VIII SA/WA 835/22

VIII SA/Wa 835/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 952/23 - Postanowienie NSA z 2024-08-22
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 194
art. 15 ust. 6 pkt 4,i ust. 7, art. 26a ust. 1
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Dz.U. 2022 poz 559
art. 30 ust.2 pkt 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. K. na zarządzenie Burmistrza I. z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora Centrum Kultury i Turystyki w I. 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) zasądza od Burmistrza I. na rzecz skarżącego E. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zarządzeniem Nr [...] z 29 sierpnia 2022 r. (dalej: Zarządzenie) Burmistrz I. (dalej: Burmistrz, organ), powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej: u.s.g), art. 15 ust. 6 pkt 4 i ust. 7, art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r.
o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 194
z późn. zm., dalej: u.o.p.d.k.) oraz art. 70 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320 z późn. zm., dalej: k.p.), odwołał E. J. K. (dalej: strona, skarżący) ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Turystyki w I. (dalej: CKiT, Instytucja) z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, który upłynie 30 września 2022 r.
W uzasadnieniu powyższego aktu organ wskazał, że Zarządzeniem Burmistrza I. nr [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r. skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora Domu Kultury w I. (obecnie: CKiT) na czas określony od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2024 r. W tym samym dniu doszło do zawarcia umowy określającej warunki organizacyjno - finansowe działalności, której integralną częścią był program działania Domu Kultury w I.. W ramach tego programu skarżący zobowiązał się do realizacji m.in.:
1) rozwoju współpracy ze świetlicami wiejskimi, ich centralizacji oraz ich wynajmowania na potrzeby małych, lokalnych wydarzeń,
2) pozyskiwania środków zewnętrznych (wskazane jako "główne zadanie"),
3) wznowienia działalności Orkiestry Dętej,
4) stworzenia zespołu M.,
5) powołania mediów lokalnych,
6) przygotowania i przedstawienia oferty dla firm eventowych,
7) wprowadzenia nowych imprez tematycznych i wydarzeń kulturalno - rozrywkowych (Ekopikniki, Letnia Scena I., Dni I., Koncerty Młodych Talentów, Pierwsza Pomoc),
8) organizowania w okresie zimowym koncertu kolęd.
Burmistrz ocenił, że po upływie znacznej części kadencji (jednego roku) szczegółowa analiza powyższego programu działalności przewidziana na lata 2021 - 2024 w zestawieniu z faktyczną działalnością Instytucji prowadzi do wniosku, że skarżący jedynie w niewielkiej części realizuje przygotowany dla Instytucji program działalności, tj.:
1) nie została rozwinięta współpraca ze świetlicami wiejskimi, w szczególności
w zakresie ich centralizacji - przekazania "pod opiekę" Instytucji,
2) nie jest realizowany wynajem świetlic pod małe, lokalne wydarzenia,
3) w znikomym zakresie jest realizowane pozyskiwanie środków zewnętrznych,
a także stałych partnerów wspierających poszczególne wydarzenia,
4) brak rozwoju Orkiestry Dętej, która w ostatnim roku nie zaprezentowała się na żadnej z imprez organizowanych przez Instytucję,
5) nie utworzono zespołu M.,
6) nie zostały powołane lokalne media,
7) nie została stworzona oferta dla podmiotów, zajmujących się organizacją imprez/eventów,
8) brak współpracy z innymi miastami (potencjalnymi miastami partnerskimi),
9) brak nowych imprez tematycznych i wydarzeń kulturalno – rozrywkowych, tj.: Ekopiknik, Letnia Scena I., Dni I., Koncert Młodych Talentów, Nauka Pierwszej Pomocy, Koncert Kolęd.
Jednocześnie Burmistrz zauważył, że poszczególne elementy programu działalności Instytucji nie mogły zostać zrealizowane w przeciągu jednego roku, jednak większa ich część mogła i powinna zostać zrealizowana już w sezonie zimowym 2021/2022 (Koncert Kolęd), a przede wszystkim w mijającym już sezonie wiosennym
i letnim (Ekopiknik, Letnia Scena I., Koncert Młodych Talentów, Nauka Pierwszej Pomocy). Organ przy tym podkreślił, że przedmiotowy program działalności Instytucji został zaproponowany przez skarżącego, który przystępując do konkursu miał świadomość, że stanowisko dyrektora zostanie powierzone na okres 3 lat. Program działalności miał zatem być realny i dostosowany do warunków i czasookresu powierzenia funkcji. Od osoby, która przystępuje do konkursu jako kandydat na stanowisko dyrektora instytucji kultury należy oczekiwać profesjonalizmu w zarządzaniu i umiejętności kreowania nowych pomysłów na działalność tego typu instytucji.
W szczególności w okresie wiosenno-letnim, kiedy miasto Iłża gości setki turystów, zadaniem CKiT jest organizacja wydarzeń, podnoszących atrakcyjność turystyczną gminy I. (np. Orkiestra Dęta, Scena I., Koncert Młodych Talentów).
W powyższym zakresie okres wiosny i lata 2021 r. został jednak stracony, pomimo że strona od czasu objęcia stanowiska dyrektora miała wiele miesięcy na przygotowanie Instytucji na ten właśnie okres. W ocenie Burmistrza w zakresie roli Instytucji
w integracji mieszkańców miasta i gminy I. wiele propozycji przedstawionych
w programie działania przygotowanym przez skarżącego nie zostało zrealizowanych
(w tym m.in. współpraca ze świetlicami wiejskimi i brak imprez w nich organizowanych, Ekopiknik, Nauka Pierwszej Pomocy, Koncert Kolęd). Poza tym skarżący nie rozpoczął współpracy z potencjalnymi miastami partnerskimi, nie stworzył lokalnych mediów, nie pozyskał znaczących środków zewnętrznych, a także partnerów poszczególnych imprez.
