IV SA/Wa 922/21

IV SA/Wa 922/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Kaja Angerman
Katarzyna Golat /przewodniczący/
Monika Barszcz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
III OSK 1222/22 - Wyrok NSA z 2025-07-01
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) sędzia WSA Kaja Angerman Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 16 117 (szesnaście tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W. W. (dalej: Skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z [...] kwietnia 2021 r. (nr sprawy [...]), w której uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...] WIOŚ, organ I instancji) z dnia [...] lutego 2019 r. ([...]) i wymierzył na nowo karę administracyjną w kwocie 530.000 zł, wymierzając ją wyłącznie za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od 21 sierpnia 2018 r. do 13 września 2018 r. przeprowadził kontrolę interwencyjną działalności W. W., pod nazwą "[...]" W. W. Inkryminowane działania miały mieć miejsce na działce nr [...] w J.
Ustalenia kontroli zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...], sygn. protokołu: [...], podpisanym w dniu 13 września 2018 r. przez kontrolowanego. Do protokołu nie zostały wniesione zastrzeżenia.
W związku z ustaleniami kontroli [...] WIOŚ, pismem z dnia 12 października 2018 r., zawiadomił stronę na podstawie art. 61 § 1 kpa, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne oraz przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Ponadto, organ I instancji wezwał Skarżącego na rozprawę administracyjną w trybie art. 90 kpa, podając datę godzinę oraz miejsce rozprawy. Zarządzeniem z 27 listopada 2018 r., na wniosek Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W.– Delegatura w L. Prokurator Prokuratury Okręgowej w L. udostępnił materiały z akt śledztwa prowadzonego w sprawie o sygn. akt [...] w określonym zakresie. Do akt administracyjnych niniejszej sprawy dołączono opinię biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska. W dniu [...] listopada 2018 r. odbyła się rozprawa, w której uczestniczył pełnomocnik Skarżącego pan P. I. Z rozprawy sporządzono protokół, który dołączono do akt administracyjnych sprawy. Pismem z 18 grudnia 2018 r. Skarżący został poinformowany o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz o prawie do zapoznania się z dokumentacją zebraną w sprawie oraz wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.
Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., [...] WIOŚ wymierzył Skarżącemu karę pieniężną: (1) w wysokości 1.000.000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia oraz (2) w wysokości 500.000 zł za mieszanie odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów oraz mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne.
Pismem z dnia 14 marca 2019 r. Skarżący odwołał się od decyzji [...] WIOŚ.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. zawiadomił stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym oraz o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W odpowiedzi na zawiadomienie organu, w piśmie z dnia 22 grudnia 2020 r. strona podtrzymała stanowisko z odwołania, uzupełniając o kolejne zarzuty. Strona w załączeniu nadesłała kopię postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] października 2018 r., w którym uznano J. G. za stronę postępowania.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpoznając ponownie sprawę, stwierdził, że wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji merytoryczno-reformatoryjnej. Podstawą materialno-prawną decyzji były art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 194 ust. 3, art. 198 i art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992), w brzmieniu sprzed 5 września 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał w szczególności, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego regulowanym w art. 194 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, było wymierzenie odwołującemu administracyjnej kary pieniężnej za delikt polegający na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia. Nieprawidłowości w zakresie prowadzenia rekultywacji terenu działki nr [...] ob. J., gm. J. należącej do odwołującego, wykazała pozaplanowa kontrola interwencyjna przeprowadzona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach 21.08-13.09.2018 r. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, iż podmiot deponuje w wyrobisku odpady pochodzenia komunalnego, niewymienione w decyzji określającej kierunek i sposób rekultywacji terenu działki nr [...] ob. J. Nie przedstawiono również żadnych dokumentów stanowiących dowód wypełniania ustawowych obowiązków w zakresie ewidencji odpadów oraz uregulowania stanu formalnoprawnego działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami, tj. w wyrobisku poeksploatacyjnym na wskazanej działce nr [...]. Ustalenia z tej kontroli zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego bez zastrzeżeń. Należało zatem przyjąć, iż protokół kontroli stanowił źródło ustaleń faktycznych przyjętych do podjęcia zaskarżonego orzeczenia.
