VIII SA/WA 81/25

VIII SA/Wa 81/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 446
art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 7 ust. 1 pkt 13
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2016 poz 573
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r.o gospodarce komunalnej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...] wraz z uchwałami ją zmieniającymi z dnia 15 grudnia 2021 r. nr [...] i z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w R. oraz ustalenia cen grobów i płyt, cen usług pogrzebowych i stawek opłat cmentarnych obowiązujących na Cmentarzu Komunalnym w R. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości wraz z załącznikami.
Uzasadnienie
Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w R. (dalej: "organ" lub "Rada Miejska") z 19 grudnia 2016r. Nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w R. oraz ustalenia cen grobów i płyt, cen usług pogrzebowych
i stawek opłat cmentarnych obowiązujących na Cmentarzu Komunalnym w R., wraz z uchwałami ją zmieniającymi tj. uchwałami Rady Miejskiej w R.:
nr [...] z dnia 15 grudnia 2021 r. oraz nr [...] z dnia 24 kwietnia 2023 r.
Zaskarżonej uchwale zarzucił, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie:
art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym z dnia
8 marca 1990 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej także: "u.s.g.") oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 2126 ze zm.; dalej także: "u.o.c.", "ustawa o cmentarzach"), poprzez wskazanie w § 1 ust. 1-3, § 2 ust. 1, 2, § 6 ust. 1-2 Regulaminu (stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały) szeregu zagadnień o charakterze wyłącznie informacyjnym, a dotyczących własności cmentarza, zarządzania cmentarzem, jego utrzymania i funkcjonowania,
art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997r.,
nr 78, poz. 483) poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia w ten sposób, że :
w § 2 ust. 2 Regulaminu wprowadzono zakaz przebywania osób na cmentarzu poza godzinami jego otwarcia;
w § 3 ust. 1 oraz w § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 6, 8 Regulaminu określono zakazy odnoszących się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu;
w § 4 ust. 1 pkt 4 Regulaminu wprowadzono zakazy: przebywania na terenie cmentarza osób w stanie nietrzeźwości, spożywania alkoholu i palenia papierosów;
w § 5 Regulaminu zobowiązano dysponentów grobów oraz osoby uprawnione do pochowania zwłok do porządkowania i pielęgnacji miejsc pochówków;
w § 8 ust. 1-4 Regulaminu wprowadzono obowiązek uzyskania pisemnej zgody cmentarza dotyczącej działań ingerujących w urządzenia cmentarza;
w § 8 ust. 5-8 Regulaminu określono zasady postępowania w przypadku stwierdzenia samowolnego zagospodarowania terenu wokół grobu przez dysponenta grobu;
w § 9 ust. 1-11 Regulaminu wprowadzono zasady świadczenia usług kamieniarsko- budowlanych, zasad i trybu wnoszenia kaucji przez wykonawców prac na cmentarzu, kontroli wjeżdżających pojazdów oraz przewożonego sprzętu i materiałów oraz kwestii odnoszących się do odpowiedzialności odszkodowawczej wskazanych podmiotów;
w § 10 ust. 3 Regulaminu określono obowiązek zwrotu przez dysponenta grobu kosztów wykonania zastępczego;
w § 11 ust. 1 Regulaminu wprowadzono uprawnienia cmentarza do kontroli uprzątnięcia terenu wokół grobu;
w § 12 Regulaminu nałożono na dysponenta grobu obowiązek wybudowania grobu w ciągu 1 roku od daty nabycia miejsca grzebalnego;
w § 13 ust. 4 Regulaminu wprowadzono odpowiedzialność wykonawców usług za szkody wynikłe w następstwie realizowanych na terenie cmentarza prac, w tym również za uszkodzenia sąsiednich grobów, nagrobków, zieleni oraz innych urządzeń
i infrastruktury cmentarza;
w § 19 Regulaminu określono zasady odpowiedzialności za szkody powstałe na terenie cmentarza komunalnego;
3. naruszenie art, 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r.
o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 573; dalej także: "u.g.k.") w zw. z art.
7 ust. 1-4 u.o.c. poprzez:
zaniechanie w § 16, § 17 i § 18 Regulaminu rozróżnienia zasad dotyczących opłat za korzystanie z miejsca na cmentarzu pod grób betonowy lub niszy
w kolumbarium;
określenie w pkt I załącznika nr 4 uchwały w sposób nieuprawniony wysokości opłat za korzystanie z urządzeń i infrastruktury cmentarza;
określenie w pkt IV załącznika nr 4 uchwały w sposób nieuprawniony wysokości opłat za korzystanie z miejsca na cmentarzu na kolejne okresy 20 letnie;
określenie w pkt VI załącznika nr 4 uchwały opłat za czynności administracyjne.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący powołał na wstępie, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu
29 grudnia 2016r. (Dz. U. Woj. Mazowieckiego [...]) i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], ani orzeczenia sądu administracyjnego. Do przedmiotowej uchwały dwukrotnie wprowadzono zmiany uchwałami Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia 15 grudnia 2021 r. (Dz. U. Woj. [...] [...]) oraz nr [...] z dnia 24 kwietnia 2023 r. (Dz. U. Woj. [...] [...]).
Prokurator wskazał, iż stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wskazał, iż uchwała ta została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Wskazał przy tym, iż z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynika uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w tym przepisie. Ustanawiając na jego podstawie akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może
w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji , która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 289/22).
Skarżący wskazał następnie, że w § 1 uchwały ustalono, iż Regulamin Cmentarza Komunalnego w R. przy ul. [...] [...] stanowi załącznik nr 1 do uchwały, zaś w § 2 ustalono obowiązujące na Cmentarzu Komunalnym w R. ceny grobów i płyt, zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały, ceny usług pogrzebowych, zgodnie z załącznikiem nr 3 uchwały oraz stawki opłat cmentarnych, zgodnie
z załącznikiem nr 4 do uchwały. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta R.
W § 1 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu wskazano, że cmentarz komunalny jest zarządzany przez zakład budżetowy pod nazwą Cmentarz Komunalny w R.,
a zakładem kieruje dyrektor. Taka regulacja ma w istocie charakter informacji, a nie normy prawnej. Podobnie, wyłącznie informacyjny charakter ma określenie w ust. 2 i 3
§ 1 dni i godzin załatwiania spraw formalno-organizacyjnych, funkcjonowania kasy cmentarza, w § 2 ust. 1 godzin otwarcia cmentarza, czy w § 6 ust. 1 i 2 informacji
o dniach i godzinach odbywania się pogrzebów. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych,
a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych. Jeżeli celem organu samorządu terytorialnego było uporządkowanie
i udzielenie kompleksowej informacji o obowiązujących użytkowników cmentarza zasadach uznać należy, iż narzędziem takim nie powinna być uchwała podejmowana
w oparciu o konkretną normę kompetencyjną, a zamieszczenie przykładowo na terenie cmentarza tablicy informującej zarówno o treści zasad i trybu korzystania wynikającego z uchwały rady, jak i o obowiązkach i zakazach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (tak wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 marca 2017 roku, sygn. II SA/Go 43/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 września 2016 roku, sygn. akt II SA/Go 661/16).
W § 2 ust. 1 Regulaminu wskazano, że cmentarz jest otwarty codziennie
w okresie od 1 marca do 15 listopada w godz. od 6:00 do 22:00, a w pozostałym okresie w godz. od 7:00 do zmroku. Przebywanie na cmentarzu poza godzinami otwarcia jest zabronione. Określenie, że cmentarz jest czynny do zmroku jest nieprecyzyjne. W zależności od pory roku godziny otwarcia cmentarza byłyby różne. Przy czym kwestia pory zamknięcia cmentarza byłaby oceniana z punktu widzenia niejednoznacznego określenia "do zmroku". Akty prawne organów jednostek samorządu terytorialnego powinny być formułowane jasno, precyzyjnie i jednoznacznie, tak, aby nałożone obowiązki były zrozumiałe i możliwe do wykonania (tak np. w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 roku, sygn. II SA/Ol 123/19). Ponadto
w orzecznictwie wskazuje się, iż cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego w nieprecyzyjnie określonych porach, należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej
i równości, wyrażone w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia
12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16).
W § 3 ust. 1 oraz w § 4 Regulaminu wprowadzono szereg zakazów sformułowanych już w aktach prawnych wyższego rzędu. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016.283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania
w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej,
a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, LEX nr 446997, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r. II SA/Go 1018/16, CBOSA).
W § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu wprowadzono zakaz uszkadzania
i niszczenia grobów, nagrobków i zieleni oraz urządzeń i infrastruktury cmentarza oraz wynoszenia z cmentarza jego urządzeń. We wskazanym zakresie zastosowanie może znaleźć art. 288 § 1 i § 2 oraz art. 284 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. 2016.1137 t.j.), jak również art. 126 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U.2015.1094 t.j. ze zm., dalej: "k.w."). W zakresie wprowadzonego w § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu zakazu związanego z wycinaniem drzew i krzewów zastosowanie mogą mieć art. 124 § 1 i art. 144 § 1 k.w. W § 4 ust. 1 pkt 6 regulaminu wprowadzono zakaz składowania odpadów poza pojemnikami do tego przeznaczonymi, co zostało objęte regulacją art. 145 k.w. W § 4 ust. 1 pkt 8 regulaminu wprowadzono zakaz prowadzenia handlu, akwizycji i jakichkolwiek innych form zarobkowania, co zostało objęte regulacją art. 603 § 1 k.w.
Ponadto wskazany w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu obowiązek zachowania przez osoby przebywające na terenie cmentarza ciszy i powagi powiela w części zakazy wynikające z art. 51 § 1 k.w. (tak np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia
9 listopada 2022 r. sygn. III SA/Wr 289/22).
