VIII SA/Wa 853/22

VIII SA/Wa 853/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur
Marek Wroczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 710
art. 5,art. 13 i art. 49 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Justyna Mazur, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. L. – [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 16 sierpnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 853/22
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 16 sierpnia 2022 roku, nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania B. .– M. od decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 listopada 2021 roku, nr [...], nakazującej przeprowadzenie robót budowalnych domu z oficyną, położonego w R. przy ul. [...], dz. Ew. [...] – działając na podstawie art. 49 ust.1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust.1 ustawy z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( DZ.U z 2021 roku, poz. 710 dalej jako ustawa) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2022 roku poz. 2000 dalej kpa): orzekł – utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.
Organ pierwszej instancji wyżej powołaną decyzją nakazał skarżącej B.L. – M. wykonanie w terminie do 31 grudnia 2025 roku robót budowalnych przy domu z oficyną, położonego w R. przy ulicy R. [...] obejmujących:
- ustabilizowanie i wzmocnienie fundamentów,
- remont ścian, polegający na osuszaniu oraz odgrzybianiu zawilgoconego i porażonego biologicznie muru, naprawach konstrukcyjnych muru, w zakresie reperacji oraz przemurowań w obrębie występujących spękań, uszkodzeń, ubytków i zarysowań oraz uzupełnienie i reperację tynków wraz z konserwacją i odtworzeniem brakującego detalu architektonicznego ,
- wykonanie izolacji przeciwwilgociowej ścian budynku,
- remont kominów,
- remont więźby dachowej, z dopuszczalną wymianą elementów w złym stanie technicznym oraz jej impregnację zabezpieczającą przed ogniem oraz korozją biologiczną,
- wykonanie nowego pokrycia dachowego z dachówki karpiówki,
- remont lub wymianę stropów międzykondygnacyjnych na drewniane o takiej samej konstrukcji jak istniejące lub inne ognioodporne żelbetowe lub ceramiczne,
- wzmocnienie stropu kolebkowego nad piwnicą,
- remont lub wymianę przez odtworzenie stropu odcinkowego nad piwnicą,
- wykonanie obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła B. L. – M. zarzucając brak ustalenia aktualnego stanu technicznego budynku i podkreślając jego katastrofalny stan. W jej ocenie niezbędny zakres prac remontowych będzie polegał na całkowitej odbudowie budynku. Nadto wskazywała na brak ustalenia czy znaczny stopień zniszczenia budynku uzasadnienia jego dalszą ochronę konserwatorską oraz czy technicznie możliwe jest zachowanie starych elementów budynku, czy też obiekt wymaga wykonania robót rekonstrukcyjnych w takim zakresie, że po ich wykonaniu nie będzie można stwierdzić, że nowowybudowany budynek nadal jest zabytkiem, lecz będzie tylko imitacją.
Nadto zarzucała decyzji organu pierwszej instancji pominięcie istotnych okoliczności w sprawie, do których należy zaliczyć zwrot nieruchomości w latach dziewięćdziesiątych XX wieku w fatalnym stanie technicznym, który wynikał z niezgodnego ze sztuką budowlaną przeprowadzenia przez ówczesnego zarządcę remontu po pożarze. Stan budynku w jej ocenie z uwagi na istniejące zagrożenie wymaga raczej rozbiórki.
Organ odwoławczy wskazał, że podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 59 ust.1 ustawy zgodnie z którym organ konserwatorski może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Przedmiotowy budynek został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z dnia 14 lutego 1990 roku. Ponadto jest położony na obszarze zabytkowego układu urbanistyczno – architektonicznego miasta R. również wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 14 września 1989 roku. W dniu 9 czerwca 2021 roku organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny gdzie stwierdzono, że budynek jest złym stanie technicznym. Ściany obwodowe są silnie zawilgocone, skorodowane, uszkodzone ze znacznym ubytkiem tynku. Występują pęknięcia w obrębie ścian i gzymsów. Ściana północna jest w stanie awaryjnym, odchylona od pionu. Ściany od strony północnej i zachodniej zostały doraźnie podstemplowane. W pokryciu dachowym z dachówki widoczne są ubytki i nieszczelności. Otwory okienne zostały zamurowane. Obróbki blacharskie rynny i rury spustowe są niekompletne, skorodowane, miejscowo uzupełnione. Korona murów od strony ulicy S. jest porośnięta roślinnością.
