VIII SA/WA 83/23

VIII SA/Wa 83/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Mazur
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5, art. 61 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 4 ust. 1-4, par. 6 ust. 2, par. 5 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 25 października 2022 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania K.P. sp.
z o.o. z siedzibą w P. (dalej: wnioskodawca, strona, inwestor, skarżąca, spółka), od decyzji z dnia 5 lipca 2022 r., Nr [...] wydanej przez Wójta Gminy T., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez inwestora, polegającej na budowie fermy drobiu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Kontrolowana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Wnioskiem z 13 lipca 2021 r. inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu, w tym: 3 kurników, 3 budynków sterówek, budynku kotłowni, budynku socjalno-administracyjnego, budynku hydroforni,
6 silosów paszowych o poj. do 42 m2 każdy, budynku odpadów i odpadów niebezpiecznych wraz z konfiskatorem, 2 budynków technicznych, zbiornika ppoż., zbiornika na ścieki bytowe o poj. do 20 m3, zbiornika na ścieki technologiczne o poj. do 50 m3, studni, budynku agregatu, stacji trafo, rozdzielni, wagi samochodowej, podziemnych zbiorników na gaz płynny do 8 szt., o poj. do 9.600 l każdy, 11 miejsc parkingowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną do prawidłowego funkcjonowania, na działkach oznaczonych nr ewid.: [...], obręb B.S.. Do wniosku załączono decyzję z 15 czerwca 2021 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
Zgodnie z przedstawionym zakresem przedsięwzięcia w ramach inwestycji zaplanowano realizację:
- 3 kurników o powierzchni zabudowy 3973,5 m2 każdy, szerokość elewacji frontowej 26,42 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 6,55 m, wysokość kalenicy 6,55 m, dach dwuspadowy o kącie nachylenia 8 st.;
- budynku hydroforni o powierzchni zabudowy 55,70 m2, szerokość elewacji frontowej 11,63 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 6,09 m, wysokość kalenicy 6,09 m, dach jednospadowy o kącie nachylenia 3 st.;
- budynku stacji trafo i agregatu o powierzchni zabudowy 42,3 m2, szerokość elewacji frontowej 3,06 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 3,04 m, wysokość kalenicy 3,27 m, dach jednospadowy o kącie nachylenia 1 st.;
- 2 budynków technicznych o powierzchni zabudowy 59,7 m2 każdy, szerokość elewacji frontowej 9,95 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 3,66 m, wysokość kalenicy 4,62 m, dach jednospadowy o kącie nachylenia 8 st.;
- budynku socjalno-biurowego o powierzchni zabudowy 138,14 m2, szerokość elewacji frontowej 13,20 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 5,19 m, wysokość kalenicy 5,19 m, dach dwuspadowy o kącie nachylenia 6 st.;
- sterówek - 3 sztuki każda po 12 m2 powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej 4,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 4,62 m, wysokość kalenicy 4,62 m, dach jednospadowy o kącie nachylenia 18 st.;
- silosów - 6 sztuk o powierzchni zabudowy 16 m2 każdy, szerokość elewacji frontowej 2,75 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 8,68 m, dach płaski
o kącie nachylenia 1 st.;
- budynku odpadów i odpadów niebezpiecznych wraz z konfiskatorem
o powierzchni zabudowy 45,95 m2, szerokość elewacji frontowej 15,32 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 3,67 m, wysokość kalenicy 3,67 m, dach jednospadowy o kącie nachylenia 6 st.;
- wagi samochodowej; - maty dezynfekcyjnej; - zbiornika na ścieki technologiczne o pojemności 50 m3; zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 20 m3; - instalacji zbiornikowej na gaz płynny; - zbiornika ppoż.; - ogrodzenia; - dróg i placów manewrowych; - studni; - parkingu.
