VIII SA/Wa 80/19

VIII SA/Wa 80/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1570/21 - Wyrok NSA z 2023-01-27
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2067
art. 37a pkt 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 11, ar. 15, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par.1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Owsińska- Gwiazda, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2018 r.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego D. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji (dalej jako "organ I instancji" lub "KGP") rozkazem personalnym z [...] września 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm., dalej jako "ustawa o Policji") zwolnił z dniem [...] października 2018 r. insp. D. B. (dalej jako "policjant", "funkcjonariusz" lub "strona")
z zajmowanego stanowiska – zastępcy Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej
i z dniem [...] października 2018 r. przeniósł do dyspozycji KGP. Na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego niniejszej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ I instancji w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że jest to kolejny rozkaz personalny
o zwolnieniu i przeniesieniu do dyspozycji KGP ww. funkcjonariusza. Poprzedni rozkaz personalny z [...] maja 2018 r. został bowiem uchylony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji KGP było bowiem ogólne i lakoniczne, organ I instancji nie uzasadnił wyczerpująco wydanego rozstrzygnięcia, nie wskazał na żadne szczegóły dotyczące określonej sytuacji w Biurze Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji i nie wyjaśnił z jakich okoliczności, faktów miałaby wynikać potrzeba zmiany systemu kierowania daną komórką organizacyjną. Strona dopiero na etapie postępowania odwoławczego mogła skorzystać z prawa do czynnego udziału
w postępowaniu, co uczyniła, szczegółowo przedstawiając swoje argumenty w sprawie. Organ I instancji nie powiadomił także strony o wszczęciu postępowania.
Pismem z [...] sierpnia 2018 r. KGP poinformował policjanta o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również wypowiedzenia się co do zebranych
w przedmiotowej sprawie dowodów i materiałów. W dniu 4 września 2018 r. funkcjonariusz zapoznał się z aktami przedmiotowego postępowania oraz wykonał fotokopie wybranych kart tych akt. Jednocześnie wskazał na zamiar przedstawienia wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się co do zebranych w przedmiotowej sprawie dowodów i materiałów w terminie 7 dni od dnia zapoznania z aktami postępowania.
Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, organ I instancji powołując się na stosowne regulacje ustawy Policji oraz orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, w którym strony mogą kształtować i modyfikować określone elementy tego stosunku na zasadzie ich woli,
a więc zasadzie równości podmiotów (pracownika i pracodawcy). Służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie
i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza oraz przewiduje prawo dla właściwego przełożonego do dobierania sobie personelu. Oznacza to także dyspozycyjność policjanta, co z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć, czy potrzeb policjanta. Obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. W ten sposób przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej pełniącego służbę. Ustawowe ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe należy przy tym traktować jako wyjątki od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego. Poza tymi ograniczeniami przełożony właściwy w sprawach osobowych może bez zgody policjanta przenieść go na inne stanowisko służbowe, w tym na stanowisko równorzędne. Przełożonym - odpowiedzialnym za stan bezpieczeństwa
i porządku publicznego na podległym terenie bądź w ramach jednostki organizacyjnej - przyznano zatem uprawnienie do kształtowania polityki kadrowej, przy czym kreują ją tak, by optymalnie wykorzystać posiadane zasoby ludzkie w celu realizacji ustawowych zadań Policji. Właściwi przełożeniu mają więc możliwość rozstrzygnięcia sprawy
w granicach uznania administracyjnego.
KGP podniósł, że w myśl natomiast art. 37a pkt 1 ustawy o Policji policjanta,
w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy, w tym przypadku - do dyspozycji KGP. Ustawodawca usankcjonował w tym przepisie możliwość tworzenia w Policji szczególnej grupy kadrowej, w której na pewien okres zostają umieszczeni policjanci
o czasowo nieregulowanym statusie służbowym. Grupa ta ma stanowić przejściowe ujęcie ewidencyjne do czasu mianowania na kolejne stanowisko służbowe albo zwolnienia ze służby w Policji, w której umieszcza się m.in. policjantów zwalnianych
z dotychczasowych stanowisk. Ponieważ funkcjonariusz został zwolniony ze stanowiska, zachodziła potrzeba przeniesienia go do dyspozycji przełożonego, na czas nie dłuższy niż okres 12 miesięcy.
KGP zauważył przy tym, że w decyzji podejmowanej na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji organ nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego
i przeniesienie do dyspozycji przełożonego. Wskazany art. 37a pkt 1 ustawy
o Policji ani żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie zobowiązuje również przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej. Ponadto przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji nie wymaga zgody policjanta i pozostaje w gestii właściwych przełożonych, co wynika z charakteru stosunków służbowych w Policji, cechujących się podporządkowaniem
i hierarchicznością. Rodzaj i ranga zadań realizowanych przez Policję czynią koniecznym przedkładanie interesu służby, który jest tożsamy z interesem społecznym, nad indywidualny interes poszczególnych policjantów. Jest to szczególnie istotne przy obsadzie stanowisk służbowych, zwłaszcza wysokich stanowisk kierowniczych, gdzie decydujące znaczenie, oprócz oczywiście spełnienia prawnych kryteriów wymaganych do służby na danym stanowisku (art. 34 ustawy o Policji), ma wola współpracy przełożonego właściwego w sprawach osobowych z konkretnym policjantem, który ma w imieniu tego przełożonego zarządzać określonym zasobem ludzkim, realizując przy tym przypisane kierowanej przez niego komórce organizacyjnej zadania Nie ulega bowiem wątpliwości, że w interesie służby (społecznym) jest, aby Policja prawidłowo wypełniała swoje ustawowe obowiązki, to z kolei wymaga sprawnego zarządzania, które musi opierać się na doborze takich ludzi, którzy realizują wyznaczone im cele zgodnie z oczekiwaniami przełożonych. Nie budzi też wątpliwości, że skoro Komendant Główny Policji wykonuje swoje zadania przy pomocy podległej mu komendy (art. 6g ustawy o Policji), to nie byłoby możliwe realizowanie przez wymienionego przełożonego przypisanych mu zadań, gdyby nie miał możliwości powierzania funkcji kierowników poszczególnych komórek organizacyjnych Komendy Głównej Policji osobom, które darzy pełnym zaufaniem, tj. takim, co do których nie będzie miał żadnych wątpliwości, że realizują swoje obowiązki, w tym wykonując polecenia, nie doprowadzą do sytuacji, która wiązałaby się z negatywnym odbiorem działań KGP.