W § 4 ust. 4 regulaminu wprowadzono m.in. zakazy: przebywania w stanie nietrzeźwym, spożywania alkoholu i palenia tytoniu. Sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych reguluje ustawa z dnia
26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U.2016.487 t.j. ze zm.), a art. 14 ust. 6 powyższej ustawy upoważnia radę gminy do ustanowienia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, toteż zakaz spożywania alkoholu na cmentarzu mógłby być uchwalony w formie uchwały opartej na innej podstawie prawnej. Z kolei art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości
i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zabrania spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu,
w punktach sprzedaży tych napojów. Sprawy związane z tytoniem i papierosami elektronicznymi reguluje ustawa z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U.2015.298 t.j. ze zm.),
w której art. 5 ust. 4 upoważnia radę gminy do ustalenia innych miejsc przeznaczonych do użytku publicznego jako strefy wolne od dymu tytoniowego, toteż zakaz palenia na cmentarzu mógłby być uchwalony w formie uchwały opartej na innej podstawie prawnej (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. III SA/Kr 1772/23). Ponadto zakaz przebywania na terenie cmentarza osobom nietrzeźwym narusza konstytucyjną wolność poruszania się (art. 52 ust. 3 Konstytucji) oraz art. 32 Konstytucji RP przewidujący równość wszystkich wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 maja 2023 r. sygn.
IV SA/Po 122/23). Cmentarz, jako obiekt użyteczności publicznej, jest miejscem powszechnie dostępnym. Ponadto przedmiotowe uregulowanie jest nieprecyzyjne, gdyż nie wiadomo, czy chodzi w nim o zakaz przebywania na cmentarzu w stanie nietrzeźwości wyrażonej zawartością alkoholu w organizmie, czy też o uwidocznione objawy spożycia alkoholu. W tym pierwszym przypadku nietrzeźwość mogłyby wykazać jedynie badania, do przeprowadzenia których musi być wyraźna podstawa prawna,
a przedmiotowa uchwała jej nie stanowi (tak np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia
10 listopada 2022 roku, sygn. akt III SA/Wr 600/21).
Podobnie zdaniem Prokuratora należy ocenić treść zapisu § 3 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którym przebywanie na terenie cmentarza dzieci w wieku przedszkolnym dozwolone jest wyłącznie pod opieką osoby pełnoletniej. Ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 3 Konstytucji, wymaga - zgodnie
z art. 31 ust. 3 i art.52 ust. 3 Konstytucji RP - ustawowego upoważnienia (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Po 783/19, wyrok WSA
w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/G1 1213/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2017 r. sygn. II SA/Go 476/17 ).
Określenie w § 5 regulaminu, że porządkowanie i pielęgnacja miejsc pochówków należy do dysponentów grobów oraz do osób uprawnionych do pochowania zwłok, określonych w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., gdyż nie dotyczy zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zakreślając krąg osób, do których należy porządkowanie i pielęgnacja grobów, poprzez odesłanie do ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, organ nie wykonał w sposób zgodny
z prawem delegacji ustawowej. Sposób sformułowania tej regulacji powoduje nadto, że treść § 5 regulaminu można odczytywać nie tylko jako prawo, ale również jako obowiązek porządkowania i pielęgnacji grobów, skierowany do kręgu osób wskazanych w powyższej ustawie (tak np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 października 2023 r. sygn. II SA/Ke 378/23).
Wprowadzony w § 8 ust. 1-4 regulaminu obowiązek uzyskania pisemnej zgody cmentarza komunalnego na podjęcie działań ingerujących w urządzenia cmentarza
w postaci ustawiana ławek obok grobu, ustawiania gazonów, nasadzania drzew
i krzewów obok grobu, czy ustawiana elementów małej architektury stanowi wkroczenie w uprawnienia administratora cmentarza. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. umożliwia Radzie Miejskiej ustalenie zasad i trybu korzystania z cmentarzy, nie zezwala na regulowanie sposobu dokonywania zarządu stanowiącego kompetencję organu wykonawczego gminy, który może przecież we własnym zakresie ustalić sposób udzielania zgody na wykonywanie na terenie cmentarza konkretnych czynności (tak np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. II SA/Wr 435/22).
Do sfery uprawnień zarządcy należy także zaliczyć uregulowania zawarte w § 8 ust. 5-8 dotyczące zasad postępowania w razie stwierdzenia samowolnego zagospodarowania terenu wokół grobu przez dysponenta grobu, w szczególności
w sposób utrudniający dostęp do sąsiednich grobów, bądź zakłócający komunikację wewnątrz cmentarza. Powyższe uregulowania, w tym dotyczące demontażu elementów samowolnie ustawionych wokół grobu wykraczają poza upoważnienie wynikające
z przepisów ustawowych (tak np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 8 września 2021 r. sygn. II SA/Go 536/21).
W § 9 ust. 1 regulaminu określono zasady świadczenia usług kamieniarsko - budowlanych, czym przekroczono granice upoważnienia ustawowego wynikającego
z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wkraczając jednocześnie w uprawnienia zarządcy cmentarza. Regulaminy korzystania z cmentarzy powinny tworzyć reguły zachowania kierowane do osób korzystających z cmentarza, tymczasem w § 9 regulaminu Rada sformułowała zbiór nakazów i zakazów skierowanych do osób prowadzących prace kamieniarskie i budowlane na terenie cmentarza. Przepisy § 9 regulaminu nie formułują w stosunku do obiektu użyteczności publicznej jakim jest cmentarz norm i zasad prawidłowego postępowania i obowiązujących reguł zachowania się.
W § 9 ust. 3 regulaminu uprawniono upoważnionego pracownika cmentarza do kontroli pojazdów wykonawców wykonujących usługi na rzecz dysponentów grobów
w zakresie przewożonych materiałów i sprzętu, celem identyfikacji wwożonych lub wywożonych z terenu Cmentarza elementów. Z przytoczonego zapisu nie sposób się dowiedzieć na czym kontrola miałaby polegać i jaki byłby jej zakres. W szczególności zarządca cmentarza (ani upoważniony przez niego podmiot) nie został wskazany
w przepisach ustawowych jako uprawniony do przeprowadzenia kontroli pojazdów. Takiej kompetencji nie można wyprowadzać z brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy
o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Prawo do swobodnego dysponowania rzeczami, ochrona prawa własności i innych praw majątkowych stanowią prawa i wolności chronione konstytucyjnie (art. 41 ust. 1, art. 50, 63 Konstytucji RP). Ich ograniczenie może następować tylko na zasadach i w trybie określonym w ustawie.
Poza zakres upoważnienia ustawowego, zdaniem Prokuratora wykraczają także zapisy dotyczące zasad i trybu wnoszenia kaucji i bezzwrotnej opłaty przez wykonawców prac na cmentarzu, jak również uregulowane w ust. 8-11 kwestie odnoszących się do odpowiedzialności odszkodowawczej wskazanych podmiotów.
Z powyższymi regulacjami wiążą się ust. 4-7 § 9 Regulaminu, wskazujące na obowiązki wykonawców robót budowlano-montażowych. Jak wskazano wyżej, wszelkie reguły działania w zakresie administrowania określa zarządzający cmentarzem, a nie organ uchwałodawczy (tak np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 września 2016 roku, sygn. akt II SA/Go 661/16). Opisane zagadnienia mają charakter cywilnoprawny
i powinny zostać uregulowane w umowie o takim charakterze (tak np. wyrok WSA
w Łodzi z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Łd 706/21). Ponadto zasady odpowiedzialności odszkodowawczej regulowane są w przepisach zawartych w Księdze trzeciej, Tytule VI (Czyny niedozwolone) oraz Tytule VII Dziale II (Skutki niewykonania zobowiązań) ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
W § 10 ust. 3 Regulaminu wprowadzono obowiązek zwrotu przez dysponenta grobu kosztów wykonania zastępczego związanego z budową grobów bez dokumentacji projektowej cmentarza i w przypadku nieuprzątnięcia terenu wokół grobu (wywóz odpadów i nadmiaru piasku, splantowanie terenu). Zapis ten stanowi
o odpowiedzialności odszkodowawczej, której zasady zostały określone przez przepisy Kodeksu cywilnego (art. 471 i następne), które w sposób wyczerpujący normują kwestię odpowiedzialności cywilnej i roszczeń odszkodowawczych, a niedopuszczalne jest regulowanie w drodze przepisów prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi (tak np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn.
II SA/Łd 706/21).
Określenie w § 11 ust. 1 Regulaminu uprawnienia cmentarza do kontroli uprzątnięcia terenu wokół grobu (wywóz odpadów, i nadmiaru piasku, splantowanie terenu) wykracza poza upoważnienie ustawowe umożliwiające Radzie Miejskiej ustalenie zasad i trybu korzystania z cmentarzy. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie zezwala na regulowanie sposobu dokonywania zarządu stanowiącego kompetencję organu wykonawczego gminy, który może przecież we własnym zakresie ustalić sposób udzielania zgody na wykonywanie na terenie cmentarza konkretnych czynności (tak np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. II SA/Wr 435/22).
W § 12 Regulaminu zostały uregulowane kwestie dotyczące zobowiązań dysponenta grobu w odniesieniu do miejsc grzebalnych, w tym budowy grobu w ciągu
1 roku od daty nabycia miejsca grzebalnego. Powyższe kwestie nie mieszczą się
w pojęciu "zasad i trybu korzystania", o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. gdyż mają charakter cywilnoprawny i tym samym mieszczą się w pojęciu "zarządzania" cmentarzem, a zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.
W konsekwencji prawa i obowiązki stron powinny być uregulowane w umowie zgodnie
z zasadą swobody kontraktowania wynikającą z art. 3531 k.c. (tak np. wyrok WSA
w Kielcach z dnia 11 października 2023 r. sygn. II SA/Ke 378/23).