Mając na uwadze przestawione wyżej okoliczności faktyczne i powołując się na przepis art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k., Burmistrz uznał, że skarżący odstąpił -
w znaczącym zakresie - od realizacji umowy w zakresie programu działania.
Wypełniając obowiązek konsultacyjny z art. 15 ust. 1 ww. ustawy, organ wskazał, że podjął działania w zakresie ustalenia kręgu podmiotów, których opinia jest niezbędna w celu odwołania dyrektora Instytucji. W pierwszej kolejności stwierdził, że w CKiT nie działają jakiekolwiek związki zawodowe. W odniesieniu natomiast do stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Instytucję, wystąpił do Starosty Powiatowego w R. o wskazanie stowarzyszeń działających w obszarze Gminy I., właściwych ze względu na rodzaj działalności Instytucji. W odpowiedzi Starosta R. wskazał jedno stowarzyszenie, tj. Towarzystwo Ochrony i Promocji Zawodów Ginących. Ponadto Burmistrz we własnym zakresie ustalił jeszcze dwa inne stowarzyszenia, które współdziałały lub mogły współdziałać z Instytucją, tj.: Towarzystwo Przyjaciół Ziemi I. oraz Towarzystwo na Rzecz Rozwoju Gminy I..
Organ stwierdził, że wystąpił do wszystkich wskazanych powyżej stowarzyszeń celem uzyskania opinii w przedmiocie odwołania skarżącego przed upływem okresu, na jaki został powołany na stanowisko dyrektora Instytucji. Dwa stowarzyszenia nie zajęły stanowiska (Towarzystwo Ochrony i Promocji Zawodów Ginących oraz Towarzystwo na Rzecz Rozwoju Gminy I.), natomiast jedno stowarzyszenie pozytywnie zaopiniowało odwołanie skarżącego, szeroko motywując swoje stanowisko (Towarzystwo Przyjaciół Ziemi I.).
Pismem z 28 września 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe Zarządzenie, zarzucając iż zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj.:
1) art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., poprzez:
- odwołanie dyrektora CKiT bez zasięgnięcia opinii właściwych stowarzyszeń zawodowych i twórczych, mimo że na terenie powiatu działalność prowadzi szereg takich stowarzyszeń, których działalność kulturalna jest działalnością statutową;
- zasięgnięcie opinii w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury ze stowarzyszeniami, które nie współpracowały
z CKiT;
- odwołanie dyrektora instytucji kultury z pominięciem konsultacji (zasięgnięcia opinii) ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi, właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez CKiT;
- zaniechanie zasięgnięcia przed odwołaniem z zajmowanego stanowiska opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez CKiT, a nadto współpracujących z instytucją kultury, mimo że obowiązkiem Burmistrza było dokładne ustalenie wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych działających na terenie gminy Iłża oraz
w dalszej kolejności zasięgnięcie ich opinii w zakresie osoby odwołanego dyrektora instytucji kultury;
2) art 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. poprzez:
- niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący, jako dyrektor instytucji kultury, odstąpił od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno - finansowe działalności Instytucji oraz programu działania, w sytuacji gdy przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonego Zarządzenia okoliczności nie są zgodne ze stanem faktycznym sprawy, a nadto zarzucane skarżącemu odstąpienie od realizacji umowy nie zostało w sposób odpowiedni wskazane, ani też przekonująco umotywowane, w szczególności w zakresie wypełnienia przez niego ustawowych przesłanek odwołania;
- stwierdzenie, że skarżący, jako dyrektor instytucji kultury, odstąpił od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno - finansowe działalności Instytucji oraz programu działania bez przeprowadzania postępowania poprzedzającego podjęcie Zarządzenia w sprawie stwierdzenia jakichkolwiek okoliczności po jego stronie, które mogłyby o tym świadczyć, a tym samym pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania i odniesienia się do wyników przeprowadzonego postępowania;
- niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący odstąpił od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno - finansowe działalności instytucji kultury oraz programu działania, w sytuacji gdy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego Zarządzenia okoliczności nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości, a tym samym skarżący sukcesywnie realizował założenia programu działania Instytucji;
3) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) w związku z art 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności na skutek wydania Zarządzenia w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora CKiT, noszącego znamiona dowolności i arbitralności, bez wyjaśnienia konkretnych podstaw, wskazujących na odstąpienie przez niego od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno - finansowe działalności instytucji kultury oraz programu działania.
W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przedmiotowe Zarządzenie narusza jego interes prawny, bowiem odwołuje go ze stanowiska dyrektora CKiT przed upływem kadencji. Zauważył, że zaprezentowany przez niego w trakcie konkursu program działania Instytucji zawierał około 30 akapitów, które określały zadania do zrealizowania w ciągu 3 lat kadencji dyrektora. Natomiast nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości twierdzenie Burmistrza zawarte
w zaskarżonym Zarządzeniu, jakoby skarżący odstąpił od realizacji przedmiotowej umowy. Od dnia powołania, tj. od 1 września 2021 r., jako dyrektor gorliwie bowiem dążył do wykonania wszystkich założeń programu działania Instytucji, co najlepiej obrazuje okoliczność, że w akcie odwołania zostało wymienionych zaledwie 9 punktów programu, które jeszcze nie zostały zrealizowane (w rzeczywistości jest to 7 punktów z programu działania, jednakże niektóre zostały rozdrobnione w Zarządzeniu). Dodatkowo - jak wynika z treści uzasadnienia Zarządzenia - poszczególne elementy programu działalności Instytucji nie mogły zostać zrealizowane w przeciągu jednego roku.