Organ I instancji wskazał, że oczywistym jest również, iż stanowisko zastępcy dyrektora biura w Komendzie Głównej Policji jest jednym z najwyższych stanowiskach kierowniczych w Policji, porównywalnym pod względem przypisanych do tego stanowiska stopnia etatowego oraz stawki uposażenia zasadniczego wyrażonej
w postaci mnożnika kwoty bazowej do stanowiska zastępcy komendanta wojewódzkiego Policji. Osoba na takim stanowisku staje się jednym z najbliższych współpracowników KGP. Stąd też oczekiwania przełożonego co do efektów pracy wykonywanej na takim stanowisku są bardzo wysokie. Może zatem dochodzić do sytuacji, w której policjant poprawnie wykonujący zadania na takim stanowisku zostanie z niego zwolniony, bowiem właściwy przełożony stwierdzi, że poziom zaufania do danego policjanta jest niewystarczający do kontynuowania bliskiej i efektywnej współpracy, bądź też uzna, że realizując określone zadania w danym okresie można było osiągnąć lepsze rezultaty. Nieuzasadnione jest w takim przypadku czynienie przełożonemu, który odpowiedzialny jest za całokształt spraw realizowanych w danej jednostce Policji, a w przypadku KGP w całej formacji, zarzutu, że wyraża wolę dokonania zmiany na danym stanowisku.
KGP podniósł, że tak właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zajmujący od [...] listopada 2017 r. stanowisko zastępcy dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji funkcjonariusz niewątpliwie na wskazanym stanowisku podejmował działania, które miały służyć poprawie sytuacji przynajmniej w niektórych nadzorowanych przez niego obszarach funkcjonowania Policji. Osiągnięte efekty nie spełniają jednak oczekiwań KGP w przedmiotowym zakresie. Nie oznacza to oczywiście, że policjant nie wywiązywał się ze swoich obowiązków, a jedynie, że w ocenie KGP celowe jest zastąpienie go osobą, która będzie wykazywała się większą dynamiką i efektywnością działań, a przy tym cieszącą się jako najbliższy współpracownik pełnym zaufaniem KGP.
Organ I instancji zaznaczył, że z wystąpień funkcjonariusza znajdujących się
w materiałach niniejszej sprawy wnika, że wymieniony oficer mocno podkreśla swój udział w opracowaniu oraz znaczenie dokumentu z 14 listopada 2017 r. pn. "Analiza doboru do służby w Policji oraz propozycje działań ukierunkowanych na zapewnienie realizacji limitów przyjęć", w którym zostały przedstawione propozycje rozwiązań (dotyczące przede wszystkim zmiany kryteriów selekcyjnych w testach psychologicznych przeprowadzanych wobec kandydatów do służby w Policji) mające na celu zwiększenie liczby osób przyjmowanych do służby w Policji. Jednocześnie wnosi
o przeprowadzenie szeregu dowodów (z dokumentów, z przesłuchania świadków), które miałyby potwierdzić, jaka była jego rola w opracowaniu przedmiotowych rozwiązań, jak przebiegał proces ich akceptacji przez przełożonych oraz wdrażania,
a także jakie przyniosły one efekty i jak zostały ocenione. W ocenie KGP prowadzenie wnioskowanego w tym zakresie przez stronę postępowania dowodowego jest zbędne, bowiem dane okoliczności aktualnie nie są sporne. KGP nie kwestionuje bowiem ani udziału policjanta w opracowaniu i wdrożeniu przedmiotowej koncepcji, ani też jej pozytywnej oceny czy dotychczasowych korzyści dla służby, które przyniosło zastosowanie danych rozwiązań (okresowy wzrost wskaźników procentowych dotyczących liczby osób, które w postępowaniu kwalifikacyjnym do służby w Policji pozytywnie przeszły etap testów psychologicznych, co skutkuje większym odsetkiem kandydatów przyjmowanych do służby). Nie budzi przy tym wątpliwości, że konieczne jest ciągłe poszukiwanie nowych rozwiązań zmierzających do poprawy sytuacji nie tylko w zakresie doboru do służby w Policji, ale też między innymi w obszarze zarządzania zasobami ludzkimi w Policji, projektowania struktur organizacyjno-etatowych, szkolenia oraz doskonalenia zawodowego w Policji, czy też opieki psychologicznej
i psychoedukacji, a więc w obszarach bezpośrednio nadzorowanych przez stronę jako zastępcę dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji. Oczekiwania KGP wobec zastępcy dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji nadzorującego oraz koordynującego między innymi przedmiotowe kwestie są bardzo wysokie. Dlatego też nie można przyjąć, że przedstawienie przez funkcjonariusza w listopadzie 2017 r. propozycji rozwiązań
w omówionym wyżej obszarze, przy późniejszym braku innych propozycji nowych rozwiązań, zaspokaja te oczekiwania i stanowi dostateczne uzasadnienie do pozostawienia wymienionego oficera na zajmowanym stanowisku. Jeżeli natomiast wymieniony oczekiwał stosownych poleceń czy sugestii KGP w tym zakresie, to może to świadczyć o niewystarczającej na stanowisku zastępcy dyrektora biura w Komendzie Głównej Policji samodzielności i kreatywności. Jednocześnie niedopuszczalnym byłoby przyjęcie, że na skutek opracowania w listopadzie 2017 r. wskazanej koncepcji, wymienionemu przysługuje uzasadnione roszczenie o pozostanie przez czas nieokreślony na danym stanowisku służbowym, a KGP nie ma możliwości powierzenia wykonywania zadań na tym stanowisku innemu oficerowi Policji, który w jego ocenie daje większą rękojmię realizacji określonych celów i oczekiwań przełożonego.