W § 13 ust. 4 Regulaminu przewidziano odpowiedzialność wykonawców usług pochowania zwłok, uprzątania szczątków, ekshumacji za szkody wynikłe w następstwie realizowanych na terenie cmentarza prac, w tym również za uszkodzenia sąsiednich grobów, nagrobków, zieleni oraz innych urządzeń i infrastruktury cmentarza oraz zobowiązani są do pokrycia kosztów napraw lub wniesienia odszkodowania na rzecz zainteresowanych, czym przekroczono zakres upoważnienia ustawowego dla organu gminy. Postanowienia dotyczące wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności mogą zostać zawarte jedynie w ustawie lub powstać na mocy czynności prawnej, np. umowy. Stosunki prawne pomiędzy zarządcą cmentarza, a osobą uprawnioną do korzystania
z niego, mają charakter cywilnoprawny i podlegają regulacjom prawa cywilnego (tak np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Łd 706/21).
Poza zakres upoważnienia ustawowego wykraczają także zawarte w § 19 Regulaminu postanowienia dotyczące wyłączenia odpowiedzialności cmentarza za szkody wyrządzone na cmentarzu w następstwie zdarzeń losowych i faktycznych. Podstawą jakiejkolwiek odpowiedzialności lub jej braku mogą być jedynie przepisy rangi ustawowej, a rada gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie jest uprawniona do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek postanowień ustalających, czy modyfikujących odpowiedzialność karną czy cywilną (tak np. wyrok WSA w Poznaniu
z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. I SA/Po 885/21).
W § 16 Regulaminu wprowadzono opłatę za korzystanie z miejsca na cmentarzu pod grób betonowy (murowany, odlewany) lub niszy w kolumbarium na okres pierwszych 20 lat. Regulacja ta regulaminu stoi w sprzeczności z przepisami art. 7 ust. 2-3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, bowiem Rada Miejska nie dokonała rozróżnienia zasad dotyczących opłat cmentarnych obowiązujących dla grobów ziemnych oraz dla grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia więcej niż jednej osoby, a także chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spalenia, gdy ustawodawca takie rozróżnienie poczynił
w kontekście zakazu ponownego wykorzystania przed upływem 20 lat (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. IV SA/Po 412/23). Z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, iż po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych 20 lat i może być odnowione, przy czym wyżej wspomniane uregulowanie nie ma zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.
Ponadto tak sformułowane zapisy wprowadzają w błąd co do obowiązku uiszczania opłaty w przypadku grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających spopielone szczątki ludzkie, tym bardziej, że uprawnieni do grobów murowanych wielostanowiskowych i urnowych nie muszą po upływie 20 lat (ani żadnym innym okresie) uiszczać ponownej opłaty (tak np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia
10 listopada 2022 r. sygn. III SA/Wr 600/21). Zapis ten ma o tyle istotne znaczenie, że do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu (art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych), a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. W tym wypadku zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami w grobie murowanym, ani przed, ani po upływie dwudziestu lat od pochowania, ani do pobierania kolejnej opłaty (tak np. wyrok Sądu Najwyższego z 3 grudnia 2010 r., I CSK 66/10).
Zdaniem Prokuratora zapisy § 17 i § 18 Regulaminu w powiązaniu z § 16 regulaminu są również wadliwe w kontekście możliwości rozłożenia na raty opłaty,
o jakiej jest mowa w § 16 regulaminu oraz upływu 20 letniego okresu za korzystanie
z miejsca na cmentarzu.
Z powyższymi regulacjami wiąże się zapis pkt IV załącznika nr 4 uchwały,
z którego wynika opłata za korzystanie z miejsca na cmentarzu na kolejne okresy
20 letnie. Powyższe ustalenia w sposób nieuprawniony regulują wskazane w nim opłaty. Takiej opłaty nie można jednak ustalać, jeżeli dotyczyłaby chowania zwłok
w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok (tak np. wyrok NSA z 17 września 2024r., III OSK 357/23, wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. III SA/Kr 1539/23).
Z pkt I załącznika nr 4 uchwały wynikają nadto opłaty za korzystanie z urządzeń
i infrastruktury cmentarza, zaś z pkt VI załącznika nr 4 uchwały opłaty za czynności administracyjne, podczas gdy przepis art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zasadniczo zawiera upoważnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok. Organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok,
a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Przedmiotem uchwały w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy nie mogą być zatem opłaty za wjazd na cmentarz i korzystanie z cmentarza (tak np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia
3 października 2024 r. sygn. III SA/Ol 621/24 ).
Końcowo skarżący wyjaśnił, że ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia "istotnego" naruszenia prawa, tym niemniej w praktyce orzeczniczej za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (tak wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 4 października 2007 r., sygn. II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego
w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy
o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych.
Rada Miejska w R. w zaskarżonej uchwale, jak również w uchwałach ją zmieniających, decydowała w sprawie Regulaminu cmentarza oraz o opłatach cmentarnych. Wielokrotne przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia w treści regulaminu, jak również określenie w sposób nieuprawniony wysokości opłat cmentarnych są istotnymi naruszeniami prawa. Istotność i liczebność naruszeń dotyczy większości przepisów kwestionowanej uchwały i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. W przeciwnym wypadku pozostawienie nielicznych niezakwestionowanych zapisów uchwały pozbawiłoby ten akt prawny spójności i funkcjonalności.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, iż wobec szeregu zapisów Regulaminu stawiany jest zarzut, iż ich treść ma charakter jedynie informacyjny, inne zapisy zdaniem Prokuratora wykraczają poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., tj. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów, w innych regulacja zdaniem skarżącego winna pochodzić od organu wykonawczego, a nie od Rady Miejskiej.
Nie godząc się z taką argumentacją organ wywiódł, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania i korzystania z nich, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Rada gminy ma zatem uprawnienia do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w tym przepisie. Pojęcie "zasady i tryb korzystania" nie jest zdefiniowane, ani sprecyzowane w u.s.g. Regulamin cmentarza komunalnego, będącego obiektem użyteczności publicznej, jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne skierowane do nieokreślonego kręgu podmiotów korzystających z tego typu obiektów. Zgodnie z art. 41 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy, a jedynie wyjątkowo przepisy porządkowe może wydawać wójt (burmistrz, prezydent miasta). W tej sytuacji organ wykonawczy nie ma kompetencji do określenia zasad i trybu korzystania z cmentarzy. Do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy bezpośrednie zarządzanie cmentarzem, ale określenie zasad korzystania z cmentarza, a przez to i zasad wykonywania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tego zarządu względem korzystających z cmentarza oraz granice uprawnień zarządczych wójta określane są przez radę gminy w formie uchwały (por. wyroki: WSA w Białymstoku z 10 października 2024 r., sygn. II SA/Bk 418/24; WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2021 r., sygn. III SA/Gd 1029/20 oraz z 27 maja 2015 r., sygn. II SA/Gd 136/15). Niedopuszczalne jest zatem
w ocenie organu wydanie przez organ wykonawczy gminy lub inny niż rada gminy organ zarządzenia ustalającego reguły dotyczące obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów korzystających z gminnych obiektów użyteczności publicznej, bowiem doszłoby wówczas do naruszenia przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. określających właściwość rady gminy do unormowania zasad i trybu korzystania
z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz formę, w jakiej ustanawia się akty prawa miejscowego. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury
z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby
i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. poz. 284) Cmentarze projektuje się
i utrzymuje jako tereny o założeniu parkowym. Organ wskazał, iż przypomnienie tej okoliczności jest konieczne wobec dalszej treści odpowiedzi na skargę. Cmentarz Komunalny w R. zajmuje bowiem obszar ponad 31 ha, wg inwentaryzacji na jego terenie znajdują się 32.000 grobów. Cmentarz jest również miejscem pamięci narodowej - część jego terenu jest pomnikiem ofiar ludobójstwa z czasów II Wojny Światowej. Bez wątpienia można podkreślić, iż Cmentarz jest obiektem użyteczności publicznej o szczególnym charakterze, zasadniczo różnym od innych obiektów komunalnych. Nie oznacza to oczywiście, że należą mu się szczególne prawa, niemniej nie powinien być traktowany jak każdy inny obiekt, zatem miary do niego przykładane powinny być nieco odmienne.
I tak, w skarżonym § 1 określono, iż Cmentarz prowadzi Gmina Miasta R., a zarządzany jest on przez zakład budżetowy. Dalej stanowi się o godzinach załatwiania formalności, w tym o godzinach pracy kasy. W skarżonym § 2 ust. 1 określa się godziny otwarcia Cmentarza. Z kolei w skarżonym § 6 ustala się zasady przeprowadzania ceremonii pogrzebowych, ich dopuszczalną częstotliwość oraz kwestie dotyczące załatwiania formalności.