Ze względu na zagrożenie nie dokonano oględzin wewnątrz budynku. Dla przedmiotowej nieruchomości w 2010 roku wykonano ekspertyzę techniczną oraz mykologiczno – budowlaną.
Organ pierwszej instancji odnośnie stanu technicznego budynku i zakresu prac odwoływał się do wykonanej 10 lat temu opinii i podnosił, że od tego czasu nie prowadzono w obiekcie prac naprawczych, wobec tego jego stan uległ dalszemu pogorszeniu. Nie zabezpieczony przed działaniem czynników atmosferycznych niszczeje.
Organ zwracał uwagę, że organ zgodnie z przepisem art. 80 kpa dokonał starannej analizy dowodów zgromadzonych w sprawie, co pozwoliło mu na sformułowanie zakresu prac w sentencji orzeczenia – odpowiadających przepisowi art. 49 ust. 1 ustawy. W wystarczającym zakresie wykazał, że stan zabytku wskazuje na konieczność podjęcia nakazanych robót budowalnych i prac konserwatorskich ponieważ ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Nałożone obowiązki stanowią podstawowe działania zabezpieczające i hamujące postępujący proces destrukcji. Nakazane działania stanowią niezbędne minimum i podstawowe działania zabezpieczające i hamujące proces destrukcji. Wyznaczony termin tych działań jest uzasadniony ustalonym stanem zachowania przedmiotowego budynku, ich zakresem oraz czasem potrzebnym na uzyskanie stosownych decyzji i pozwoleń, a także ewentualnego pozyskania stosownych funduszy.
Wartość zabytkowa budynku wymaga od organów podjęcia działań mających na celu zabezpieczenie substancji materialnej obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Wobec obecnego złego stanu technicznego obiektu jest konieczne przeprowadzenie działań aby nie doszło do dalszej destrukcji obiektu. Pozostawienie go w obecnym stanie bez ustabilizowania i wzmocnienia fundamentów, remontu ścian, napraw konstrukcyjnych muru oraz uzupełnienia i reperacji tynków, wraz z odtworzeniem brakującego detalu architektonicznego, wykonania izolacji przeciwwilgociowej ścian budynku, remontu kominów, remontu więźby dachowej, wykonania nowego pokrycia dachowego z dachówki karpiówki, remontu lub wymiany stropów międzykondygnacyjnych, wzmocnienia stropu kolebkowego i remontu lub wymiany stropu odcinkowego nad piwnicą, wykonania obróbek blacharskich – rynien i rur spustowych, naraża obiekt na dalsze działanie czynników niszczących, a w konsekwencji do pogłębiania zniszczeń oraz degradacji jego prawem chronionych wartości. Wobec obecnego złego stanu technicznego obiektu pilne jest zabezpieczenie jego zachowanych elementów, tak by nie doszło do dalszych uszkodzeń. Konieczne jest podjęcie działań prowadzących do zatrzymania postępującego uszczuplenia, a w konsekwencji do całkowitej destrukcji jego walorów zabytkowych.
Organ odwoławczy podkreślał, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem powołanym do sprawowania ochrony nad zabytkami. Ochrona ta zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy polega między innymi na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytkowych. Natomiast opieka nad zabytkami zgodnie z art. 5 pkt 2,3,4 ustawy sprawowana jest przez właściciela. Do obowiązków właściciela czy posiadacza zabytku w myśl powołanych przepisów należy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowalnych przy zabytku, zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła B.L.– M..
Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- przepisów prawa materialnego – art. 49 ust.1 ustawy poprzez brak podstawy do zastosowania tego przepisu w przypadku, gdy zniszczenie zabytku już nastąpiło, z uwagi na okoliczność że celem przepisu jest zabezpieczenie budynku przed zniszczeniem, a nie zobowiązywanie do wykonania prac remontowych zmierzających do odbudowy zabytku, gdyż takie nakazanie nie mieści się w normie tego przepisu, a w konsekwencji ww. decyzja nie zawiera właściwych podstaw prawnych;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wybiórcze potraktowanie zebranego materiału dowodowego zwłaszcza w zakresie stanu technicznego zabytku w dniu decyzji nakazującej wykonanie prac konserwatorskich, nierzetelne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób nierzetelny – z przekroczeniem zasad logiki, a także w sposób dowolny – z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji spowodowało, że organ wydający decyzję nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy, a przede wszystkim nie uwzględnił faktu, że decyzja organu pierwszej instancji była pozbawiona podstawy prawnej;
- art. 6 kpa – zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, podczas gdy czynności podejmowane przez organ temu przeczą, ponieważ organ nie dokonał wszechstronnych i rzetelnych wyjaśnień stanu faktycznego, a zatem wydał rozstrzygnięcie w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, notabene kwestionowane przez stronę w toku postępowania administracyjnego;
- art. 8 kpa – zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, podczas gdy postępowanie organu administracji publicznej w niniejszej sprawie powoduje, że słabsza strona postępowania nie ma żadnego wpływu na toczące się czynności.
Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi podnosiła, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są nieprawidłowe ze względu na naruszania przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.
Podnosiła, że stan techniczny jej budynku jest na tyle zły, że uniemożliwia wykonanie wyszczególnionych w zaskarżonej decyzji prac. Budynek od ponad 15 lat pozostaje wyłączony z użytkowania przez nadzór budowlany. W jej ocenie sama ocena stanu budynku na podstawie jego oględzin przez pracowników organu nie jest wystarczające. Prawidłowa ocena wymaga oceny biegłego konstruktora celem oceny czy budynek nadaje się do przeprowadzenia prac zabezpieczających. Organ winien rozważyć czy nie należałoby nakazać rozbiórki budynku gdyż zagraża życiu obywateli.
Powołała się na stanowisko WSA w Warszawie z wyroku z dnia 26 września 2019 roku, VII SA/Wa 687/19, że w art. 49 ust.1 ustawy brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w przypadku, gdy zniszczenie budynku już nastąpiło, ze względu na wieloletnie zaniedbania.
Organ pominął argumentację skarżącej, że budynek jest nieużytkowany od 15 lat z powodu jego wyłączenia przez nadzór budowlany. Organy nie rozważyły czy obiekt z uwagi na znaczny stopień zniszczenia uzasadnia jego dalszą ochronę konserwatorską.
Nie ustaliły, czy technicznie możliwe jest wykonanie prac i że po ich wykonaniu nowo wybudowany budynek nadal będzie zabytkiem. Zwracała uwagę, że nie można automatycznie zakładać, że każdy obiekt wpisany do rejestru zabytków, którego remont wymaga pełnej rekonstrukcji powinien być objęty postępowaniem nakazowym określonym w art. 49 ust.1 ustawy. Trudno wymagać od właściciela zabytku nieruchomego aby zakres robót budowlanych sprowadzał się w istocie do pełnej rekonstrukcji zniszczonego zabytku.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się
z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych w zakresie ustaleń dotyczących stanu faktycznego w sprawie. Dopiero niewadliwe ustalenia faktyczne mogą stanowić podstawę zastosowania normy prawa materialnego.
Co prawda znalazły się skardze zarzuty odnośnie braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, braku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego – art. 6, art. 7, art.8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa.