Organ I instancji wskazał, że nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie pozostaje też sytuacja, która zaistniała w związku ze skierowaniem przez funkcjonariusza w dniach 9 i 14 maja 2018 r. do komendantów wojewódzkich (Stołecznego) Policji korespondencji informującej o dokonanych modyfikacjach terminów i limitów przyjęcia do służby w Policji na rok 2018 (pisma l.dz. [...]
z [...] maja 2018 r.), jak również wskazującej na działania, jakie należy podjąć
w związku z prowadzonym doborem do służby w Policji (pismo l.dz. [...] z [...] maja 2018 r.). Poza sporem pozostaje, że konieczność opracowania przedmiotowej korespondencji wynikała z dokumentacji zaakceptowanej przez KGP, stąd też zbędnym jest przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów, które miałyby potwierdzić tę okoliczność. Gdyby bowiem wskazana korespondencja pozostawała w sprzeczności z poleceniami KGP, jej przygotowanie byłoby przedmiotem stosownego postępowania dyscyplinarnego. Jednocześnie istotnym jest, że treść omawianych dokumentów,
a w szczególności pisma l.dz. [...] z [...] maja 2018 r. może stwarzać wrażenie, że określone przez KGP i zakomunikowane komendantom wojewódzkim (Stołecznemu) Policji limity przyjęcia do służby w Policji mają charakter sztywny, tj. nie mogą zostać zwiększone. Świadczy o tym prośba o "zobowiązanie kierowników komórek organizacyjnych ds. doboru, w tych komendach wojewódzkich Policji, w których liczba kandydatów znacząco przewyższa limity przyjęć, do informowania kandydatów, którzy ze względu na liczbę punktów uzyskanych w toku postępowania kwalifikacyjnego,
a także przyznany limit nie zostaną przyjęci do służby, o możliwości przeniesienia postępowania do jednostek organizacyjnych Policji, w których występują znaczne braki kadrowe". Realizacja tak sformułowanej prośby mogłaby prowadzić do rezygnacji pozytywnie zweryfikowanych kandydatów z przyjęcia do służby w Policji
w sytuacji, gdyby właściwi komendanci Policji, zamiast występować o zwiększenie określonego limitu przyjęć, "przekierowywali" kandydatów do innych garnizonów. Z tych względów uzasadnione było zaniepokojenie omawianą korespondencją KGP.
W rezultacie natomiast niezbędnym było wystosowanie do komendantów wojewódzkich (Stołecznego) Policji przez dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji korespondencji wyjaśniającej zaistniałą sytuację, w której wyraźnie zaznaczono, że określone limity przyjęć do służby stanowią wyłącznie prognozowane, minimalne wartości liczbowe, natomiast w przypadku wystąpienia możliwości przyjęcia do służby w Policji w danych terminach większej liczby osób należy niezwłocznie wystąpić z wnioskiem o zwiększenie limitu przyjęć (pisma Ldz. [...] z [...] maja 2018 r.). Niezależnie od wątpliwości, które wywołała wspomniana korespondencja policjanta, istotnym jest sposób podejścia wymienionego oficera do zaistniałej sytuacji, świadczący o zasadności zastrzeżeń KGP w zakresie możliwości dalszej współpracy
z wymienionym jako zastępcą dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji. Ze zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy wystąpień strony wynika, że zaistniała w związku z omawianą korespondencją sytuacja jest co najmniej niezrozumiała dla strony. Jednocześnie funkcjonariusz tłumaczy, że dana korespondencja stanowiła jedynie wykonanie poleceń służbowych zwierzchników,
a inne polecenia w tym zakresie nie zostały przecież wydane. Wymieniony nie analizuje zatem danej sytuacji pod kątem możliwych własnych błędów w zakresie szczegółów realizacji określonego zadania, lecz skupia się wyłącznie na przedstawieniu siebie jako osoby, która jedynie realizowała polecenia przełożonych. Taka postawa, biorąc pod uwagę złożoność problematyki, którą musi zajmować się zastępca dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji, jest niepożądana na tym stanowisku kierowniczym i nie przemawia za pozostawieniem na nim funkcjonariusza. W ocenie bowiem organu I instancji rola zastępcy dyrektora biura w Komendzie Głównej Policji, który ma sprawować nadzór nad realizacją zadań umożliwiających KGP zarządzanie Policją i kierowanie Komendą Główną Policji, nie może polegać na bezrefleksyjnym, biernym wykonywaniu poleceń (pomimo ciążącego na każdym policjancie obowiązku wykonania poleceń przełożonych), ale przede wszystkim na wskazywaniu ewentualnych zagrożeń, czy negatywnych konsekwencji związanych
z wykonaniem danego polecenia w danym czasie i w określonych okolicznościach. Nie chodzi tu oczywiście o kwestionowanie poleceń przełożonego, ale o informowanie o ich możliwych następstwach. Z formułowanych przez policjanta wywodów wynika, że albo w ogóle nie zastanawiał się on nad możliwymi zagrożeniami wynikającymi z realizacji określonego polecenia albo wynik tych przemyśleń zachował dla siebie. Tymczasem wymieniony mógł i powinien przewidzieć, że wobec silnego w ostatnim czasie akcentowania (zarówno przez KGP, jak i przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych
i Administracji) konieczności zapełniania wszystkich wakatów w Policji
i zwiększenia liczby osób przyjmowanych do Policji, jak też wobec możliwych zarzutów
o celowym utrzymywaniu wakatów w Policji (dla zabezpieczenia środków finansowych
z tych wakatów na inne potrzeby), niezbędnym jest takie redagowanie przekazywanych do poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji informacji o limitach doboru, aby nie stwarzać wrażenia, że limity te są sztywne, a osoby chętne do przyjęcia w danym garnizonie muszą z powodu tych limitów albo szukać miejsca w innych garnizonach albo zrezygnować z przyjęcia do służby w Policji. Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że funkcjonariusz jako zastępca dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji nie wykazał się dostateczną ostrożnością i zdolnością przewidywania skutków określonych działań.