Dalej GIOŚ stwierdził, że w celu skrócenia i przyspieszenia postępowania oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, organ przeprowadził rozprawę administracyjną, jednak odwołujący podtrzymał poprzednio wyrażone podczas kontroli stanowisko, nie wnosząc żadnych nowych dokumentów, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ również dopuścił jako dowód w sprawie opinię biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska przy Sądzie Okręgowym w W., sporządzoną na okoliczność wyjaśnienia rodzaju odpadów zdeponowanych w wyrobisku na działce strony nr [...], jak również ich wpływu zdrowie i życie ludzi oraz na środowisko. Organ zatem podjął wszelkie możliwe czynności, które niezbędne są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, oraz art. 80 kpa. Zarzuty odwołania, kierowane w tym zakresie są chybione. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołującego, dotyczące naruszenia przez organ art. 80 i art. 81a kpa poprzez dokonanie dowolnych ustaleń oraz zaniechanie ustalenia bezpośredniego sprawcy stwierdzonych naruszeń i przypisanie winy odwołującemu. Przede wszystkim to na odwołującym, a nie na organie ciążył obowiązek przedstawienia materiału dowodowego w celu ustalenia okoliczności, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Organ odwoławczy wskazał, że W.W., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] jest od 12 lat właścicielem działki nr [...] obręb J., gm. J. (akt notarialny rp. A nr [...]) i w świetle definicji zawartej wart. 3 ust. pkt 19 ustawy o odpadach, jako władający powierzchnią ziemi, jest również posiadaczem odpadów znajdujących się na tejże nieruchomości. Oznacza to, że jako posiadacz działki ponosi odpowiedzialność za jej stan i wszelkie podejmowane na niej działania. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem musi bowiem mieć świadomość dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości (por. wyrok WSA sygn. akt II SA/Po 121/14). Domniemanie władztwa nad odpadami może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za gospodarowanie znajdującymi się tam odpadami wykazując, że odpadami władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. W trakcie czynności kontrolnych strona poinformowała, że na przedmiotowym terenie złożone zostały odpady przez firmę zewnętrzną, niemniej nie dołączyła żadnych dokumentów wskazujących na nazwę tego podmiotu, zakres prowadzonych przez firmę zewnętrzną prac, rodzaje i ilość odpadów przez ten podmiot zdeponowanych oraz dokumentacji towarzyszącej odpadom (karty przekazania odpadów). W ocenie organu odwoławczego, zdawkowe stwierdzenie, że przetwarzania odpadów na działce [...], ob. J., dopuścił się podmiot trzeci, bez dokładnych danych, służących identyfikacji podmiotu, nie jest wystarczające, by obalić skutecznie domniemanie władztwa z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Podnoszone zarzuty braku ustaleń organu w tym zakresie, oraz nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. W świetle wyraźnego brzmienia art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach, organ nie miał wątpliwości co do posiadacza odpadów przetwarzanych na działce nr [...] ob. J., bez wymaganego zezwolenia. Strona została zobowiązana do usunięcia odpadów składowanych na działce [...], ob. J., decyzją Wójta Gminy J., znak: [...] z późn. zm., której do chwili obecnej nie wykonał. Nadesłane w odwołaniu postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] października 2018 r., znak [...], w którym za stronę postępowania uznano J. G., nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenia. Inny jest cel, zakres i przesłanki, a przede wszystkim podstawa prawna, prowadzonego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska postępowania.
Zdaniem skarżonego organu zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, przez przetwarzanie odpadów rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym wykorzystanie odpadów do rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych. Strona potwierdziła, że prowadziła przetwarzanie, poprzez wypełnienie wyrobiska odpadami pochodzącymi z wykonywanej działalności gospodarczej. Wobec tego trafne są ustalenia organu I instancji, że W.W., prowadzący działalność pod nazwą "[...]" W.W. prowadził przetwarzanie odpadów, które co do zasady wymaga uzyskania zezwolenia w trybie art. 41 ustawy o odpadach. Ze złożonych przez stronę do protokołu kontroli wyjaśnień pisemnych wynika, iż nie jest możliwe uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki nr [...] ob. J., z uwagi na brak dokumentacji geologicznej, spowodowanej uprzednim wydobyciem na tym terenie kruszywa naturalnego, bez wymaganej koncesji. W tej sytuacji uprawniony jest wniosek, że odwołujący, będąc świadomym braku możliwości uzyskania zezwolenia w tym zakresie, rozmyślnie prowadził przetwarzanie odpadów z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie wymogów prawnych. Wbrew twierdzeniom strony zaszły przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Strona została także, przed wydaniem zaskarżonej decyzji poinformowana o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów, z których to praw nie skorzystała. Swoje wyjaśnienia złożyła dopiero w postępowaniu odwoławczym. Organ wymierzający karę przeprowadził postępowanie, zapewniając realizację wszystkich ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, zarzut pełnomocnika strony, dotyczący naruszenia reguł wyrażonych w art. 8, 9,11 kpa jest całkowicie pozbawiony podstaw.
