VIII SA/Wa 856/11

VIII SA/Wa 856/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marek Wroczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta R. po rozpoznaniu wniosku M. R. ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru istniejącego budynku usługowo – mieszkalnego na działce nr [...] i [...] przy ul. O. [...] w R. wraz z jego rozbudową z przeznaczeniem na usługi medyczne oraz nadbudową o poddasze mieszkalne. Warunki dla nowej zabudowy organ ustalił w następujący sposób:
- nieprzekraczalna linia zabudowy – wyznaczona poprzez usytuowanie głównego budynku, przewidzianego do rozbudowy tj. w południowej granicy działki nr [...] w linii rozgraniczenia ul. O., a od północnej strony działki [...] w linii rozgraniczenia z ul. C.,
- planowane zamierzenie powinno się realizować i planować zgodnie z rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.),
- powierzchnia zabudowy działek, istniejąca i projektowana, nie powinny przekroczyć 60% ich ogólnej powierzchni,\- szerokość elewacji frontowej: budynku głównego bez zmian ([...] m szerokość działki); oficyny [...] m z 20% tolerancją,
- wysokość projektowanego budynku głównego 4 kondygnacje nadziemne, wysokość kalenicy max. 13,5 m; do gzymsu max. 11 m; oficyny wschodniej (rozbudowy) 2 kondygnacje, wysokość górnej krawędzi dachu max. 8 m,
- geometria dachu: dla budynku głównego dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci max. 45 st., dla oficyny jednospadowy o kącie nachylenia max. 45 st.
Organ ustalił także warunki i szczegółowe zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
Organ wyjaśnił, że w toku postępowania poddano analizie planowane zamierzenie pod kątem spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z p. zm. dalej powoływana jako u.p.z.p.) oraz zgodności z przepisami szczególnymi i nie stwierdzono by inwestycja naruszała te przepisy. Jednocześnie organ stwierdził, że usługi medyczne nie są przedsięwzięciem kwalifikowanym do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wobec tego nie przewiduje się negatywnego oddziaływania tej inwestycji na tereny sąsiednie po zrealizowaniu zamierzenia. Wobec powyższego brak było podstaw do wydania decyzji odmownej.
Odwołanie od tej decyzji wniósł I. K. współwłaściciel działki nr [...] podnosząc, że lokale mieszkalne na parterze oficyny na tejże działce posiadają po jednym, niedużym oknie na każda izbę, przy czym wszystkie okna skierowane są na wschód. Podwyższenie dachu kamienicy i wybudowanie ośmiomertowej piętrowej oficyny w odległości 6 m od okien spowoduje całkowite odcięcie tych mieszkań od "światła słonecznego".
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R..
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostały ustalone w oparciu o kompletny wniosek oraz prawidłowo sporządzoną analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W części tekstowej analizy, korespondującej z częścią graficzną, przedstawiono sposób zabudowy na poszczególnych działkach z uszczegółowieniem informacji odnośnie funkcji budynków, szerokości elewacji frontowej, wysokości kalenicy, rodzaju dachu i nachylenia jego połaci oraz wskaźnika zabudowy.
Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy, brak było zatem podstaw od odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podnoszone natomiast w odwołaniu zarzuty nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego zgodność planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oceniana jest na innym etapie postępowania tj. w fazie wydawania pozwolenia na budowę. Wtedy też ocenie będą podlegały wymagania techniczne dotyczące planowanej rozbudowy oraz jej docelowe usytuowanie.
W skardze na powyższą decyzję I. K. podniósł zarzut naruszenia art. 61 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r,, Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako Kpa) poprzez brak uwzględnienia jego słusznego interesu i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy.
Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R..