Organ I instancji wskazał, że rozważając możliwość zwolnienia policjanta
z zajmowanego stanowiska KGP uwzględnił również bardzo istotny aspekt, jakim
w przedmiotowej sprawie jest budowanie właściwych relacji na płaszczyźnie służbowej pomiędzy KGP a podległą mu bezpośrednio lub pośrednio kadrą kierowniczą poszczególnych komórek organizacyjnych Komendy Głównej Policji. Relacje takie muszą opierać się między innymi na pełnym zaufaniu i zrozumieniu oraz właściwej komunikacji, bowiem tylko wówczas możliwa jest prawidłowa organizacja pracy, jak też tworzenie pozytywnej atmosfery pracy, wpływającej na wzrost efektywności oraz
w konsekwencji na właściwą i na wysokim poziomie realizację powierzonych zadań. Brak natomiast dobrych relacji między przełożonym a podwładnym, w szczególności niedostateczny poziom zaufania, może znacznie utrudnić, bądź wręcz uniemożliwić prawidłową współpracę, prowadząc do dezorganizacji i zaburzeń w funkcjonowaniu danej struktury, której członkowie zamiast skupiać się przede wszystkim na realizacji zadań, będą koncentrować się głównie na wzajemnych podejrzeniach i zarzutach.
KGP zauważył, że charakterystyczna w stosunku służbowym policjanta jest możliwość występowania podwójnej relacji (więzi) między tym policjantem a jego przełożonym. Z jednej bowiem strony występuje typowy stosunek podległości służbowej (relacja przełożony - podwładny), ale jednocześnie występuje stosunek o charakterze administracyjnym (relacja organ administracji publicznej - strona postępowania administracyjnego). Aktywność policjanta jako strony postępowania administracyjnego ma również wpływ na jego ocenę, w kontekście właściwych relacji i możliwości dobrej współpracy, jako podwładnego KGP, który to podwładny jako zastępca dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji ma umożliwiać KGP zarządzanie Policją i kierowanie Komendą Główną Policji. Nie budzi przy tym wątpliwości, że policjant, zwłaszcza jako strona postępowania administracyjnego, ma prawo kwestionować podjęte wobec niego przez KGP rozstrzygnięcia personalne
(w tym decyzje administracyjne), w szczególności te, które odbiera jako niekorzystne dla siebie. Należy jednak zauważyć, że odwołując się od decyzji administracyjnej
o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska, wymieniony policjant kwestionuje jednocześnie rozkaz wyższego przełożonego, który to rozkaz stanowi w istocie
o zmianie dotychczasowych obowiązków służbowych. Podważanie takiej decyzji jest wejściem w spór z przełożonym, w którym podwładny zarzuca, że przełożony nie ma racji i dopuścił się wobec niego nieprawidłowości, co stanowi jednocześnie przejaw podważania kompetencji przełożonego do doboru najbliższych współpracowników
i w efekcie słuszności prowadzonej polityki kadrowej. Powyższe podważa zaufanie KGP do funkcjonariusza jako jednego z najbliższych współpracowników a przy tym lojalnego podwładnego, jak też w sposób oczywisty nie wpływa pozytywnie na relacje pomiędzy KGP a stroną jako zastępcą dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji. W takiej sytuacji kontynuowanie przez wymienionego oficera służby na zajmowanym stanowisku nie pozwalałoby na pracę w atmosferze, która sprzyja prawidłowej, niezakłócanej i sprawnej realizacji zadań.
Reasumując organ I instancji podkreślił, że posiada, co znajduje potwierdzenie
w orzecznictwie sądów administracyjnych, autonomiczne prawo w zakresie doboru kadr, bez konieczności wykazywania braku stosownych kwalifikacji, zasług, osiągnięć, czy dokonywania ocen. W takiej sytuacji również interes służby polegający na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostek Policji przeważać będzie nad indywidualnym interesem policjanta. Każdy policjant winien jest podporządkować się szczególnej dyscyplinie służbowej, wyrażającej się w potrzebie pełnienia służby
w tej jednostce i na takim stanowisku, na którym, w ocenie przełożonych, jego umiejętności i osiągnięcia zawodowe zostaną najlepiej wykorzystane dla potrzeb służby. Jednocześnie policjant pozostający w służbie musi liczyć się z tym, że z racji administracyjnoprawnego charakteru stosunku służbowego poddaje się z góry narzuconej możliwości kształtowania tego stosunku przez właściwego przełożonego, który jednostronnie i władczo weryfikuje istotne składniki tego stosunku. Gwarancją ochrony interesu policjanta w sytuacji zastosowania wobec niego instytucji określonej
w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji jest ograniczony do 12 miesięcy czas pozostawania
w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia (art. 121 ust.1 ustawy o Policji). Natomiast sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby.
Niezależnie od powyższego organ I instancji zauważył, że doświadczenie, wiedza i kwalifikacje policjanta mogą zostać wykorzystane przy realizacji innych zadań służbowych. Decyzja o przeniesieniu funkcjonariusza Policji do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych wywiera bowiem ten skutek, że właściwy przełożony może na nowo ukształtować stosunek służbowy policjanta poprzez przeniesienie go na inne stanowisko, co na gruncie ustawy o Policji może polegać na awansowaniu funkcjonariusza, przeniesieniu go na stanowisko równorzędne lub na przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe. Tak więc przeniesienie do dyspozycji właściwego przełożonego samo w sobie nie pogarsza sytuacji policjanta.