Organ nie zgadza się z twierdzeniem Prokuratora, jakoby zapisy te miały charakter wyłącznie informacyjny. Przeciwnie, są to zapisy ustalające zasady korzystania z obiektu: że w imieniu Gminy zarządcą jest zakład budżetowy, że kwestie związane z pochówkiem załatwia się w określonym terminie i w określonych godzinach, kiedy odbywają się ceremonie pogrzebowe i z jaką dopuszczalną częstotliwością. Wszystkie te zapisy kierowane są do adresatów Regulaminu, służą wyrażeniu normy prawnej, gdyż określają, kiedy i na jakich zasadach z obiektu mogą korzystać adresaci regulacji. Mają również oczywiście charakter informacyjny, ale ponad wszystko określają zasady korzystania z obiektu. Zapisy te nie naruszają prawa w sposób istotny. W żadnym razie natomiast reguły zawarte w omawianych zapisach nie mogą wynikać, jak chce Prokurator, z tablicy informacyjnej. Należy bowiem podkreślić, że regulamin uchwalany przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jako akt prawa miejscowego ma zawierać zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Materia regulowana takim regulaminem adresowana jest do korzystających z gminnych obiektów lub urządzeń użyteczności publicznej podmiotów, które winny się im podporządkować, gdyż w przeciwnym razie nie będą dopuszczone lub pozbawi się je możliwości korzystania z tych obiektów i urządzeń (P. Chmielnicki, Glosa do wyroku WSA w Opolu z 13 września 2011 r., II SA/Op 324/11, Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa 2012, nr 2; M. Kotulski, Akty prawa miejscowego jednostek samorządowych w nowych uregulowaniach ustrojowych (wybrane uwagi na tle referatu), Casus 1998, nr 4, s. 31). W orzecznictwie akcentuje się, że określenie zasad oraz trybu korzystania z cmentarzy komunalnych musi zawierać również zapisy o charakterze informacyjnym, które bezpośrednio nie wyrażają zakazu bądź nakazu określonego zachowania. Zapisy te są jednak istotne z punktu widzenia użytkownika cmentarza komunalnego. Co więcej wskazuje się, że identyfikacja obiektu użyteczności publicznej w regulaminie określającym zasady korzystania z takiego obiektu jest koniecznym elementem normy prawnej nawet wówczas, gdy na obszarze działania danej rady gminy znajduje się tylko jeden cmentarz komunalny. Bez kwestionowanego postanowienia regulamin byłby niekompletny, a przez to nie mógłby pełnić funkcji normatywnej przynależnej aktom prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 11 maja 2023 r., IV SA/Po 122/23). Z tej perspektywy, zawarcie w Regulaminie Cmentarza uregulowań wskazanych w § 1 ust. 1 - 3, § 2 ust. 1, 2, § 6 ust. 1 - 2 spełnia te założenia czyniąc taki Regulamin przejrzystym zbiorem zasad korzystania przez użytkowników z obiektu cmentarza komunalnego. Z punktu widzenia użytkownika cmentarza wskazanie w Regulaminie m. in. dni i godzin załatwiania spraw formalno - organizacyjnych, funkcjonowania kasy cmentarza, godzin otwarcia cmentarza, dni i godzin odbywania pogrzebów itp. Prowadzi do kompleksowego ustalenia zasad korzystania z cmentarza, określając tym samym użytkownikowi zasady ustalonego porządku zachowania się.
Na pewno też nie jest istotnym naruszeniem prawa określenie zamknięcia Cmentarza jako: "po zmroku". Nie wiadomo, dlaczego skarżącemu zapis ten wydaje się niejednoznaczny. Wedle Słownika Języka Polskiego PWN zmrok to pora dnia po zachodzie słońca, a przed zapadnięciem nocy. Zatem Cmentarz jest zamykany przez pracowników - dozorców właśnie o takiej porze. Jak wskazano, Cmentarz jest założeniem parkowym, odwiedzają go codziennie setki osób, a określenie "po zmroku" znakomicie oddaje ich potrzeby z jednej strony, zapewniając również bezpieczeństwo odwiedzających. Gdyby Cmentarz w porze letniej zamykać przed zapadnięciem nocy, byłoby to przez korzystających z obiektu odebrane jako niezrozumiałe i ograniczające ich uprawnienia. Na marginesie - określenie terminu zdarzeniem, a nie ścisłą datą czy godziną jest znane systemowi prawa i nie budziło nigdy wątpliwości co do legalności.
Organ wskazał następnie, iż w kolejnej części skargi Prokurator stawia szereg zarzutów zapisom Regulaminu z powodu rzekomego powtórzenia innych ustaw, co nie jest zgodne z zasadami techniki legislacyjnej i narusza prawo. Organ ma wiedzę
w zakresie ustalonej linii orzeczniczej, która przyjmuje jako naruszające prawo umieszczanie w regulacjach samorządowych zapisów ustaw, lub ich modyfikowanie. Jednakże nie jest zabronione dokonywanie w aktach prawa miejscowego zapisów zgodnych z dyspozycjami przepisów ustawowych i je uzupełniających (por. wyroki NSA: z 12 marca 2024 r., III OSK 1465/22; z 11 stycznia 2017 r., II OSK 929/15 oraz wyroki WSA w Gliwicach z 8 lipca 2021 r., III SA/Gl 345/21 i z 10 czerwca 2024 r., III SA/Gl 329/24; wyrok NSA z 12 marca 2024 r., III OSK 1465/22).
Skarżący tymczasem stwierdza, że zapisy Regulaminu, ustalające, że na terenie Cmentarza obowiązują określone zakazy - co można zakwalifikować jako reguły
w zakresie sposobu korzystania - wypełniają w istocie dyspozycje przepisów karnych,
z reguły przepisy Kodeksu wykroczeń. Organ nie zgadza się z takim rozumieniem uprawnień Rady do tworzenia prawa. Skarżący twierdzi, iż np. w zakresie zakazu uszkadzania i niszczenia nagrobków i zieleni w istocie "zastosowanie znaleźć może" Kodeks karny, jak i art. 126 Kodeksu wykroczeń. Prokurator podważa też m. in. nakaz zachowania ciszy, powagi i szacunku należnego zmarłym (§ 3 Regulaminu), utożsamiając ten zapis z kodeksowym zapisem art. 51 k.w. Nie wchodząc w dalsze przykłady organ stwierdza, że żadna z reguł zachowania, określona w Regulaminie, nie powtarza zapisów ustawowych, ani ich nie modyfikuje - w tym kontekście można jedynie stwierdzić, że zapisy Regulaminu uzupełniają (dostosowują) zapisy ustawowe do realiów obiektu, którego dotyczą. Należy bronić tezy, że czym innym w odbiorze społecznym jest odesłanie do przepisu, który mówi o "zakłócaniu spokoju, porządku publicznego, spoczynku nocnego krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem",
a czym innym jest wprowadzenie obowiązku "zachowania ciszy, powagi i szacunku należnego zmarłym". Cały § 3 wprowadza reguły zachowań poszczególnych osób
i zorganizowanych grup odwiedzających miejsce pamięci - jak to określił NSA
w cytowanym orzeczeniu II OSK 929/15 - reguły dotyczące obowiązującego sposobu korzystania z cmentarza komunalnego.
W tym kontekście zdziwienie budzą zarzuty odnośnie zapisów o konieczności opieki nad dziećmi - organ nie zgadza się ze stwierdzeniem, że wymaganie, aby dzieckiem na terenie cmentarza opiekowała się osoba dorosła, narusza konstytucyjną wolność poruszania się tego dziecka. Rzeczywiście, jeśli małe dziecko wpadnie do otwartego grobu, przygotowanego właśnie do pochówku, będzie to wyrazem jego wolności. Także np. uczestniczenie bez wiedzy opiekunów w ceremonii pogrzebowej wśród tłumu ludzi jest dla dziecka bezpieczne, a w każdym razie nie narusza jego wolności.
Podobnie skarżący traktuje osoby nietrzeźwe, dążąc do zapewnienia im wspomnianego wyżej konstytucyjnego prawa do poruszania się, bo przecież cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym. W orzecznictwie akcentuje się, że brak jest podstaw do tego, aby wprowadzone do regulaminu cmentarza postanowienia dotyczące zakazu przebywania na terenie cmentarza osób w stanie nietrzeźwości, zakaz spożywania alkoholu i palenia papierosów uznać za przejaw naruszenia zasady równości poprzez ustanowienie dyskryminującego w życiu społecznym zakazu
w rozumieniu art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Tak ustanowiony zakaz należy odczytywać jako proporcjonalny/uzasadniony warunek dostępu do korzystania
z gminnego obiektu użyteczności publicznej, jakim jest cmentarz. Postanowienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. zakazującej przebywania na terenie cmentarza osób nietrzeźwych wespół z treścią postanowień regulaminu cmentarza wskazujących na wymóg zachowania powagi i szacunku należnego zmarłym prowadzi do jednoznacznych wniosków interpretacyjnych, że zakaz przebywania dotyczy osób w stanie upojenia alkoholowego. O tym czy zrealizowane zostały przesłanki aktualizujące taki zakaz rozstrzyga ocena "stanu w jakim znajduje się dana osoba", a zatem ocena zachowania danej osoby, a nie zawartość alkoholu we krwi.
W konsekwencji o wadliwości kwestionowanego postanowienia regulaminu nie mogą świadczyć brak definicji stanu nietrzeźwości, czy brak podstaw prawnych do badania stanu trzeźwości. Nie stoi to także w sprzeczności z treścią art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czy art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Treść ww. przepisów potwierdza kompetencję organu stanowiącego gminy do wprowadzania tego rodzaju zakazów. Wskazane ustawy nie wprowadzają specjalnego/szczególnego trybu podejmowania przez rady gmin uchwał, co do stref wolnych od dymu tytoniowego, czy zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 11 maja 2023 r., IV SA/Po 122/23).
Z przytoczonych wyżej względów, organ stoi na stanowisku, że wprowadzone
w Regulaminie zakazy dotyczące m. in. uszkadzania i niszczenia grobów, nagrobków
i zieleni oraz urządzeń infrastruktury cmentarza oraz wynoszenia z cmentarza jego urządzeń (§ 4 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu), zakaz wycinki drzew i krzewów (§ 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu), zakaz składowania odpadów poza pojemnikami (§ 4 ust. 1 pkt 6 Regulaminu), zakaz prowadzenia handlu, akwizycji i innych form zarobkowania (§ 4 ust. 1 pkt 8 Regulaminu), obowiązek zachowania ciszy i powagi na terenie cmentarza (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu), zakazy przebywania w stanie nietrzeźwym, spożywania alkoholu i palenia tytoniu (§ 4 ust. 1 pkt 4 Regulaminu), przebywanie na terenie cmentarza dzieci w wieku przedszkolnym wyłącznie pod opieką osoby pełnoletniej (§ 3 ust. 2 Regulaminu) mieszczą się w zakresie kompetencji przyznanej radzie miasta do stanowienia zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej. Istotą problemu jest niewątpliwie ustalenie jakie jest ratio legis uchwalania takich regulaminów przez radę miasta. Otóż nie ulega wątpliwości, że regulaminy organizacyjne uchwalane przez radę miasta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. winny gwarantować prawidłową eksploatację obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w sposób bezpieczny dla wszystkich użytkowników, a cel ten będzie mógł być osiągnięty jedynie w sytuacji, gdy osoby korzystające z urządzenia użyteczności publicznej będą miały możliwość zaznajomienia się z zasadami zachowania się obowiązującymi w obiekcie użyteczności publicznej. W odniesieniu do zasad korzystania z cmentarza nabiera to ogromnego znaczenia biorąc pod uwagę szczególny charakter tego miejsca i potrzebę poszanowania jednej z konstytucyjnych wartości jaką jest wolność sumienia i religii
i wynikający z niej obowiązek ochrony pamięci i kultu zmarłych. Nie da się bowiem
w pełni oczekiwać realizacji tej konstytucyjnej zasady na gruncie ustawodawczym, jeżeli po pierwsze ustawodawca nie pokusił się o dokładne sprecyzowanie tychże zasad korzystania w ustawie, a po drugie brak kompleksowej i czytelnej regulacji regulaminowej, nawet jeżeli w istocie powiela ona regulacje ustawowe, może prowadzić do zachowań, które naruszać będą powagę tego miejsca, gdyż brak jasno sprecyzowanych wytycznych w jednym akcie stwarza takie ryzyko. Co więcej, podkreślając cel ustanawiania reguł korzystania z obiektu użyteczności publicznej
i związanych z nimi ograniczeń swobód zachowania się i sposobu korzystania z obiektu przez każdą osobę należy wskazać, że ustanowienie takowych ograniczeń powinno być uzasadnione ochroną interesu nadrzędnego, za jaki należy uznać prawo ogółu społeczności lokalnej i innych osób do bezpiecznego i niezakłóconego przez współużytkowników swobodnego korzystania z danego obiektu bądź urządzenia publicznego.
