VIII SA/WA 800/22

VIII SA/Wa 800/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 455/23 - Wyrok NSA z 2023-11-22
I GZ 113/23 - Postanowienie NSA z 2023-05-12
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 29 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Dz.U.UE.L 2017 nr 138 poz 4 art. 67
Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady  (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające  rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust 1 w zw. z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 117 ust. 2 i 3
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B.D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. D. kwotę 21.451 (dwadzieścia jeden tysięcy czterysta pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. D. (dalej: skarżąca, strona, Grupa, Spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji) z 23 lipca 2022 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
W dniu 11 lutego 2013 r. Spółka złożyła w M. Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (dalej: PDU) za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 2 roku realizacji PDU).
Decyzją nr [...] z 10 lipca 2013 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor ARiMR, organ I instancji) przyznał Spółce pomoc finansową:
- na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców
i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 109.554,97 zł;
- na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych
w zatwierdzonym PDU w wysokości 4.166.334,77 zł oraz
- odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 89.292 zł.
Kwota w łącznej wysokości 4.275.889,74 zł została Grupie wypłacona w dacie 23 lipca 2013 r.
Postanowieniem z 18 marca 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.), wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją nr [...] z 10 lipca 2013 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej dla Spółki (dalej również jako decyzja ostateczna
z 2013 r.).
W toku postępowania wznowieniowego decyzją z 8 sierpnia 2016 r. Nr [...] Dyrektor ARiMR uchylił decyzję ostateczną z 2013 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych
z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU
i orzekł o:
- przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 3.923.465,55 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi 2.615.643,70 zł,
- odmowie przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 242.869,22 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi 161.912,81 zł.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, wskutek którego Prezes ARiMR decyzją z 4 grudnia 2017 r. Nr [...]:
1) uchylił zaskarżoną decyzję o uchyleniu decyzji ostatecznej z 2013 r.
w zakresie dotyczącym:
- przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 3.923.465,55 zł,
- odmowy pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 242.869,22 zł,
2) uchylił w powyższej części decyzję ostateczną z 2013 r. w zakresie przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych
w zatwierdzonym PDU w wysokości 4.166.334,77 zł,
3) zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych
w zatwierdzonym PDU w wysokości 4.166.334,77 zł.
Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w dniu 29 maja 2018 r. wydał wyrok sygn. akt. VIII SA/Wa 107/18 uchylający zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR Nr [...] z 4 grudnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ARiMR Nr [...] z 8 sierpnia 2016 r.
Na skutek skargi kasacyjnej Prezesa ARiMR od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 listopada 2022 r. w sprawie sygn. akt I GSK 2974/18 oddalił skargę kasacyjną.
W międzyczasie do organu I instancji wpłynęło postanowienie Prokuratury Regionalnej w W. z 5 maja 2017 r., sygn. akt [...], o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r.
w W. przy ul. P. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR
w W.w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21.302.659,77 zł, poprzez przedłożenie w ARiMR przez m.in. [...] Sp.
z o.o. nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w W. w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego ARiMR w W. poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21.302.659,77 zł, tj.
o czyn z art. 286 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444, dalej: k.k.) w związku z art. 294 § 1 k.k. w zbiegu z art. 297 § 1 k.k.
w związku z art. 11 § 2 k.k.
Zawiadomieniem z 28 lipca 2021 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 z późn. zm. dalej: ustawa o Agencji), wszczął
z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych przyznanych i wypłaconych Grupie na mocy decyzji ostatecznej z 2013 r. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone stronie 2 sierpnia 2021 r.
Postanowieniem z 17 sierpnia 2021 r. organ I instancji powołał biegłego kosztorysanta w zakresie dokonania oceny kosztorysu powykonawczego dla zrealizowanej przez stronę inwestycji pod nazwą "Budowa budynku z komorami chłodniczymi" w B.D., ul. M. [...].
W dniu 31 sierpnia 2021 r. do organu I instancji wpłynął kosztorys powykonawczy weryfikacyjny "Budowa budynku z komorami chłodniczymi" wraz z opinią techniczną sporządzony 20 sierpnia 2021 r. przez biegłego kosztorysanta mgr inż. Z. T.. Biegły kosztorysant na podstawie stawek przyjętych w kosztorysie weryfikacyjnym dokonał oceny kosztorysu na łączną kwotę netto 145.178,10 zł, przy czym Grupa przedstawiła kosztorys powykonawczy wraz z wnioskiem o płatność za II półrocze 2 roku PDU na łączną kwotę netto 854.094,98 zł. W związku z tym różnica pomiędzy kwotą deklarowaną do naliczenia pomocy a kwotą netto z kosztorysu weryfikacyjnego wyniosła 708.916,88 zł.