Mając na względzie nadanie niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ I instancji wyjaśnił, że jest to konieczne dla niezwłocznego dostosowywania sytuacji kadrowej w poszczególnych jednostkach i komórkach organizacyjnych do potrzeb służby. Nadto, KGP wskazał, że w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ugruntował się pogląd dopuszczający wykonywanie bez zbędnej zwłoki czynności dotyczących stosunku służbowego policjantów.
Pismem z [...] października 2018 r. funkcjonariusz wniósł odwołanie od ww. rozkazu personalnego organu I instancji. Wnosząc o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia i przywrócenie na dotychczasowe stanowisko, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucił decyzji KGP naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37a pkt 1 i art. 121 ustawy
o Policji. Nadto wniósł o przeprowadzenie wyszczególnionych w odwołaniu dowodów
z dokumentów oraz zeznań świadków. W obszernym uzasadnieniu odwołania strona podniosła szereg okoliczności uzasadniających w jej ocenie słuszność uchylenia decyzji organu I instancji. W piśmie zaś z [...] października 2018 r. policjant podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o uchylenie decyzji KGP i umorzenie postępowania przed organem I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Minister") decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako "Kpa") utrzymał w mocy decyzję KGP.
W uzasadnieniu Minister co do zasady podtrzymał w całości argumentację zawartą w rozstrzygnięciu organu I instancji. Zauważył, że z treści art. 37a pkt 1 ustawy
o Policji wynika, że wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego KGP z [...] września 2018 r. w sposób obszerny i wyczerpujący przedstawia konkretne okoliczności, które przemawiały za przyjętym rozstrzygnięciem, uwzględniając przy tym stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji, a zatem również wszystkie te aspekty, które zaistniały po wydaniu uchylonego decyzją Ministra z [...] lipca 2018 r. rozkazu personalnego KGP z [...] maja 2018 r.
Organ odwoławczy wskazał, że policjant w ramach realizacji zadań służbowych największy nacisk położył przede wszystkim na kwestie związane z doborem do służby w Policji. Biorąc jednak pod uwagę zakres zadań realizowanych przez bezpośrednio podległe mu komórki organizacyjne, w ocenie KGP - nie stanowi to takiej aktywności, która spełniałaby oczekiwania przełożonego w zakresie kreatywności, innowacyjności, różnorodności i ilości konkretnych propozycji rozwiązań obejmujących różne obszary działalności nadzorowanych komórek organizacyjnych. Potwierdzenie powyższego stanowi ujęte przez policjanta w złożonym odwołaniu z [...] października 2018 r. stwierdzenie, że obecnie nie ma potrzeby opracowywania nowych koncepcji.
Minister podniósł, że w świetle argumentów przedstawionych przez KGP utrata przez policjanta przymiotów niezbędnych, w ocenie przełożonego, do dalszego pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym uniemożliwia pozytywne relacje oparte na wzajemnym zaufaniu, a co za tym idzie dobrą, bliską
i efektywną współpracę KGP z podwładnym. Pozostawienie więc funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku nie pozwoliłoby na pracę w atmosferze, która sprzyja prawidłowej, niezakłóconej i sprawnej realizacji zadań. Policjant jako współpracownik KGP mający umożliwiać mu zarządzanie Policją i kierowanie Komendą Główną Policji musi liczyć się z tym, że KGP dokona oceny stopnia wywiązywania się przez policjanta z powyższego zadania. W omawianym stanie faktycznym - co zostało szczegółowo uzasadnione przez KGP - okazała się ona niewystarczająca do pozostawienia go na tym stanowisku.
W ocenie organu odwoławczego, nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że policjantowi decyzja o zakończeniu współpracy na dotychczasowych zasadach nastąpiła przy niezmienionych warunkach finansowych. Jednocześnie podjęte przez KGP rozstrzygnięcie nie wyklucza wykorzystania doświadczenia, wiedzy i kwalifikacji policjanta - zgodnie z potrzebami służby przy realizacji innych zadań.
Ustosunkowując się do zawartych w odwołaniu zarzutów związanych
z naruszeniem przepisów regulujących kwestię art. 61 § 1 i § 4 Kpa i w konsekwencji art. 10 § I - 3 Kpa poprzez brak wszczęcia, a w konsekwencji tego brak zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania w toku którego została wydana decyzja oraz pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, Minister stwierdził, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronie realizację uprawnień procesowych określonych przepisami Kpa przez podejmowanie przez nią czynności mających wpływ na ustalenie stanu taktycznego
i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego tez względu istotnym jest ustalenie czy strona powzięła wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań i pozwala na zadbanie
o należytą ochronę własnych interesów prawnych. W niniejszym postępowaniu,
o którym strona miała już wiedzę z doręczonego jej rozkazu personalnego KGP z [...] maja 2018 r., a następnie decyzji Ministra z [...] lipca 2018 r., stronie doręczono pismo
z [...] sierpnia 2018 r., w którym KGP wprost powołał się na prowadzone postępowanie administracyjne w danym przedmiocie, poinformował o możliwości zapoznania się
z aktami sprawy, jak również wypowiedzenia się co do zebranych w przedmiotowej sprawie dowodów i materiałów oraz wyznaczył termin zakończenia postępowanie.
Z informacji tej jednoznacznie wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte. Ponadto [...] września 2018 r. policjant zapoznał się z aktami przedmiotowego postępowania oraz wykonał fotokopie wybranych kart tych akt, a w piśmie z [...] września 2018 r. przedstawił swój pogląd oraz zarzuty odnoszące się do gromadzenia przez KGP materiału dowodowego, jak też ponowił zgłoszone wcześniej wnioski dowodowe oraz żądanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o której mowa w art. 89 § 1 Kpa. Powyższe w sposób niewątpliwy świadczy o tym, że zarzut o braku wiedzy o wszczęciu i prowadzeniu przedmiotowego postępowania, uznać należy za chybiony. Z akt sprawy bowiem bezsprzecznie wynika, że strona miała zapewniony i brała czynny udział w tym postępowaniu.