Wnioskodawca zaliczył inwestycję do zabudowy hodowlanej na działkach, które obecnie są niezabudowane. Odnośnie do projektowanego wyposażenia w infrastrukturę wskazano na:
- energię elektryczną (zapotrzebowanie 200 kW),
- zaopatrzenie w wodę - ze studni indywidualnej (zapotrzebowanie 75 m3/dobę),
- odprowadzenie ścieków - za pośrednictwem kanalizacji sanitarnej do szczelnego zbiornika bezodpływowego (szamba) w wielkości 0,4 m3/dobę, a ścieki technologiczne również do zbiornika bezodpływowego,
- odprowadzenie wód opadowych - na powierzchnie nieutwardzone terenu inwestycji,
- zapotrzebowanie na ciepło - nagrzewnice gazowe,
- gaz - własna instalacja zbiornikowa do 8 szt. zbiorników do 9.400 l każdy.
Wskazano, że powierzchnia terenu inwestycji wynosi 3,79 ha i jest równa powierzchni podlegającej przekształceniu. Natomiast powierzchnia zabudowy wynosi 12.453,99 m2. Do wniosku została załączona mapa spełniająca wymogi stawiane przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), tj.
w skali 1:1000. Wnioskodawca naniósł na niej oznaczenia wskazujące na granice terenu objętego wnioskiem, a także planowany sposób zagospodarowania terenu. Wniosek inwestora w części opisowej i graficznej spełniał wymogi formalne stawiane ustawą, dlatego mógł posłużyć do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Decyzją z 5 lipca 2022 r. Nr [...] Wójt Gminy T. (dalej: Wójt, organ
I instancji), działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., odmówił ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie
z analizy urbanistycznej wynika, że nie zostały łącznie spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 u.p.z.p., umożliwiające wydanie pozytywnej decyzji. Jednocześnie Wójt wskazał, że planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej, bo w jej skład nie wchodzi żaden budynek mieszkalny, a wnioskodawca nie jest rolnikiem indywidualnym, zamieszkującym w gminie T..
Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez inwestora, wskazaną na wstępie decyzją z 25 października 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zwrócił się nie rolnik indywidualny, tylko osoba prawna, której przedmiotem przeważającej działalności jest produkcja wyrobów z mięsa, włączając wyroby z mięsa drobiowego, jak też przetwarzanie i konserwowanie mięsa z drobiu. Dlatego planowaną inwestycję - fermę drobiu - należy sklasyfikować jako intensywną produkcję zwierzęcą. Wg. ustaleń decyzji środowiskowej z dnia 15 czerwca 2021 r., obsadę kurników stanowić będą 277.500 sztuk brojlera, co stanowi 1.110 DJP. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby zamierzoną zabudowę, przeznaczoną do intensywnej produkcji zwierzęcej, określać można było jako integralną część zagrody inwestora, tym bardziej, że na terenie gminy T. wnioskodawca takiej zagrody nie posiada. Kolegium pismem z 12 września 2022 r. wezwało stronę do udzielenia informacji, czy planowana inwestycja jest realizowana w ramach zabudowy zagrodowej. W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z 14 października 2022 r. wyjaśnił, że gospodarstwo rolne mocodawcy położone jest na działkach, na których ma być realizowana inwestycja, oznaczonych numerami: [...], obręb B.S., a jego powierzchnia równa jest wielkości tych działek. Inwestycja zaś realizowana będzie w ramach zabudowy zagrodowej.
Kolegium oceniło jednak, że wg. wypisów z rejestru gruntów ww. działki są własnością osób fizycznych – D. T. i W. T., obecnie niezabudowane. Nie jest zatem możliwe uznanie, że inwestor posiada na terenie gminy T. gospodarstwo rolne wraz z istniejącym tam siedliskiem, a w konsekwencji nie ma możliwości przyjęcia, że planowana zabudowa może być kwalifikowana jako zagrodowa. Nawet w przypadku jej realizacji nie powstałoby siedlisko rolnika (brak budynku mieszkalnego). Zdaniem SKO realizacja planowanej fermy drobiu na skalę przemysłową, niezwiązaną w żaden sposób z zagrodą rolnika, nie może być kwalifikowana jako zabudowa zagrodowa. Dlatego w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania odstępstwo, jakie przewiduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
W dalszej kolejności organ odwoławczy ocenił przeprowadzoną przez Wójta analizę urbanistyczną zgodnie z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. dla planowanej zabudowy związanej z produkcją zwierzęcą. Uzupełnieniem regulacji wskazanej w powyższym przepisie jest w tym zakresie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie wykonawcze).