Zdaniem organu można odnieść wrażenie, iż skarżący nie bierze pod uwagę, iż mowa jest o nekropolii, choć oczywiście nie wzbudziłoby zdziwienia organu twierdzenie, że każdy obiekt komunalny powinien być w sensie prawnym oceniany jednakowo.
I w tym sensie właśnie organ twierdzi ponownie, iż negowane przez Prokuratora zakazy nie naruszają prawa w sposób istotny.
Także określenie w § 5 Regulaminu, iż porządkowanie i pielęgnacja miejsc pochówku należy do dysponentów grobów, zdaniem skarżącego nie dotyczy zasad
i trybu korzystania z gminnych obiektów. Skarżący nie pisze, dlaczego tak uważa, i na czym polega niewykonanie delegacji ustawowej, odsyłając do orzeczenia WSA
w Kielcach. Organ, w związku z treścią tego orzeczenia zauważa, iż nie zawiera się żadnych umów z dysponentami grobów, w których mogłyby się pomieścić ustalenia dotyczące pielęgnacji grobu. Jedyną umową o charakterze cywilnoprawnym jest umowa sprzedaży grobu murowanego, który jest towarem w rozumieniu przepisów podatkowych. Żadnych innych umów cywilnoprawnych na cmentarzach się nie zawiera. Pozostaje zatem odwołać się do wskazywanego orzeczenia NSA sygn. akt II OSK 929/15, iż wolno było organowi ustalić reguły dotyczące sposobu korzystania
z cmentarza. Zapisanie omawianej reguły w akcie gminnym oznacza, że adresat Regulaminu jest powiadomiony, iż dbałość o miejsce pochówku należy do niego, a nie do zarządcy cmentarza. Rada wszakże mogła postanowić inaczej i objąć wszystkie nagrobki na cmentarzu opieką w zakresie porządkowania i pielęgnacji, a skoro tego nie zrobiła, to obowiązana jest wprowadzić wskazaną regułę.
Skarżący podważa treść § 8 i 9 Regulaminu, określając jego zapisy jako reguły działania w zakresie administrowania i wywodząc w związku z tym naruszenie prawa poprzez wkroczenie w uprawnienia zarządcy cmentarza. Z takim poglądem nie można się zgodzić - znów, zdaniem organu, zapisy te kierowane są do adresatów regulacji prawnej. Prowadzenie prac budowlanych i kamieniarskich jest jedną z form korzystania z obiektu, można stwierdzić, że formą nierozłączną od pochówku. Dlatego w ramach delegacji o ustalaniu reguł obowiązujących na cmentarzu mieszczą się zapisy
o obowiązkach podmiotów wykonujących prace kamieniarskie. W tym rzecz, że reguł wskazanych w § 8 i 9 nie może określić organ wykonawczy, bo dotyczą zasad korzystania, włącznie z kaucją gwarancyjną, co znajduje oparcie w ustawie
o gospodarce komunalnej, a do czego nie jest upoważniony Prezydent miasta.
W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia celowościowa przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zarządzaniu i administrowaniu cmentarzami, co obejmuje także zapewnienie równego dostępu przedsiębiorców do terenu cmentarza, właściwym byłoby określenie w sposób konkretny zasad realizacji tych zadań. Uchwała podejmowana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. może zatem zawierać wskazanie konkretnych zasad i trybu postępowania w odniesieniu do przedsiębiorców, którzy wykonują usługi na obszarze cmentarza komunalnego, (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2019 r., II SA/Po 755/18). Wskazuje się także, że ustalenie zasad wjazdu na teren cmentarza niewątpliwie mieści się w pojęciu korzystania z obiektu użyteczności publicznej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r. III SA/Wr 73/13).
Skarżony § 10 ust. 3, regulujący wykonanie zastępcze, nie stanowi
o odpowiedzialności odszkodowawczej, jak chce skarżący. Jest to kolejna zasada korzystania z obiektu - określenie, iż regułą korzystania jest utrzymanie porządku
i czystości w miejscu prowadzenia prac budowlano-kamieniarskich. To samo należy stwierdzić w odniesieniu do zarzutów wobec § 11 Regulaminu.
Zarzut wobec § 12 nie jest zrozumiały, ponieważ, jak wskazano wyżej, cmentarz nie zawiera z nabywcami grobów umów cywilnoprawnych regulujących kwestie sposobu użytkowania, zawierane są tylko umowy sprzedaży, nie ma zatem przestrzeni prawnej do określenia zasady, jak tylko w akcie prawa miejscowego.
Także zarzuty wobec § 13 ust. 4 zawierają odniesienie do umowy cywilnoprawnej, która nie jest stosowana w obrocie. Zapis ten rzeczywiście odnosi się do reguł prawa cywilnego, niemniej jest niezbędny do wskazania adresatowi, jako zasada korzystania z obiektu - a to ze względu na konieczność jednoznacznego ustalenia ewentualnej możliwości dochodzenia roszczeń.
Natomiast postanowienia § 19 Regulaminu w kwestii wyłączenia odpowiedzialności cmentarza określają przecież regułę korzystania z obiektu
w zakresie utrzymania grobów. Skarżący podnosi natomiast, iż wskazane
w Regulaminie cmentarza kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej regulowane są przez odpowiednie przepisy prawa, co tym samym powoduje, iż rada miasta przekroczyła zakres delegacji ustawowej wskazanej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Jeszcze raz należy podkreślić, przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż to, że
w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zamieszczone zostają zapisy o tożsamym lub częściowo tożsamym zakresie odniesienia, co opis czynów zabronionych z kodeksu wykroczeń, nie stanowi
o niedozwolonej ingerencji w regulację ustawową. Powiązanie sankcji prawa miejscowego obejmującej niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania
z obiektu użyteczności publicznej z zachowaniami, które całkowicie lub częściowo zostały opisane jako czyny zabronione w ustawie kodeks wykroczeń mieści się
w granicach ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Celem i zakresem regulacji prawa miejscowego jest zapewnienie nieprzerwanego i niezakłóconego powszechnego dostępu do korzystania
z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Do osiągnięcia takiego stanu rzeczy często niewystarczające okazują się ustawowe regulacje dotyczące zasad odpowiedzialności za wykroczenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 maja
2023 r., IV SA/Po 122/23).
W odniesieniu do zarzutów w zakresie zapisów Regulaminu, dotykających podziału odpowiedzialności za skutki szkód pomiędzy cmentarzem a dysponentami grobów czy nisz w kolumbarium organ dodatkowo wyjaśnił, iż uregulowanie tych kwestii było konieczne ze względu na szczególny charakter tzw. prawa do grobu. Prawo to ukształtowało się w gruncie rzeczy w praktyce, gdyż sama ustawa o cmentarzach kwestii tej wprost nie reguluje. Jest to prawo o charakterze mieszanym, łączące elementy materialne i niematerialne (dobra osobiste w granicach kultu zmarłych). Na treść prawa do grobu składają się, obok elementów o charakterze majątkowym, także elementy o charakterze wyłącznie osobistym (wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 1979 r., I CR 25/79, OSNCP 1979, Nr 10, poz. 195). Okoliczność, że prawo to, ujmowane jako pewna całość, po części jest prawem niemajątkowym, sprzeciwia się uznaniu go za prawo majątkowe, i to niezależnie od tego, jaka jest wartość elementów majątkowych tego prawa i na czym polegają elementy niemajątkowe. Charakter prawa do grobu powoduje, że zawsze na plan pierwszy wysuwają się elementy niemajątkowe tego prawa, (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. I CSK 1614/22). Dlatego tak istotne jest wyraźne zapisanie w akcie gminnym, regulującym zasady i tryb korzystania z cmentarza komunalnego, wszelkich możliwych okoliczności prawnych, a w szczególności tych, które regulują owo prawo do grobu. Konieczne jest określenie - jako zasady korzystania z obiektu - granicy odpowiedzialności Cmentarza (a więc i gminy) za zdarzenia, jakie mogą mieć miejsce.
W wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r. Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. III CSK 267/17 formułuje następującą tezę: Powszechnie używa się określenia "prawo do grobu" lub "prawo do dysponowania grobem", które obejmuje szereg wzajemnie sprzężonych uprawnień o charakterze majątkowym i niemajątkowym. Praktyka używania tego określenia może być zaakceptowana jedynie z zastrzeżeniem, że stanowi ono wyraz skrótu myślowego, a w rzeczywistości nie chodzi o jedno prawo podmiotowe, które w zależności od sytuacji składa się z uprawnień o różnym charakterze. Takiego prawa nie zna obowiązujący system prawny. Z praktycznego punktu widzenia przy podejmowaniu dyspozycji prawnych i faktycznych odnoszących się do miejsca pochówku często dochodzi natomiast do sytuacji, w której konieczne jest uwzględnienie różnych praw podmiotowych, przy czym ich splot jest właśnie "prawem do grobu" w powyższym rozumieniu. Prawo takie nie ma jednak własnej minimalnej, charakterystycznej treści, co byłoby konieczne dla wyróżnienia odrębnego typu prawa podmiotowego. Możliwa jest przy tym także sytuacja, w której różnego rodzaju uprawnienia do tego samego grobu przysługują różnym podmiotom.