Odnosząc się do wskazanych w Zarządzeniu punktów programu, które rzekomo nie zostały zrealizowane z przyczyn leżących po stronie skarżącego, skarżący wskazał, że do centralizacji świetlic nie doszło, ponieważ Rada Miasta nie wyraziła na to zgody. Natomiast sama współpraca ze świetlicami została nawiązana przez CKiT, ponieważ 29 marca 2022 r. zrealizowano spotkanie
z sołtysami w celu ustalenia zasad tej współpracy. Wówczas sołtysi nie wyrazili zgody na proponowane przez CKiT oferty warsztatowe. Jednak w ramach współpracy z sołtysami przy realizacji lokalnych wydarzeń CKiT brało udział
w otwarciu sali gimnastycznej w S. 11 czerwca 2022 r., zorganizowaniu 2 lipca 2022 r. festynu rodzinnego w [...] oraz 100 - lecia OSP K.. Dodatkowo skarżący rozpoczął indywidualne rozmowy z sołtysami dotyczące realizacji warsztatów w ich sołectwach, co jest procesem wymagającym przygotowania i stopniowego wprowadzania. Zatem ww. założenie programowe w chwili jego odwołania znajdowało się w trakcie realizacji, ponieważ nie jest to zdarzenie możliwe do zrealizowania niezwłocznie. Natomiast do wynajmu świetlic pod małe, lokalne wydarzenia nie doszło, ponieważ świetlice w Gminie I. podlegają częściowo pod Urząd Miasta, a częściowo pod Ochotnicze Straże Pożarne. W związku z tym CKiT nie może dysponować mieniem, które nie jest mu podległe.
Odnosząc się do twierdzenia Burmistrza dotyczącego rzekomego znikomego realizowania pozyskiwania środków zewnętrznych, a także stałych partnerów wspierających wydarzenia, skarżący wskazał, że nie znajdują one odzwierciedlenia w rzeczywistości. Podstawowym środkiem do realizacji tego punktu programu było stworzenie oferty pod nazwą Mecenas Kultury, która została przekazana do potencjalnych partnerów. Dzięki temu pozyskany został jeden stały partner (firma 4-Eco) oraz kilka przedsiębiorstw współpracujących przy realizacji konkretnych wydarzeń, na które CKiT przygotowywało odrębne oferty. W ramach tej działalności Instytucja nawiązała współpracę z 17 wymienionymi w skardze prywatnymi firmami, a nadto pozyskiwała fundusze
z Powiatu R. oraz Mazowieckiego Urzędu Marszałkowskiego. Strona wskazała, że w trakcie rocznej kadencji CKiT złożyło około 10 wniosków
w zakresie pozyskiwania środków z konkursów i grantów, z czego 5 zostało rozpatrzonych pomyślnie dla Instytucji. W ich ramach pozyskane zostały środki
w wysokości 50.000 zł na remont budynku CKiT; uzyskali również dofinansowanie do programu bezpłatnej kastracji zwierząt, wydarzeń kulturalnych, takich jak: Festiwal Folkloru im. [...] i Dni L. oraz do wycieczki integracyjnej Klubu Seniora działającego przy CKiT.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podjął stosowne działania zmierzające do należytego funkcjonowania i rozwoju Orkiestry Dętej działającej przy CKiT oraz utworzenia zespołu M., ale jest to proces zaplanowany na 3 lata. Dlatego w tym punkcie umowa była przez stronę realizowana.
W odniesieniu do zarzutu Burmistrza, że skarżący nie powołał lokalnych mediów autor skargi wskazał, że w programie działania ten cel miał być zrealizowany w latach 2021-2024 do końca kadencji. Natomiast po ogłoszeniu naboru na warsztaty social-media nie wpłynęło żadne zgłoszenie, dlatego niemożliwe było zrealizowanie I. Portalu Informacyjnego. Wykorzystując jednak dostępne w CKiT zasoby i siły stworzony został profil Instytucji na Facebook. Dodatkowo strona poczyniła starania do rozpoczęcia w 2023 r. działalności lokalnej internetowej rozgłośni radiowej, bowiem zakupiła profesjonalne, studyjne mikrofony, okablowanie, sceniczny mikser do obsługi dźwięku oraz wygłuszone zostało pomieszczenie, w którym miała się mieścić rozgłośnia radiowa.
Zdaniem skarżącego stworzono kilka ofert współpracy z różnymi podmiotami oraz przygotowano bazę danych firm eventowych, z którymi CKiT pozostaje w stałym kontakcie. Jednak zaczną one przynosić skutek po pewnym czasie. Nieprawdziwy jest też zarzut, jakoby skarżący jako dyrektor CKiT odstąpił od realizacji programu działania w zakresie współpracy z innymi miastami, ponieważ w okresie jednego roku nawiązał współpracę z miastami i gminami: S., G., B., Ł.. Poza tym CKiT wstąpiło do organizacji turystycznych: MROT oraz LOT Ziemi R., co w przyszłości umożliwi wymianę doświadczeń oraz przygotowanie wspólnej oferty turystycznej i przyczyni się do dalszego rozwoju kulturalnego regionu i..
