VIII SA/Wa 829/23

VIII SA/Wa 829/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Leszek Kobylski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 505
art. 31 ust. 3 pkt 1, ust. 7, ust. 8 pkt 1 , ust. 9 , ust. 11
Ustawa z dnia 23 października 2018 r. o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145  par. 1 pkt 1a , art. 145  par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z 9 marca 2023 r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Gminy T. kwotę 2 497 (dwa tysiące czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury ( dalej jako; "MI", "organ odwoławczy") z dn. 26 października 2023 r. znak [...] na podstawie której ww. organ, po rozpatrzeniu odwołania Gminy T. ( dalej także jako: "Beneficjent", "Skarżący") z dnia 24 marca 2023 r. od decyzji nr 16 Wojewody M. znak: [...] z dnia 9 marca 2023 r., określającej przypadające do zwrotu przez Beneficjenta dofinansowanie w kwocie 120.000 zł wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz określającej zwrot tej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 30 grudnia 2021 r. do dnia zapłaty – orzekł o utrzymaniu w całości zaskarżonej decyzji.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Gmina T. złożyła do Wojewody M. wniosek o dofinansowanie ze środków Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg dnia 7 kwietnia 2021 r. dla zadania pn. "Poprawa standardów bezpieczeństwa w rejonie skrzyżowania drogi gminnej nr [...] W z drogą powiatową nr [...] w pobliżu Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w J. gm. T.". Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (pkt 4) zadanie miało polegać na wykonaniu dwóch bezpiecznych przejść dla pieszych w rejonie skrzyżowania wskazanych wyżej dróg, w pobliżu szkoły podstawowej.
Umowa o dofinansowanie powyższego zadania, pomiędzy Wojewodą a Beneficjentem, zawarta została 22 grudnia 2021 r. Paragraf 1 ust. 12 niniejszej umowy określał, że ilekroć w umowie jest mowa o "zadaniu - należy przez to rozumieć zadanie pn. "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego na 1 przejściu dla pieszych w J. na drodze gminnej nr [...] L. – J.", realizowane zgodnie z UPB i rozporządzeniami, polegające na budowie/rozbudowie drogi publicznej w obszarze oddziaływania 1 nowoprojektowanego przejścia dla pieszych, w tym budowa, przebudowa lub remont skrzyżowań z innymi drogami publicznymi, po wykonaniu którego osiągnięty zostanie minimalny zakres przedmiotowy zadania, określony w załączniku nr 1 do umowy;". Paragraf 6 ust. 4 umowy informował Beneficjenta, że umowa wygaśnie z mocy prawa na podstawie art. 28 ust. 8 ustawy o RFRD jeśli Beneficjent nie podpisze, do dnia 15 grudnia 2021 r., umowy z wykonawcą prac budowlanych. Ponadto wśród załączników do umowy o dofinansowanie znalazł się również wzór oświadczenia o zawartych umowach z wykonawcami, który to Beneficjent był zobowiązany przesłać do Wojewody niezwłocznie po zawarciu ostatniej umowy z wykonawcą w sprawie wykonania zadania.
Umowa z wykonawcą prac budowlanych została zawarta w dniu 15 grudnia 2021 r. Dnia 23 grudnia 2021 r. Beneficjent, wywiązując się z zapisów umowy, przestał do Wojewody uzupełniony załącznik nr 2 do umowy o dofinansowanie oraz kopię umowy nr [...], w której w § 1 ust. 2 określono przedmiot umowy jako " wykonanie prac mających na celu przebudowę drogi gminnej L. - J.". Dnia 14 lutego 2022 r. Beneficjent przekazał Wojewodzie aneks nr [...] z dnia 30 grudnia 2021 r. do umowy nr [[...], w którym przedmiot zamówienia w dalszym ciągu był określony jako przebudowa drogi gminnej.