Powyższe w sposób wyczerpujący formułuje skomplikowanie materii. W takim stanie rzeczy, jak wielokrotnie wskazał już organ w niniejszym piśmie, nie da się do cmentarza przyłożyć normalnych reguł, wobec czego nawet przekroczenie pewnej "standardowej" granicy upoważnienia ustawowego winno być oceniane wedle innego wzorca i nie powinno być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Co więcej, dokonując oceny postanowień regulaminu cmentarza nie sposób oderwać tej oceny od powiązania jej z obowiązującymi w systemie prawa regulacjami prawnymi. Wychodząc od założeń konstytucyjnych należy podkreślić, że Konstytucja RP wśród wolności i praw konstytucyjnie chronionych w art. 53 ust. 1 gwarantuje każdemu wolność sumienia
i religii. Natomiast ust. 2 wskazuje, że wolność religii obejmuje wolność wyznawania lub przyjmowania religii według własnego wyboru oraz uzewnętrzniania indywidualnie lub
z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie. Wolność religii obejmuje także posiadanie świątyń i innych miejsc kultu w zależności od potrzeb ludzi wierzących oraz prawo osób do korzystania z pomocy religijnej tam, gdzie się znajdują. W doktrynie akcentuje się, że wolność sumienia i religii, nierozerwalnie związana z ochroną godności ludzkiej wyartykułowanej w art. 30 Konstytucji RP, została zaliczona do wolności i praw o charakterze osobistym (L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Lex (el.). Podmiotem zobowiązanym w świetle art. 53 jest państwo, które powinno gwarantować jednostce możliwość swobodnego korzystania z przysługującej jej wolności sumienia i religii. Obowiązki państwa mają nie tylko wymiar negatywny (zakaz naruszania wolności), ale również wymiar pozytywny (nakaz ochrony wówczas, gdy omawiania wolność jest naruszana przez inne jednostki). Na innych podmiotach prywatnych spoczywa natomiast obowiązek poszanowania wolności sumienia i religii (P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, Lex (el.) W orzecznictwie podkreśla się, że wolność religii obejmuje swoim zakresem także uczestniczenie w obrzędach,
a w szczególności w nabożeństwach (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2016 r., I ACa 1042/15).
Pamięć i kult osoby zmarłej jest także przedmiotem ochrony w sferze prawa cywilnego. Wskazuje się bowiem, że choć niewymienione w art. 23 k.c., stanowi samoistne dobro osobiste, które podlega ochronie na gruncie prawa cywilnego
w sytuacji, gdy powstaje jego zagrożenie lub naruszenie - art. 24 k.c. (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 9 lutego 2011 r., V CSK 256/10; wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 517/23). Podkreśla się, że potrzeba wyodrębnienia dobra osobistego
w postaci pamięci i kultu osób zmarłych w katalogu dóbr osobistych wynika z tego, że uczucia i stosunek osób żyjących wobec osób zmarłych są częścią kultury i dziedzictwa każdego społeczeństwa i narodu (K. Matuszewski, Pamięć i kult osoby zmarłej jako autonomiczne dobro osobiste, Monitor Prawniczy nr 20, 2012, s.1085). Wychodząc zatem z unormowań prawnych odnoszących się do potrzeby ochrony pamięci i kultu osób zmarłych, we wstępie do Regulaminu Cmentarza Komunalnego w R. podkreślono, że: "Cmentarz jako miejsce szczególne, związane z oddawaniem czci Zmarłym, winno zostać otoczone szczególną troską osób odwiedzających groby swoich bliskich jak również wykonujących prace na jego terenie. Przestrzeganie niniejszego regulaminu zapewni właściwe funkcjonowanie Cmentarza i szacunek dla Zmarłych". Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej uwarunkowania prawne wyprowadzić należy wniosek, że odpowiednio uregulowana materia w regulaminie cmentarza ma stworzyć warunki gwarantujące dochowanie tych wartości, które leżą u podłoża właściwego sprawowania pamięci i kultu osób zmarłych.
Przechodząc natomiast do regulacji art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jako podstawy prawnej do określenia zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, organ wskazał, że ustawodawca
w żadnej ustawie nie zawarł katalogu zasad, jakie winny obowiązywać na cmentarzu ani w żaden inny sposób nie dokonał ich sprecyzowania, czy też skonkretyzowania. Ani ustawa o samorządzie gminnym, w tym art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, ani ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zawierają precyzyjnego ujęcia zasad i trybu korzystania z cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej. Niejako na marginesie zauważyć należy, że chociażby w ustawie z dnia 13 września 1996 r.
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawodawca w art. 4 ust. 2 wskazał, jakie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w gminie winny znaleźć się w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Takowych regulacji w odniesieniu do regulaminu cmentarza nie ma. Z tych względów jego treść należałoby wyprowadzić z rozumienia pojęcia "zasad i trybu korzystania z obiektów użyteczności publicznej". Jak już przywoływano
w treści odpowiedzi, pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (zob. wyrok WSA
w Gliwicach z 10 czerwca 2024 r., III SA/Gl 329/24; wyrok WSA w Gliwicach
z 30 listopada 2021 r., III SA/Gl 1286/21; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim
z 15 kwietnia 2010 r., II SA/Go 170/10; wyrok WSA w Olsztynie z 2 września 2010 r.,
II SA/O1 659/10). Ma to być zatem przejrzysty zbiór zasad zachowania, odpowiadający powadze miejsca szczególnego jakim jest cmentarz. Precyzja ustaleń takiego regulaminu jest o tyle ważna, że każdy kto z niego korzysta powinien mieć możliwość zaznajomienia się z kompleksową regulacją zbioru norm zachowań, aby uniknąć sytuacji, w której dojdzie do naruszenia powagi miejsca kultu i pamięci zmarłych, będących pod ochroną zarówno ustrojodawcy, jak i ustawodawcy zwykłego.
Powyżej przedstawiono argumentację w kwestiach dotyczących zapisów Regulaminu, dotyczących spraw bezpośrednio oddziałujących na funkcjonowanie cmentarza. Jednakże skarżący w ostatniej części skargi podważył legalność zapisów Regulaminu, dotyczących pobierania opłat z tytułu korzystania z miejsca na cmentarzu na okres pierwszych 20 lat i na dalsze 20 lat. W tym zakresie skarżący oparł swoje twierdzenie o treść orzeczeń Sądu Najwyższego z 2010 r. oraz NSA z 2024r. Orzeczenie sądu administracyjnego jest spójne z orzeczeniem Sądu Najwyższego sprzed 15 lat. Wynika z niego, iż nie jest zgodne z prawem wprowadzenie opłaty prolongacyjnej (tj. z tytułu przedłużenia prawa do grobu) w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok i zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Takiej opłaty nie można jednak ustalać, jeżeli dotyczyłaby chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Wynika to wprost z art. 7 ust. 3 ww. ustawy.
Pogląd powyższy jest nieuzasadniony, m.in. z uwagi na wyrok WSA
w Bydgoszczy (prawomocny), sygn. II SA/Bd 200/17 z 4 kwietnia 2018 r., który stwierdził, po przeprowadzeniu szczegółowej wykładni, również historycznej, odnosząc się także do orzeczenia SN z 2010 r., co następuje (podkreślenia organu):
"Zgodnie z art. 7 ustawy o cmentarzach:
"1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20.
2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione.
3. Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok."
