesłanki muszą bowiem ziścić się łącznie. " (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II GSK 1091/19). Organ wielokrotnie podkreśla, że stwierdzone naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest naruszeniem nieusuwalnym. Uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w momencie przejazdu lub ewentualnie w terminie do 3 dni od dnia jego zakończenia (art. 13k ust. 8a udp).
Ponadto informacje znajdujące się w piśmie Szefa KAS, którego adresatem jest Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców nie stanowią jakiejkolwiek podstawy do umorzenia przedmiotowego postępowania łub zastosowania wobec strony instytucji odstąpienia. Po pierwsze, pismo Szefa KAS nie zostało skierowane bezpośrednio do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Po drugie, z oczywistych względów nie zawiera oficjalnych wytycznych co do sposobu rozstrzygania spraw przez ten organ. Strona powinna bowiem posiadać wiedzę na temat tego, że Szef KAS oraz Główny Inspektor Transportu Drogowego są to dwa odrębne organy administracji publicznej, działające na podstawie innych kompetencji przyznanych im przez ustawodawcę. W związku z powyższym są niezależne od siebie. Organu w żaden sposób nie wiąże stanowisko Szefa KAS zawarte w przedmiotowym piśmie. Wydanie decyzji w oparciu o informacje znajdujące się w piśmie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej byłoby sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP, z zasadą wyrażoną w art. 6 kpa, a także naruszałoby w sposób oczywisty zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 kpa. Sprawa powinna być rozpatrywana tylko w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wówczas strona będzie miała pewność, że nie zostanie potraktowana w sposób odmienny od innych użytkowników dróg publicznych naruszających ten sam obowiązek co ona, który został określony w art. 13 ust. ł pkt 3 udp.
Organ stwierdza, iż okoliczności podniesione przez stronę nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Wskazane przez stronę okoliczności nie wypełniają bowiem przesłanek pozwalających na wyłączenie możliwości ukarania strony w sytuacji, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej (art. 189e kpa) lub odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i zastosowaniu pouczenia (art. 189f § 1 pkt 1 kpa), gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zaznaczyć należy, że na podstawie ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego co prawda istnieje możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wobec strony. Jednakże po dokonaniu analizy przedmiotowej sprawy organ uznał, iż nie ma podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że strona uchybiła podstawowemu obowiązkowi korzystającego z drogi publicznej, a obowiązkiem tym jest uiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd. Obowiązek ten dotyczy wszystkich użytkowników publicznych dróg płatnych, w żadnym razie nie można, więc mówić o znikomej szkodliwości czynu w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Ponadto przedmiotowe naruszenie nie zostało spowodowane działaniem siły wyższej. W sprawie nie ma zatem podstaw do zastosowania art. 189e kpa.
Należy stwierdzić, że strona była zobowiązana do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższy obowiązek nie został dopełniony, dlatego też organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i karę pieniężną w wysokości 1500 zł za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 udp stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 udp nałożył słusznie i zgodnie z prawem.
Skargi na decyzję organu odwoławczego wniósł Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez;
• - niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez nierozpoznanie pisma z dnia 19.10.2022 r., pomimo tego, że stanowi dowód z dokumentu w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i dotyczy istotnych dla sprawy okoliczności, tj. co do błędu systemu, który uniemożliwiał przekaz danych GPS do systemu e-TOLL; a także brak odniesienia się do wyjaśnień Spółki w tym zakresie;
- brak należytego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji i zajęcie wyłącznie arbitralnego stanowiska;
1. art. 8 k.p.a. i art. 12 Ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U z 2023 r. poz. 221, ze zm., dalej jako "Prawo przedsiębiorców) statuujących zasadę pogłębiania zaufania obywateli poprzez wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną w I instancji nakładającą na Spółkę karę pieniężną z art. 13k 1 pkt 2 udp, podczas gdy niewyjaśnione zostały istotne dla sprawy okoliczności, a organ w celu realizacji zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej powinien przestrzegać prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do twierdzeń strony oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli;
2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji nakładającej na Spółkę karę pieniężną za naruszenie polegające na nieuiszczeniu opłaty elektronicznej, podczas gdy niewyjaśnione zostały istotne dla sprawy okoliczności, które stanowią przesłankę wyłączającą wymierzenie kary pieniężnej w trybie art. 13k 1 pkt 2 udp.
Wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy z tego względu, że błąd systemu, który wykazuje Spółka stanowi okoliczność, za którą nie ponosi odpowiedzialności, co w dalszej konsekwencji stanowi podstawę do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z art. 13k 1 pkt 2 udp. Organ mając na względzie reguły wykładni wyznaczone przez Konstytucję RP powinien bowiem odstąpić od nałożenia kary pieniężnej z art. ]3k 1 pkt 2 udp wobec spółki, w przypadku gdy nie miała wpływu na zaistnienie naruszenia prawa, polegającego na nieuiszczeniu opłaty elektronicznej.
W związku z powyższym wnosił:
1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] z dnia 24 października 2023 r.;
2. na podstawie art. 119 p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;
3. na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., o połączenie do łącznego rozpoznania spraw ze skarg na decyzje GITD z dnia 24 października 2023 r.: nr [...]; nr [...] oraz nr [...].
Zaskarżoną decyzją GITD w oparciu o art. 13k ust. 1 pkt 2 udp nałożył na spółkę pod firmą [...] sp. [...]z siedzibą w miejscowości M. (dalej jako "Spółka") administracyjną karę pieniężną w wysokości 1500,00 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp w dniu 28 października 2021 r.
Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego
Podnosił, że w niniejszej sprawie kluczowy jest fakt, że Spółka nie miała świadomości i wpływu na naruszenie ze względu na błąd systemu. Potwierdzenie tego stanowi przedłożone przez Spółkę stanowisko T. T. sp. [...]., z którego wynika, że dane GPS nie docierały na platformę E-TOLL z uwagi na błąd systemowy.
Niezrozumiałe jest twierdzenie GITD, że ww. stanowisko nie zostało poparte żadnymi dowodami i w związku z tym nie usprawiedliwia popełnionego przez Spółkę naruszenia (s. 6 zaskarżonej decyzji). Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem pismo z dnia 19.10.2022 r., będące odpowiedzią T. T. sp. [...] na zapytanie Spółki z dnia 17.10.2022 r. w przedmiocie działania urządzenia GPS jako dokument sam w sobie stanowi dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że T. T. sp. [...]jest wyłącznym producentem oprogramowania przeznaczonego do wspomagania działań logistycznych przedsiębiorstw zarządzających flotą i zajmuje się wdrażaniem urządzeń e-TOLL w polskich firmach. W związku z tym trudno zrozumieć zachowanie GITD, który nie bierze pod uwagę ww. dowodu, mimo że pochodzi on od spółki, która jest autorem systemu e-TOLL i specjalizuje się w technologii monitorowania
pojazdów GPS.
Zważyć przy tym trzeba, że GITD na etapie odwoławczym dysponuje możliwością uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych czy też ogólnikowych wyjaśnień (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. IV SA/Po 481/13, wyroki NSA: z dnia 27 lipca2011 r., sygn. IIOSK 1560/10; z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. IIGSK 631/10). W związku z tym organ mógł zobowiązać stronę bądź sam wystąpić do T. T. sp. [...] o przedłożenie dodatkowych dokumentów celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czego jednak nie uczynił.
GITD oparł się natomiast na dowodzie w postaci pisma Ministerstwa Finansów z dnia 11.08.2023 r. nr [...], z którego wynika, że w dniu naruszenia system e-TOLL umożliwiał operatorom świadczącym usługi transmisji danych geolokalizacyjnych na ich przekaz. Dowód ten w istocie koresponduje z twierdzeniem Spółki, według którego urządzenie w okresie naruszenia działało, a więc co do zasady umożliwiało przekaz danych GPS. Jednak problem sprowadza się do tego, że mimo sprzyjających warunków w tym zakresie, dane nie docierały na platformę e-TOLL, czego Spółka nie była świadoma wobec błędu systemu. Powyższe prowadzi do wniosku, że GITD naruszył obowiązek w zakresie wyjaśnienia okoliczności sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Potwierdzenie tego stanowi uzasadnienie zaskarżonej decyzji (s. 6), w którym GITD stwierdza: Jednakże nawet Jeżeli na obecnym etapie prowadzonego postępowania nie da się jednoznacznie ustalić przyczyny braku przekazywania danych (...). Oznacza to, że organ ustalił stan faktyczny sprawy w sposób pobieżny, pomijając wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, tj. co do błędu systemu w odniesieniu do aktywowanego urządzenia, za pośrednictwem którego Spółka zamierzała uiścić opłatę elektroniczną, tj. urządzenia o nr [...].