W kontekście zarzutów o naruszenie w toku prowadzonego postępowania przez organ I instancji art 6, art. 7 i art. 8 § 1 oraz art. 24 § 3 Kpa poprzez brak wyłączenia od udziału w postępowaniu insp. J. S. - Dyrektora Biura Kadr Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji, Minister uznał je za chybione. Organ odwoławczy wskazał, że powyższe determinuje fakt, iż z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie nie wynika jakoby wobec ww. osoby zaistniała okoliczność,
o której mowa w art 24 § 3 Kpa, tj. uprawdopodobnienie, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość, co do jej bezstronności. Przedmiotowe wyłączenie bowiem ma miejsce wówczas, gdy nie jest pewne i jasne, czy pracownik wykona swoje uprawnienia procesowe w sposób bezstronny. W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie w stosunku do ww. osoby nie zaistniała przesłanka, o której mowa w przywołanym przepisie, brak było zatem podstaw by wyłączyć wymienionego oficera od udziału
w omawianej sprawie z urzędu, zaś co znamienne - strona nie składała wniosku w tym zakresie. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że ewentualne wyłączenie insp. J. S. od udziału w przedmiotowym postępowaniu skutkowałoby prowadzeniem, a przede wszystkim zakończeniem tego postępowania w inny sposób. Istotnym bowiem jest, że o przebiegu niniejszego postępowania decydował KGP, który osobiście podpisał korespondencję kierowaną w tym postępowaniu do strony, jak też decyzję kończącą to postępowanie w danej instancji. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 24 § 3 Kpa nie może odnieść skutku.
Ustosunkowując się do zawartych w odwołaniu zarzutów związanych
z naruszeniem przepisów regulujących kwestię prowadzenia postępowania dowodowego Minister zauważył, że niezbędnym jest wskazanie, iż zgodnie z art. 78 § 1 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W niniejszym postępowaniu znaczenie mają wyłącznie te okoliczności, które przemawiają za zwolnieniem albo pozostawieniem policjanta na zajmowanym stanowisku. W świetle powyższego stwierdzić należy, że KGP dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kpa. Ponadto w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia w przedmiotowej sprawie oparto się na wszechstronnej ocenie materiałów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy. Jednocześnie KGP wskazał fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł, co stanowi podstawę faktyczną rozstrzygnięcia i co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu jego decyzji. Organ I instancji wykazał zarówno okoliczności przemawiające za zwolnieniem policjanta z dotychczasowego stanowiska jak i te, które w ocenie organu wskazywałyby na pozostawienie go na tym stanowisku służbowym. Niemniej jednak dokonany przez organ Policji bilans dokonań funkcjonariusza na zajmowanym stanowisku służbowym przeważył za zwolnieniem
z zajmowanego stanowiska.
W ocenie Ministra, biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że organ Policji - przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia wnikliwie i gruntownie zważył okoliczności sprawy, a nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony wynikało
z faktu, że wnioskowane dowody dotyczyły okoliczności, które pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Istotnym bowiem jest to, że organy administracji publicznej mają obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie co nie oznacza jednak, że automatycznie powinny uwzględnić każdy wniosek dowodowy, zgłoszony przez stronę. Zasadność przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez stronę powinna wynikać z uzasadnionych twierdzeń i zarzutów dotyczących ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Dlatego też uznać należy, że włączanie do akt prowadzonej sprawy wszelkich materiałów dowolnie wskazywanych przez stronę, byłoby niewątpliwie sprzeczne z zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z Kpa.
Odnosząc się ponadto do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 Kpa organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zadośćuczyniono dyspozycji powyższych przepisów. KGP wyjaśnił stan faktyczny
i prawny sprawy oraz biorąc pod uwagę interes społeczny tożsamy
w tym przypadku z interesem służby, podjął przedmiotowe rozstrzygnięcie. W ocenie Ministra, uzasadnienie sprawy jest wystarczające z punktu widzenia interesu służby, bowiem wskazano w nim i przeanalizowano podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 Kpa). Decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane
w oparciu o art. 107 § 1 Kpa. Organ I instancji nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 Kpa), wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 Kpa), w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy (art. 77 Kpa)
i ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że zasadnym jest zastosowanie dyspozycji art. 37a ustawy o Policji (art. 80 Kpa).
Odnośnie nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy zauważył, że w orzeczeniach sądów administracyjnych wielokrotnie przyjmowano pogląd zgodnie z którym, decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego policjantów można nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji
w życie. Odwołując się do wskazanego pojęcia, Minister podkreślił, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 Kpa. Organ I instancji, nadając swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny tożsamy w tym przypadku z interesem służby, który wymaga zapewnienia prawidłowego funkcjonowania i realizacji zadań przez Komendę Główną Policji. W kontekście powyższego decyzja KGP, w ocenie organu odwoławczego, spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 Kpa, gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes stron.
Konkludując, Minister stwierdził, że w tym stanie rzeczy zarzuty strony należy uznać za nieuzasadnione, gdyż KGP w sposób prawidłowy skorzystał
z przysługującego mu na podstawie art 37a pkt 1 ustawy o Policji uprawnienia do przeniesienia funkcjonariusza do swojej dyspozycji, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Dlatego też, za zasadne należy uznać utrzymanie w mocy rozkazu personalnego KGP.