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach stwierdzić trzeba, że skarżąca prezentuje pogląd, iż w zakresie "opłat cmentarnych" przepisem szczególnym jest art. 7 ustawy o cmentarzach. W konsekwencji za "usługi cmentarne" należy rozumieć wyłącznie opłaty związane z pochowaniem zwłok i tylko
w tym zakresie organ gminy może ustalać opłaty. Stanowiska tego nie sposób podzielić. Cyt. przepis art. 7 ust. 2 mieści się w jednostce redakcyjnej dotyczącej czasokresu użycia grobu do chowania. Uiszczenie wymienionej w tym przepisie opłaty jest w nim użyte jedynie jako jeden z warunków uniemożliwiających ponowne użycie grobu po upływie 20 lat, ale sam ten przepis nie określa ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Mówi wręcz o opłacie już przewidzianej. Ograniczenie się do samego art. 7 ustawy o cmentarzach nie wyjaśnia więc sytuacji, która staje się oczywista po uwzględnieniu pierwotnej wersji cyt. ustawy. Zawierała ona przepis art. 2 ust. 3 przewidujący właśnie opłaty za korzystanie
z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, ustalane przez prezydia odpowiednich rad narodowych. Tak więc art. 7 ust. 2 wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat. Sytuację skomplikowało dopiero skreślenie art. 2 ust. 3 na mocy art. 74 ust. 4 ustawy
z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) - z dniem 23 maja 1989 r. Upadła wówczas wyraźna podstawa prawna dla ustalenia przedmiotowych opłat i kompetencji organów w tym względzie. Spowodowało to próby różnych rozwiązań uwidocznione w zróżnicowanym orzecznictwie. Jena z nich zaaprobowana została w uchwale Sądu Najwyższego
z 26.09.1995 r., III AZP 22/95, ONSAPU1996/6/80, która uznała w art. 7 ust. 2 ustawy
o cmentarzach za podstawę do określania przez gminę, zarządzającą bezpośrednio cmentarzem, opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok, traktując przy tym taką uchwałę jako ofertę do zawarcia umowy cywilnoprawnej podlegającą nawet negocjacjom. Tak więc pogląd ten wiązał się ze specyficznym, przejściowym stanem prawnym, który uległ diametralnej zmianie właśnie po wejściu w życie ustawy
o gospodarce komunalnej. Jej art. 4 ust. 1 pkt 2 określa generalnie uprawnienie organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie za bezsporną uznaje się przynależność cmentarzy do tej kategorii obiektów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8.05.2013 r.,
III SA/Wr 73/13), w związku z czym objęte są one omawianym przepisem i nie jest konieczne poszukiwanie, tak jak w poprzednim stanie prawnym, skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, zmierzających do przezwyciężenia istniejącej wówczas niejasnej sytuacji prawnej. Zwrócić należy zwłaszcza uwagę na występujący w art. 4 ust. 1 zwrot "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Otóż art. 7 ustawy
o cmentarzach w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie tylko nie wprowadza odmiennych zapisów, ale w ogóle nie reguluje tych kwestii, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Brak jest zatem podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego
w rozumieniu cyt. art. 4 ust. 1 u.g.k. W konsekwencji, ustalenie cen i opłat w oparciu
o ten ostatnio wymieniony przepis nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok" z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Sąd tym samym nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku SN z 3.12.2010 r., I CSK 66/10, a na który powoływała się skarżąca, że "Do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu (art. 7 ust. 3 ustawy), a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty". SN nie uzasadnił w żaden sposób tego poglądu i de facto przedmiot jego rozstrzygnięcia stanowiły zupełnie inne kwestie na gruncie prawa cywilnego, a nie zagadnienie związane z uchwałami czy zarządzeniami podejmowanymi w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy. Na marginesie jedynie należałoby wskazać, że przyjęcie powyższego poglądu powodowałoby nierówność obywateli polegającą na tym, że osoby posiadające groby murowane byłyby
w uprzywilejowanej sytuacji, skoro nie musiałyby uiszczać opłat, natomiast pozostałe osoby, posiadające inny rodzaj grobu, musiałyby takie opłaty uiszczać. Pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą równości wyrażoną w art. 31 ust. 1 Konstytucji. Skoro zatem przepis art. 7 ustawy o cmentarzach nie stanowił w żadnym zakresie podstawy do wydania uchwały, na podstawie której upoważniono Prezydenta do ustalania opłat (co wynika również z jej treści odwołującej się jedynie do art. 4 ust. 1 pkt u.g.k.) obejmuje swoją treścią również opłaty za utrzymanie cmentarza, a nie jedynie opłaty za pochowanie zwłok."
Organ wskazał, iż skarżący podnosi zarzut wobec § 16 regulacji, iż Regulamin jest sprzeczny z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych, gdyż Rada Miejska nie dokonała rozróżnienia zasad dotyczących opłat cmentarnych obowiązujących dla grobów ziemnych od opłat za groby murowane, co przewiduje ta ustawa w art. 7 ust. 3. Zarzut jest niezasadny, ponieważ rozróżnienie to wynika: z treści § 16, gdzie mowa jest o opłatach pod grób murowany, z treści § 18, gdzie zapisano tryb informowania
o upływie okresów 20-letnich odrębnie "za korzystanie z miejsca na cmentarzu pod groby betonowe (murowane, odlewane)" oraz "zastrzeżenia pochowania w grobie ziemnym". Rozróżnienie to znajduje odzwierciedlenie w Załączniku nr 4 punkt IV zatytułowanym "Opłata za korzystanie z miejsca na cmentarzu na kolejne okresy
20 letnie" oraz w punkt V opisanym jako "Opłata za korzystanie z miejsca na cmentarzu na kolejne 20 lat w grobie ziemnym wynosi jak za pochowanie w tym grobie (zgodnie
z ustawą)". Organ wskazuje, że w roku 2016 zapisy te nie budziły zastrzeżeń pod względem ich czytelności, a żaden z adresatów Regulaminu nie zgłaszał uwag co do przejrzystości regulacji. Skarżący podważa również zapisy punktu I Załącznika nr 4 - w zakresie legalności ustalenia opłat za korzystanie z urządzeń i infrastruktury Cmentarza. Jak wykazano wyżej, nie może być tu mowy o naruszeniu art. 7 ustawy
o cmentarzach i chowaniu zmarłych - podważane zapisy o opłatach znajdują oparcie
w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, dotyczą wprost opłat "za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie jest podstawą prawną skarżonej regulacji.
Końcowo organ powołując się na art. 134 p.p.s.a. dostrzegł, że zarzuty nie dotyczą wszystkich zapisów Regulaminu, skarżący nie podważa całości uchwały,
a wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości wynika jedynie z uznania Prokuratora co do liczności i wagi zarzutów. Wobec tego niezasadne jest w żadnym razie stwierdzenie nieważności w całości - w przypadku nie uwzględnienia przez Sąd argumentacji organu, możliwe jest orzeczenie co do niektórych tylko zapisów Regulaminu (tak np. WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 449/22). Argumentem
w tym zakresie jest również okoliczność, iż poza podważonymi przez skarżącego opłatami z tytułu korzystania z miejsca na cmentarzu na kolejne okresy 20 letnie oraz za korzystanie z infrastruktury, załączniki do Regulaminu zawierają inne, nie objęte skargą opłaty. Wskazał, że uchwała została podjęta w roku 2016 i od wielu lat cmentarz pobiera opłaty z różnych tytułów. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości, nawet poza zakresem zaskarżenia, oznaczałoby odpadnięcie podstawy prawnej do pobranych od 2016 roku opłat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby
do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, także jako: "u.s.g."), w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane
w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności
z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W sprawie została zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w R. nr [...]
z dnia 19 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego
w R. oraz ustalenia cen grobów i płyt, cen usług pogrzebowych i stawek opłat cmentarnych obowiązujących na Cmentarzu Komunalnym w R. wraz
z uchwałami ją zmieniającymi, to jest uchwałami Rady Miejskiej w R.:
nr [...] z dnia 15 grudnia 2021 r. oraz nr [...] z dnia 24 kwietnia 2023 r.
Jako podstawę prawną ww. uchwał wskazano art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania
z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Poza sporem pozostaje fakt, że cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Jak wynika z wypracowanych na tle omawianej problematyki poglądów judykatury, użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się.
Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być jednak utożsamiane stricte z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r.,
I OSK 252/09, CBOSA).
Ustanawiając w oparciu o ww. przepis akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może
w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA
w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Gl 847/14, CBOSA).
Jest także związany zasadami techniki prawodawczej zawartymi
w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), Zgodnie z § 115 i § 137 w zw.
z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi
o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi, jak i poddawanie ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia
8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07).
Wskazać zatem wypada, że aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych. W judykaturze słusznie wskazano, że zgodnie z zasadą lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135, wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 706/21, Lex nr 3286384). Tym samym nie można przyjąć, że powielenie w regulaminie zasad, nakazów czy zakazów wynikających bezpośrednio z aktu ustawowego może zostać zaakceptowane z uwagi na intencję uchwałodawcy przypisania regulaminowi również roli informacyjnej czy porządkującej, także z uwzględnieniem charakteru obiektu, którego dotyczy, gdyż godzi to w istotę aktu prawa miejscowego.
Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że § 1 ust. 1 – 3, § 2 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 mają charakter informacyjny i nie wyrażają normy prawnej.
Ponadto zapis § 2 ust. 1 w części określającej, iż cmentarz jest otwarty do zmroku jest nieprecyzyjny i niejednoznaczny. Takie określenie godzin otwarcia sprawia, że godziny otwarcia cmentarza mogłyby być różne i nie przez wszystkich jednakowo odczytywane.
Stwierdzić też należy, że w § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 Regulaminu, Rada Miasta wprowadziła szereg nakazów i zakazów obowiązujących na terenie cmentarza, które znajdują źródło w przepisach aktów rangi ustawowej i ich ustanowienie wykracza poza przyznane art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnienie:
- w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 obowiązek zachowania ciszy, powagi szacunku należnego zmarłym, powiela w części zakazy z art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2151 ze zm., także jako: "k.w.", "Kodeks wykroczeń");
- w § 3 ust. 2 wskazano, iż przebywanie na terenie cmentarza dzieci w wieku przedszkolnym, jest dozwolone wyłącznie pod opieką osoby dorosłej, podczas gdy opieka nad osobami małoletnimi została uregulowana w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., także jako: "k.r.i.o."), np. art. 95, art. 96 k.r.i.o.;
- w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 wprowadzono zakazy uszkadzania i niszczenia grobów, nagrobków, zieleni oraz urządzeń infrastruktury cmentarza, wynoszenia z cmentarza jego urządzeń, do których mogą mieć zastosowanie przepisy Kodeksu karnego lub Kodeksu wykroczeń (art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 17 ze zm.; także jako: "k.k."; art. 124 § 1 k.w.);
- w § 4 ust. 1 pkt 3 zakaz samowolnego sadzenia drzew i krzewów oraz ich wycinania, do którego zastosowanie np. art. 144 Kodeksu wykroczeń;
- w § 4 ust. 1 pkt 4 zakaz przebywania w stanie nietrzeźwym, spożywania alkoholu
i palenia tytoniu, w których to kwestiach zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 165 ze zm.) oraz ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 700 ze zm.);
- w § 4 ust. 1 pkt 5 (zakaz wprowadzania zwierząt z wyjątkiem psów asystujących), zauważyć należy, że obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku powinny zostać określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 2519 ze zm.);
- w § 4 ust. 1 pkt 7 zakaz składowania odpadów poza pojemnikami do tego przeznaczonymi – uregulowany w art. 145 k.w.;
- w § 4 ust. 1 pkt 9 zakaz prowadzenia handlu, akwizycji i innych form zarobkowania – odnośnie sprzedaży uregulowany w art. 60 3 § 1 k.w.;
- w § 10 ust. 3 regulaminu odniesiono się do odpowiedzialności odszkodowawczej, która uregulowana jest w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. 2022, poz. 1360 ze zm., także jako: "k.c.") - (art. 471 i nast. k.c.)