Organ powinien więc rozpatrzeć dowody wskazane przez Spółkę, ewentualnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a następnie dokonać swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w myśl art. 80 k.p.a. Swobodna ocena dowodów musi być dokonywana z uwzględnieniem zasady równej mocy środków dowodowych, zawartej w art. 75 § 1 k.p.a. Oznacza to, że określone fakty mogą być udowodnione przy użyciu dowolnych środków dowodowych, byleby nie były one sprzeczne z prawem (wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., sygn. II SA 961/88). W rozpoznawanej sprawie zachodziła więc konieczność rozpatrzenia dowodu w postaci pisma z dnia 19.10.2022 r. wraz z zawartymi w nim wyjaśnieniami T. T. sp. [...], z którego wynika, że w okresie, w którym doszło do naruszenia zaobserwowano błąd systemu. Dowód ten jest zbieżny z wyjaśnieniami Spółki, która wskazuje, że w danym okresie zauważyła nieprawidłowości i wystąpiła z zapytaniem do T. T. sp. [...]., a także dokonała zgłoszenia na portalu e-TOLL.
Nie sposób zapominać przy tym, że naruszenie miało miejsce w początkowym okresie działania systemu e-TOLL. Powszechnym jest, że etap wdrożenia rządowego systemu obarczony był ryzykiem wystąpienia błędów i awarii. Słusznie zatem Spółka powołuje się na stanowisko Ministerstwa Finansów z dnia 30.09.2021 r., znak: [...], którym co prawda organ nie jest związany, niemniej powinien mieć na względzie jako wskazania jednostki odpowiedzialnej za wprowadzenie i nadzór przedmiotowego rozwiązania.
W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że wydając zaskarżoną decyzję GITD naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., a także pozostający z nimi w związku art. 107 § 3 k.p.a., według którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. GITD dopuścił się także naruszenia art. 8 k.p.a. (odpowiednio art. 12 Prawa przedsiębiorców) statuującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli. Odzwierciedlenie tej zasady znajduje wyraz w orzecznictwie. NSA podkreśla, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu Obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. III SA 729/84). Podobny pogląd wyraża SN i wskazuje, że w kontekście spełnienia wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa szczególną rolę pełni uzasadnienie decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego, które powinno przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę (wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. III ARN 2/94).
Wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, z tego względu, że błąd systemu, który wykazuje Spółka stanowi okoliczność, za którą nie ponosi odpowiedzialności. To z kolei oznacza, że organ mając na względzie reguły wykładni wyznaczone przez Konstytucję RP powinien odstąpić od nałożenia kary pieniężnej z art. 13k 1 pkt 2 udp. na Spółkę, która nie miała wpływu na zaistnienie naruszenia prawa, polegającego na nieuiszczeniu opłaty elektronicznej.
Prokonstytucyjna wykładnia art 13k 1 pkt 2 udp.