Stosownie do zapisów § 2 ust. 7 umowy o dofinansowanie Beneficjent przesłał, w dniu 11 lipca 2022 r., sprawozdanie z realizacji zadania. Do niniejszego sprawozdania załączono m. in. protokół końcowego odbioru robót oraz zdjęcia przedstawiające stan po zrealizowaniu zadania.
Dnia 22 lipca 2022 r. Wojewoda wezwał do uzupełnia braków w sprawozdaniu, jak również do wyjaśnienia rozbieżności w zakresie tego, czy zrealizowane prace polegały na przebudowie czy na rozbudowie drogi gminnej.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2022 r. Wojewoda odmówił rozliczenia zadania zrealizowanego przez Beneficjenta argumentując, że na ostatecznej liście zadań rekomendowanych do dofinansowania umieszczono zadanie polegające na rozbudowie drogi gminnej, nie zaś na przebudowie. W opinii Wojewody rozbieżność ta oznacza, że spełniona została okoliczność określona w § 7 ust. 6 pkt 1 umowy o dofinansowanie tzn. wykonano zadanie inne niż wskazano w umowie o dofinansowanie. W związku z powyższym, Wojewoda wezwał Beneficjenta do zwrotu dofinansowania w całości wraz z odsetkami liczonymi od dnia 30 grudnia 2021 w terminie 15 dni, w przypadku braku dokonania zwrotu wydana miała zostać decyzja administracyjna.
Dnia 9 sierpnia 2022 r. Beneficjent złożył do Wojewody pismo, w którym wzywa do ponownego przeanalizowania sprawy. Według Beneficjenta zadanie zostało zrealizowane zgodnie ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie oraz umową, zaś jedyną rozbieżność stanowi rodzaj robót budowlanych - po weryfikacji granic działek przez geodetę okazało się, że zadanie będzie stanowiło przebudowę, a nie rozbudowę drogi.
Dnia 9 stycznia 2023 r. Wojewoda M. zawiadomił Beneficjenta o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków dofinansowania i powiadomił o prawie do czynnego uczestnictwa w postępowaniu.
Beneficjent 16 stycznia 2023 r. podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 9 sierpnia 2022 r., iż zadanie zostało zrealizowane zgodnie ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie oraz umową, zaś jedyną rozbieżność stanowi rodzaj robót budowlanych - tj. realizacja robót budowlanych polegających na przebudowie, a nie rozbudowie.
Decyzja nr [...] stwierdzająca, że udzielone Gminie T. dofinansowanie zostało wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem wydana została 9 marca 2023 r. znak [...].
W decyzji Wojewoda wskazuje, że umowy z wnioskodawcami są zawierane na podstawie ostatecznej listy zadań rekomendowanych do dofinansowania zatwierdzonej przez Prezesa Rady Ministrów – na liście tej zadanie Gminy T. figuruje jako zadanie polegające na budowie/rozbudowie drogi gminnej. Według Wojewody realizacja innego rodzaju robót budowlanych stanowi przesłankę określoną w § 7 ust. 6 pkt 1 umowy o dofinansowanie tj. jako wykorzystanie dofinansowania na zadanie inne niż określono w umowie o dofinansowanie.
Od powyższej decyzji Gmina T. wniosła odwołanie w którym podniosła, że jedyna różnica pomiędzy zadaniem zrealizowanym a wskazanym w umowie polega na rodzaju robót budowlanych tj. rozbudowy/przebudowy drogi.
Orzekając, po rozpoznaniu odwołania o utrzymanku w całości zaskarżonej decyzji, MI wskazał na następujące stanowisko i przywołał następująca argumentację:
MI podniósł, że zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy o RFRD dofinansowaniem wykorzystanym niezgodnie z przeznaczeniem jest dofinansowanie wykorzystane na dofinansowanie zadania:
innego niż wskazane w umowie, o której mowa w art. 28 ust 1;
• które nie zostało oddane do użytkowania w okresie 90 dni od terminu ustalonego zgodnie z art. 28 ust. 4 pkt 1 albo ust. 5;
• co do którego właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie wykonała obowiązku zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii zgodnie z art. 30 ust. 1 albo została ostatecznie lub prawomocnie stwierdzona nieważność uchwały w sprawie tego zaliczenia.