Wyżej opisane regulacje nie stanowią zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Wydanie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają, oczywiście w ramach ustawowych upoważnień. Ta nowa jakość nie może więc polegać na powtarzaniu lub modyfikowaniu przepisów aktów wyższej rangi lub równorzędnych, ale właściwych dla danej materii (wyrok WSA w Gliwicach z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/G1 847/14 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 119/16).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach
i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm., także jako: "ustawa
o cmentarzach", "u.o.c."), utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W konsekwencji to do ich kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi. Tym samym podmiotem uprawnionym do wyznaczenia zarządcy cmentarza i zakresu jego kompetencji był Prezydent Miasta. Nie mogła tych kwestii uregulować Rada Miejska (por. wyrok WSA
w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 119/16, wyrok WSA
w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 853/15). W związku
z powyższym regulacje, które zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, już tylko z tego względu stanowią o istotnym naruszeniu prawa. Taki charakter mają zapisy § 8 ust. 1 – 4 regulaminu, w których zawarto regulacje dotyczące uzyskania pisemnej zgody cmentarza na podjęcie działań ingerujących w urządzenie cmentarza. Regulacje te wkraczają w kompetencje organu wykonawczego gminy. Podobnie należy ocenić regulacje z § 8 ust. 5 – 8, dotyczące zasad samowolnego zagospodarowania terenu wokół grobu. W § 8 ust. 5 regulaminu wskazano bowiem, iż w razie stwierdzenia samowolnego zagospodarowania terenu wokół grobu, w szczególności w sposób utrudniający dostęp do sąsiednich grobów, bądź zakłócający komunikację wewnątrz cmentarza, dysponent grobu zobowiązany jest do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie wyznaczonym w wezwaniu skierowanym przez Dyrektora Cmentarza. Regulacje z § 8 ust. 6 – 8 regulaminu wynikają z regulacji zawartej w § 8 ust. 5.
Zgodzić się także należy ze skarżącym, że poza zakres upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wykracza zapis § 9 ust. 1 Regulaminu, który wkracza jednocześnie
w uprawnienia zarządcy cmentarza. Zapisy § 9 Regulaminu nie formułują zasad i trybu korzystania z cmentarza, dotyczą bowiem zasad wykonywania prac przez podmioty,
w tym firmy kamieniarskie, pogrzebowe. W § 9 ust. 3 Regulaminu nie sprecyzowano na czym miałaby polegać, i jaki mieć zakres kontrola, jakiej mieliby dokonywać pracownicy cmentarza. Trafnie wskazuje skarżący, iż z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach nie wynika kompetencja do przeprowadzania takich kontroli. Także pozostałe regulacje § 9 (ust. 2, ust. 4 – 7 i 8 – 11) dotyczą reguł postępowania należących do kompetencji organu zarządzającego cmentarzem, a nie organu uchwałodawczego, stanowią zatem wkroczenie w kompetencje organu, któremu w art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach powierzono utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi. Również § 11 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, w którym mowa o zastrzeżeniu przez Cmentarz prawo do kontroli uprzątnięcia terenu wokół grobu (wywóz odpadów i nadmiaru piaski, splanowanie terenu) w razie wykonywania grobu ziemnego "do pogrzebu" przez podmioty, o których mowa w § 10, wykracza poza upoważnienie ustawowe wkraczając w kompetencje zarządcy cmentarza, a regulacja § 11 ust. 2 odwołuje się do § 10 ust. 3 dot. odpowiedzialności odszkodowawczej, o czym była już mowa.
Również uregulowane w § 12 Regulaminu kwestie zobowiązań dysponenta grobu co do miejsc grzebalnych nie mieści się w pojęciu "zasad i trybu korzystania",
o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Poza zakres upoważnienia ustawowego wykraczają także postanowienia zawarte w § 13 ust. 4 i § 19 Regulaminu. Podstawę odpowiedzialności mogą stanowić bowiem np. umowy lub przepisy ustaw, a art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie daje podstaw do modyfikacji regulacji stanowiących
o odpowiedzialności odszkodowawczej.
Regulacja z § 16 Regulaminu narusza zaś postanowienia art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach. W § 16 ust. 1 Regulaminu wskazano, iż opłata za korzystanie z miejsca na cmentarzu pod grób betonowy (murowany, odlewany) lub niszy w kolumbariach na okres pierwszych 20 lat wnoszona jest: 1) przy zakupie nowego grobu betonowego (murowanego, odlewanego) lub niszy w kolumbarium od Cmentarza, 2) przy uzyskaniu prawa do korzystania z miejsca na cmentarzu pod grób betonowy (murowany, odlewany) lub niszy w kolumbarium. W myśl § 16 ust. 2 Regulaminu opłata za korzystanie z miejsca na cmentarzu pod grób betonowy (murowany, odlewany) lub niszy w kolumbarium na dalsze 20 lat wnoszona jest najpóźniej w roku, w którym upływa 20 lat od utworzenia grobu/niszy lub upływu kolejnego okresu 20 – letniego.
Z § 16 ust. 3 Regulaminu wynika zaś, iż dopuszcza się jednorazowe wniesienie opłaty za dwa lub więcej okresów 20- letnich.
Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach, po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Przepis reguluje zatem kwestię uiszczenia opłaty jako warunek uniemożliwiający ponowne użycie grobu po upływie 20 lat. Natomiast w ust. 3 tego przepisu zastrzeżono, że przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Na mocy art. 7 ust. 3 ustawy
o cmentarzach brak jest zatem uprawnienia do ustalania dodatkowych opłat z tytułu upływu 20 lat w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn. Pogląd identyczny przedstawiony został w wyroku NSA z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III OSK 357/23 (dostępny w CBOSA), który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę
w całości podziela. Tymczasem z § 16 Regulaminu nie wynika tego rodzaju wyłączenie. W § 16 ust. 2 Regulaminu wskazano na uiszczenie opłaty za korzystanie z miejsca na cmentarzu pod grób betonowy (murowany, odlewany) lub niszy w kolumbarium na dalsze 20 lat, bez uwzględnienia regulacji z art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach
i chowaniu zmarłych. Zauważyć jednocześnie należy, iż przepis art. 7 ww. ustawy zasadniczo zawiera upoważnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok. Tym samym określa zakres opłat objętych uchwałą w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych. W wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 929/15 (dostępny, [w:] CBOSA) NSA przyjął, że: "W ustawie o cmentarzach ustawodawca dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Sam charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach). Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnienie miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych". Organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1704/22 (dostępny, [w:] CBOSA), z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy
o gospodarce komunalnej oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach nie można wyinterpretować normy prawnej dającej podstawę do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie ustawy
o cmentarzach. Jak wskazał NSA: "Ustawa o gospodarce komunalnej pozwala na ustalenie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, natomiast art. 7 ustawy o cmentarzach reguluje zakres tych opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza. Gdyby przyjąć, że na podstawie ustawy
o gospodarce komunalnej można ustanawiać inne jeszcze opłaty związane
z korzystaniem z cmentarza, wówczas art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach byłby zbędny w zakresie, w jakim określa dopuszczalność ustalania opłat za użycie grobu. Teren cmentarza będący obiektem użyteczności publicznej obejmuje przecież
w znacznej części tereny zajęte właśnie pod groby".
Tymczasem w załącznikach do uchwały zmieniającej z dnia 24 kwietnia 2023 r. od Nr 2 do Nr 4 zawarto szereg opłat z różnych tytułów, nie tylko opłat, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. W załączniku Nr 3 (pkt I) wskazano opłaty za pochowanie, odrębnie zaś w załączniku Nr 2 wskazano ceny grobów, płyt. W załączniku Nr 3 znajdujemy także odrębne opłaty za ekshumację zwłok (pkt II), uprzątniecie szczątków (pkt III), demontaż i montaż elementów nagrobkowych niezbędnych do wykonania usługi pochowania (IV), przechowanie zwłok w chłodni za każde rozpoczęte 24h (pkt V), udostępnienie sali do ubierania zwłok (pkt VI), udostępnienie sali ceremonialnej do 1 godziny (pkt VII), zasypanie lub usunięcie warstwy izolacyjnej grobu murowanego jednej komory (pkt VIII). W załączniku Nr 4 wskazano zaś opłaty za korzystanie z urządzeń infrastruktury cmentarza (pkt I), opłatę cmentarną (pkt II), opłatę za korzystanie z miejsca na cmentarzu na kolejne okresy 20 letnie (pkt IV- o czym była mowa także wyżej), opłatę za korzystanie z miejsca na cmentarzu na kolejne 20 lat
w grobie ziemnym, ze wskazaniem, ze wynosi jak za pochowanie w tym grobie (zgodnie z ustawą) (pkt V), opłaty za czynności administracyjne (pkt VI). Wielość tych opłat czyni uchwałę nieczytelną. Wyodrębnienie opłat za pochowanie wskazuje, że opłaty te są pobierane z innych tytułów, w tym w sposób nie budzący wątpliwości nie stanowią opłat, o których mowa w art. 7 ust. ustawy o cmentarzach, jak np. opłaty za korzystanie
z urządzeń i infrastruktury cmentarza wskazane w pkt I, czy opłaty za czynności administracyjne z pkt VI - zał. Nr 4 do uchwały zmieniającej z 24.04.2023 r. Trafność powyższego wniosku potwierdza także redakcja § 15 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 9, z których wynika, iż na ceny usługi pochowania wskazane w tych przepisach składa się także opłata za korzystanie z urządzeń i infrastruktury cmentarza w czasie przygotowania do pochówku.
W świetle powyższych wywodów, z uwagi na ilość i istotność stwierdzonych naruszeń prawa należy podzielić zasadność wniosku Prokuratora stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Pozostawienie w obrocie prawnym jej zapisów, które nie zostały dotknięte naruszeniem przepisów prawa czyniłoby bowiem niemożliwym jej stosowanie.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości wraz z załącznikami, orzekając jak w wyroku.