Rzecznik przywołał wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. II GSK 134/16. Jakkolwiek ww. wyrok zapadł na tle stanu faktycznego obejmującego okres, w którym nie obowiązywała jeszcze norma z art. 189f § 1 k.p.a., to jednak wyrażona w nim kwestia korzystania z reguł wykładni wyznaczonych przez Konstytucję RP jest uniwersalna i pozostaje aktualna także w odniesieniu do obowiązującego stanu prawnego. W przedmiotowym orzeczeniu NSA słusznie wskazuje na potrzebę prokonstytucyjnej wykładni art. 13k 1 pkt 2 udp i stwierdza, że choć administracyjna kara pieniężna nakładana jest wobec podmiotu dopuszczającego się deliktu bez związku z jego zawinieniem, albowiem odpowiedzialność za ten delikt ma charakter obiektywny, to jednak nie można jednocześnie tracić z pola widzenia konsekwencji wynikających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady proporcjonalności, co stanowi przecież element wykładni prawa. Zdaniem NSA przesłanką wymierzenia kary administracyjnej jest między innymi to, aby podmiot wobec którego adresowane są zarzuty miał zapewnioną możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, co zmierza do tego, aby w procesie wykładni przepisów sankcjonujących uzyskać rezultat w postaci poszerzenia gwarancji procesowych obywatela
W tym samym kierunku wypowiada się Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 10 września 2014 r., sygn. akt P 36/13, a także Rzecznik Praw Obywatelskich w wystąpieniu z 4 stycznia 2013 r. (znak [...]) skierowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
Wobec tego, przy uwzględnieniu braku odpowiedzialności Spółki za zaistniałe naruszenie organ powinien odstąpić od nałożenia kary pieniężnej z art. 13k 1 pkt 2 udp kierując się zasadą proporcjonalności wywodzoną zarówno z art. 31 ust. 3, jak i art. 2 Konstytucji RP.
Na gruncie zasady proporcjonalności w orzecznictwie konstytucyjnym uformowało się pojęcie tzw. testu proporcjonalności, polegającego na badaniu danej regulacji w trzech aspektach: tego, czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (I); tego, czy regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (11); tego, czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (III) (orzeczenie TK z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94).
Celem regulacji z art. 13k 1 pkt 2 udp jest, aby użytkownicy dróg uiszczali opłatę zgodnie z obowiązującymi przepisami, ponieważ przychody z jej tytułu zasilają Krajowy Fundusz Drogowy, z którego finansowane są inwestycje drogowe. W ten sposób generowane są środki na budowę, utrzymanie, przebudowę dróg i dostosowanie ich do standardów bezpieczeństwa. Ponieważ system dotyczy pojazdów ciężkich, środki te pochodzą od użytkowników, którzy mają największy wpływ na zużycie infrastruktury drogowej.
Jakkolwiek przyjąć można, że omawiana regulacja jest odpowiednia oraz niezbędna dla ochrony ww. celu, to jednak automatyzm polegający na wymierzaniu kary wobec użytkowników, którzy wykazali, że niewypełnienie obowiązku uiszczenia opłaty jest następstwem okoliczności, za które nie ponoszą odpowiedzialności prowadzi do uznania, że efekty regulacji nie pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Taka praktyka stosowania art. 13k 1 pkt 2 udp wykracza poza to co jest niezbędne do osiągnięcia celu w postaci zwiększenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i przeczy tym samym zasadzie proporcjonalności.
Idąc za ww. wyrokiem NSA, a także orzecznictwem TK wskazać należy, że w celu usunięcia skutku nieproporcjonalności organ powinien kierować się prokonstytucyjną wykładnią art. 13k 1 pkt 2 udp, zwłaszcza, że ustanowiona tym przepisem kara pieniężna stanowi ingerencję w prawa majątkowe jej adresatów. Z zasady proporcjonalności wynika zaś zakaz nadmiernej ingerencji, mający na celu zapewnienie ochrony wszystkich praw i wolności, włączając w to prawo własności i inne prawa majątkowe, o których mowa w art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. W oparciu o reguły wykładni wyznaczone przez Konstytucję RP organ powinien zatem odstąpić od nałożenia kary pieniężnej z art. 13k 1 pkt 2 udp, w przypadku gdy zostanie wykazane, że użytkownik drogi nie miał wpływu na zaistnienie naruszenia prawa, polegającego na nieuiszczeniu opłaty elektronicznej.
Skargę wniosła [...]sp. [...] w M..
Zaskarżonej decyzji zarzucała: naruszenie przepisów postępowania polegający na nieuwzględnieniu, że brak uiszczenia opłaty za przejazd nastąpił bez winy przewoźnika a z powodu winy systemu.