Umowa o dofinansowanie nr [...] z dnia 22 grudnia 2021 r. podpisana pomiędzy Wojewodą M. a Gminą T. jasno określa, że zadanie należy rozumieć jako zrealizowanie prac polegających na budowie/rozbudowie drogi publicznej zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.).
Zdaniem Ministra Infrastruktury zapisy umowy w kontekście ustawy o RFRD są bardzo precyzyjne. Zatem w przedmiotowej sprawie nie ma mowy o wątpliwościach co do interpretacji przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 10 grudnia 2021 r. kierowanym do M. Urzędu Wojewódzkiego Beneficjent stwierdził, że wykonanie robót budowlanych będzie polegało na rozbudowie drogi gminnej nr [...] L. - J.. Powyższe działanie ze strony Beneficjenta poskutkowało zmianą na liście zadań zatwierdzonych przez Prezesa Rady Ministrów (zamiast przebudowy zatwierdzono "budowę/rozbudowę"), jak również użyciem w umowie o dofinansowanie nr [...] zwrotu "budowa/rozbudowa" tak aby dokumentacja zdania zgodna była z deklarowaną przez Beneficjenta inwestycją. Tymczasem Beneficjent nie był w posiadaniu odpowiedniego dokumentu wynikającego z prawa budowlanego zezwalającego na wykonanie takich robót.
Jednocześnie nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniami Gminy, iż rodzaj wykonywanych robót stanowi zmianę nieistotną. Realizacja robót w formule budowy/rozbudowy następuje na podstawie innych przepisów prawa budowlanego i wiąże się z inną procedurą administracyjną. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy.
Przyjęcie interpretacji sugerowanej przez Beneficjenta, a więc uznania, że w przypadku gdy inwestycja została zrealizowana nawet niezgodnie z przepisami to nie doszło do wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem prowadziłoby
do wniosku, że taką sytuację należy zakwalifikować inaczej tj. przyporządkować do innej normy ustawowej. Jednak pozostałe przypadki wskazane przez ustawodawcę tj. stwierdzenie nienależnego pobrania dofinansowania lub pobrania go w nadmiernej wysokości w ocenie Organu nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie. Dofinansowanie wypłacone zostało w oparciu o umowę, a zadanie nie zostało wykonane za niższą kwotę niż zakładano. W przedmiotowej sprawie dofinansowanie zostało wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem wydatkowano je na wykonanie prac, które nie są zgodne ani z ustawą ani z umową, a w konsekwencji nie został zrealizowany cel przyznania dofinansowania.
Ponadto w ocenie organu odwoławczego sens regulacji zawartej w art., 31 ust.4 RFRD, który znajduje zastosowanie w sprawie, jest fakt, że dofinansowaniem wykorzystanym niezgodnie z przeznaczeniem jest dofinansowanie przyznane na inwestycję, która została np. zrealizowana w części zgodnie z przepisami i umową ale w pozostałej części nastąpiła niezgodność z umową, bądź nie dokończono realizacji lub nawet ją ukończono w terminie, lecz właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie dopełniła jedynie formalności tj. nie wykonała obowiązku zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Zatem przepis ten w praktyce dotyczy inwestycji, które w znacznej mierze zostały zrealizowane jednak w jakimś zakresie nie dopełniono ustawowych obowiązków i w konsekwencji uznaje się, że cel na jaki dofinansowanie zostało przekazane nie został zrealizowany. Zatem w sytuacji gdy Beneficjent nie zrealizował choćby części inwestycji lub nie dochował pewnych formalności ponosi on konsekwencje tego tak jakby nie zrealizował całości inwestycji, o której mowa w umowie.