Na etapie postępowania odwoławczego organ dostrzegł istotne okoliczności, obligujące GIOS do zreformowania decyzji organu I instancji. Organ ten stwierdził, że słusznie odwołujący podniósł, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie ma art. 189 c kpa. Zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu, w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.
Wyjaśniając szczegółowo przesłanki wpływające na wysokość wymierzonej kary oraz czyniąc zadość zarzutom naruszenia art. 199 ustawy o odpadach, GIOŚ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu kara pieniężna została wymierzona za naruszenie, polegające na świadomym gospodarowaniu odpadami bez wymaganego pozwolenia na przetwarzanie odpadów. Wprawdzie odwołujący posiadał, w okresie objętym kontrolą, decyzję Starosty G. z [...] czerwca 2009 r., znak: [...], ze zm., ustalającą rolny kierunek rekultywacji działki [...] ob. J. oraz określającą enumeratywnie 6 rodzajów odpadów, które można było wykorzystać do rekultywacji, to ani przywołana decyzja nie spełnia wymogów zezwolenia o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, ani też odpady wykorzystane do rekultywacji przez odwołującego nie były wymienione w wydanej stronie decyzji. Organ odwoławczy wziął pod uwagę, fakt że Strona prowadziła działania rekultywacyjne przynajmniej od 2010 r. W tym czasie organ sprawdzający przebieg prac rekultywacyjnych (Starosta G.) wydawał każdorazowo zalecenia usunięcia z wyrobiska odpadów nie przeznaczonych do rekultywacji (komunalnych i niebezpiecznych). Strona nie prowadziła ewidencji odpadów wykorzystywanych w procesie rekultywacji. Stosownie do art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów.
Organ odwoławczy stwierdził, że z kolei analiza obowiązujących w momencie popełniania deliktu administracyjnego przepisów art. 66 ust. 4 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 grudnia 2014 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (Dz.U. z 2015 r. poz. 1431) nie uzasadnia przyjęcia, że na gruncie niniejszego stanu faktycznego zachodzi którekolwiek z podmiotowych lub przedmiotowych wyłączeń z obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów. W ocenie organu odwoławczego, takie działanie stanowi o braku zamiaru przestrzegania warunków rekultywacji określonych przez Starostę G., zarówno w kontekście ilości jak i jakości odpadów deponowanych w wyrobisku. Brak jest również dokumentów potwierdzających dokonywanie jakichkolwiek transakcji handlowych z udziałem odpadów. Brak ewidencji odpadów powoduje również, że do oszacowania ilości odpadów zdeponowanych w wyrobisku należało wykorzystać inne dowody stwierdzające ilość odpadów. W stanie faktycznym niniejszego postępowania, organ dokonał pomiarów znajdującego się we wschodniej części działki [...] wykopu, w którym znajdowały się odpady. Organ II instancji szczegółowo opisał sposób oszacowania ilości magazynowanych odpadów, co stało się decydujące przy wyliczeniu kwoty administracyjnej kary pieniężnej. Stwierdzenie w trakcie kontroli wyczuwalnego zapachu substancji chemicznych, potwierdzało obecność w wykopie odpadów niebezpiecznych. Zdeponowane odpady stanowiły w przeważającej części odpady z tworzyw sztucznych. Odpady te nie ulegają biodegradacji, co oznacza, że nie ulegną żadnym znaczącym przemianom przez setki lat, stanowiąc duże obciążenie dla środowiska. Podsumowując, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzone i należycie udokumentowane działania odwołującego, polegające na wieloletnim i świadomym wypełnianiu wyrobiska odpadami o charakterze komunalnym i niebezpiecznym, nie znajdują żadnego usprawiedliwienia i zasługują na najwyższy, ustawowo przewidziany wymiar kary. Jednakże biorąc pod uwagę, że stwierdzony podczas kontroli wykop z odpadami zajmuje 53% powierzchni rekultywowanego w ten sposób terenu, organ odwoławczy wymierzył karę w wysokości odpowiadającej 53% ustawowego limitu. W ocenie organu odwoławczego, określony w niniejszej decyzji wymiar kary, jest uzasadniony okolicznościami sprawy i całkowicie adekwatny do popełnianego naruszenia.