Stawiając zarzut nie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego skarżąca wskazują na brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego celem ustalenia aktualnego stanu technicznego przedmiotowego budynku, w sytuacji gdy obiekt nie jest użytkowany od ponad 15 lat i w jej ocenie stracił walory zabytku, a wykonanie prac prowadziłoby do całkowitej rekonstrukcji budynku.
Należy zauważyć, iż przed wydaniem decyzji organ przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu, zapoznawał się z oceną techniczną, co prawda sprzed 10 lat ale biorąc pod uwagę wcześniejszą opinię i obecny stan techniczny mógł w sposób autorytatywny wypowiedzieć się w sprawie, zwłaszcza, że oceny stanu obiektu dokonywali wyspecjalizowani pracownicy instytucji ochrony konserwatorskiej. Dopóki dany obiekt budowalny uznany za zabytek istnieje i jego walory zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiednim stanie technicznym. Nie można dopuścić do sytuacji, w której brak dbałości o zabytek przez jego właściciela lub użytkownika wieczystego stanowiłoby podstawę do rozbiórki takiego obiektu( por. wyrok NSA z 24 maja 2018 roku, II OSK 2927/17). Należy zauważyć, iż to, że budynek zabytkowy nie nadaje się do odbudowy bo jest to działanie zagrażające jego istnieniu nie powoduje, że organy ochrony zabytków mają odstąpić od naczelnej zasady ich ochrony przed zniszczeniem( por. wyrok NSA z 17 maja 2022 roku, II OSK 1116/19).
W cenie sądu ocena materiału dowodowego zaprezentowana przez organ nie nosi znamion dowolności, a brak zgody skarżącej z oceną materiału nie może być utożsamiana z naruszeniem reguł oceny i narusza art. 80 kpa.
Należy zauważyć, iż przepis art. 49 ust.1 ustawy znajduje zastosowanie nawet w sytuacji gdy budynek zabytkowy nie nadaje się do odbudowy, bo jest to działanie zagrażające jego istnieniu. Taka zaś okoliczność nie powoduje, że organy ochrony zabytków mają odstąpić od naczelnej zasady ich ochrony przed zniszczeniem. Jeżeli mamy do czynienia ze zniszczonym zabytkiem i dopóki budynek jest wpisany do rejestru zabytków i nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie, które potwierdzałoby, że budynek ten utracił już cechy zabytku, to dopóty brak jest podstaw w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 49 ust.1 ustawy do skutecznego kwestionowania, że przedmiotem postępowania nie jest już zabytek( por. wyrok NSA z 10 listopada 2022 roku, II OSK 1723/21). W niniejszej sprawie skarżąca już od 10 lat znając stan techniczny przedmiotowego budynku nie przeprowadziła prac zabezpieczających dany zabytek, mimo że taki obowiązek na niej ciążył jako właścicielu zabytku nieruchomego – wpisanego do rejestru zabytków – art. 5 ustawy. Również zgodnie z art. 13 ustawy istnieje odpowiednia procedura skreślenia z rejestru zabytków w przypadku utraty wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Skarżąca również takiej procedury nie przeprowadziła, mimo że taką możliwość miała. Należy też zauważyć, iż przedmiotowy budynek znajduje się również w strefie ochrony konserwatorskiej i jego rozebranie mogłoby spowodować zakłócenia w tej strefie.
W ocenie Sądu nie można akceptować sytuacji gdy właściciel zabytku poprzez swoje zaniedbania doprowadza do fizycznej eliminacji danego zabytkowego obiektu budowalnego.
W tej sytuacji w ocenie Sądu należy zgodzić się z organem, iż organy ochrony konserwatorskiej są zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych działań celem zachowania substancji danego obiektu – wpisanego do rejestru zabytków.
W ocenie Sądu zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego – art. 49 ust.1 ustawy nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.
Z uwagi na powyższe biorąc pod uwagę art. 49 ust.1 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.