VIII SA/WA 778/22

VIII SA/Wa 778/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Justyna Mazur
Leszek Kobylski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I GSK 319/23 - Wyrok NSA z 2025-12-10
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pomocy finansowej ze środków unijnych za rok 2012 oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest skarga Z. Ł. ( dalej jako: "skarżący", "strona") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dn. 27 lipca 2022 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dn. 18 kwietnia 2016 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: Kierownik BP
w B.) wydał w dniu 4 grudnia 2012 r. decyzję Nr [...]
przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, Z. Ł. w łącznej wysokości 101 720, 42 zł, w tym;
jednolitą płatność obszarową w wysokości 90 446,01 zł,
uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 11 274,41 zł.
Następnie, postanowieniem Nr [...] z dn. 14 sierpnia 2015 r. Kierownik BP w B. wznowił z urzędu - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją (Nr [...] z dn. 4 grudnia 2012 r.).
Po przekazaniu sprawy do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. zgodnie z właściwością miejscową, w dniu 18 kwietnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. (dalej Kierownik BP w R.) wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, mocą której przyznał Z.Ł. płatności na rok 2012 w łącznej wysokości 101 720,42 zł, w tym:
1. jednolitą płatność obszarową w' wysokości 90 446,01 zł,
2. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 11 274,41 zł.
Decyzja nie została zaskarżona.
Zawiadomieniem z 13 kwietnia 2021 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej Dyrektor ARiMR) zawiadomił Z. Ł., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP w R. Nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r.
w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Po przeprowadzonym postępowaniu Dyrektor ARiMR wydał w dniu 22 czerwca 2021 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa i art. 158 § 1 kpa - decyzję Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia 29 czerwca 2016 r.
Rozpoznając odwołanie Prezes ARiMR, decyzją Nr [...] z dn. 17 sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dn. 22 czerwca 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z 27 stycznia 2022 r. sygn. akt VIII SA/WA 930/21, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR Nr [....] z 17 sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ARiMR Nr [...] z dn. 22 czerwca 2021 r.
Po ponownym rozpoznania sprawy Dyrektor ARiMR decyzją z 16 maja 2022 r. Nr [...] na podstawie art. 158 § 1 kpa i art. 156 1 pkt 2 kpa (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji Nr [...]z dnia 18 kwietnia 2016 r. wydanej w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 przez Kierownika BP w R..
Uzasadniając decyzję Dyrektor ARiMR stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z dn. 18 kwietnia 2016 r. – określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem wydając ww. decyzję Kierownik BP w R. rażąco naruszył art. 151 § 1 kpa. Podniósł, że rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, bez uprzedniego uchylenia decyzji dotychczasowej – jest
w oczywisty sposób sprzeczne z rozstrzygnięciem przewidzianym w pkt. 2 art. 151 § 1 kpa.
W ocenie Dyrektora ARiMR rozstrzygnięcie decyzji nr [...] z dn. 18 kwietnia 2016 r. nie odpowiada również dyspozycji art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Jeśli bowiem organ uznał w wyniku prowadzonego postępowania wznowieniowego, że nie było podstaw do uchylenia decyzji, winien wówczas odmówić uchylenia decyzji, a nie rozstrzygać sprawę co do istoty.
W odwołaniu od powyższej decyzji, beneficjent zarzucił wydanej decyzji - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
naruszenie art. 16 § 1 kpa w zw. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 151 § 1 pkt 1 kpa poprzez zastosowanie trybu nadzwyczajnego prowadzącego do wzruszenia ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przyznania płatności
w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. w dniu 18 kwietnia 2016 r., podczas gdy naruszenia Organu nie można zakwalifikować jako "rażącego" z uwagi na okoliczność, że z treści decyzji oraz jej uzasadnienia wynika jednoznacznie, iż intencją Organu było wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 kpa,
naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia
w uzasadnieniu prawnym decyzji, podstawy prawnej decyzji i uznanie, że przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa wystąpiła w odniesieniu do decyzji nr [...] wydanej przez Kierownika BP w R. w dniu 18 kwietnia 2016 r.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed Organem pierwszej instancji w całości.
Zaskrzoną decyzją z dn. 27 lipca 2022 r. Nr [...], powołaną na wstępie, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ II instancji) podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ponowne zbadanie, czy ostateczna decyzja Kierownika BP w R. Nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r. obarczona jest jakąkolwiek wadą, w tym czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.