Zdaniem skarżącego na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy powinna być w sposób wnikliwy dokonana analiza, co do określenia wysokości planowanego obiektu bądź jego rozbudowy i nadbudowy. Po przeprowadzeniu takiej analizy można określić wysokość i wielkość projektowanej zabudowy. Natomiast sam fakt, że działka jest położona na terenie zabudowy śródmiejskiej nie może powodować, że powstaną podwórka tzw. studnie zabudowane budynkami ograniczającymi dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. W ocenie skarżącego ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ, który będzie zatwierdzał projekt budowlany i udzielał pozwolenia na budowę. W związku z tym realizacja planowanej inwestycji spowoduje, że w sposób niedopuszczalny ulegną pogorszeniu warunki zamieszkania na nieruchomości należącej do skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Stosownie do treści art. 61 ust.1 u.p.z.p. będącym podstawą zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich jest ta, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe oznacza, że zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). "Kontynuacja funkcji", o której mowa w art.61 ust.1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. "Kontynuacja funkcji" nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Celem ustawodawcy nie było zahamowanie możliwości zagospodarowania terenów, a jedynie zracjonalizowanie sposobu tego zagospodarowania, przy wykorzystaniu kontynuacji cech i funkcji dotychczasowej zabudowy. Uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 u.p.z.p. są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003. (Dz.U. Nr 164, poz.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z kolei według ustępu 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Przepis § 4 rozporządzenia stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z kolei § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (od strony, z której odbywa się główny wjazd na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Stosownie do przepisu art. 54 pkt 3) w związku z art. 64 ust.1u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna określać: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza żadnej ze wskazanych wyżej regulacji.
W sprawie sporządzona została prawidłowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wokół działki inwestora, zgodnie z podanymi wyżej zasadami, wyznaczony został obszar analizowany obejmujący teren zainwestowany w odległości 50 m od granicy działek objętych wnioskiem. W sposób szczegółowy ustalono i wyliczono parametry zabudowy działek sąsiednich. Zamierzenie inwestycyjne zostało pozytywnie zaopiniowane przez zarządcę drogi (pismo z dnia [...] marca 2011 r.), pozytywnie uzgodnione przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z dnia [...] marca 2011 r.) dokonano również uzgodnienia decyzji z Wojewodą [...] i Marszałkiem Województwa [...] w zakresie zadań rządowych albo samorządowych służących realizacji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym.
Wbrew twierdzeniom skarżącego z części tekstowej wyników analizy i pozostającej z nią w zgodzie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ustalenie wysokości budynku po rozbudowie nie miało charakteru dowolnego (kamienica frontowa – max. 13,5 m, oficyna max. 8 m), nastąpiło bowiem w zestawieniu z wysokością budynków w obszarze analizowanym (wysokość do kalenicy kształtuje się od 9 do 14 m) oraz średnią wysokością zabudowy (10 m). Decyzja została zatem wydana w oparciu
o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy i zawiera prawidłowe załączniki.
Stosownie do treści art. 56 w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Żaden przepis odrębny nie sprzeciwia się wydaniu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowo - mieszkalnego na budynek z przeznaczeniem na usługi medyczne oraz nadbudową o poddasze mieszkalne.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi w kwestii związania organu architektoniczno – budowlanego decyzją o warunkach zabudowy stwierdzić należy, że decyzja ta nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu i nie przesądza władczo o możliwości jego realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Dodać należy, że zasada związania decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego pozwolenie na budowę nie oznacza jednak, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy, jest zwolniony od badania zgodności z prawem projektowanej inwestycji w zakresie poddanym jego właściwości. Organ ten jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach usytuowanie budynku jest sprzeczne z warunkami technicznymi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie organu ustalającego warunki zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o warunki techniczne i przepisy regulujące warunki techniczne dotyczące obiektów budowlanych, w tym w zakresie ich lokalizacji, nie mają one tu zastosowania. Pod tym względem należy zgodzić się z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów regulujących warunki techniczne jako wyznaczniki parametrów pozwalających oznaczyć cechy planowanej zabudowy, także w odniesieniu do ewentualnego ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (w tym skarżący uparuje wadliwości zaskarżonej decyzji). Zachowanie wskazanych przepisów, które są przepisami techniczno-budowlanymi, bada jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) i gdy stwierdzi, że nie są one zachowane, odmawia wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 powołanej ustawy). Organ ten jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach usytuowanie budynku jest sprzeczne z warunkami technicznymi.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.