Równocześnie, analizując motywy, jakimi kierował się organ I instancji wymierzając karę pieniężną za popełnienie deliktu stypizowanego w art. 194 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że niedostatecznie zostało rozważone wystąpienie przesłanki w przywołanej normie, umożliwiające wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za mieszanie odpadów-niebezpiecznych różnych rodzajów, mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne. Organ wymierzający karę nie stwierdził naocznie faktu mieszania odpadów, a dowody zebrane w trakcie postępowania w I instancji, nie pozwalają na jednoznaczne przypisanie odwołującemu popełnienia tego deliktu. Ponadto w trakcie czynności kontrolnych organu nie doszło do stwierdzenia magazynowania odpadów w zbiorniku umożliwiającym mieszanie się odpadów, co więcej, brak było jakiegokolwiek zbiornika, ani też urządzeń, które mogłyby to mieszanie umożliwić. Ocena dokumentacji zdjęciowej oraz próbek odpadów, pobranych w trakcie oględzin, nie pozwala na stwierdzenie, że odwołujący podjął celowe działania, zmierzające do wymieszania odpadów przed ich umieszczeniem w wyrobisku i przysypaniem warstwą ziemi. Podczas ich deponowania w wyrobisku dochodziło do przenikania ziemi w głąb wbudowywanych odpadów. Nie było to jednak, w ocenie organu odwoławczego, działanie intencjonalne ze strony podmiotu odwołującego. Zatem jak słusznie podnosi odwołujący, nie zaszły okoliczności opisane w art. 194 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach.
Organ odwoławczy stwierdził, że analizując możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej należy wskazać, iż przepis art. 189 f § 1 pkt 1 kpa, przewiduje konieczność spełnienia w sposób łączny dwóch warunków: waga naruszenia musi być znikoma oraz strona musi zaprzestać naruszania prawa. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa. Strona popełniła naruszenie, polegające na przetwarzaniu odpadów, w tym niebezpiecznych, bez uzyskania wymaganego zezwolenia. Prowadzonej działalności towarzyszyło również wieloletnie zaniedbywanie innych obowiązków posiadacza odpadów, jak np. prowadzenie ewidencji odpadów. Pierwsza ze wskazanych w treści art. 189 f § 1 pkt 1 kpa przesłanek, które tak jak wskazano, muszą być spełnione łącznie, nie została wypełniona. Co za tym idzie, nawet w przypadku spełnienia drugiej z nich, nie jest dopuszczalnym odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Podmiot do chwili obecnej nie uzyskał wymaganego zezwolenia, zatem nie zaprzestał naruszania prawa.
Zdaniem organu w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniała również przesłanka odstąpienia od wymierzenia takiej kary, o jakiej mowa w art. 189f § 1 pkt 2 kpa. Zaskarżona bowiem decyzja nie dotyczy zdarzenia, za które odwołującemu była już wymierzona administracyjna kara pieniężna prawomocną decyzją przez inny uprawniony organ administracji publicznej.
Wyżej opisana decyzja GIOŚ została zaskarżona w części dotyczącej wymierzenia Skarżącemu kary administracyjnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.