Pismem z 3 stycznia 2019 r. funkcjonariusz (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ostateczną w administracyjnym toku instancji ww. decyzję Ministra. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego KGP, pomimo że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem Ministra było uchylenie w całości tego rozstrzygnięcia oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez uchylenie rozkazu personalnego KGP i umorzenie postępowania przed organem I instancji, bowiem rozstrzygnięcie to naruszało art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1-3, art. 11, art. 12 § 1, art. 24 § 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 Kpa, co zostało wykazane
w odwołaniu;
b) art. 61 §1 i § 4 Kpa poprzez brak wszczęcia postępowania, a w konsekwencji tego brak zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania, w toku którego została
wydana zaskarżona decyzja;
c) art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 Kpa poprzez brak samodzielnego rozstrzygnięcia
i oparcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji - z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady przekonywania i budowania zaufania do organów Państwa - jedynie na treści uzasadnienia stanowiska KGP w sprawie odwołania (tj. odpowiedzi na odwołanie), nierozpatrzenie i niezebranie żadnych dowodów we własnym zakresie przez organ odwoławczy, pominięcie wszystkich wniosków dowodowych sformułowanych w odwołaniu strony oraz jego uzupełnieniach, nie odniesienie się do dowodów złożonych przez skarżącego przy pismach z [...] czerwca 2018 r. oraz
z [...] listopada 2018 r., a także nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, sprowadzające się de facto do przepisania znacznych fragmentów uzasadnienia decyzji organu I instancji i odpowiedzi na odwołanie, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie własnych ustaleń w ramach postępowania drugoinstancyjnego a także utrudnia weryfikację poprawności i zgodności z prawem wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia;
d) art. 10 § 1-3 Kpa poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału
w postępowaniu (w wyniku zaakceptowania faktycznego odsunięcia przez organ I instancji strony od czynności wyjaśniających, mieszczących się w zakresie kompetencji strony, wynikających z decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2017 r. oraz niepoinformowania strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego), a także pominięcie wniosków dowodowych strony, sformułowanych w pismach składanych zarówno na etapie ponownego postępowania prowadzonego przez KGP, jak i postępowania odwoławczego, co nie tylko uniemożliwiło stronie przedstawienie przed wydaniem zaskarżonej decyzji pełnego stanowiska w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, ale także powoduje, że decyzja wymyka się obecnie spod kontroli sądowoadministracyjnej;
e) art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania
wyjaśniająco-dowodowego, a tym samym brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także odstąpienie od zasady prawdy obiektywnej i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interesu służbowego Policji oraz słusznego interesu strony;
f) art. 11 i art. 107 § 3 Kpa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy przy załatwieniu sprawy;
g) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 77 § 4 i art. 80 oraz art. 81 Kpa poprzez niezebranie
i - w konsekwencji - nierozpatrzenie w sposób wystarczający materiału dowodowego,
a także zaniechanie podjęcia z urzędu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego
i słusznego interesu skarżącego, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji;
h) art. 136 § 1 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania
dowodowego w zakresie wskazanym w odwołaniu strony;
i) art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 24 § 3 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady sprawiedliwości i obiektywizmu wskutek zaakceptowania sytuacji, gdy postępowanie prowadzone było w I instancji przez pracownika tego organu podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu;
j) art. 108 § 1 Kpa poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo zastosował ten przepis oraz błędne uznanie, iż interes służby jest tożsamy z interesem społecznym
w rozumieniu tego przepisu, co skutkowało bezpodstawnym nadaniem rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy w rzeczywistości nie zaistniały przesłanki wskazane w tym przepisie;
k) art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37a pkt 1 i art. 121 ustawy o Policji poprzez całkowicie dowolne przyjęcie, że zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska
i przeniesienie do dyspozycji KGP na podstawie tych przepisów i z zachowaniem wynikających z nich zasad było uzasadnione, w sytuacji gdy działania skarżącego, opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiły realizację wytycznych bezpośrednich przełożonych strony, były zgodne z dotychczasową, przyjętą przez kierownictwo (organ I instancji) praktyką i podejmowane były po akceptacji przez te osoby i w uzgodnieniu z nimi, a także bezsprzecznie służyły realizacji priorytetu zwiększenia przyjęć do służby w Policji, wyznaczonego przez Ministra, w zakresie,
w jakim KGP określił limity przyjęć i procentowy udział wakatów w poszczególnych garnizonach.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego KGP z [...] września 2018 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto wniósł również o zobowiązanie KGP do przedłożenia do akt postępowania sądowoadministracyjnego dokumentów mających istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, tj.:
1) Informacji dot. działań podjętych w sprawie wstrzymania wydawania opinii negatywnych na etapie - test psychologiczny,
2) Informacji w sprawie podjętych działań zmierzających do realizacji limitów przyjęć do służby w Policji,
3) Stanowiska w sprawie określenia przez KGP terminów i limitów przyjęć do służby
w Policji na rok 2018 oraz ich rozdysponowania na komendy wojewódzkie/Stołeczną Policji, a także realizacji szkolenia zawodowego podstawowego w 2018 r. wraz
z załącznikami,
4) Stanowiska w sprawie modyfikacji limitów przyjęć do służby w Policji, określonych przez KGP na rok 2018 wraz z załącznikami,
5) wniosku strony o wyznaczenie dodatkowego terminu przyjęcia dla jednostek organizacyjnych Policji,
6) pisma l.dz. [...]z [...] lipca 2017 r. wraz z załącznikiem,
7) pisma l.dz. [...] z [...] maja 2018 r.,
8) Stanowiska w sprawie określenia przez KGP terminów i limitów przyjęć do służby
w Policji na lata 2015 - 2017 oraz ich rozdysponowania na komendy wojewódzkie/Stołeczną Policji, a także realizacji szkolenia zawodowego podstawowego w tych latach wraz z załącznikami,
9) Stanowiska w sprawie modyfikacji limitów przyjęć do służby w Policji, określonych przez KGP na lata 2015 - 2017 wraz z załącznikami,
10) pisma [...] Naczelnika Wydziału Psychologów Biura Kadr, Szkolenia
i Obsługi Prawnej,
11) pisma [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...],
12) korespondencji strony, dokumentującej realizację wszystkich wniosków zawartych
w Sprawozdaniu z prac Zespołu powołanego decyzją nr [...] KGP z [...] stycznia 2018 r., w sprawie powołania zespołu do opracowania propozycji działań zmierzających do realizacji limitów przyjęć do służby w Policji,
13) nagrania/zapisu wideokonferencji, w której uczestniczyła strona oraz kierownicy komórek psychologów z 13 kwietnia 2018 r.,
14) nagrania/zapisu wideokonferencji, w której uczestniczyli min. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Komendant Główny Policji oraz Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej z 21 maja 2018 r.,
15) zestawienia wyników zdawalności testu psychologicznego za okres od 1 stycznia do 31 maja 2017 r. do analogicznego okresu 2018 r.