Analizując przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, organ II instancji uznał, że wystąpiły przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR
w W. Nr [...] z dnia 16 maja 2022 r.
Następnie Prezes ARiMR przedstawił treść art. 156 § 1 kpa i 157 kpa.
Wyjaśnił, że Dyrektor ARiMR jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP w R. Nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r. i wydana przez Kierownika BP w R. decyzja obarczona jest
rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W ocenie organu II instancji rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Przeze ARiMR przypomniał, że z akt sprawy wynika, iż Kierownik BP w B. wydał w dniu 4 grudnia 2012 r. decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, mocą której przyznał Z.Ł. płatności na rok 2013 w łącznej wysokości 101 720,42 zł.
Po wznowieniu postępowania z urzędu - postanowieniem z dn.14 sierpnia 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, sprawa trafiła do organu ARiMR w R. i w dniu 18 kwietnia 2016 r. Kierownik BP ARiMR w R. wydał decyzję Nr [...], w której po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 przyznał skarżącemu płatności na rok 2012
w łącznej wysokości 101 720, 42 zł. W sentencji tej decyzji Kierownik BP w R. nie nawiązał jednak w żaden sposób do decyzji Kierownika BP w B. z dnia 4 grudnia 2012 r. - nadal pozostającej w tej sytuacji w obrocie prawnym.
Prezes ARiMR w wykonaniu wyroku z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 930/21 wyjaśnił, że analiza decyzji z dn. 18 kwietnia 2016 r. Nr [...] wydanej przez Kierownika BP ARiMR w R., skutkuje uznaniem wydania jej
z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta została wydana w postępowaniu "wznowieniowym" w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wznowienie postępowania nastąpiło z urzędu. Zatem jak wskazał organ II instancji rodzaje decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zawarte są w art. 151 kpa, natomiast w art. 151 § 1 pkt 1 kpa, art. 151 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 151 § 2 kpa zostały precyzyjnie określone wszystkie trzy rodzaje rozstrzygnięć, jakie organ może podjąć po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego.
Według organu II instancji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dn. 18 kwietnia 2016 r. Nr [...] wydanej przez Kierownika BP ARiMR w R. nie mieści się w katalogu orzeczeń opisanych w art. 151 kpa, regulujących rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Organ bowiem orzekł o istocie sprawy, natomiast nie odniósł się do decyzji dotychczasowej - merytorycznej wydanej na rzecz beneficjenta tj. decyzji Kierownika BP w B. z dnia4 grudnia 2012 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.
Prezes podkreślił, że art. 151 § 1 i § 2 kpa reguluje wyczerpująco rodzaje zakończenia wznowionego postępowania, a zatem wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Brak uwzględnienia w decyzji Kierownika BP w R. Nr [...] z dn. 18 kwietnia 2016 r. dyspozycji przywołanych wyżej przepisów art. 151 § 1 i § 2 kpa, oznacza wyraźną i oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią ww. przepisów. Zaznaczył również, że w jego ocenie wydanie we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r., w której osnowie (rozstrzygnięciu) orzeka się tylko o istocie sprawy i nie uchyla się dotychczasowej decyzji, stanowi naruszenie art. 151 § 1 kpa w stopniu rażącym, ponadto naruszenie tego przepisu ma kwalifikowany charakter, albowiem treść art. 151 § 1 kpa jest jasna i nie powoduje trudności interpretacyjnych.
W podsumowaniu organ II instancji podał, że stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ww. ostatecznej decyzji administracyjnej, wynikającej z zasady przewidzianej w art. 16 § 1 kpa. Również skutki, które wywołuje decyzja Kierownika BP w R. Nr [...] z 18 kwietnia 2016 r. uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. We wznowionym postępowaniu stronie przyznano ponownie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego dotychczasowej decyzji z dn. 4 grudnia 2012 r. wydanej przez Kierownika BP w B. w postępowaniu zwyczajnym.