Co istotne, nie chodzi tu o samą nazwę inwestycji, istotne jest tu bowiem, że przez działania Beneficjenta środki Funduszu wydatkowane zostały na inwestycję inną niż wskazana w umowie i na liście zadań zatwierdzonej przez Prezesa Rady Ministrów (po zmianie).
Reasumując Organ ustalił, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że Beneficjent otrzymał dofinansowanie ze środków RFRD na podstawie podpisanej umowy i tym samym zobowiązany był do wydatkowania dofinansowania zgodnie z warunkami oraz na cel wskazany w przedmiotowej umowie oraz ustawie o RFRD. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że zadanie zostało zrealizowane niezgodnie z umową. Zadanie zrealizowane niezgodnie z uzgodnionymi umową warunkami zatem nie może być uznane za zrealizowane właściwie.
W skardze na ww. decyzję ( pismo z dn. 22 listopada 2023 r.) Gmina T. podniosła następujące zarzuty:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art.31 ust.4 ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg z dnia 23 października 2018 roku Dz.U.2023.1983 t.j poprzez uznanie ,że dofinansowanie udzielone skarżącemu zostało wykorzystane na dofinansowanie zadania innego niż wskazane w umowie, o której mowa w art. 28 ust.1 powoływanej ustawy, pomimo iż ze złożonej przez skarżącego dokumentacji wynika, że zadanie pn. "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego na 1 przejściu dla pieszych w J. na drodze gminnej nr [...] L. - J." zostało wykonane zgodnie z wnioskiem Beneficjenta dotyczącym przebudowy drogi gminnej, zaś rozbieżności w nazewnictwie sposobu wykonania prac budowlanych użyte w umowie o dofinansowanie nie niweczy celu i skutku projektu, zwłaszcza, że zgodnie z art. 29 ust.3 pkt.1 ppkt. d prawa budowlanego roboty budowlane polegające na przebudowie drogi nie wymagają pozwolenia na budowę, a zatem nie zachodzi przesłanka polegająca na uchybieniu w tym zakresie przepisom prawa budowlanego.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art.4 ust.1 pkt.1 ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg poprzez przyjęcie , iż użyty w umowie z dnia 22 grudnia 2022 roku M. Urzędu Wojewódzkiego z Beneficjentem na dofinansowanie zadania pn. "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego na 1 przejściu dla pieszych w J. na drodze gminnej nr [...]L. - J." zwrot, określający sposób realizacji tego zadania, jako budowa/rozbudowa, a nie budowa/przebudowa drogi gminnej nr [...] L. - J. jest właściwy, w sytuacji gdy z zapisów samej wyżej wymienionej ustawy - art.4 ust.1 pkt.1 - wynika, że Fundusz gromadzi środki finansowe na zadania polegające jedynie na: budowie, przebudowie lub remoncie dróg powiatowych, zwane dalej "zadaniami powiatowymi", lub budowie, przebudowie lub remoncie dróg gminnych, zwane dalej "zadaniami gminnymi", a sama zmiana w tym zakresie została zainicjowana przez M. Urząd Wojewódzki w piśmie do Beneficjenta z dnia 25 października 2021 roku, bez podstawy prawnej i faktycznej, gdyż z dokumentów geodezyjnych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że inwestycja odbywała się w granicach pasa drogowego,
3. Niewyjaśnianie istotnych okoliczności w sprawie, w postaci nie zbadania: z jakich przyczyn i w jakich okolicznościach doszło do odmiennego zapisu w umowie o dofinansowanie zadania z RFRD dla Beneficjenta niż w pozostałych dokumentach związanych z realizacja tego zadania ( przebudowa/rozbudowa), a zwłaszcza brak odniesienia się do pism kierowanych do Beneficjenta z M. Urzędu Wojewódzkiego informujących o konieczności zmiany nazwy prac budowlanych z przebudowy na rozbudowę, przy jednoczesnym zapewnieniu, że dofinansowanie z RFRD może być dokonane tylko po naniesieniu tej zmiany,
4. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art.,80, art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego ( DZ.U. 2023.775.t.j.) zwane dalej kpa, poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów , a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Gmina T. wykorzystała dofinansowanie udzielone jej z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg na zadanie inne niż określone w umowie, podczas , gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie winna prowadzić do odmiennych wniosków, gdyż cel zadania został osiągnięty, sposób wykonania zadania polegał faktycznie na przebudowie, a rozbieżność pomiędzy zapisami umowy a zapisami w pozostałej dokumentacji wynika z nieprawidłowego sformułowania umowy przez organ przyznający dofinansowanie , a nie Beneficjenta.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej oraz stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane i zasądzenie kosztów postępowania dla skarżącego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina T. podniosła, że istotą problemu w niniejszej sprawie jest ocena warunku spełnienia celu zadania. A zatem sporne jest określenie w umowie na dofinansowanie łączącej Gminę T. z Wojewodą M. i w umowie Gminy T. z wykonawcą zadania dotyczące sposobu wykonania zadania, nie zaś samego zadania.