Decyzją z 10 listopada 2021 r. Nr [...] Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji, art. 9 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U. z 2021 r. poz. 618, dalej: ustawa o organizacji rynków), art. 67 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013
w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz.Urz.UE.L. 138 z 25.05.2017 r., dalej: rozporządzenie nr 2017/891), art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r.
w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UE.L.1995.312.1 z 23.12.1995 r., dalej: rozporządzenie nr 2988/95) oraz art. 104 k.p.a., ustalił Grupie kwotę nienależnie pobranych środków finansowych
w wysokości 1.063.375,32 zł, uzyskanych na mocy decyzji Dyrektora ARiMR z 10 lipca 2013 r. nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., tj. za II półrocze 2 roku realizacji PDU, wraz z odsetkami w wysokości 3,5 %, liczonymi od 23 lipca 2013 r. do dnia zapłaty.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jako samodzielną podstawę prawną w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych przez Grupę środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej. Wskazał, że ustalenia, będące podstawą wydania takiej decyzji mogą wynikać z przeprowadzonej kontroli przez stosowne komórki ARiMR, w czasie których zostaną stwierdzone nieprawidłowości czy też niezgodności. Organ I instancji zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia rekontroli oraz postępowań wyjaśniających "ex-post" po audycie organów Unii Europejskiej dotyczącym mechanizmu pomocy finansowej wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw. Plan naprawczy obejmował weryfikację kosztu zakupu nieruchomości bądź ruchomości przez grupy od członka, podmiotu powiązanego osobowo lub kapitałowo z grupą, członkami lub zarządem grupy, który dotychczas nie podlegał kontr-wycenie, czy nie przekracza on wartości rynkowej. Powołany więc przez Dyrektora ARiMR kosztorysant wykazał różnicę między kwotą wypłaconą stronie na podstawie decyzji ostatecznej z 2013 r.
w wysokości 4.166.334,77 zł a kwotą, którą należało przyznać, uwzględniając opinię techniczną do kosztorysu z 20 sierpnia 2021 r., w wysokości 3.102.959,45 zł, co stanowi kwotę do zwrotu w wysokości 1.063.375,32 zł.
Organ I instancji ocenił również negatywną przesłankę niezbędną do ustalenia Grupie kwoty nienależnie pobranej płatności, wynikającą z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. W tym zakresie skupił się na wyjaśnieniu pojęcia "program wieloletni", który winien być rozumiany szeroko, jako zaplanowany na kilka lat i finansowany ze środków Unii Europejskiej bez względu na rodzaj polityki UE (wyrok TSUE z 15 czerwca 2017 r., sygn. akt C-436/15, pkt 45-46, pkt 51). W przypadku programu wieloletniego w art. 3 ust. 1 akapit 2 ww. rozporządzenia przewidziano modyfikację upływu terminu przedawnienia przez jego przedłużenie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Organ I instancji ustalił, że termin przedawnienia dochodzenia od Grupy nienależnych lub nadmiernych płatności został przedłużony do daty zakończenia programu wieloletniego, tj. do 31 maja 2020 r. Przed upływem tego terminu doszło do przerwania biegu przedawnienia poprzez wydanie przez Prokuraturę Regionalną
w W. postanowienia z 5 maja 2017 r. w sprawie sygn. akt [...] oraz wydanie przez Prezesa ARiMR decyzji Nr [...] z 4 grudnia 2017 r.
w postępowaniu wznowieniowym. Zatem przedmiotowa sprawa nie jest przedawniona.
Od powyższej decyzji strona, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie, podnosząc, że:
1) zaskarżona decyzja zapadła bez podstawy prawnej, ponieważ organ nie posiada kompetencji do wzruszania prawomocnych decyzji w trybie postępowania
o ustalenie nienależnie pobranych środków, poprzez ponowne ustalenia faktyczne na podstawie ponownie wykonanych opinii biegłego kosztorysanta;
2) w przedmiotowej sprawie co do decyzji o przyznaniu pomocy finansowej toczyło się postępowanie wznowieniowe, zakończone uchyleniem decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w części i zawieszeniem w części płatności, które odpowiadają kwotom nienależnie pobranym, wskazanym w zaskarżonej decyzji;
3) w przedmiotowej sprawie upłynął termin przedawnienia wskazany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, zarówno wskazany w akapicie pierwszym (4 lata), jak również termin wskazany w akapicie czwartym (8 lat). Dodatkowo organ w sposób nieprawidłowy dokonał wykładni ww. przepisu twierdząc, że termin przedawnienia biegnie od dnia zakończenia programu wieloletniego, ponieważ zgodnie z tym przepisem, termin przedawnienia nie może upłynąć wcześniej niż zakończenie programu i w takim przypadku przedłuża się do dnia zakończenia programu.