W uzasadnieniu skargi podnosił, iż organ wydając decyzję nie zastosował się do pisma z Ministerstwa Finansów w którym jasno i klarownie przedstawiono Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców instrukcje w jaki sposób mają działać organy administracji publicznej. W ocenie skarżącego jako firma zachowali należytą staranność w celu uiszczenia należnych opłat drogowych. Opłaty nie zostały pobrane z powodu nieprzesyłania danych z serwerów firmy T. na serwery Ministerstwa Finansów. W pojeździe na stałe jest zamontowane urządzenie pokładowe do monitoringu i poboru opłat drogowych, pojazd jest zarejestrowany w systemie poboru opłat na koncie przypisanym do skarżącego, na którym znajdowały się środki do uiszczenia opłaty. Skarżąca nie miała wpływu na możliwość transmisji danych.
Zdaniem skarżącej karanie jej za niezawinione nieuiszczenie opłat jest przejawem niesprawiedliwości i nierówności wobec prawa, co narusza art. 32 Konstytucji RP.
Organ w swojej decyzji nie argumentuje dlaczego nie mógł zastosować odstąpienia od nałożenia kary z powodu niezaistnienia przesłanki znikomej wagi naruszenia i zaprzestania naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (2022.2492 t.j. z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej - p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 13 ha ust. 1 udp opłata elektroniczna, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wykonawczych. Uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat. Zasadą jest również, że pobranie tej opłaty następuje poprzez urządzenie instalowane w tym celu w pojeździe samochodowym, którego posiadanie należy do obowiązków właściciela lub posiadacza pojazdu samochodowego, którego poruszanie się po drodze publicznej wiąże się z obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej. Naruszenie tego obowiązku na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.p. powoduje nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500 złotych - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy lub 1500 zł - w pozostałych przypadkach. Tak więc wysokość kary jest niezależna od stopnia naruszenia zależnego od dmc pojazdu (zespołu pojazdów), długości trasy przebytej bez uiszczenia opłaty, czy częstotliwości (powtarzalności) naruszeń. Odpowiedzialność administracyjna związana z brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej ma charakter obiektywny i jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 18 października 2017 r., sygn. II GSK 3521/15; 15 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 67/15; 28 kwietnia 2016 r., sygn. II GSK 2406/14; te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że fakt, iż odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, nie oznacza automatyzmu w działaniu organu i nie zwalnia z obowiązku prawidłowego tj. zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego kompleksowej oceny. Stosowanie przepisów o nałożeniu kary pieniężnej nie może prowadzić do rezultatu, który byłby niezgodny z prawem. Odrzucenie a priori możliwości zwolnienia podmiotu od odpowiedzialności administracyjnej byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego - zasadą bezpieczeństwa prawnego i zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, znajdującymi swój wyraz również w art. 8 § 1 k.p.a. (por.m.in.: wyrok NSA: 15 lutego 2012 r., sygn. II GSK 1191/10; wyrok NSA z 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 871/09; wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. II GSK 860/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03, OTK-A nr 6 z 2004 r., poz. 56; także: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 373/20; wyrok WSA w Łodzi z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 603/20).
Ustalenie faktu niedopełnienia obowiązku wynikającego z. art. 13 ust. 1 pkt 3 udp stanowi podstawę wymierzenia kary z art. art. 13k ust. 1 pkt 1 lub 2 udp Bezsporne jest przy tym, że formalnie do naruszenia tego obowiązku doszło. Natomiast ocena, czy waga naruszenia była znikoma winna być dokonana w kontekście całokształtu okoliczności sprawy. Przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 942/20). Większość administracyjnych kar pieniężnych ma charakter obligatoryjny, a ewentualne miarkowanie możliwe jest w granicach wyznaczonych przepisami ustawy. Nie wyklucza to jednak zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., o ile oczywiście spełnione są przesłanki wynikające z tej normy (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 141/20). Przepis art. 189a § 2 k.p.a. wskazuje, kiedy przepisów działu IVa k.p.a. nie stosuje się. Przepisy dotyczące opłat elektronicznych i kar administracyjnych za nieuiszczenie tych opłat nie regulują zasad odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, dlatego przepisy art. 189f § 1 k.p.a. znajdowały zastosowanie w sprawie.
