VIII SA/Wa 785/11

VIII SA/Wa 785/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6261 Regulamin organizacyjny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] kwietnia 2011 r. Rada Miejska w W. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym) oraz § 22 ust. 2 pkt 18 Statutu Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] dotyczącą wprowadzenia zmian w regulaminie Rady Miejskiej w W.
W § 1 uchwały przyjęto, że w regulaminie Rady Miejskiej, stanowiącym załącznik do uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z [...] kwietnia 2003 r. wprowadzono zmiany w § 12 poprzez wprowadzenie ust. 1a w brzmieniu: "Sesje Rady mogą być rejestrowane na nośnikach audio i video. Zasady rejestracji szczegółowo określa uchwała Rady". Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady.
Rozstrzygnięciem nadzorczym znak [...] z [...] czerwca 2011 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w W. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w regulaminie Rady Miejskiej w W. Organ poinformował, że rozstrzygnięcie nadzorcze wstrzymuje wykonanie uchwały z mocy prawa, z dniem jej doręczenia.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, iż zawarty w przedmiotowej uchwale zapis w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny. Za dezinformujący Wojewoda uznał bowiem sam tytuł uchwały:
"w sprawie wprowadzenia zmian do Regulaminu Rady Miejskiej w W.". Regulamin ten, jest Załącznikiem do Statutu Gminy W., tak więc przedmiotowa uchwała stanowi w istocie zmianę statutu uchwaloną zgodnie z przytoczonym
w podstawie prawnej przepisem art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu skoro materia dotycząca rejestracji sesji Rady Miejskiej w W. na nośnikach audio i video została wprowadzona do statutu gminy poprzez uregulowanie jej w załączniku do uchwały, to brak jest podstaw do odesłania w tym zakresie do innej uchwały i dodatkowego regulowania materii objętych statutem przez inną uchwałę, tym bardziej, że Rada Miejska nie wskazuje do jakiej uchwały stanowi odesłanie i nie wskazuje daty podjęcia wskazanej uchwały. Ponadto w § 3 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Regulacja taka również w sposób rażący narusza prawo.
Organ wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała w sprawie przyjęcia zmian do Statutu stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z wynikającą z art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r.
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz.95) zasadą publikacji aktów prawa miejscowego, akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej ogłasza się
w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwały takie wchodzą w życie w terminie czternastu dni od daty publikacji. Organ powołał się przy tym stanowisko zawarte
w wyroku WSA w Bydgoszczy z 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 585/09.
Skargę na powołane rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego złożyła Rada Miejska w W. (skarżąca) wnioskując o jego uchylenie. Wydanemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła:
1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia bez zapewnienia stronie udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do istotnych okoliczności faktycznych i prawnych;
2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, że regulamin Rady Miejskiej w W. jest załącznikiem do uchwały Nr [...] z [...] kwietnia 2003 r. tj. do Statutu Gminy, podczas gdy Statut Gminy został uchwalony uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. i błędnego ustalenia w związku z tym, że przedmiotowa uchwała jest zmianą Statutu i jako taka powinna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewody i wejść w życie 14 dni od ogłoszenia, co stało się podstawą stwierdzenia nieważności uchwały;
3. naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady jest sprzeczna z prawem.
W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia rozwijając zarzuty skargi strona skarżąca wskazała, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego
w sprawie przedmiotowej uchwały podpisane [...] maja 2011 r., doręczono skarżącej [...] czerwca 2011 r. Z tego samego dnia pochodzi zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Skarżącej uniemożliwiono więc zajęcia stanowiska i wyjaśnienie wątpliwości wynikłych w sprawie. Takie postępowanie organu przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego narusza w sposób rażący art. 10 § 1 Kpa.
Skarżąca uznała, iż podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły rażąco błędne ustalenia faktyczne. Wojewoda przyjął bowiem, że uchwała Nr [...] z [...] kwietnia 2003 r., do której załącznikiem jest Regulamin Rady, uchwala Statut Gminy podczas gdy Statut uchwalony został uchwałą Nr [...] z [...] kwietnia 2003 r. Błąd ten doprowadził do stwierdzenia, że Regulamin Rady jest częścią Statutu i zmiany
w nim wprowadzane powinny być wprowadzane na zasadach identycznych dla aktów powszechnie obowiązujących tj. zmiany powinny być ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewody i wejść w życie 14 dni od ogłoszenia. Stwierdzenie to zaś było jedyną podstawą stwierdzenia nieważności uchwały.