Skarżący podniósł, że w okresie jego zarządzania w CKiT zrealizowanie imprezy Ekopiknik zaplanowano na wrzesień 2022 r., wydarzenie Letnia Scena I. wstrzymano z uwagi na sprzeciw mieszkańców ., Dni I. zrealizowano pod nazwą I. Dni Kultury, Koncert Młodych Talentów realizowany był
w ramach dwóch imprez: Ogólnopolskich Spotkań z Balladą oraz Dni L., natomiast nauka pierwszej pomocy nie była w Planie działania zobowiązaniem do zorganizowania takiego wydarzenia, a jedynie przykładowo została podana tematyka poprawy świadomości mieszkańców o pierwszej pomocy. W odniesieniu zaś do zarzutu niezrealizowania Koncertu Kolęd skarżący wskazał, że wydarzenie to odbyło się pod nazwą Kulturalna Choinka, podczas którego jego uczestnicy śpiewali kolędy, a w ramach nagrody otrzymywali choinki. W tym zakresie strona podniosła, że wydarzenie to ze względu na obostrzenia związane z pandemią COVID-19 musiało być zrealizowane w uproszczonej wersji.
Przytoczone wyżej okoliczności, zdaniem skarżącego, jednoznacznie wskazują, że działania, na które powołuje się w Zarządzeniu organ, są stale realizowane i to pomimo wcześniej nieustalonego z nim obciążenia CKiT zarządem nad Zamkiem Biskupów [...]. Przejęcie Zamku wymagało od Instytucji dużego nakładu pracy i nowej organizacji, aby połączyć działalność statutową CKiT z działalnością turystyczną. Dzięki takiemu działaniu w okresie wiosenno - letnim zostały zorganizowane następujące wydarzenia: spektakl "[...]" (19 marca 2022 r.), Jarmark Wielkanocny (10 kwietnia 2022 r.), Przegląd Kół Gospodyń Wiejskich (24 kwietnia 2022 r.), koncert M. P. (3 maja 2022 r.), wernisaż i wystawa ikon (4 maja 2022 r.), Dni L. (28-29 maja 2022 r.), Plener Malarski, I. Dni Kultury (od 10 do 12 czerwca 2022 r.), wernisaż i wystawa poplenerowa prac plastycznych na Zamku (11 czerwca 2022 r.), wakacyjne warsztaty ceramiczne (12 lipca 2022 r.), wakacyjne warsztaty muzyczne (15 lipca 2022 r.), Festiwal Folkloru im. [...] (17 lipca 2022 r.), Dzień gier planszowych (19 lipca 2022 r.), I. Noc Kabaretowa (23 lipca 2022 r.), wakacyjne warsztaty ekoart (26 lipca 2022 r.), wakacyjne zabawy dawnych lat (28 lipca 2022 r.), Turniej FIFA na dużym ekranie (1 sierpnia 2022 r.), wakacyjne warsztaty ceramiczne (2 sierpnia 2022 r.), wakacyjne warsztaty quilingu (4 sierpnia 2022 r.), wakacyjne mini sesje zdjęciowe (11 sierpnia 2022 r.), wakacyjne warsztaty muzyczne (12 sierpnia 2022 r.), wakacyjne warsztaty [...] (19 sierpnia 2022 r.), Przygoda Młodych Odkrywców (23 sierpnia 2022 r.), wakacyjne warsztaty z produkcji slime (26 sierpnia 2022 r.) oraz Dożynki Gminne (28 sierpnia 2022 r.).
Potwierdzenie zorganizowania wszystkich tych wydarzeń znajduje się na profilu społecznościowym Facebook, utworzonym przez CKiT (link do strony: https://www.facebook.com/centrumkulturyilza). Skarżący podkreślił nadto, że równocześnie z realizacją powyższych wydarzeń zarządzana przez niego Instytucja prowadziła bieżącą obsługę Zamku Biskupów [...], wyjazdów na tzw. Mazopiknik oraz obsługę wycieczek zorganizowanych.
W związku z powyższym, zdaniem strony, przyczyny jego odwołania podane w zaskarżonym Zarządzeniu są pozorne, a ocena, jaką wyraża organ, stosując przepis art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., ma charakter dowolny i arbitralny. Natomiast ta ocena w uzasadnieniu Zarządzenia powinna być dokładnie
i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, prowadzące do jego odwołania przed upływem kadencji, powinny być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie Zarządzenia. Natomiast w tej sprawie nie zostały mu przedstawione jakiekolwiek dokumenty związane z postępowaniem w zakresie rzekomej weryfikacji realizacji przedmiotowego programu. Z kolei wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP).
Zdaniem skarżącego rzeczywistym powodem jego odwołania ze stanowiska był konflikt między nim jako dyrektorem CKiT a organem, jaki powstał w styczniu 2022 r., wynikający z ingerencji Burmistrza w zarządzenie CKiT przez wydawanie bezpośrednich poleceń pracownikom Instytucji, z pominięciem drogi służbowej, tj. strony jako dyrektora i przełożonego tychże pracowników. Skarżący o powyższym poinformował pisemnie 19 sierpnia 2022 r. Komisję Zdrowia, Oświaty, Kultury, Sportu i Turystyki Rady Miejskiej w I., a po 10 dniach Burmistrz wydał zaskarżone Zarządzenie.