Skarżący zarzucił organowi II instancji:
1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie polegające na rozszerzeniu domniemania co do posiadania odpadów także na przetwarzanie odpadów i przyjęcie, że wyłącznie na podstawie takiego domniemania można uznać Skarżącego za przetwarzającego odpady, pomimo braku jakiegokolwiek dowodu na przetwarzanie odpadów przez Skarżącego we wskazanej przez Organ skali i zakresie i w sytuacji, w której żaden przepis nie przewiduje domniemania, iż władający powierzchnią ziemi miałby być uważany za przetwarzającego odpady;
a w konsekwencji:
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
• art. 80 i 81a § 1 kpc poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzone na działce nr [...] w J. odpady (których bezspornie posiadaczem jest Skarżący) zostały jednocześnie przez niego przetworzone, a więc dokonanie ustaleń faktycznych z pominięciem jakichkolwiek zasad dowodzenia w sprawie i z rażącym naruszeniem zasady rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony,
• art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności: zupełne pominięcie faktu, że działka nr [...] w J. stanowi teren otwarty, do którego dostęp posiada każdy i która w istocie stanowiła dla podmiotów trzecich niejednokrotnie miejsce nielegalnego wyrzucania odpadów, pominięcie że każdorazowo zastane na miejscu odpady tego typu Skarżący, poczuwając się do odpowiedzialności za posiadaną nieruchomość, zgodnie z zaleceniami Starosty G. sprzątał i kolejno bezpodstawne przyjęcie, że każdy taki odpad zastany na ww. działce miałby być zwożony przez Skarżącego a ostatecznie nawet błędne przyjęcie, że Skarżący - który odpadów zgromadzonych na działce nr [...] w J. nie przetworzył, ale których jest posiadaczem - nie usunął odpadów z przedmiotowej działki, podczas gdy Skarżący we własnym zakresie prowadził działalność rekultywacyjną zgodnie z wydaną decyzją, natomiast to podmioty trzecie, za które Skarżący nie odpowiada, dokonywały nielegalnego zwożenia i wyrzucania na działce Skarżącego odpadów - w szczególności odpadów komunalnych i niebezpiecznych (a więc dokonywały ich przetworzenia) - zaś Skarżący każdorazowo zastawszy taki stan faktyczny, jako posiadacz dokonywał sprzątania nieruchomości, co nie tylko zalecał ale i które to sprzątnięcie potwierdzał Starosta G., zaś w odniesieniu do posprzątania odpadów komunalnych i niebezpiecznych określonych w skarżonej decyzji Skarżący na dzień jej wydania dokonał ich całkowitego usunięcia z działki nr [...] w J. (ostateczne uprzątnięcie nastąpiło z początkiem roku 2021 po długich poszukiwaniach firm specjalizujących się w prawidłowym odbiorze odpadów tego typu);
nadto, z najdalej idącej ostrożności skarżący zarzucił:
• naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 84 kpa poprzez poczynienie ustaleń w zakresie rzekomego obniżenia jakości wód gruntowych, wielkości i migracji zanieczyszczeń wyłącznie na podstawie włączenia do akt sprawy opinii wydanej w toczącym się innym postępowaniu (karnym), którego Skarżący nawet nie jest stroną, zamiast poczynienia ustaleń własnych, i tym samym pozbawienie Skarżącego praw procesowych związanych z ustalaniem wiadomości specjalnych (m.in. zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia dowodu z biegłego w terminie przewidzianym w art. 79 § 1 kpa, wzięcia udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu, możliwości jego przesłuchania);
• naruszenie prawa materialnego, a to art. 199 ustawy o odpadach poprzez jego błędne zastosowanie i oparcie wymiaru kary administracyjnej wyłącznie na wybiórczo przyjętych przesłankach z przedmiotowego przepisu, tj. wyłącznie na przesłankach (nieprawidłowo zresztą ustalonego) wpływu na środowisko, bliżej nieokreślonego i nieodniesionego do żadnej skali rodzaju naruszenia z pominięciem dowodów i wyraźnego określenia okresu trwania naruszenia i z całkowitym pominięciem odniesienia wymierzanej kary do rozmiarów prowadzonej działalności, a w miejsce ustawowych dyrektyw wymiaru kary administracyjnej - oparcie się na pozaustawowych algorytmach wyliczeń.