Skarżąca podniosła także, że umieszczenie Regulaminu Rady jako załącznika do Statutu Gminy byłoby nieuzasadnionym podnoszeniem regulaminu do statusu przepisów ustrojowych i byłoby sprzeczne z prawem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Odnosząc się do argumentów skargi organ wskazał, że zmieniana uchwałą
z [...] kwietnia 2011 r. uchwała nr [...] z [...] kwietnia 2003 r. rzeczywiście stanowiła o przyjęciu Regulaminu Rady, a nie statutu, który przyjęty został uchwałą nr [...]z [...] kwietnia 2003 r. Wskazał jednak, że błędne ustalenie w tym zakresie nie powoduje, że przedmiotowa uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem. Zdaniem organu brak jest zarówno podstaw do odesłania w zakresie ustanowienia regulacji odnoszących się do rejestracji sesji rady w systemie audio i video do oddzielnej uchwały, jak również brak jest podstaw prawnych do wydania takiej uchwały.
Organ zauważył, że podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały mógłby stanowić art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, znajduje on bowiem zastosowanie do stanowienia przez radę gminy w innych (aniżeli wymienione w tym przepisie) sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jednakże żaden z przepisów ustawowych, ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani
w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zawiera podstawy prawnej do wydawania uchwał w tym zakresie przez radę. Wobec tego nie można uznać, że zapis w Regulaminie, który stwierdza, że szczegółowe zasady dokonywania nagrań audio
i video reguluje odrębna uchwała jest prawidłowy.
Organ podniósł, że zgodnie z art. 22 ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy, statut ten podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tak więc zasady pracy Rady Miejskiej w W. odnoszące się do kwestii regulowanej sporną uchwałą mogłyby, oczywiście pod warunkiem ich zgodności z prawem, zostać uregulowane
w statucie.
Zdaniem organu nawet jeżeli regulowane uchwałą normy mają wyłącznie charakter kancelaryjny bądź porządkowy i nieodpowiadający normom o charakterze ustrojowym jakie winny znaleźć się w statucie, to i tak normy te winny być zawarte
w samym Regulaminie Rady, a nie w oddzielnej uchwale. Brak jest bowiem podstaw do odesłania przez Regulamin Rady do oddzielnej uchwały (bliżej nieokreślonej)
i kreowanie tym samym normy blankietowej do podjęcia uchwały dotyczącej zasad rejestracji audio i video sesji Rady. Zawarcie w Regulaminie Rady normy uprawniającej Radę do podjęcia innej uchwały nie może być uznane za zgodne
z prawem, gdyż żaden z przepisów ustawowych nie uprawnia organu gminy do określania własnych kompetencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym
w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1
w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie
z obrotu prawnego aktu nadzoru poprzez jego uchylenie (art. 148 p.p.s.a). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ).
W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest, czy uchwała Rady Miejskiej
w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] dotycząca wprowadzenia zmian
w Regulaminie Rady Miejskiej w W. jest sprzeczna z prawem i jako taka nieważna.
Podstawę materialnoprawną do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru
w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z ust. 2 ww. artykułu wynika, że organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. Stosownie zaś do treści ust. 3 rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Z ust. 5 ww. artykułu wynika nadto, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Zaskarżone rozstrzygnięcie, stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy
o samorządzie gminnym zostało wydane w dniu [...] czerwca 2011 r., tj. w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały, które miało miejsce w dniu [...] maja 2011 r. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie ma przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego obowiązku wykonania czynności polegających na wezwaniu rady do udzielenia wyjaśnień lub żądania jakichkolwiek dokumentów
w celu wyjaśnienia podjętej uchwały. Ze względu na przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu organu gminy, zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5) może mieć ograniczony charakter. Dlatego też, w ocenie Sądu nie doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności powoływanego w skardze art. 10 Kpa, które mogłoby mieć istotny wpływ na jej wynik. Wprawdzie z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, co trafnie wskazano w skardze, wynikają pewne błędne ustalenia faktyczne organu nadzoru, niemniej jednak należy uznać, że nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy.