16) danych dotyczących przenoszenia postępowań między garnizonami za lata 2015 -2018.
Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych wyżej po ich przekazaniu przez KGP na okoliczności wskazane w niniejszej skardze.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął ww. zarzuty skargi.
Sąd na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z 11 marca 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Oceniając zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzający ją rozkaz personalny organu I instancji według powyższych kryteriów, uznać należało, że naruszają one prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca
w mocy rozkaz personalny organu I instancji o zwolnieniu skarżącego z dotychczas zajmowanego przez niego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji KGP. Na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd nie kwestionuje prawa KGP do swobodnego kształtowania polityki kadrowej. W ocenie Sądu przedstawiona przez organy obu instancji argumentacja dotycząca przyczyn samego zwolnienia skarżącego
z dotychczas zajmowanego stanowiska, wbrew zarzutom skargi, jest przekonująca. Niemniej jednak, zauważyć należy, że podstawę materialnoprawną kontrolowanych
w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Z przepisu tego wynika, że policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy.
Przy takim brzmieniu ww. przepisu, istota sprawy w niniejszym postępowaniu dotyczącym zwolnienia policjanta ze służby z jednoczesnym przeniesieniem do dyspozycji KGP sprowadza się więc do wykładni art. 37a ustawy o Policji.
Użycie w tym przepisie zwrotu "można przenieść" oznacza, że to rozwiązanie prawne zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania nie zostały wyłączone spod kontroli sądowej. Jednakże kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Aby móc tego dokonać, Sąd musi więc dysponować szczegółowym uzasadnieniem rozstrzygnięcia, które w sposób możliwie szeroki wyjaśniałoby motywy, jakimi kierował się organ, uznając za zasadne przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji, zamiast mianowania go na określone stanowisko służbowe.
Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnych działań organu, sądy badają jedynie, czy dane rozstrzygnięcie nie jest arbitralne lub podjęte przy użyciu niedozwolonych kryteriów.
Prawidłowe zastosowanie art. 37a ustawy o Policji wymaga więc wykazania powodów, dla których na chwilę wydawania rozstrzygnięcia, w ocenie organu, nie jest możliwe mianowanie na inne stanowisko służbowe, a jedyną ewentualnością jest przeniesienie do dyspozycji przełożonego.
Tymczasem analiza treści zarówno uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającego ją rozkazu personalnego organu I instancji, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy w ogóle kwestia ta była przedmiotem rozważań organów. Również z akt osobowych skarżącego nie wynika, aby przed zwolnieniem skarżącego i przeniesieniem go do dyspozycji KGP, organ I instancji w jakikolwiek sposób rozważał możliwość jego mianowania na określone stanowisko służbowe.
Powyższe konkluzje pozostają w zgodzie z ugruntowanym orzecznictwem tutejszego Sądu, który już w wyroku wydanym 7 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1593/09 stwierdził, że dla zastosowania trybu z art. 37a ustawy o Policji, konieczne jest wskazanie istniejących, obiektywnych powodów decyzji personalnej przełożonego, nie jest natomiast wystarczającym podanie jedynie obaw, że ktoś może nie sprostać nowym celom, czy nowym zadaniom. Podobne stanowisko zajął tutejszy Sąd w wyroku z 19 maja 2017 r. sygn. akt. II SA/Wa 1445/16.
Przenosząc powyższe wnioski na stan faktyczny niniejszej sprawy, uznać należało, że organy obu instancji nie sprostały obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia powodów swoich rozstrzygnięć. W uzasadnieniach brak jest bowiem wyjaśnienia powodów, dla których organy uznały, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego. W tym zakresie uzasadnienia decyzji są więc dowolne i nieprzekonujące, czyli zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Jako takie zaś naruszają art. 80
w związku z art. 11 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodatkowo zauważyć należy, że oceniając poprawność zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie sposób pomijać tego, że zostało ono wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Przywołany przepis nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego przeanalizowania całokształtu sprawy. W tym tkwi bowiem istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa), które nie może ograniczać się jedynie do podzielenia w całości argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu organu I instancji oraz do omówienia zasadności zarzutów odwołania.
Powyższe wnioski pozostają w zgodzie z ugruntowanym od lat orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który już w wyroku z 9 października 1992 r. wydanym w sprawie o sygn. akt V SA 137/92 (ONSA 1993 nr 1, poz. 22) stwierdził, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji.
W świetle powyższego, na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, co oznacza, że organ powinien rozpatrzyć wszystkie żądania strony, a także, niezależnie od tego, czy obejmują to zarzuty, podać motywy wydanego rozstrzygnięcia. Powyższego zabrakło jednak
w zaskarżonej decyzji. Tym samym, organ odwoławczy dodatkowo uchybił art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie zobligowany do tego, aby uwzględniając wskazania zawarte w niniejszym wyroku, sporządzić w sposób wyczerpujący uzasadnienie swego rozstrzygnięcia, w taki sposób, aby możliwym było poznanie motywów jego działania.
Wyjaśnić jeszcze należy, że Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z [...] marca 2019 r. bowiem ich przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Tylko zaś w takim przypadku możliwe jest przeprowadzenie na podstawie ww. przepisu dowodów uzupełniających z dokumentów.
W związku z powyższym, uznając, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzający ją rozkaz personalny organu I instancji naruszają prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., a także w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.
z 2018 r. poz. 265) bowiem skarżący był reprezentowany przed Sądem przez radcę prawnego. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej za dokument pełnomocnictwa.