Jednocześnie w odwołaniu wskazano, że organ nie ma podstaw do stosowania art. 117 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 543/2011 w ramach postępowania
o ustaleniu nienależnie pobranych płatności kary w postaci obniżki pomocy finansowej. Stosowanie tego przepisu przez organ I instancji jest obarczone pewną niekonsekwencją, kiedy na początku uzasadnienia decyzji wskazuje na samodzielność postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ustawy o Agencji, a następnie stosuje przepisy mające zastosowanie jedynie w ramach postępowania o przyznanie pomocy finansowej.
Decyzją z 23 lipca 2022 r. nr [...] Prezes ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na przepisy prawa unijnego i krajowego, na podstawie których działał w niniejszej sprawie, wskazał, że wypłacone nienależnie Grupie środki finansowe pochodzą ze środków Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (dalej: EFRG) oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Agencji. Przepis ten przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych, jednak nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy rolnika, uznanych następnie za pobrane nienależnie. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych konkretnym programem ma miejsce, gdy doszło do stwierdzenia przez ARiMR, iż dana osoba dopuściła się nieprawidłowości.
Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, wskazał, że nieprawidłowość, stanowiąca podstawę do podjęcia środków chroniących interesy finansowe Wspólnot Europejskich, obejmuje wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego w działaniu lub zaniechaniu rolnika, powodujące lub mogące spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty. Grupa natomiast powinna realizować cel, polegający na wydatkowaniu środków, zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności, w sposób celowy i oszczędny,
z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
W wyniku analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ II instancji ustalił, że do naliczenia pomocy finansowej z tytułu dofinansowania inwestycji zgłoszonej przez Grupę "Budowa budynku z komorami chłodniczymi" zakwalifikowano kwotę netto 854.094,98 zł. W ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego, wszczętego zawiadomieniem z 28 lipca 2021 r., przeprowadzono ponowną weryfikację kosztów realizacji ww. inwestycji poprzez sporządzenie kosztorysu weryfikacyjnego przez biegłego kosztorysanta z 20 sierpnia 2021 r. Organ odwoławczy uzupełnił postępowanie dowodowe przez wezwanie Spółki do dostarczenia wyjaśnień
i potwierdzonych faktur zakupu materiałów wyszczególnionych w kosztorysie powykonawczym dla budowy budynku z komorami chłodniczymi, położonego w gminie B. D. na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], dla wskazanych w piśmie z 14 stycznia 2022 r. 21 pozycji kosztorysu. Grupa nie przedłożyła jednak żadnych nowych dokumentów, faktur, ani wyjaśnień w sprawie i nie złożyła zastrzeżeń do sporządzonego przez biegłego Z. T. kosztorysu weryfikacyjnego. Prezes ARiMR zaznaczył, że już w pismach z 9 listopada i 11 grudnia 2015 r. Agencja wskazała na konieczność wykazania zasadności wysokości kosztów przyjętych
w kosztorysie powykonawczym na podstawie kalkulacji własnej, w szczególności przedstawienia szczegółowej kalkulacji dotyczącej wykonania pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, ujętych w pozycji 6d.2 kosztorysu powykonawczego z 17 grudnia 2012 r.
W ocenie organu odwoławczego to na Grupie ciążył ciężar udowodnienia, że koszty budowy budynku z komorami chłodniczymi nie zostały zawyżone, tylko faktycznie poniesione, zgodnie z przedstawionym do wniosku za II półrocze 2 roku PDU kosztorysem powykonawczym, opiewającym na kwotę 854.094,98 zł. Spółka jednak na tym etapie postępowania administracyjnego nie wykazała współpracy z organem i nie złożyła zastrzeżeń do kosztorysu weryfikacyjnego z 20 sierpnia 2021 r. Prezes ARiMR dał więc wiarę temu dowodowi i przyjął za wiarygodną jako kwalifikowaną kwotę kosztów realizacji ww. inwestycji w wysokości 145.178,10 zł, uznając ją za podstawę do wyliczenia należnej kwoty pomocy finansowej. Kosztorys weryfikacyjny z 20 sierpnia 2021 r. wskazał, że wartość budowy budynku z komorami chłodniczymi w gminie B. D.została przez Spółkę znacznie zawyżona.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że strona, wnioskując
w 2013 r. o refundację kosztów budowy budynku z komorami chłodniczymi, zawyżyła jej wartość o 708.916,88 zł netto. Tym samym nie zastosowała się do przepisów, aby wydatki publiczne dokonywane były w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Organ odwoławczy wyliczył, że Grupie należała się kwota 3.102.959,45 zł, zamiast kwoty 4.166.334,77 zł przyznanej decyzją ostateczną z 2013 r., a różnica między nimi - 1.063.375,32 zł - stanowi kwotę nienależnie pobranych środków finansowych, powiększonych na podstawie art. 67 rozporządzenia nr 2017/891 o odsetki w wysokości 3,5 % od dnia wypłaty do dnia jej zwrotu.