Istotne w niniejszej sprawie jest bowiem to, że z uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] wynika wyraźne odesłanie do oddzielnej uchwały w zakresie ustanowienia regulacji odnoszących się do rejestracji sesji rady w systemie audio i video. Trafnie organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu zauważył, że brak jest podstaw do odesłania w tym zakresie do innej uchwały i dodatkowego regulowania tej materii przez inną uchwałę, tym bardziej, że skarżąca nie wskazuje do jakiej uchwały stanowi odesłanie i nie wskazuje nawet daty podjęcia tej uchwały. Zgodzić się bowiem należy, że w niniejszej sprawie w ogóle nie ma podstaw prawnych do wydania przez skarżącą oddzielnej uchwały dotyczącej rejestracji audio i video sesji rady, do której to odsyła uchwała z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w Regulaminie Rady Miejskiej w W.
Podstawę prawną podjęcia uchwały dotyczącej rejestracji audio i video sesji rady mógłby stanowić art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który to znajduje zastosowanie do stanowienia przez radę gminy w innych (aniżeli wymienione w tym przepisie) sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jednakże, co należy zauważyć - żaden z przepisów ustawowych, ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w jakiejkolwiek innej ustawie nie zawiera podstawy prawnej do wydawania uchwał w tym zakresie przez radę. Wobec tego nie można uznać, że zapis
w Regulaminie Rady Miejskiej w W., który stwierdza, że szczegółowe zasady dokonywania nagrań audio i video reguluje odrębna uchwała jest prawidłowy. Brak jest bowiem w ogóle podstaw do odesłania przez ww. regulamin do oddzielnej uchwały. Jest to tym bardziej uzasadnione, że jak słusznie zauważa organ nadzoru, chodzi tu
o uchwałę bliżej przez skarżącą nieokreśloną. W uchwale z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] nie wskazano nawet daty uchwały do której odsyła uchwała w sprawie wprowadzenia zmian w regulaminie Rady Miejskiej w W. Powyższe, jak słusznie zauważył organ nadzoru oznacza kreowanie przez skarżącą normy blankietowej do podjęcia uchwały dotyczącej zasad rejestracji audio i video sesji rady. Zawarcie w Regulaminie Rady Miejskiej w W. normy uprawniającej radę do podjęcia innej uchwały nie może być uznane za zgodne z prawem, gdyż żaden z przepisów ustawowych nie uprawnia organu gminy do określania własnych kompetencji.
Zdaniem Sądu, sprawa dotycząca rejestracji audio i video sesji rady gminy niewątpliwie należy do kwestii organizacyjnych, technicznych czy porządkowych,
a jako taka, w razie zaistnienia potrzeby może zostać uregulowana przez skarżącą
w Regulaminie Rady Miejskiej w W. Powinna więc ewentualnie zostać podjęta uchwała o zmianie tego regulaminu, w której to w całości zostałyby uregulowane kwestie dotyczące rejestracji audio i video sesji rady. Tak więc całość tej regulacji winna znaleźć miejsce w przedmiotowym regulaminie. Nie ma zaś podstaw, jak to stało się
w niniejszej sprawie do wydania jedynie uchwały o zmianie tego regulaminu, która to
z kolei odsyła do odrębnej uchwały regulującej w szczegółowy sposób powyższe kwestie.
Mając na uwadze powyższe słusznie organ nadzoru uznał, że przedmiotowej uchwały nie można uznać za zgodną z obowiązującym porządkiem prawnym, co jest wystarczające do stwierdzenia jej nieważności. Wyjaśnić również należy, że przedmiotem w niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego, jak i uprzednio organu nadzoru jest jedynie legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy oznacza bowiem w istocie rzeczy deklarację stanu prawnego ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi zaś samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem, nie zachodzi potrzeba odwoływania się do podstaw stwierdzania nieważności określonych w art. 156 Kpa.
W związku z powyższym skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.