Organ odwoławczy ustalił, że w wyznaczonym na mapie obszarze analizowanym, stanowiącym teren o szerokości 348 m wokół działek przeznaczonych pod inwestycję (3 x 116 m), znajduje się zabudowa mieszkaniowa (działki nr [...]) oraz zabudowa zagrodowa (działki nr [...]). Planowana zabudowa produkcyjna jest więc sprzeczna z istniejącą funkcją terenu (niespełniony warunek kontynuacji funkcji), przy czym nie ma tu znaczenia zachowanie rolniczego przeznaczenia gruntów rolnych.
W odniesieniu do parametrów nowej zabudowy, określonych na podstawie rozporządzenia wykonawczego, Kolegium wskazało, że niespełniony jest warunek dotyczący wyznaczenia linii zabudowy (§ 4 ust. 1-4 ), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1). Stąd należy uznać, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Zdaniem Kolegium teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej (działka nr 1). Wątpliwości budzi natomiast projektowane uzbrojenie terenu, gdyż do wniosku nie dołączono choćby oświadczenia gestora sieci o możliwości dostarczania energii elektrycznej dla potrzeb inwestycji. Nie można zatem jednoznacznie przesądzić o spełnieniu warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., ale okoliczność ta nie wymagała dalszych ustaleń z powodu wydania decyzji odmownej z innych przyczyn.
W ocenie Kolegium teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a tym samym spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W tym zakresie organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.
o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm., dalej: u.o.g.r.l.) gruntami rolnymi są grunty m.in. pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych
i podatku dochodowym od osób prawnych. W sprawie oczywiste jest zaś, że spółka planuje budowę fermy w ramach gospodarstwa rolnego na działkach przeznaczonych pod inwestycję. Tym samym powstałe zabudowania nie wpłyną na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że ewentualna pozytywna decyzja
o warunkach zabudowy, wbrew ustaleniom Wójta, byłaby zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Według informacji przekazanych przez Wójta przedmiotowe zamierzenie budowlane nie znajdzie również w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Od decyzji Kolegium inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
1) art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego oraz wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków opisanych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, w tym poprzez:
a) uznanie, że realizowana inwestycja nie zapewni kontynuacji funkcji sąsiadującego terenu, pomimo że wybudowane w jej ramach obiekty wykorzystywane będą dla celów rolniczych (podobnie jak sąsiadujące budynki);
b) uznanie, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy oraz wielkości powierzchni nowej zabudowy, pomimo że jest to dopuszczalne, jeśli wynika to ze sporządzonej prawidłowo analizy;
2) art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz uznanie, że:
a) w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wyłączenia stosowania przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na fakt, że zabudowa zagrodowa ma charakter rodzinny, prowadzony przez rolnika indywidualnego; wnioskodawca natomiast nie jest rolnikiem indywidualnym, a zatem inwestycja nie ma charakteru zabudowy zagrodowej, pomimo że obowiązujące przepisy nie definiują zabudowy zagrodowej, w tym w szczególności brak jest wymogu, żeby zabudowa zagrodowa związana była z prowadzeniem działalności przez rolnika indywidualnego;
b) zabudowa zagrodowa ma charakter rodzinny, prowadzony przez rolnika indywidualnego, natomiast wnioskodawca, jako osoba prawna, nie może zostać uznany za "rolnika", pomimo że w obowiązujących przepisach wprost wskazuje się, że producentem rolnikiem (tj. rolnikiem) może być osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej,
a zatem realizowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej, co winno skutkować zastosowaniem przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że realizacja inwestycji nie zapewni kontynuacji funkcji sąsiadującego terenu, pomimo że wybudowane w jej ramach obiekty wykorzystywane będą dla celów rolniczych (podobnie jak
w przypadku działek sąsiednich);
4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 i 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez uznanie, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla inwestycji, pomimo że stosownie do § 4 pkt 4 tego rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa
w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.;
5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez uznanie, że nie jest możliwe zrealizowanie inwestycji przy zachowaniu średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, pomimo że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to
z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.;
6) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 pkt 1 i 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez uznanie, że nie jest możliwe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, pomimo że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.;
7) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.o.g.r.l. oraz art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. Z 2022 r. poz. 2569, dalej: u.k.u.r.) poprzez uznanie, że przedmiotowy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, pomimo, że inwestycja ma charakter rolny (chów drobiu), a zatem jest zgodna z przeznaczeniem gruntu, na którym ma być realizowana.