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji rozważył również kwestię przedawnienia w przedmiotowym postępowaniu (negatywnej przesłanki do ustalenia Grupie nienależnie pobranej płatności), wynikającego z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Powołując obszerne fragmenty wyroku TSUE z 15 czerwca 2017 r., sygn. akt C-436/15, wskazał na konieczność ustalenia momentu ostatecznego zakończenia programu wieloletniego w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95. W tym zakresie stwierdził, że pomoc finansowa dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw została ustanowiona na podstawie art. 103a ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007. W obowiązującym od 1 stycznia 2014 r. rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków produktów rolnych (...) (Dz.Urz.UE.L.347/671 z 20.12.2013 r., dalej: rozporządzenie nr 1308/2013) nie kontynuowano przedmiotowej pomocy. Jednak zgodnie z art. 231 ust. 2 ww. rozporządzenia możliwa była kontynuacja programów wieloletnich przyjętych przed dniem 1 stycznia 2014 r. aż do wygaśnięcia tych programów. Zgodnie z art. 125e ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 1308/2013 okres przejściowy nie mógł przekraczać pięciu lat.
W związku z tym ostatnie wstępnie uznane grupy producentów owoców
i warzyw zakończyły realizację swoich PDU w 2018 r., co oznacza dopuszczalność złożenia wniosku o uznanie organizacji producentów i przyznania płatności za ostatni okres realizacji PDU w roku 2019 (art. 45 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, Dz.Urz.UE.L.157 z 15.06.2011 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 543/2011). Zatem ostatni termin na złożenie wniosku upłynął 31 marca 2019 r. Zgodnie zaś z art. 45 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 Państwo członkowskie ma 6 miesięcy na rozpatrzenie wniosku o płatność. W związku z tym można przyjąć, że ostatnia płatność powinna być dokonana maksymalnie do 30 września 2019 r.
Ponadto w myśl art. 51 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania i monitorowania jej (...) (Dz.Urz.UE.L.347/549 z 20.12.2013, dalej: rozporządzenie nr 1306/2013) Komisja przyjmuje akty wykonawcze zawierające decyzję w sprawie rozliczenia sprawozdań finansowych akredytowanych agencji płatniczych do 31 maja danego roku. Skoro ostatnia płatność powinna być dokonana do 30 września 2019 r., to termin na rozliczenie przez Komisję upływał 31 maja 2020 r.
W związku z powyższym Prezes ARiMR uznał, że w przedmiotowej sprawie termin przedawnienia dochodzenia nienależnie lub nadmiernie wypłaconej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych
w zatwierdzonym PDU za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w zakresie kwoty 1.063.375,32 zł, przyznanej decyzją ostateczną z 2013 r., został przedłużony do daty zakończenia programu, tj. do 31 maja 2020 r.
Zdaniem organu odwoławczego w przypadku zastosowania koncepcji nawiązującej do "programu wieloletniego" do przerwania biegu terminu przedawnienia doszło 8 grudnia 2017 r. wskutek doręczenia ostatecznej decyzji Nr [...] wydanej przez Prezesa ARiMR 4 grudnia 2017 r.
Kolejne przerwanie biegu terminu przedawnienia nastąpiło z dniem doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, tj. 2 sierpnia 2021 r., z uwagi na ww. stwierdzoną nieprawidłowość, a także 23 listopada 2021 r., tj. w dniu doręczenia decyzji Nr [...] wydanej przez Dyrektora ARiMR 10 listopada 2021 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw
w wysokości 1.063 375,32 zł wraz z odsetkami.
Organ II instancji stanął również na stanowisku, że w przypadku programów wieloletnich nie stosuje się 8-letniego terminu wskazanego w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, lecz jedynie art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie drugie i akapit 3. Za powyższą wykładnią przemawia to, że użycie wyrażenia "podwójny termin okresu przedawnienia" wskazuje jednoznacznie, że termin okresu przedawnienia musi być
z góry określony, tak jak w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, gdyż podwoić można tylko termin określony ściśle wskazaną liczbą lat Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ terminem końcowym dla dochodzonej należności jest termin końca okresu programu wieloletniego.
Na wypadek jednak wątpliwości w odniesieniu do zasadności powyższego wywodu Prezes ARiMR ocenił, że początek biegu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie można łączyć z dokonaniem 23 lipca 2013 r. przelewu przez agencję płatniczą na rzecz strony, gdyż naruszenie prawa UE nastąpiło wcześniej przez złożenie wniosku o nienależną (zawyżoną) kwotę pomocy, a wykrycie nieprawidłowości nastąpiło w roku 2015, kiedy Dyrektor ARiMR wezwał Grupę pismem z 11 grudnia 2015 r. do dostarczenia faktury lub innych dokumentów potwierdzających poniesione koszty wykonania pomieszczeń higieniczno-sanitarnych wykazane w kosztorysie na budowę budynku z komorami chłodniczymi.