W rezultacie zdaniem organu II instancji, Kierownik BP ARiMR w R. wydał we wznowionym postępowaniu w sprawie o przyznanie Z.Ł. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 decyzję Nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r. zawierającą rozstrzygnięcie sprzeczne z art. 151§ 1 kpa, a zatem decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego
W dalszej części uzasadnienia decyzji Prezes ARiMR stwierdził, że kontrolowana decyzja Kierownika BP ARiMR w R. Nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r. nie jest obarczona żadną z pozostałych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Prezes ARiMR wyjaśnił, jakie mogą zapaść rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 kpa. Uznał także, że nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa.
Z kolei odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu odwołania kwestii:
"W ocenie Odwołującego się pomimo błędnego oznaczenia decyzji nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r. (t.j. jako decyzji przyznającej płatność za rok 2012) intencją Organu było wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Brak jest przy tym podstaw do uznania, że decyzja nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r. została wydana z " rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa", organ II instancji wskazał, że badanie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie polega na badaniu intencji organu, który wydal decyzję, a na badaniu czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, albo pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Prezes poruszył również kwestie sposobu formułowania rozstrzygnięcia w decyzji z dn. 18 kwietnia 2016 r. oraz właściwości rzeczowej podmiotu wydającego decyzję w dniu 18 kwietnia 2016 r. Stwierdził także, że nie przypisuje stronie jakiejkolwiek winy za wydanie decyzji Kierownika BP w R. nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie, skarżący zaskarżył w całości decyzję Prezesa ARiMR, zarzucając jej:
1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez nierozpoznanie zarzutów złożonego przez Skarżącego odwołania, a pomimo to utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Organu I instancji w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom Organów, podczas wydania decyzji nr [...] wydanej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 przez Kierownika BP ARiMR w R. w dniu 29 czerwca 2016 r. nie doszło do naruszenia prawa, które miałoby "rażący" charakter, a naruszenie to nie wywołało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności;
2. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie dokładnego i precyzyjnego wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym decyzji podstawy prawnej decyzji (przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa) i arbitralne uznanie, że podstawa ta wystąpiła w odniesieniu do decyzji nr [...] wydanej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 przez Kierownika BP w R.
w dniu 18 kwietnia 2016 r.;
3. naruszenie art. 16 § 1 kpa w zw. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez zastosowanie trybu nadzwyczajnego prowadzącego do wzruszenia ostatecznej decyzji nr [...] wydanej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 przez Kierownika BP w R. w dniu 18 kwietnia 2016 r. z uwagi na stwierdzenie nieważności tej decyzji, podczas gdy podczas wydania decyzji nie doszło do "rażącego" naruszenia prawa, naruszenie to nie wywołało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a z treści decyzji oraz jej uzasadnienia wynika jednoznacznie, iż intencją Organu było wydanie decyzji
o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 kpa;
4. naruszenie art. 7, art. 8 § 1 kpa w zw. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez naruszenie przez Organy zasady praworządności, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników władzy publicznej, dyrektywy ochrony stabilności sytuacji prawnej jednostki oraz zakazu obciążania obywatela skutkami błędów popełnionych przez Organ, w sytuacji, gdy Skarżący swoim zachowaniem w żaden sposób nie przyczynił się do powstania błędu wyrażającego się wadliwym oznaczeniem decyzji, a Organ nie powinien wykorzystywać instytucji stwierdzenia nieważności postępowania do korekcji swoich błędów.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu rozwinął postawione zarzuty, podtrzymując stanowisko przedstawione w odwołaniu dotyczące stwierdzenia, że nie można uznać, aby decyzja nr [...] z dn. 18 kwietnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie wywołała skutków "niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności". Skarżący podkreślił, że należy mieć na uwadze, że negatywne skutki decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej obciążają stronę, która, w przypadku niniejszego postępowania od lat była pewna swojej sytuacji prawnej związanej z pozytywnym dla niej rozstrzygnięciem w drodze decyzji nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r., w której Organ jednoznacznie orzekł, że Skarżący nie bierze udziału w sztucznych warunkach w celu uzyskania płatności, a środki finansowe otrzymywane w ramach płatności są Skarżącemu należne. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nie powinien służyć do usuwania błędów, które popełniają organy administracji publicznej, których nie da się zakwalifikować jako rażące, a wynikają z wyłącznej winy organu tj. w sytuacji, gdy strona w żaden sposób nie przyczyniła się do ich powstania.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona zatem regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez Sąd, w oparciu o wskazane powyżej kryteria, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa.