Odnosząc się natomiast do obowiązku konsultacji w trybie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., skarżący wskazał, że tylko jedno ze stowarzyszeń zaopiniowało jego odwołanie pozytywnie, przy czym CKiT nie współpracowało z tym towarzystwem w żadnym zakresie. Burmistrz nie przedstawił do wglądu skarżącego jakiegokolwiek stanowiska związków zawodowych bądź stowarzyszeń, a z treści Zarządzenia wynika jedynie, że organ podjął czynności zmierzające do ustalenia, jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze, będące właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez CKiT, działają na terenie Gminy I.. To wszystko uniemożliwia ocenę wyboru stowarzyszeń, których opinia rzekomo została zasięgnięta, oraz rzetelność tych opinii. Wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia, że stowarzyszenia, których opinii rzekomo Burmistrz zasięgnął, faktycznie prowadzą bądź prowadziły tego rodzaju działalność na terenie Gminy I.. Zdaniem strony działania, jakie zostały w tym względzie podjęte przez Burmistrza, noszą w konsekwencji charakter pozornych i świadczą o istotnym naruszeniu art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że została złożona 29 września 2022 r. (data nadania na poczcie listem poleconym) po upływie terminu do jej wniesienia. Skarżący odebrał bowiem zaskarżone Zarządzenie 29 sierpnia 2022 r., a więc zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 28 września 2022 r.
Niezależnie od powyższego organ ewentualnie wniósł o oddalenie skargi, ponieważ jej zarzuty i argumentacja są oczywiście bezzasadne. Zdaniem Burmistrza skarżący, pełniąc funkcję dyrektora CKiT, nie realizował -
w znaczącej części - przygotowanego przez siebie Programu działalności Instytucji na lata 2021 – 2024, co zostało szczegółowo przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonego Zarządzenia. Poza tym organ dopełnił obowiązku konsultacyjnego wynikającego z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.
W odniesieniu do okoliczności przedstawionych przez skarżącego
w uzasadnieniu skargi Burmistrz wskazał, że są one w znaczącej części nieprawdziwe, a mianowicie:
1) Rada Miejska w I. nie zajmowała stanowiska odnoszącego się do centralizacji świetlic wiejskich, ponieważ skarżący nie przedstawił szczegółowego planu takiej centralizacji;
2) nie doszło do nawiązania jakiejkolwiek współpracy ze świetlicami wiejskimi; sołtysi nie są bowiem właścicielami świetlic i nimi nie zarządzają. Skarżący natomiast nie wystąpił na piśmie z propozycją zajęć lub innych form spędzania czasu w świetlicach wiejskich do ich właściciela, czyli Gminy I.. Poza tym skarżący nie powinien "przerzucać" na sołtysów organizacji warsztatów
w świetlicach, a sam je zorganizować. W ocenie organu zajęcia takie można było zorganizować w ciągu jednego miesiąca;
3) Instytucja nie była organizatorem uroczystości otwarcia sali gimnastycznej w S., tylko Gmina I.;
4) Instytucja nie była organizatorem Festynu Rodzinnego w [...], tylko sołtys, Rada Sołecka i Gmina I.. Impreza została sfinansowana ze środków funduszu sołeckiego;
5) Instytucja nie była organizatorem 100-lecia OSP K., tylko OSP K. wraz z Gminą I.. Instytucja natomiast była wyłącznie odpowiedzialna za dostarczenie sprzętu nagłośnieniowego oraz jego obsługę;
6) administratorem gminnych portali internetowych, w tym również portalu Instytucji, był Burmistrz, który 15 marca 2022 r. z niewyjaśnionych nigdy przyczyn został usunięty z tej roli przez pracownika Instytucji;
7) Instytucja nie pozyskała środków z Powiatu ani z Samorządu Województwa Mazowieckiego, tylko środki te były pozyskane bezpośrednio przez Gminę I.;
8) Instytucja nie pozyskała środków na: program bezpłatnej kastracji zwierząt, Festiwal Folkloru im. [...], Dni L. oraz wycieczkę integracyjną Klubu Seniora. Środki te pozyskało z Gminy I. Stowarzyszenie na Rzecz Rozwoju Gminy I.;
9) w budżecie Instytucji co rok jest zaplanowana kwota na działalność Orkiestry Dętej, w tym na jej występy. Instytucja nie podjęła próby pozyskania środków zewnętrznych na działalność Orkiestry. Po odwołaniu skarżącego
z funkcji dyrektora CKiT Orkiestra występowała już dwa razy na wydarzeniach patriotycznych w Gminie I.;
10) zespoły M. wielokrotnie występują bez udziału orkiestr dętych. Powołanie i ćwiczenia M. nie muszą być powiązane z działalnością orkiestry;
11) w odniesieniu do kwestii lokalnych mediów i iłżeckiego portalu informacyjnego podkreślić należy, że do chwili odwołania skarżącego nie powstała nawet strona internetowa w tym zakresie;
12) żadne pomieszczenie w Instytucji nie zostało wygłuszone w celu przystosowania warunków do możliwości prowadzenia w nim studia radiowego;
13) spotkanie z firmą 4-Eco miało charakter wyłącznie handlowy, wobec czego nie do końca zrozumiałe jest stwierdzenie skarżącego, że "nikt nie przyszedł". Zadaniem skarżącego była organizacja takich edukacyjnych pikników, co jednak nie miało miejsca;
14) w odniesieniu do wydarzenia Letnia Scena Iłży, to mieszkańcy ul. R. w I. nigdy nie sygnalizowali problemów z imprezami odbywającymi się na Rynku. Przed objęciem stanowiska dyrektora CKiT przez skarżącego na Rynku odbywały się imprezy organizowane przez Gminę I. lub przez Instytucję, np. Jarmark Bożonarodzeniowy, Jarmark Wielkanocny, I. Noc Kabaretowa. Niestety w sezonie wiosenno-letnim 2022 nie został przygotowany jakikolwiek plan imprez, pomimo że Gmina I. posiada własną scenę, nagłośnienie, oświetlenie czy płotki oddzielające publiczność od sceny, które mogłyby zostać wykorzystane przy organizacji ewentualnych wydarzeń przez Instytucję;