Zdaniem organu II instancji przed upływem podstawowego terminu 4-letniego doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia określonego w art. 3 ust. 1 akapit 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 2988/95 poprzez:
- doręczenie Grupie postanowienia Dyrektora ARiMR z 18 marca 2016 r.
o wznowieniu postępowania, które zakończyło się wydaniem 8 sierpnia 2016 r. decyzji Nr [...], doręczonej stronie 24 sierpnia 2016 r. ,
- wydanie przez Prokuraturę Regionalną w W. postanowienia z 5 maja 2017 r. w sprawie [...],
- doręczenie ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR Nr [...] z 4 grudnia 2017 r.
o uchyleniu w zaskarżonej części decyzji organu I instancji z 8 sierpnia 2016 r.
Powyższe wskazuje, że nie doszło do przedawnienia uprawnienia do wydania decyzji przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie na skutek kilkukrotnego przerwania biegu 4-letniego terminu przedawnienia.
Odnosząc się natomiast do pierwszego zarzutu odwołania Prezes ARiMR stwierdził, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia Grupie kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji było konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości, a zgodnie z przytoczonym
w decyzji orzecznictwem sądów administracyjnych nie wymaga uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji o przyznaniu pomocy.
W odniesieniu do drugiego zarzutu odwołania organ II instancji wskazał, że wszczęcie postępowania w jednym z nadzwyczajnych trybów i wydanie w tym zakresie rozstrzygnięcia w stosunku do Grupy nie zamyka organom ARiMR drogi do prowadzenia odrębnego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności (pomocy).
Biorąc zaś pod uwagę argumentację przedstawioną w niniejszej decyzji, dotyczącą przesłanki w zakresie upływu terminu przedawnienia do wydania decyzji
o ustaleniu Grupie nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości 1.063.375,32 zł, wypłaconych 23 lipca 2013 r. na podstawie decyzji ostatecznej z 2013 r. (zarzut trzeci odwołania), Prezes ARiMR wskazał na brak negatywnej przesłanki,
a tym uznał zarzut strony dotyczący przedawnienia za bezzasadny.
Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania w zakresie zastosowania
w niniejszym postępowaniu art. 117 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 organ II instancji wskazał, że interpretując pojęcie "kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych" użyte w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, mając na uwadze stanowisko reprezentowane w wyroku TSUE (T-51/17 pkt 30), należy uwzględnić art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005, z którego wynika, że europejskie fundusze rolne finansują jedynie działania przeprowadzone zgodnie z przepisami Unii
w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych. Podział na kwoty należne i nienależne ma charakter dychotomiczny. Zatem za kwoty nienależnie pobrane należy uznać wszystkie płatności, o które zgodnie z przepisami prawa należy obniżyć sumę pomocy. Taka interpretacja pozostaje w zgodzie z treścią - obowiązującego w dniu wypłacenia pomocy - art. 117 rozporządzenia nr 543/2011, który nakazuje obniżenie kwoty pomocy jeszcze przed jej wypłaceniem.
Decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z 23 lipca 2022 r. Spółka, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła skargą, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:
1) błędnego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji w związku z art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 2 ust. 4, w związku z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95,
w związku z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez ustalenie decyzją administracyjną kwoty 1.063.375,32 zł nienależnie pobranych płatności przez skarżącą, otrzymanych na mocy ostatecznej i prawomocnej decyzji nr [...], na podstawie wykonanej na zlecenie organu I instancji opinii biegłego kosztorysanta z 31 sierpnia 2021 r. w zakresie wyceny inwestycji budowy budynku z komorami chłodniczymi, pomimo że ww. przepisy nie dają kompetencji organom Agencji do ustalania nienależnie pobranych środków na podstawie ustaleń w zakresie wysokości kosztów inwestycji budowlanej poczynionych po ich przyznaniu ostateczną i prawomocną decyzją, tj. na podstawie ponownych ustaleń faktycznych, które mogły być jedynie poczynione w postępowaniu o przyznanie pomocy finansowej;
2) błędnego zastosowania art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez niezastosowanie powołanego przepisu i przyjęcie, że nie doszło do upływu terminu przedawnienia do ustalenia nienależnie pobranych płatności, pomimo że zgodnie z tym przepisem termin przedawnienia upływa najpóźniej z okresem odpowiadającym podwójnemu terminowi przedawnienia, niezależnie od ilości przerwania tego terminu, tj. po upływie 8 lat, jeżeli w tym terminie organ nie nałożył sankcji, a zatem w przedmiotowej sprawie termin przedawnienia upłynął najpóźniej 24 lipca 2021 r., a decyzja organu I instancji została wydana 10 listopada 2021 r.;
3) błędnego zastosowania art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 543/2011, poprzez nałożenie kary w postaci obniżenia kwoty należnej pomocy finansowej
o dodatkową kwotę 531.687,66 zł, pomimo że ww. przepis nie powinien mieć zastosowania w sprawie o ustalenie nienależnie pobranych płatności, albowiem może być jedynie stosowany w ramach właściwego postępowania o przyznanie pomocy finansowej.