Przypomnieć należy, że Sąd kontroluje decyzję Prezesa ARiMR z 27 lipca 2022 r., wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Prezes ARiMR jako organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR z 16 maja 2022 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] wydanej przez Kierownika BP ARiMR w R. w dniu 18 kwietnia 2016 r.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest szczególnym sposobem weryfikacji decyzji, czyniącym wyjątek od zasady trwałości decyzji. Jego celem nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 kpa.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego i nie ustala ponownie stanu faktycznego. Organ opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając decyzję w postępowaniu zwyczajnym (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2017 r. II OSK 2405/15). Nadto prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania zwykłego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.
Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie.
Z treści art. 156 § 1 kpa wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna nr [...] wydana przez Kierownika BP ARiMR w R. w dniu 18 kwietnia 2016 r. - jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 kpa, tj. zarzucaną wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa, a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki – z racji ich wyczerpującego wyliczenia – nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej (oczywiste i wyraźne "na pierwszy rzut oka").
Wracając do rozpoznawanej sprawy, po dokonaniu analizy dokumentów będących podstawą wydania decyzji ostatecznej nr [...] wydanej przez Kierownika BP ARiMR w R. w dniu 18 kwietnia 2016 r. oraz przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jej podjęcia, Sąd podziela ustalenia Prezesa ARiMR dokonane w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdza, że argumentacja zawarta w skardze jest w dużej mierze powieleniem zarzutów odwołania, do których organ II instancji odniósł się w zaskarżonej decyzji.
Podlegająca kontroli sądowej decyzja Kierownika BP ARiMR w R. z dn. 18 kwietnia 2016 r. nr [...] o przyznaniu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2012 na rzecz Z. Ł. - podjęta została w ramach uregulowanej w art. 145 – 152 kpa instytucji procesowej wznowienia postępowania administracyjnego.
Wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiących wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z treści wstępnej art. 145 § 1 kpa stanowiącej, że "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne", wprost wynika, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana ostateczna decyzja kończąca postępowanie w sprawie.
Wśród przesłanek uprawniających do wznowienia postępowania określonych
w kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca wymienił przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, w rozpoznawanej sprawie doszło do wznowienia postępowania z urzędu.
Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 – art. 152 kpa) wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (powołanie przesłanki wznowieniowej, zachowanie terminu z art. 148 kpa, oczywisty brak przymiotu strony), kolejny zaś - mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia, a następnie rozstrzygania o istocie sprawy w sytuacji wystąpienia podstaw wznowieniowych.
Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wznowienia upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 Kpa. Zgodnie
z pierwszym z powołanych przepisów, organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w myśl art. 151 § 2 kpa., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z art. 146 § 2 kpa wynika, że decyzji nie uchyla się w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponadto z treści art. 146 § 2 kpa wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 kpa należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które organ ocenia jako zgodne z prawem materialnym.
Z kolei decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa) może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego
i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie istniały określone w kpa podstawy wznowienia. W takim przypadku organ nie przechodzi do drugiego etapu postępowania rozpoznawczego, a wiec do badania istoty sprawy.
Słusznie zatem zaznaczył w zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR, że wznowione postępowania kończy się wydaniem decyzji o której mowa w art. 151 kpa.
W rozpoznawanej sprawie Kierownik BP ARiMR w R. we wznowionym postępowaniu – postanowieniem z 14 sierpnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. w sytuacji wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej nie znanych organowi, wydał decyzję na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 i art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2007 r. o płatnościach u ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 57 ust. 3 rozporządzenia nr 1/22/2009, art. 7 i 10a w powiązaniu z art. 132 oraz art. 11 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i art. 104 kpa - decyzję Nr [...]z dnia 18 kwietnia 2016 r., w której po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 przyznał Z.Ł. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w wysokości 101 720,42 zł.
Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, iż Kierownik BP ARiMR w R.
w wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, co w świetle przepisu art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 mogłoby skutkować odmową przyznania Stronie wnioskowanych płatności.
Niewątpliwie prawidłowo zaznaczył Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR w R. nie mieści się w katalogu orzeczeń wymienionych w art. 151 kpa, regulujących rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postepowania. Organ orzekł o istocie sprawy, nie odniósł się natomiast do decyzji dotychczasowej, tj. decyzji Kierownika BP w B. Nr [...] z dn. 4 grudnia 2012 r. w sprawie przyznania płatności Z.Ł. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.