Jak wskazywał Beneficjent w odwołaniu od decyzji nr 16 Wojewody M. rozbieżność w nazwaniu sposobu wykonania prac budowalnych zmierzających do zrealizowania zadania pn. "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego na 1 przejściu dla pieszych w J. na drodze gminnej nr [...] L. - J.", powstała w związku z zaistniałymi nieścisłościami na etapie realizacji zadania dotyczącymi przebiegu granic pomiędzy działkami o nr [...] oraz [...] w obrębie ewidencyjnym J., a działką stanowiąca pas drogowy i była konsekwencją błędów w granicach działek , powstałych po modernizacji gruntów, które to okoliczności nie były wcześniej znane Beneficjentowi. Okoliczność ta została stwierdzona dopiero po zasięgnięciu opinii biegłego geodety, już w toku postępowania, tuż przed rozpoczęciem prac budowlanych. Przeprowadzone postępowanie geodezyjne potwierdziło, że inwestycja będzie wykonywana w granicach pasa drogowego. W ocenie skarżącego, który posiłkował się opiniami fachowców posiadających wiadomości specjalne, zmiana polegająca na wadliwym określeniu samego sposobu wykonania zadania, nie leżała po stronie Beneficjenta i wobec tego nie może skutkować tak dalece idącymi negatywnymi dla niego konsekwencjami, skoro cel zadania został w pełni osiągnięty. Nadto, jak wynika z analizy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, przekazane w wyniku dofinansowania środki zostały w całości wydatkowane na zrealizowanie projektu pn. " Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego na 1 przejściu dla pieszych w J. na drodze gminnej nr [...] L. - J.."
Ponadto skarżąca wskazała argument wynikający z treści art.4 ust.1 pkt.1 ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg. Zgodnie z komentarzem Ofiarska Małgorzata, Ofiarski Zbigniew, Fundusz Dróg Samorządowych należy je interpretować zgodnie z definicjami zawartymi w ustawie o Drogach Publicznych z dnia 21 marca 1985 roku (DZ.U. 2023.645 t.j ) wskazanych w art.4 pkt.l8 tej ustawy, gdzie przebudowa drogi - to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. W przypadku realizowania przez Gminę T. zadania pn. "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego na 1 przejściu dla pieszych w J. na drodze gminnej nr [...] L. - J." zadanie to było realizowane w takim właśnie zakresie.