Mając na względzie powyższe Skarżący wniósł przede wszystkim o: uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz wskazanie organowi wytycznych na podstawie art. 153 p.p.s.a., określających konieczność wzięcia pod uwagę braku istnienia domniemania przeciwko Skarżącemu, co do przetworzenia przez niego odpadów i konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego w tym zakresie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w składzie orzekającym doszedł bowiem do uzasadnionego przekonania, że działanie organów obu instancji naruszyło przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zasadne okazały się zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie w zakresie ustalenia bezpośredniego sprawcy przetwarzania wskazanych odpadów bez wymaganego zezwolenia w J. na działce nr [...].
Zauważyć należy, że art. 7 Kpa nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1, nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Z zasadą tą pozostaje w związku zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10). Stylistyka komentowanego przepisu podkreśla znaczenie aktywności strony w realizacji zasady prawdy obiektywnej. Z art. 7 wynika, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy (zob. np. wyrok NSA z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517; wyrok NSA z 4 czerwca 1998 r., I SA/Kr 1052/97, LEX nr 33618; wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., I SA 1551/98, LEX nr 48556). Nie wyklucza to obowiązku strony współprzyczynienia się do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – w drodze złożenia wyjaśnień lub przytoczenia innych dowodów w sprawie (wyrok NSA z 4 grudnia 1996 r., SA/Łd 2620/95, LEX nr 27407). W orzecznictwie wskazuje się wręcz, że ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy (wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1711/17). Obowiązek gromadzenia i poszukiwania dowodów, spoczywający na organach administracji, nie może być uznany za nieograniczony. Nie sposób żądać, aby organy poszukiwały dowodów w nieskończoność, albo podejmowały szczególne dochodzenie w celu wykrycia dowodów, o których istnieniu nic nie wiadomo, albo których odnalezienie jest wyjątkowo mało prawdopodobne z uwagi na upływ czasu. Jeżeli w określonej sprawie nie istnieją obiektywne okoliczności, tylko subiektywne, określające sytuację faktyczną konkretnego wnioskodawcy, jego ważny interes, to ciężar dowodzenia przesuwa się na zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 2586/18) (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022 i przytoczone tam tezy).
W niniejszej sprawie rację ma Skarżący, że organy obu instancji nie ustaliły w dostateczny sposób zasadniczych okoliczności faktycznych sprawy. Przede wszystkim organy oby instancji pominęły fakt, że działka nr [...] w J. stanowi teren otwarty, co powoduje, że jest do niej niczym nieograniczony dostęp. Ponadto organy nie zweryfikowały wskazywanych przez stronę okoliczności, że to nie skarżący jest odpowiedzialny za niedozwolone przetwarzanie odpadów na ww. działce.
Sąd zauważa, że z akt sprawy wynika, iż organy obu instancji posiadały informacje o tym, że inny podmiot mógłby być odpowiedzialny lub współodpowiedzialny za przetwarzanie odpadów na działce [...] w J..
W szczególności wskazać należy, że strona w piśmie z dnia 5 września 2018 r. poinformowała organ, że materiał do rekultywacji terenu był pozyskiwany podczas wykonywania własnej działalności gospodarczej, polegającej na wykonywaniu prac ziemnych i budowlanych. W toku postępowania ujawnione zostało jednak, że na przedmiotowym terenie przez firmę zewnętrzną zostały złożone odpady inne niż wcześniej uzgodniono, tj. ziemia z gruzem. Według skarżącego firma ta była podwykonawcą podczas prac wykonywanych przez jego firmę.
Takie też okoliczności zostały wskazane w protokole kontroli z dnia [...] września 2018 r. Wprawdzie rację ma organ, że w tym przypadku strona nie wskazała żadnych konkretnych okoliczności, ani dowodów, jednakże zauważyć należy, że w dniu 29 listopada 2018 r. do organu wpłynęło zarządzenie w przedmiocie udostępnienia materiałów z akt śledztwa dotyczącego podejrzenia popełnienia na terenie objętym zaskarżoną decyzją czynu m.in. z art. 183 § 1 k.k. (nieodpowiednie postępowanie z odpadami) przez inne osoby niż skarżący. Organ, w związku z ww. postępowaniem prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w L., zaczerpnął do materiału dowodowego niniejszego postępowania opinię biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska dotyczącą odpadów gromadzonych na terenie byłej żwirowni w J..