15) I. Dni Kultury to wydarzenie odbywające się od blisko 30 lat
w I.; nie jest to nowe wydarzenie wprowadzone przez skarżącego. Nigdy też nie funkcjonowało ono pod nazwą Dni I.. Kilkanaście lat temu odbywała się impreza 3-dniowa - Święto I.;
16) Ogólnopolskie Spotkania z Balladą oraz Dni L. nie są imprezą wprowadzoną przez skarżącego; odbywają się od blisko 30 lat i zawsze występuje tam młodzież, która zgłasza się do konkursów. Natomiast Koncert Młodych Talentów miał być nowym wydarzeniem;
17) w trakcie pandemii COVID-19 wiele Domów Kultury organizowało koncerty kolęd online, zapraszając mieszkańców do przesyłania swoich nagranych kolęd. W ramach akcji Kulturalna Choinka warunkiem otrzymania choinki było odśpiewanie kolędy, nie była to forma koncertu kolęd;
18) wydarzenia, które odbyły się w Instytucji, tj: a) Jarmark Wielkanocny nie jest nową imprezą, bo zaczęła się ona odbywać na kilka lat przed objęciem funkcji dyrektora Instytucji przez skarżącego, b) wernisaż i wystawa ikon odbyła się z inicjatywy autora ikon, który chciał ją zorganizować w Instytucji, c) Dni L. odbywają się od blisko 30 lat, d) plener malarski odbywa się od kilku lat, e) Iłżeckie Dni Kultury odbywają się od blisko 30 lat, f) wakacyjne warsztaty muzyczne i ceramiczne odbywały się od wielu lat, g) Festiwal Folkloru [...] odbywa się od wielu lat, przy czym Instytucja nie jest jego organizatorem, h) I. Noc Kabaretowa - pierwsza edycja odbyła się
w okresie, kiedy skarżący nie był dyrektorem, a jej organizatorem jest Gmina I., i) dożynki odbywały się już w latach wcześniejszych;
19) profil Instytucji został utworzony w okresie, kiedy skarżący nie był jeszcze dyrektorem Instytucji;
20) Towarzystwo Przyjaciół Ziemi I. ma siedzibę w budynku Instytucji, na którym znajduje się również tablica informacyjna (tym bardziej dziwi fakt, że skarżący dowiedział się o jego istnieniu dopiero z treści uzasadnienia Zarządzenia). Poprzedni dyrektor przez wiele lat współpracował
z Towarzystwem, pozyskując dzięki tej współpracy środki finansowe.
Organ ponadto podniósł, że przyczyną odwołania skarżącego nie był "konflikt, jaki powstał w styczniu 2022 roku", o czym świadczą obiektywne zdarzenia, takie jak: podwyżka wynagrodzenia pod koniec lutego 2022 r., bezpłatne przekazanie przez Gminę samochodu służbowego na rzecz Instytucji
w celu zapewnienia należytych warunków funkcjonowania, prowadzenie przez Burmistrza rozmów z SSE S. w celu przekazania wsparcia finansowego na rzecz Instytucji, prowadzenie przez Burmistrza rozmów z MKIDN w celu pozyskania środków z konkursów grantowych, nieodpłatne przekazanie sprzętu przez Gminę na poprawę działalności Instytucji (mobilny ekran projekcyjny, projektor, nagłośnienie), oddelegowanie do pracy w Instytucji 4 stażystów, którym Instytucja nie płaciła wynagrodzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżone Zarządzenie w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora CKiT jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Stanowisko takie potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16 (dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: cbosa). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyjaśnił, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury wynika z tego, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego
w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu - w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych - może dochodzić przed sądem pracy.
Skoro kwestionowane Zarządzenie jest "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej"
w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to jego zaskarżenie możliwe jest w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy
w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten w aktualnym brzmieniu, na skutek noweli wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.
z 2017 r. poz. 935, dalej: ustawa zmieniająca), nie wymaga już poprzedzania skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji skarga, wnoszona w trybie tego przepisu na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż decyzje administracyjne, wydane po wejściu w życie tej nowelizacji (art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej), nie jest ograniczona terminem
i może zostać wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.).
Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest każdy, w sytuacji naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem. Skarżący niewątpliwie posiada interes prawny do złożenia przedmiotowej skargi. Zaskarżone Zarządzenie dotyczy bowiem bezpośrednio sfery jego praw i obowiązków, jako podmiotu odwołanego ze stanowiska dyrektora CKiT.
Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3
§ 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez organy gminy przy wydawaniu aktów innych niż decyzje administracyjne. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wynika natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g.
w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano
z naruszeniem prawa. W rezultacie jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do takiej kategorii należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę uchwalania tych aktów, jak również brak podstawy prawnej ich podejmowania (T .Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147).