Organ odstępuje od nałożenia kary i poprzestaje na pouczeniu strony w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, organ stwierdza, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ jest wówczas zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony, co zgodnie z zasadą proporcjonalności stanowi działanie adekwatne do okoliczności sprawy. Po drugie, doszło do realizacji celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Cele te mogły zostać osiągnięte w ramach odrębnego postępowania toczącego się przed postępowaniem w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.). W takim przypadku organ jest zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony. Powyższe cele mogą być osiągnięte również w wyniku wyznaczenia stronie przez organ terminu do usunięcia naruszenia prawa lub powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (art. 189f § 2 k.p.a.). Wyznaczenie takiego terminu jest fakultatywne. Jeżeli jednak strona w wyznaczonym terminie przedstawiła żądane dowody, to organ jest zobligowany do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, iż stanowisko organu w zakresie braku przesłanek do odstąpienia od wymierzania kary na przez organ ograniczył się do oceny przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1, których ocena nie została dokonana w całokształcie okoliczności sprawy.
Organ dokonał stricte literalnej wykładni przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sama argumentacja organu, że występuje brak znikomości wagi naruszenia prawa ponieważ kary pieniężne służą do utrzymania i rozbudowy infrastruktury drogowej stanowiłaby podstawę do uznania, że przepis stał się martwy. Każde odstąpienie od wymierzania takiej kary stanowi zmniejszenie dochodu w tym zakresie. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. profesjonalny charakter działalności, czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), co organ w przedmiotowej sprawie nie przeprowadził. Organ nie uwzględnił, że sytuacja faktyczna, która zaistniała w sprawie była nadzwyczajna i wyniknęła z błędu systemu informatycznego, na który nie miała wpływu skarżąca. Administracyjna kara pieniężna co prawda jest nakładana wobec podmiotu dopuszczającego się deliktu bez związku z jego zawinieniem, to jednak nie można, to jednak taka kara stanowi ingerencję w prawa majątkowe adresatów, swoboda ustawodawcy w nakładaniu kar nie jest nieograniczona i wymaga poszanowania zasad konstytucyjnych.
Odnośnie drugiej przesłanki z tego przepisu, to kwestia zaniechania naruszenia zasadniczo odnosi się do czynów o charakterze ciągłym, a w tym przypadku mamy czyn jednorazowy. Kwestia zaniechania naruszenia jest przedmiotem wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie mamy do czynienia z sytuacjami typowymi. Nie ma natomiast w niniejszym postępowaniu potrzeby formułowania ogólnej oceny zasadności wyrażanych w piśmiennictwie (m.in. w komentarzach do k.p.a.) kategorycznych poglądów, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko do deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych lub deliktów popełnianych z zaniechania. Na marginesie wypada jedynie stwierdzić, że możliwe jest wskazanie takich deliktów jednoczynowych (formalnych lub skutkowych), co do których istnieje możliwość spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa w toku aktywności podejmowanej w określonych granicach czasowo-przestrzennych, co uzasadnia wniosek, że zakres zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest potencjalnie szerszy. W przedmiotowej sprawie skarżąca, co prawda w różnych terminach w krótkim okresie dokonywała przejazdów drogowych bez uiszczenia opłat, ale też należy zauważyć, iż organ Skarbu Państwa – szef KAS wskazywał w swoim piśmie na częstą wadliwość wprowadzanego systemu i potrzebę zastosowania odstąpienia od wymierzania administracyjnej kary pieniężnej. Tak więc mamy do czynienia z sytuacją gdzie skarżąca dopełniła wszystkich obowiązków, a musi ponosić majątkowe konsekwencje wadliwości systemu.
W ocenie Sądu stanowisko organu na rzecz którego opłaty za przejazd drogowy miały być inkasowane nie mogą być nie zauważone w ocenie przedmiotowej sprawy, tylko dlatego, że zostało ono skierowane do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Organ orzekający w niniejszej sprawie jest faktycznie organem odrębnym ale szef KAS jest organem nadzorującym działalność organów skarbowych mających dbać o interes fiskalny państwa.
W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć należy więc, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie ustawy o drogach publicznych. Innymi słowy związany charakter kar pieniężnych przewidziany w przepisach ustawy o drogach publicznych nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary.
Z tych też względów w ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania i nie dokonano pełnej oceny czy w przedmiotowej sprawie mogły zaistnieć przesłanki do odstąpienia od wymierzania kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.