W odpowiedzi na skargę MI wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W granicach art. 145 p.p.s.a Sąd może uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchylić je w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania (art. 145§ 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Istotne wpływanie na wynik sprawy to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, procesowego lub materialnego (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 62/12 w Lex nr 1488135). Uchylenie przez sąd aktu administracyjnego w przypadku naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy gdy da się stwierdzić, że gdyby organ prawidłowo zastosował określone normy prawa materialnego –rozstrzygnięcie byłoby inne. W przypadku naruszenia norm prawa procesowego będzie uzasadnione wtedy gdy da się stwierdzić, że naruszenie tych norm mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tzn. decyzja organu byłaby prawdopodobnie inna.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia wskazywaną przez organ w niniejszej sprawie był art. 31 ust.4 ustawy z dn. 23 października 2018 r. o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg ( DZ U z 2022 r. poz. 505, dalej jako: "ustawa RFRD"). Stosownie do ww. przepisu dofinansowaniem wykorzystanym niezgodnie z przeznaczeniem jest dofinansowanie wykorzystane na dofinansowanie zadania:
1)
innego niż wskazane w umowie, o której mowa w art. 28 ust. 1;
2)
które nie zostało oddane do użytkowania w okresie 90 dni od terminu ustalonego zgodnie z art. 28 ust. 4 pkt 1 albo ust. 5;
3)
co do którego właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie wykonała obowiązku zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii zgodnie z art. 30 ust. 1 albo została ostatecznie lub prawomocnie stwierdzona nieważność uchwały w sprawie tego zaliczenia.
Istotę przesłanki wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem określono w art. 31 ust. 4 ustawy RFRD i może ona przybierać trzy opcje ( poglądy piśmiennictwa vide komentarz do ustawy RFRD Ofiarski Małgorzata Ofiarski Zbigniew WKP 2020 r.) Pierwsza ( na którą powołały się organy w wydanych decyzjach) sprowadza się do wykorzystania takiego dofinansowania na zadanie inne niż wskazane w zawartej umowie o udzielenie dofinansowania. Opcja druga polega na tym, że dofinansowana droga nie zostanie oddana do użytkowania w okresie 90 dni od terminu ustalonego w umowie o udzielenie dofinansowania lub od terminu zmienionego przez strony umowy wyłącznie z przyczyn obiektywnych. Trzecią opcją jest niedotrzymanie przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego terminu przewidzianego dla podjęcia uchwały o zaliczeniu dofinansowanej drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych (termin ten wynosi 12 miesięcy od dnia zatwierdzenia przez wojewodę rozliczenia dofinansowania).
W pierwszym z wyżej wymienionych przypadków istotą naruszenia prawa obowiązującego w zakresie wykorzystania dofinansowania jest zmiana przeznaczenia środków pieniężnych polegająca na sfinansowaniu zadania innego niż wskazane w umowie o udzielenie dofinansowania. Usprawiedliwieniem dla wnioskodawcy nie może być argument, że dofinansowanie zostało przeznaczone na realizację innego zadania drogowego wykonywanego równolegle z zadaniem wskazanym w wyżej wymienionej umowie. Ustawodawca w tym przypadku traktuje dofinansowanie analogicznie jak dotację celową. Jeżeli podstawą udzielenia dotacji celowej jest umowa, to przez wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem należy rozumieć jej wykorzystanie na realizację określonego w umowie celu i zgodnie z warunkami określonymi w umowie. Naruszenie tych warunków pozwala na stwierdzenie, że dotację celową wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem. W tym przypadku zarówno dofinansowaniem z Funduszu Dróg Samorządowych, jak i dotacją celową są środki finansowe o szczególnym charakterze, tzn. środki, które mogą być wykorzystane wyłącznie na realizację zadań jednoznacznie wskazanych w umowie.
Ocena dotycząca wykorzystania dofinansowania z omawianego funduszu niezgodnie z przeznaczeniem nie może pomijać tego, że granicę upoważnienia do dysponowania środkami pochodzącymi z dofinansowania danego zadania stanowi zarówno cel, na który środki te są wydatkowane, jak i zakreślony (determinowany określonym czasem realizacji dofinansowywanego zadania) termin, z którego upływem nie ma podstaw do dokonania z dofinansowania określonego wydatku, bowiem środki publiczne stanowiące dofinansowanie nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która je otrzymała.