Mając na uwadze powyższe wywody niezasadny jest wniosek organu
o odrzucenie skargi, ponieważ w odniesieniu do aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. skargę można wnieść w każdym czasie, co wynika z art. 53 § 2a p.p.s.a.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi pod względem legalności (zgodności z prawem) zaskarżonego Zarządzenia, w pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący na podstawie Zarządzenia Nr [...] Burmistrza I. z dnia 31 sierpnia 2021 r. został powołany na stanowisko Dyrektora Domu Kultury w I. na czas oznaczony od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2024 r. w pełnym wymiarze czasu pracy jako kandydat wyłoniony
w drodze postępowania konkursowego. Ponadto 31 sierpnia 2021 r. pomiędzy stroną a Gminą I., reprezentowaną przez Burmistrza, zawarto umowę
w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Domu Kultury
w I.. Załącznikiem nr 2 do tej umowy był Program działania Instytucji na lata 2021-2024, przygotowany przez skarżącego i zaakceptowany przez Burmistrza.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonego Zarządzenia stanowił przepis art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. I tak, zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony,
z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne
w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.
Natomiast art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. określa katalog przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem kadencji.
Z przepisu tego wynika, że odwołanie dyrektora instytucji kultury może nastąpić:
1) na własną prośbę;
2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;
3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;
4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5;
5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.
Zarówno powierzenie, jak i odwołanie z powierzonego stanowiska dyrektora instytucji kultury określonej osoby kształtuje sytuację prawną tej osoby, wyposażając ją w kompetencje określone chociażby w art. 17 u.o.p.d.k. (dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz) i art. 27 ust. 3 tej ustawy (podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora).
Tym samym normy zawarte w powyższych przepisach stanowią źródło interesu prawnego osoby pełniącej funkcję dyrektora instytucji kultury, który niewątpliwie może zostać naruszony w przypadku odwołania takiej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury.
Ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Powołany wyżej art. 15 ustawy ma niewątpliwie na celu zwiększenie samodzielności instytucji kultury i podkreśla jej odrębność od osoby organizatora, zatem podejmowane na powyższej podstawie przez organizatora rozstrzygnięcia wymagają odpowiedniego udowodnienia
i uzasadnienia (por. wyroki WSA: w Szczecinie z 14 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 163/21, w Krakowie z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1016/21, oba publ. cbosa). Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu
w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasady praworządności
i legalności (art. 7 Konstytucji RP) (tak np. NSA w wyroku z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 717/18, publ. cbosa).
W ocenie Sądu zarówno z akt administracyjnych, jak i uzasadnienia zaskarżonego Zarządzenia nie wynika jasno i wyraźnie, aby skarżący, jako dyrektor Domu Kultury w I., a następnie CKiT (uchwała Nr XLVII/335/2022 Rady Miejskiej w Iłży z dnia 27 stycznia 2022 r. w sprawie zmiany nazwy instytucji kultury Domu Kultury w I. w Centrum Kultury i Turystyki w I. oraz nadania nowego Statutu), odstąpił od realizacji umowy zawartej z Burmistrzem wraz z powołaniem na to stanowisko.
Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje bowiem, aby przyczyna odwołania skarżącego z funkcji dyrektora CKiT przed upływem kadencji, oparta na przesłance z art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k., była dokładna i rzeczywista, aby Burmistrz przed odwołaniem strony prowadził w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, ani też aby z jego strony była kontrola realizacji Programu działania Instytucji, podczas której skarżący miałby możliwość ustosunkowania się do stawianych mu zarzutów.
Znamienne jest, że skarżący został odwołany przed upływem roku sprawowania funkcji dyrektora CKiT z powodu odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności Instytucji z 31 sierpnia 2021 r., w sytuacji kiedy Program działania sformułowany przez stronę, będący załącznikiem tej umowy, był przewidziany na cały okres tej kadencji (3 lata). Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ wymagał od strony, jako dyrektora Instytucji, sporządzenia rocznego raportu z realizacji Programu działania, zgodnie z § 5 ust. 3 ww. umowy, który przewiduje, że dyrektor zobowiązuje się do monitorowania, opracowywania i przedstawiania organizatorowi w cyklu rocznym raportu z realizacji Programu działania.
Jak już wyżej wskazano, Program działania obejmował okres 3-letniej kadencji, a w uzasadnieniu Zarządzenia Burmistrz z jednej strony przyznaje, że "poszczególne elementy programu działalności Instytucji nie mogły zostać zrealizowane w przeciągu roku", a z drugiej strony, że skarżący odstąpił od jego realizacji "w znaczącym zakresie" i realizuje Program "w niewielkiej części".
Takie ogólne sformułowania, bez przekonujących faktów, wynikających
z przeprowadzonej kontroli i postępowania wyjaśniającego, nie mogą być przyczyną odwołania z funkcji dyrektora Instytucji na podstawie przepisu art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k., który mówi jednoznacznie o "odstąpieniu od realizacji umowy" (a nie "odstąpieniu w znaczącym zakresie"). Przedstawiona
w uzasadnieniu skargi działalność dyrektora CKiT, obejmująca okres od 1 września 2021 r. do 29 sierpnia 2022 r., nie świadczy o tym, aby skarżący "odstąpił od realizacji umowy". Stanowiska stron postępowania zawarte zarówno w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę jednoznacznie wskazują, że jest dużo rozbieżności w ocenie realizacji przez skarżącego poszczególnych punktów Programu działania Instytucji na lata 2021-2024.
W ocenie Sądu Burmistrz w sposób nieweryfikowalny ocenił, że skarżący odstąpił od realizacji umowy, obejmującej Program działania Instytucji przewidziany na okres 3 lat jego kadencji. Należy zauważyć, że
w przedmiotowym Programie działania brak jest ścisłych terminów realizacji poszczególnych planowanych przedsięwzięć, za wyjątkiem otwarcia lokalnej internetowej rozgłośni radiowej, co do której Program przewiduje realizację na 2023 rok, a organ zarzucił skarżącemu brak realizacji tego punktu w Zarządzeniu o odwołaniu po niespełna roku pełnienia funkcji dyrektora Instytucji. Burmistrz zarzucił również skarżącemu, że w tym czasie nie pozyskał "znaczących" środków zewnętrznych, podczas gdy ze skargi wynika, że pozyskał takie środki
w wysokości 50.000 zł na remont budynku.