Sąd zauważa, że Kierownik BP ARiMR w R. w decyzji we wznowionym postępowaniu z dn. 18 kwietnia 2016 r. nie wypowiedział się w zakresie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie, gdyż bez istnienia podstaw do wznowienia postępowania nie jest możliwe wydanie orzeczenia,
o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika to wprost z brzmienia tego przepisu – organ może uchylić decyzję objętą postępowaniem wznowieniowym, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i w takim przypadku może dopiero wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Konieczność zbadania istnienia przesłanek wznowieniowych warunkuje nie tylko możliwość rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 151 § 1 pkt 2 kpa, ale także o tej z § 2 tegoż artykułu. Wynika to wprost z brzmienia tego przepisu – warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest także przesądzenie o zaistnieniu przesłanek wznowieniowych. Niedopuszczalne jest orzekanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 kpa bez zbadania i pozytywnego wyniku weryfikacji przesłanek wznowieniowych.
W decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie wydać nowe rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Podjęcie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której nie uchyla się dotychczasowej decyzji i orzeka wyłącznie o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie prawa.
Sąd podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa ARiMR, że wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu (decyzji ostatecznej z dn. 18 kwietnia 2016 r.), w której osnowie orzeka się tylko o istocie sprawy i nie uchyla się decyzji dotychczasowej (z dn. 4 grudnia 2012 r.), stanowi naruszenie art. 151 § 1 kpa w stopniu rażącym. Naruszenie to ma kwalifikowany charakter, jest oczywiste, "widoczne gołym okiem".
Zdaniem Sądu skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.
Sąd w całości aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku I OSK 614/19 z dnia 23 lutego 2022 r. (LEX nr 3342379), w którym wypowiedziano tezę, cyt.: " Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części".
Zarzuty skargi Sad uznał za całkowicie chybione. Po pierwsze Prezes ARiMR nie dopuścił się naruszenia wskazanego w skardze art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Skarżący całkowicie pomija argumentacje wynikającą z zaskarżonej decyzji, iż w decyzji wznowieniowej z dn. 18 kwietnia 2016 r. Kierownik BP w R. pominął omówienie przesłanki wznowieniowej, nadto w zaskarżonej decyzji omówiono szczegółowo wady decyzji wydanej przez Kierownika BP w R. (decyzji z dn. 18 kwietnia 2016 r.), a zatem rozpoznający odwołanie Prezes ARiMR był uprawniony do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Po drugie, o ile można kierować pewne argumenty pod kątem decyzji organu I instancji w zakresie naruszenia art. 107 § 3 kpa, to zaważenia wymaga, że
w zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR w sposób bardzo szczegółowy uzasadnił podstawę prawną wydanej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odniósł się także do pozostałych punktów art. 156 § 1 kpa.
Negatywnie należy ocenić zarzut skarżącego, że w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd z całą stanowczością podtrzymuje ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji odnoszące się do stwierdzenia, iż podczas wydawania decyzji po wznowieniu postępowania, tj. decyzji wydanej przez Kierownika BP w R. w dniu 18 kwietnia 2016 r. doszło do rażącego naruszenia prawa – rażącego naruszenia art. 151 § 1 kpa.
Prezes ARiMR należycie ocenił skutki, które wywołała decyzja Kierownika BP
w R., które nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje że nie jest możliwe do zaakceptowania decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Za trafne należy uznać stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do stawiania zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Dodać jedynie należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie wskazywały, aby skarżący przyczynił się do wydania decyzji przez Kierownika BP w R. z dn. 18 kwietnia 2016 r.
Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, zawiera wyczerpujące uzasadnienie, spełnia wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i § 3 kpa, dokładnie przedstawia proces kontroli decyzji ostatecznej z 2016 r. pod względem jej legalności. Bezspornie organy orzekające w tej sprawie ustaliły, że decyzja o przyznaniu skarżącemu wsparcia OB. na 2012 – wydana po wznowieniu postępowania w dniu 18 kwietnia 2016 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa.
W tej sytuacji zarzuty skargi Sąd uznał za całkowicie chybione.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.