Kluczowy w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zachowanie beneficjenta Gminy T. wyczerpuje tak rozumiane pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Oceny tej Sąd dokonał na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy RFRD oraz na podstawie umowy o dofinansowanie łączącej Wojewodę z Gminą T. z dn. 22 grudnia 2021 r. Organy administracji rozstrzygające w sprawie, zarówno Wojewoda jak i MI, interpretując zapisy tej umowy podkreślają fakt, że w jej zapisach określono, że wykonanie robót budowlanych będzie polegało na rozbudowie drogi gminnej nr [...] L. – J.. Późniejsze zmiany określenia tego sposobu realizacji umowy na pojęcie "przebudowa", powodują wg. organów, że zachodzi przesłanka wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 31 ust. 4 pkt.1 ustawy RFRD.
W ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie jest błędne. Fakt, że w zawartej umowie z dn. 15 grudnia 2021 r. pomiędzy Gminą T. a wykonawcą robót firmą N. M. J. jej przedmiot określono jako "przebudowa drogi" nie oznacza, że roboty budowlane były prowadzone na innym obiekcie drogowym albo, że nie doprowadziły do realizacji pn. Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego na 1 przejściu dla pieszych w J. w drodze gminnej nr [...] L. – J., jak to ujęto w programie rządowym i potwierdzającej ją umowie pomiędzy Wojewodą M. a Gminą T..
Nie można zgodzić się z organami, że tylko użycie pojęcia "rozbudowa" na określenie wykonanych robót budowlanych w uzgodnionej lokalizacji drogowej będzie stanowiło o zgodności ich wykonania z celem dofinansowania.
Ponadto należy stwierdzić, że organy w ogóle nie miały jakichkolwiek zastrzeżeń co do technicznego sposobu wykonania drogowych robót budowlanych w uzgodnionej lokalizacji kwalifikując, że w pełni spełniają wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dn. 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Zresztą, jak wynika z dokumentacji technicznej, nawet według kryteriów określonych w ustawie prawo budowlane, wykonane roboty budowlane stanowiły "przebudowę" a nie "rozbudowę" ww. skrzyżowania. Po pomiarach geodezyjnych i prawidłowym ustaleniu granic działek drogowych, prace prowadzone w ramach realizacji zadnia odbywały się wyłącznie w pasie drogowym, co potwierdza zasadność zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako "przebudowy" w rozumieniu prawa budowlanego.
Ponadto, co również w ocenie Sądu nie jest bez znaczenia, wykładnia treści umowy powinna prowadzić do ustalenia zgodnego zamiaru stron i celu mowy a nie opierać się na jej dosłownym brzmieniu (art. 65 § 2 kodeksu cywilnego), tym bardziej, gdy postanowienia umowy nie są dość precyzyjne czy wewnętrznie sprzeczne. Zachowania kontrahentów polegające na bezkonfliktowym wykonywaniu umowy, cel wskazany w umowie (poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego na 1 przejściu dla pieszych w J. na drodze gminnej L. - J.), niekwestionowanie jej postanowień w toku jej wykonywania świadczą, w ocenie Sądu za wykładnią jej postanowień nie z literalnym jej brzmieniem, tak jak wskazywał organ, ale z wykładnią celowościową przyjętą przez Sąd i skarżącą gminę.
W związku z tym Sąd doszedł do przekonania, że organ dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 31 ust. 4 pkt. 1 ustawy RFRD co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wniosku, że Gmina T. wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem. Naruszenie to, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a i 135 p.p.s.a. jako naruszenie prawa materialnego skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. ( pkt. 1 wyroku).
Jednocześnie Sąd uchylając zaskarżone decyzje na podstawie art. 145§3 p.p.s.a., stwierdzając bezprzedmiotowość dalszego postępowania w sprawie – orzekł o jego umorzeniu ( pkt.2 wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205§2 p.p.s.a. ( pkt. 3 wyroku).