W konsekwencji podniesienia powyższych zarzutów skarżąca wniosła
o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie
w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji stanowił art. 29 ustawy o Agencji. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;
2) krajowych, przeznaczonych na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej – następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa
w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.
W pierwszej kolejności należy zgodzić się z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, w którym następuje określenie nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Co istotne, dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest konieczne wzruszanie decyzji przyznających płatność i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres nawet w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatność (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., I GSK 192/18, publ. Lex nr 2700671, wyrok WSA w Olsztynie z 5 lutego 2020 r., I SA/Ol 567/19, publ. Lex nr 2798783, wyrok WSA w Poznaniu z 9 kwietnia 2019 r. III SA/Po 85/19, publ. CBOSA).
Środki publiczne, w tym pochodzące z UE, muszą być wydatkowane zgodnie
z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności
i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i Państwa Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Jeśli bowiem okaże się, że dotacja czy dofinansowanie unijne zostało pobrane przez beneficjenta nienależnie lub w nadmiernej wysokości, albo zostało wykorzystane w niewłaściwy sposób, instytucja kontrolująca rozpoczyna procedurę windykacji środków unijnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2012 r., V SA/Wa 1732/11, publ. CBOSA).
Ogólne zasady dotyczące kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich wprowadza rozporządzenie nr 2988/95, mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Z treści art. 4 ust. 1 tiret 1 tego rozporządzenia wynika, że każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych. Z kolei przez pojęcie nieprawidłowości, zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia, należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.
W sprawach związanych z dochodzeniem zwrotu dofinasowania unijnego
w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji organy ARiMR, zanim ustalą w drodze decyzji administracyjnej kwotę należności do zwrotu, winny w pierwszej kolejności zbadać negatywną przesłankę do jej dochodzenia. Przedawnienie bowiem, o ile wystąpi, wywołuje ten skutek, że organ jest zobowiązany co do zasady do zakończenia postępowania przez jego umorzenie. Upływ terminu przedawnienia musi być zatem uwzględniony z urzędu przez organ, przed którym toczy się postępowanie.
Instytucja przedawnienia w rozporządzeniu nr 2988/95 została uregulowana
w art. 3 ust. 1 następująco:
"Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.
W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1".
Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że organy w niniejszej sprawie nieprawidłowo rozważyły kwestię przedawnienia.
W pierwszej kolejności w tym zakresie należy ustalić datę dopuszczenia się przez Spółkę nieprawidłowości, co jest kluczowym momentem dla instytucji przedawnienia (art. 3 ust. 1 akapit 1 zdanie 1 rozporządzenia nr 2988/95). Organ odwoławczy w swojej decyzji (strona 29) wprawdzie wskazał za początek terminu przedawnienia datę wypłaty stronie kwoty płatności przyznanej jej na podstawie decyzji ostatecznej z 2013 r., tj. 23 lipca 2013 r., ale jednocześnie nadmienił, że naruszenie prawa UE nastąpiło wcześniej, przez złożenie wniosku o nienależną (zawyżoną) kwotę pomocy, co miało miejsce 11 lutego 2013 r.
Zdaniem Sądu dla wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 niezbędne jest, aby zachowanie beneficjenta, będące naruszeniem obowiązujących przepisów, stwarzało ryzyko szkody w budżecie unijnym poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem. Powstanie takiego ryzyka wiąże się ze złożeniem w Agencji wniosku o przyznanie pomocy, jednak ta nieprawidłowość ustaje najpóźniej z dniem dokonania przez organ płatności ostatecznej w ramach rozliczenia operacji. Stąd zasadne jest uznanie, że w przedmiotowej sprawie początkiem biegu przedawnienia jest data 23 lipca 2013 r., tj. dzień zrealizowania na rzecz skarżącej płatności wynikającej z decyzji ostatecznej z 2013 r. (por. wyrok NSA
z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1815/21, publ. CBOSA).
Warto w tym miejscu zauważyć, że to na organach administracji spoczywa ogólny obowiązek dochowania należytej staranności w badaniu prawidłowości dokonywanych przezeń płatności, które ciążą na budżecie Unii. Obowiązek ten wiąże się z tym, że organy powinny podejmować niezwłocznie środki mające na celu usunięcie skutków naruszeń. W tych okolicznościach dopuszczenie możliwości, że termin przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2998/95 rozpoczyna swój bieg dopiero od chwili stwierdzenia nieprawidłowości przez organy administracji, mogłoby w pewien sposób zachęcić organy do bezczynności w ściganiu nieprawidłowości, jednocześnie narażając podmioty gospodarcze na długi okres niepewności prawnej, jak i na niebezpieczeństwo, że po upływie takiego okresu nie będą one już w stanie przedstawić dowodu na zgodność spornych transakcji (por. pkt 67-69, pkt 6 sentencji wyroku TSUE z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt C-52/14).