W konsekwencji powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U
z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Bezsporne jest w sprawie, że przedmiotowa inwestycja została zaplanowana do realizacji w terenie, który nie jest objęty ustaleniami planu miejscowego, zatem wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawię art. 67 ustawy,
o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji
w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej
w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2370/21, publ. cbosa).
Prawidłowo zatem przyjął organ odwoławczy, że celem zasady dobrego sąsiedztwa, zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania
i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Zasada, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie
w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, nie ma jednak charakteru absolutnego, gdyż stosownie do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności opierać się więc musi na wykazaniu relacji zachodzącej pomiędzy art. 61 ust. 4 u.p.z.p. a art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niewątpliwie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wyjątek od zasady ogólnej, że planowane zamierzenie powinno spełniać zasadę dobrego sąsiedztwa, wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W każdym przypadku dokonać należy indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta planowana zabudowa jest częścią zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego.
Przepisy u.p.z.p. nie zawierają legalnej definicji "zabudowy zagrodowej".
W warunkach tradycyjnych zabudowa zagrodowa łączona była z pojęciem działki siedliskowej oraz położonego w obrębie jej podwórza i tzw. obejścia, ale obecnie, przy znacznym wzroście powierzchni gospodarstwa rolnego, tego rodzaju gospodarstwa
(z usytuowanym na jednym podwórzu budynkiem mieszkalnym i wszystkimi budynkami gospodarczymi) już nie występują powszechnie. Rozwój gospodarstw rolnych pod względem powierzchniowym powoduje, że może się ono składać z wielu działek położonych niekiedy w znacznym oddaleniu od siebie, a jednocześnie mechanizacja procesów agrotechnicznych pozwala mimo to na ich uprawę. Pozwala to na przyjęcie, że nowoczesne gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość gospodarczą, nawet jeżeli wchodzące w jego skład grunty rolne bezpośrednio ze sobą nie sąsiadują i są rozrzucone na znacznym terenie (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1185/15, wyrok WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 99/20, publ. cbosa). Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2674/17, publ. ONSAiWSA 2019/5/84).
W przedmiotowej sprawie nieruchomość przeznaczona pod planowaną inwestycję o łącznej powierzchni 3,79 ha położona jest na terenie rolnym w gminie T. (grunty klasy RIIIb, RIVa, RV, PSVI, WRV, WRIIIb, WRIVa), działki są obecnie niezabudowane, stanowią własność osób fizycznych. Średnia wielkość gospodarstwa rolnego w tej gminie wynosi [...] ha (pismo Wójta z 10 października 2022 r. w aktach administracyjnych sprawy).
Jednak to nie "gospodarstwo rolne", tylko "zabudowa zagrodowa" jest podstawową przesłanką przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Inwestor powinien więc wykazać, że jest posiadaczem rolnym, w skład którego wchodzi zabudowa zagrodowa, przy czym związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie. W tym celu należy przyjąć cywilistyczne rozumienie gospodarstwa (art. 553 kodeksu cywilnego) jako pewnej całości produkcyjnej, obejmującej grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2413/19, z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 398/17, z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 276/18, z 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 22657/16, wszystkie publ. cbosa).
W innych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że obiekty wielkogabarytowe, jak np. silosy czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalne
i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) (por. wyroki: z 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2951/17 i z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2951/19, publ. cbosa).
W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała w przedmiotowej sprawie, że planowana inwestycja będzie realizowana w ramach zabudowy zagrodowej. Nie wskazano tego we wniosku o wydanie warunków zabudowy, natomiast na zapytanie organu odwoławczego wprawdzie potwierdzono, że inwestycja jest realizowana w ramach zabudowy zagrodowej, ale jednocześnie wskazano, że gospodarstwo rolne położone jest tylko na działkach, na których realizowana ma być inwestycja (gmina T.),
a jego powierzchnia równa jest wielkości tych działek (pismo z 14 października 2022 r. w aktach administracyjnych sprawy). Spółka nie wykazała więc funkcjonalnego powiązania planowanych budynków inwentarskich, w których ma być realizowana ferma drobiu na skalę przemysłową (działalność rolnicza związana z chowem zwierząt),
z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) rolnika. Należy przy tym podkreślić, że rolą inwestora było wykazanie takiego związku.