Sąd stoi na stanowisku, że w uzasadnieniu zarządzenia odwołującego
z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury przed upływem kadencji ocena organu przesłanki z art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. musi być dokładnie, przekonująco i szczegółowo (nie ogólnie) umotywowana, aby stwierdzić jej rzeczywiste zaistnienie. Zatem zaniedbania po stronie dyrektora powinny być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie takiego zarządzenia. Zdaniem Sądu skarżący powinien mieć możliwość odniesienia się do zarzutów dotyczących odstąpienia od realizacji umowy zawartej z Burmistrzem 31 sierpnia 2021 r., gdyż w przeciwnym razie Zarządzenie o jego odwołaniu na wyżej wskazanej podstawie jest arbitralne i dowolne, a przez to w sposób istotny naruszające prawo materialne (art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k.).
Tylko niewątpliwe, rzeczywiste wykazanie przez Burmistrza zaistnienia zdarzeń, które potwierdzałyby faktyczne odstąpienie dyrektora CKiT od realizacji postanowień umowy z 31 sierpnia 2021 r. wraz z Programem działania na lata 2021-2024 mogłoby stanowić podstawę do podjęcia przedmiotowego Zarządzenia. Samo przekonanie organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego Zarządzenia, że większa część elementów Programu działania Instytucji mogła
i powinna być zrealizowana przez skarżącego już w sezonie zimowym oraz wiosenno-letnim pierwszego roku jego 3-letniej kadencji, bez jakichkolwiek weryfikowalnych ustaleń i wyjaśnień, należy ocenić jako arbitralne i dowolne, które nie spełnia przesłanki odwołania strony na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Sąd stwierdza, że w procedurze odwołania dyrektora instytucji kultury wykładnia tego przepisu dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych ma charakter restrykcyjny. Naruszanie tego obowiązku stwierdzano nie tylko
w sytuacjach braku takiej konsultacji w ogóle, ale także w przypadkach, gdy organ takiej konsultacji dokonał, ale pominął przy tym podmioty, których opinii należało zasięgnąć, bądź też gdy jego ustalenia co do kręgu tych podmiotów były niewystarczające (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 755/21, publ. cbosa oraz orzecznictwo tam wskazane).
W przedmiotowej sprawie Burmistrz powinien w pierwszej kolejności dokładnie ustalić stowarzyszenia zawodowe i twórcze, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., po czym zasięgnąć ich opinii w odniesieniu do odwołania dyrektora Instytucji przed upływem kadencji. W tym zakresie organ wprawdzie zasięgnął opinii 3 towarzystw działających na terenie gminy I. (Towarzystwo Ochrony i Promocji Zawodów Ginących, Towarzystwo Przyjaciół Ziemi I.j
i Towarzystwo na Rzecz Rozwoju Gminy I.), jednak - zdaniem Sądu - ustalenia co do kręgu podmiotów, których opinii w przedmiotowej sprawie należało zasięgnąć, były niewystarczające.
Z jednej strony Burmistrz zbędnie zasięgał opinii Ministra Kultury
i Dziedzictwa Narodowego, bowiem zgodnie z art. 15 ust. 4 u.o.p.d.k. nie był do tego zobowiązany (pismo Ministerstwa z 10 sierpnia 2022 r.), a z drugiej strony zaniechał samodzielnego sprawdzenia np. rejestru stowarzyszeń zwykłych zamieszczonego na stronie Starostwa Powiatowego w R. (lub dokonał wybiórczej analizy stowarzyszeń tam zamieszczonych), z którego wynika, że na terenie gminy I. funkcjonują jeszcze inne stowarzyszenia właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Instytucję, aniżeli te, do których zwrócił się w ramach konsultacji w przedmiotowej sprawie (np. Stowarzyszenie "[...]", Stowarzyszenie "[...]", I. Stowarzyszenie Inicjatyw Społecznych, czy też Koła Gospodyń Wiejskich z tego terenu, mające status stowarzyszeń zwykłych, z którymi – jak wynika z uzasadnienia skargi - w kwietniu 2022 r. skarżący jako dyrektor CKiT współpracował). Poza tym z uzasadnienia skargi wynika również, że CKiT jest członkiem MROT (Mazowieckiej Regionalnej Organizacji Turystycznej z siedzibą w W.) oraz LOT Ziemi R.(Lokalnej Organizacji Turystycznej Ziemi R., których to stowarzyszeń Burmistrz nie uwzględnił podczas wypełniania obowiązku konsultacji na potrzeby odwołania skarżącego z funkcji dyrektora CKiT przed upływem kadencji.
Z powyższej analizy wynika, że trudno ustalić, jakimi kryteriami kierował się organ przy wyborze stowarzyszeń, których opinii zasięgnął. Działania w tym zakresie należy więc uznać za niepełne, a przez to pozorne, ponieważ wybór stowarzyszeń opiniujących nie może być przypadkowy czy też losowy. Tym samym w okolicznościach tej sprawy należy uznać, że przy wydawaniu Zarządzenia doszło również do istotnego uchybienia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.
Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku, działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy
o opłacie skarbowej z dnia 16 listopada 2006 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2142).