Nie mają więc znaczenia w tej sprawie w odniesieniu do kwestii początku przedawnienia podnoszone przez organ odwoławczy okoliczności związane z datą ujawnienia nieprawidłowości w 2015 r. (strona 29 uzasadnienia decyzji z 23 lipca 2022 r.).
W dalszej kolejności należy stwierdzić, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, iż w przypadku programów wieloletnich nie stosuje się 8-letniego terminu wskazanego w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, lecz jedynie art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie drugie i akapit 3 tego rozporządzenia. Zdaniem Sądu zarówno z brzmienia jak i ze struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że
w 4 akapicie tego przepisu ustanowiony został - mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości - nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej
w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie 1 tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary (tak wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-52/14, pkt 63 wyroku, publ. Lex nr 1729522).
Okres 8-letni, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, nie jest terminem przedawnienia sensu stricto, lecz terminem wyznaczającym maksymalny czas, w którym może dochodzić do wydłużenia terminu przedawnienia. Innymi słowy, po upływie 8 lat, mimo że od kolejnego przerwania terminu przedawniania nie upłynęły jeszcze 4 lata, organ nie może ustalić kwoty do zwrotu
z tytułu nienależnie pobranych płatności. Tak samo musi postąpić w sytuacji, gdy upłynie 4-letni termin przedawniania, mimo że nie upłynie jeszcze 8-letni okres,
o którym mowa w powołanym przepisie. Wprowadzone przez prawodawcę unijnego okresy (czteroletni i ośmioletni) spełniają inne zadanie, a tym samym wywołują inne skutki prawne (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 10/20, publ. CBOSA).
Cele instytucji przedawnienia powinny uwzględniać zarówno interesy Unii realizowane przez stosowne działania organów, jak i interesy podmiotów gospodarczych co do ostateczności podejmowanych działań. TSUE w wyroku z 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-436/15 wskazał, że przedawnienie przewidziane
w przepisie art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95 dla programu wieloletniego pozwala po pierwsze: zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności
w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii (zob. podobnie wyrok z 6 października 2015 r., C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 26). Po drugie: celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 24).
Ponadto TSUE wskazał (pkt 63 wyroku w sprawie C-436/15), że ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenie programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego programu wieloletniego. W efekcie TSUE orzekł, że artykuł 3 ust. 1 ww. rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach programu wieloletniego, biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości, zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 1. Poza tym program wieloletni uznaje się za "ostatecznie zakończony" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95 w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu, zgodnie z przepisami, które go normują.
Z powyższego jednoznacznie wynika, że normy prawa unijnego określają datę graniczną, do której przedawnienie zobowiązań nie może nastąpić oraz ustanawiają szczególną regulację instytucji przedawnienia. W przypadku programów wieloletnich,
a do takich należy wsparcie finansowe wstępnie uznanych grup producentów owoców
i warzyw, które realizują je z funduszu EFRG w ramach planów dochodzenia do uznania podzielonych na etapy, do przedawnienia nie może dojść wcześniej niż
z chwilą zakończenia programu.
Zauważyć jednak należy, że ostateczne zakończenie programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad 4 lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz
z zakończeniem projektu (por. wyrok TSUE z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt
C-436/15). Termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Jeśli zaś w tak zakreślonym okresie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia przedmiotowego zobowiązania, zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 3 ww. rozporządzenia, to po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (por. wyrok WSA
w Gdańsku z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 171/18, publ. Lex nr 2493573).
Jednak niezależnie od ilości zdarzeń przerywających okres przedawnienia, upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres 8 lat (tj. podwójny termin okresu przedawnienia), wynikający z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95. Nie można więc uznać, zdaniem Sądu, że do programu wieloletniego nie stosuje się terminu 8-letniego, który ma zapobiegać sytuacjom przeciągania w nieskończoność przedawnienia danej nieprawidłowości poprzez powtarzające się przerywające je czynności. Podmioty gospodarcze muszą mieć bowiem zagwarantowaną pewność prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie w kwestii przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków unijnych,
z uwzględnieniem przedmiotowej tematyki przedawnienia należności wynikającej
z realizacji programu wieloletniego, gdzie wskazywano również w tym wypadku (wbrew stanowisku organu odwoławczego) na stosowanie art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, czyli terminu 8-letniego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 744/18, z 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18, z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1573, z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1909/19, z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1815/21, wszystkie wyroki dostępne w CBOSA).
Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego zawartego w odpowiedzi na skargę, że literalne brzmienie przepisu art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95 wskazuje, że znajduje on zastosowanie jedynie do kar, określonych w art. 5 tego rozporządzenia, a nie do dochodzenia zwrotu pomocy na podstawie jego art. 4. W tym zakresie jednoznacznie wypowiedział się TSUE w wyroku z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt C-52/14, że termin przedawnienia ustanowiony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie zarówno do nieprawidłowości pociągających za sobą nałożenie kary administracyjnej w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia, jak i do nieprawidłowości pociągających za sobą zastosowanie, zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia, środka administracyjnego polegającego na cofnięciu bezprawnie uzyskanej korzyści (por. pkt 21 i 23 wyroku).
Jak wynika z powyższej analizy instytucji przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 termin 8-letni jest maksymalnym terminem, w którym może dochodzić do wydłużenia terminu przedawnienia na skutek aktów i czynności organu przerywających jego bieg. Jednak po upływie 8 lat, mimo że od kolejnego przerwania terminu przedawnienia nie upłynęło jeszcze 4 lata, organ orzekający nie może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności.
Przekładając powyższe wywody na okoliczności przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca zasadnie stwierdziła w skardze, że nawet jeżeli uprzednie postępowanie wznowieniowe względnie inne powoływane przez organ postępowania spowodowały przerwanie biegu przedawnienia, zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2998/95, to w sytuacji, kiedy decyzja ostateczna z 2013 r. pochodzi
z daty 10 lipca 2013 r., a sama wypłata miała miejsce 23 lipca 2013 r., to wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio 10 listopada 2021 r. i 29 lipca 2022 r.) nastąpiło już po upływie 8 lat od każdej z powyższych dat (niezależnie od tego, czy początkiem biegu przedawnienia będzie data wydania decyzji ostatecznej z 2013 r. czy data wypłaty należności na jej podstawie). Co więcej, wszczęcie postępowania
w niniejszej sprawie zawiadomieniem z 28 lipca 2021 r, doręczone stronie 2 sierpnia 2021 r., zostało wydane już po upływie okresu przedawnienia z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2998/95, tj. 8 lat od daty 23 lipca 2013 r., jak również po terminie zakończenia przedmiotowego programu wieloletniego, co miało miejsce 31 maja 2020 r. W takiej sytuacji zbędne nawet staje się analizowanie poszczególnych aktów
i czynności wskazanych przez organ odwoławczy skutkujących przerwaniem biegu przedawnienia.
Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości,
o którym zawiadamia się właściwą osobę, przy czym ten nie musi być tożsamy
z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu ww. przepisu, informujące
o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono
w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (por. wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt C-52/14).
W rozpoznawanej sprawie za takie zawiadomienie, skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia niewątpliwie można byłoby uznać zawiadomienie
o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności
z 28 lipca 2021 r., gdyby nie powyższa okoliczność, że zostało ono wydane już po upływie 8-letniego okresu przedawnienia, licząc od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości.
Natomiast w ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy, wątpliwości budzi przerwanie biegu przedawnienia wobec przedmiotowej należności w dacie wydania przez Prokuraturę Regionalną w W. postanowienia z 5 maja 2017 r., sygn. akt
[...], jeśli jest ono jedynie postanowieniem o wszczęciu śledztwa
w sprawie 26 podmiotów, w tym m.in. Spółki, które nie określało w wystarczająco dokładny sposób transakcji, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości w odniesieniu do skarżącej i nie zostało jej doręczone, tylko pokrzywdzonej ARiMR.
Takie same wątpliwości budzą kolejne wskazane w zaskarżonej decyzji czynności organów ARiMR przerywające bieg terminu przedawnienia w niniejszej sprawie, tj. wydanie decyzji Dyrektora ARiMR Nr [...] z 8 sierpnia 2016 r. (doręczonej stronie 24 sierpnia 2016 r.) oraz decyzji organu odwoławczego z 4 grudnia 2017 r. Nr [...] (doręczonej stronie 8 grudnia 2017 r.) w sytuacji prawomocnego uchylenia tych decyzji przez Sąd (por. wyroki WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 107/18 oraz NSA z 16 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 2974/18).
Jednoznaczne ustalanie dat aktów i czynności zmierzających do przerwania terminu przedawnienia nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2998/95 od 23 lipca 2013 r., jako daty dopuszczenia się nieprawidłowości.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie uznając, że brak jest podstaw do kontunuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości tego postępowania), Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne (punkt 2 wyroku).
O kosztach postępowania w kwocie 21.451 zł orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składają się następujące pozycje: wpis od skargi (10.634 zł) określony na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535), koszty zastępstwa procesowego (10.800 zł) wyliczone w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz zwrot opłaty od pełnomocnictwa (17 zł) uiszczonej na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej z dnia 16 listopada 2006 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2142).