Sąd podziela stanowisko Kolegium, że planowana inwestycja w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie może być kwalifikowana jako zabudowa zagrodowa. Znamienne jest, że nawet w przypadku jej realizacji nie powstałoby siedlisko rolnika (brak planowanego budynku mieszkalnego). Jednocześnie poza kontrolą sądową jest dołączona do skargi dokumentacja, z której wynika, że spółka jest właścicielem gruntów rolnych, położonych w K., gmina S.B., oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek: [...] o łącznej powierzchni około [...] ha. Skarżąca nie wspomniała o powyższym w piśmie z 14 października 2022 r., więc organ odwoławczy nie mógł się do tego odnieść. Natomiast sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji na dzień orzekania przez organ II instancji.
W tym stanie rzeczy organy prawidłowo uznały, że w sprawie nie można przyjąć odstępstwa z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., więc planowaną inwestycję należy ocenić również pod kątem spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu organy orzekające prawidłowo wywiodły, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa. Na podstawie analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, organy prawidłowo przyjęły, że planowana inwestycja jest sprzeczna
z dotychczasową funkcją terenu, a istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa nie pozwala na wyznaczenie niektórych, niezbędnych parametrów dla nowej zabudowy.
W niniejszej sprawie wniosek inwestora wpłynął do organu I instancji 13 lipca 2021 r., a więc przed datą nowelizacji u.p.z.p., jaka miała miejsce z dniem 3 stycznia 2022 r. na podstawie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.
z 2021 r. poz. 1986, dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia
w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.
Zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje przepis § 3 rozporządzenia wykonawczego (zamiast art. 61 ust. 5a u.p.z.p.), z którego wynika, że
w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy,
o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).
Należy zgodzić się z organami, że obszar analizowany został wyznaczony
w analizie urbanistycznej prawidłowo jako teren o szerokości 348 m wokół działek przeznczonych pod inwestycję, przy przyjęciu szerokości frontu działek 116 m. Analiza została opracowana zarówno w formie graficznej, jak i tekstowej, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. W wyznaczonym obszarze znalazła się zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa zagrodowa. Natomiast planowana zabudowa produkcyjna (ferma drobiu – intensywna produkcja zwierzęca o obsadzie 277.500 sztuk brojlera, co stanowi 1110 DJP) wprawdzie nie wpłynęłaby na utratę rolniczego przeznaczenia gruntów, jednak - w ocenie organów - jest sprzeczna z istniejącą funkcją terenu, zabudowanego zabudową mieszkaniową i zagrodową. Tym samym nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji, ponieważ w obszarze analizowanym nie istnieją obiekty planowane w ramach przedmiotowej inwestycji.
W tym miejscu warto przypomnieć, że w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. "wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury" oraz "walory architektoniczne i krajobrazowe" uznano za priorytetowe. Natomiast w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zdefiniowano, że przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Tak więc powyższe zasady nakazują tak projektować dalszą zabudowę, aby ten ład zachować.
W analizie urbanistycznej zawarto również dane z inwentaryzacji zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym z podaniem jej charakterystycznych parametrów dotyczących: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Kolegium w zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 15 k.p.a., przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w zakresie prawidłowości wyznaczenia poszczególnych wskaźników nowej zabudowy, mając na uwadze przepisy rozporządzenia wykonawczego. Wskazało, że dopuszczalne jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, gdyż ten parametr proponowany przez wnioskodawcę dla planowanych budynków jest zróżnicowany
i wynosi od 2,75 m dla silosów do 26,42 m dla kurników. Tym samym planowane budynki nie przekroczą maksymalnej szerokości elewacji występującej w obszarze analizowanym tj. od 4 m (budynek gospodarczy na działce nr [...]) do 27 m (budynek gospodarczy na działce nr [...]). Tak samo uznało, że możliwe jest ustalenie dla planowanej zabudowy parametru w postaci geometrii dachu, zgodnie z § 8 rozporządzenia wykonawczego, biorąc pod uwagę zróżnicowanie dachów w obszarze analizowanym pod względem układu połaci dachowych, kierunku głównej kalenicy czy kąta nachylenia połaci.
Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organy w tym zakresie ustaliły, że teren inwestycji położony jest
w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch dróg publicznych: gminnej (działka nr [...]) oraz powiatowej (działka nr [...]) w obrębie K.. Z analizy wynika, że w pobliżu tych dróg nie występuje żadna zabudowa, najbliższa znajduje się w kierunku północnym. Na działce nr [...] obręb S., w odległości 192 m występuje zabudowa zagrodowa
z budynkiem gospodarczym, a do najbliższego budynku mieszkalnego na tej działce jest 243 m. Zabudowa ta nie jest jednak położona przy ww. drogach publicznych. Dlatego też nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia wykonawczego. Ze sporządzonej analizy nie wynika też, aby dla planowanej zabudowy uzasadnione było inne wyznaczenie linii zabudowy, o czym mowa w § 4 ust. 4 tego rozporządzenia. Nie jest więc możliwe, wbrew zarzutom skargi, wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, ponieważ nie wynika to z analizy urbanistycznej.
Zgodnie z § 5 rozporządzenia wykonawczego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, który
w przedmiotowej sprawie kształtuje się na poziomie 7,802%. Natomiast proponowany wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji wynosi 32,86%, co świadczy o znacznej intensyfikacji zabudowy, która byłaby sprzeczna z istniejącym ładem przestrzennym.
W konsekwencji nie ma możliwości wyznaczenia wskaźnika zabudowy na podstawie
§ 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, a tym samym i na podstawie ust. 2 tego przepisu, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 803/21, publ. Lex nr 3281798). Jeśli więc odstąpienie od § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nie wynika z analizy, to organ nie ma podstaw do zastosowania ust. 2 tego przepisu, jak to sugeruje skarżący
w skardze.
Proponowane przez wnioskodawcę wartości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynoszą od 3,66 m dla budynków technicznych do 8,68 m dla silosów i 6,55 m dla kurników. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jeśli zaś przy drodze gminnej (działka nr [..]) brak jest jakiejkolwiek zabudowy, to nie ma możliwości wyznaczenia tego parametru
w oparciu o ww. przepis. Zdaniem Sądu brak jest również możliwości wyznaczenia tego wskaźnika w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, jak tego żąda strona w skardze, ponieważ nie wynika to z analizy, gdyż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej maksymalnie jedynie 4,5 m.
Z powyższego wynika, że planowana zabudowa nie spełnia wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa" stawianego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, zgodnej z wnioskiem strony. Nie ma w tym momencie już znaczenia, że planowane zamierzenie spełnia warunki wymienione w punktach 2-6 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ powinny być spełnione wszystkie przesłanki z tego przepisu łącznie.
Kolegium w zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r.
o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji
w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 922, dalej: ustawa zmieniająca) zmieniono u.p.z.p. z dniem 27 maja 2021 r. Stosownie do art. 9 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych
i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Zatem
w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie znajdą przepisy u.p.z.p. w brzmieniu po ww. nowelizacji, tj. z uwzględnieniem oceny dodatkowych warunków wymienionych
w punkcie 6 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które organ odwoławczy ocenił jako spełnione.
Tak samo, wbrew zarzutom skargi, Kolegium prawidłowo uznało, że dla realizacji planowanej inwestycji nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a więc został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a decyzja byłaby zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Wobec wyjaśnień SKO w tym zakresie (strona 10-11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) niezrozumiały jest zarzut skargi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.o.g.r.l. przez uznanie, że przedmiotowy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wniosek strony nie spełnia warunku
z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a jednocześnie nie stanowi wyjątku, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zarzuty skargi są niezasadne, gdyż stanowią jedynie polemikę
z prawidłowymi ustaleniami organów, które w niniejszej sprawie nie uchybiły przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.