Powyższe dowody potwierdzają tezę, że również inne podmioty lub osoby mogły być odpowiedzialne za przetwarzanie odpadów na działce [...] w J.. Okoliczności te zostały jednak przez organ pierwszej instancji pominięte i nie zbadane wszechstronnie, czym naruszono art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa.
Podobnie postąpił organ drugiej instancji. Oprócz zarzutów procesowych zawartych w odwołaniu w kwestii ustalenia bezpośredniego sprawcy przedmiotowego przetwarzania odpadów, strona w piśmie z dnia 22 grudnia 2020 r. (na stronie 3, pkt 2) wprost wskazała, że skarżący błędnie został uznany za stronę prowadzonego postępowania, albowiem nie dokonał on żadnej z czynności wskazanych w skarżonym akcie. Strona załączyła do swojego stanowiska postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., z którego wynikało, że za stronę postępowania, prowadzonego w trybie art. 15 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, uznano oprócz skarżącego, również inny podmiot wskazany przez stronę oraz wobec którego toczy się postępowanie w Prokuraturze Okręgowej w L.
Powyższe okoliczności zostały pominięte i nie zweryfikowane przez organ odwoławczy. Sąd uznał więc, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ naruszono art. 15 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy pomimo tego, że posiadał informację, że prawdopodobne jest, iż inny podmiot mógł być również odpowiedzialny za nielegalne przetwarzanie odpadów na działce nr [...] zupełnie tę kwestię zignorował. W tym względzie Sąd zaznacza, że wprawdzie rację ma organ twierdząc w zaskarżonej decyzji, że inny jest cel, zakres, przesłanki i podstawa prawna prowadzonego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska postępowania, jednakże w niniejszej sprawie chodzi o ustalenie podstawowych okoliczności faktyczny, tj. skoro inny podmiot (osoby) mogły być uznane za osoby odpowiedzialne za powstanie szkody w środowisku, czy nieodpowiednie postępowanie z odpadami na przedmiotowym terenie, to być może też ten podmiot jest odpowiedzialny za ich przetwarzanie.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, nie sposób przyjąć, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, skoro posiadając ww. dowody i informacje nie zweryfikowały twierdzeń skarżącego o tym, że inny podmiot mógł być odpowiedzialny za przetwarzanie odpadów na dz. [...] w J. bez wymaganego zezwolenia.
Wskazać należy, że obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 Kpa zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych (por. wyrok NSA z 7 października 1983 r., SA/Lu 240/83, LEX nr 1688578). Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 Kpa zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 Kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych (por. wyrok z dnia 19 maja 2021 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt III OSK 420/21). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (co znalazło potwierdzenie w nowej redakcji przepisu art. 7 Kpa - na wniosek strony lub z urzędu). Ponadto należy podkreślić, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności, a w razie potrzeby konfrontować i uzupełniać (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 893/20).
W niniejszej sprawie zaznaczyć należy, że strona powinna przekazać organowi dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Podobnie strona powinna przedłożyć dowody, gdy ich przekazanie zależy wyłącznie od jej woli. W takich sytuacjach nieskuteczne będzie, co do zasady, późniejsze kwestionowanie przez stronę zachowującą się biernie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji i podnoszenie zarzutu niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Strona nie może ograniczać się do formułowania twierdzeń co do okoliczności faktycznych oczekując, że to organ ma w takim wypadku obowiązek poszukiwania dowodów, by te twierdzenia wykazać (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022 i przytoczone tam tezy).
W następstwie uprawomocnienia się wyroku organy w niniejszej sprawie uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu oraz ponownie przeprowadzą postępowanie w sprawie, w szczególności we współpracy ze stroną ustalą, czy zamiast strony, lub obok niej, inny podmiot jest odpowiedzialny za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia na działce nr [...] w J..
W odniesieniu do zarzutów odwołania Sąd wskazuje, że wobec naruszenia przepisów postępowania w ustaleniu zasadniczej kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy, odnoszenie się do pozostałych zarzutów Skarżącego, w szczególności dotyczących naruszeń prawa materialnego jest przedwczesne.
Sąd nie podzielił stanowiska strony w kwestii włączenia do akt sprawy i czynienia ustaleń na podstawie opinii wydanej w innym toczącym się postępowaniu, gdyż zgodnie z art. 75 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a, orzekł jak sentencji.
W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.