III SA/Kr 1016/21

III SA/Kr 1016/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 855/22 - Wyrok NSA z 2023-07-26
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
Art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 27 maja 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego M. G. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Burmistrza Miasta i Gminy zarządzeniem nr [...] z dnia 27 maja 2021 r., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.) i art. 15 ust 1 i 6 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz.U z 2020 r., poz. 194) w związku z art. 70 § 1 i 2 Kodeksu pracy, po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejską Bibliotekę Publiczną z dniem 28 maja 2021 r. odwołał M. G. ze stanowiska Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej z powodu naruszenia przez skarżącego przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem i odstąpienia od realizacji umowy zawartej z organizatorem tej instytucji z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz programu działania na lata 2019-2024.
W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że M. G. został powołany na stanowisko Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej na podstawie wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy aktu powołania z dnia 25 maja 2019 r. (powołanie na 5 letnią kadencję od dnia 27 maja 2019 r. do dnia 27 maja 2024 r.) i zajmował to stanowisko nieprzerwanie do dnia wydania niniejszego zarządzenia. Dnia 23 maja 2019 r. M. G. jako kandydat na Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej zawarł z Gminą jako Organizatorem tej instytucji umowę w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz programu jej działania na lata 2019-2024, wymaganej normą art 15 ust. 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Umowa ta nie była zmieniania.
Dodano, że Burmistrz Miasta i Gminy, na wniosek z dnia 28 grudnia 2020 r. Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej, zlecił wybranemu audytorowi przeprowadzenie audytu zewnętrznego Miejskiej Biblioteki Publicznej wyznaczając jego rozpoczęcie na dzień 2 marca 2021 r., i ponawiając termin - na dzień 15 marca 2021 r., a następnie także kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji podmiotowej udzielonej z budżetu Gminy dla Miejskiej Biblioteki Publicznej na lata budżetowe 2019 i 2020, wyznaczając jej rozpoczęcie na dzień 27 kwietnia 2021 r. Wszystkie te działania, zapowiedziane z odpowiednim wyprzedzeniem, w tym także na piśmie, M. G. jako Dyrektor Miejskiej Biblioteki Publicznej uniemożliwił, a w pismach z dnia 2 marca 2021 r., z dnia 15 marca 2021 r. oraz z dnia 27 kwietnia 2021 r. wprost oświadczył o odmowie dopuszczeniu do ich wykonania. Jako powód podał stronniczość audytora i kontrolera L. W., która miała wynikać z faktu jej wypowiedzi w ripoście na odmowę Dyrektora dopuszczenia do rozpoczęcia audytu w dniu 2 marca 2021r., że jest on osobą konfliktową, a nadto brak uprawnienia po stronie Organizatora do kontroli merytorycznej Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz braku podania podstawy prawnej do kontroli i audytowania gminnej instytucji kultury oraz braku zawiadomienia o ich rozpoczęciu.
W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy jako reprezentanta Organizatora ww, instytucji kultury żaden z podanych przez M. G. powodów nie usprawiedliwiał odmowy dopuszczenia Organizatora do wykonania czynności nadzorczych i kontrolnych w Miejskiej Biblioteki Publicznej, a wielokrotność i stanowczość działań obstrukcyjnych podejmowanych przez Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej wykluczała ich incydentalny i merytoryczny charakter. Deklarowana otwartość M. G. jako Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej na przeprowadzenie czynności nadzorczych przez Organizatora była pozorna, prześmiewcza i warunkowa, czego dowiodły bezskutecznie podejmowane przez Organizatora próby rozpoczęcia zamierzonych czynności nadzorczych w Miejskiej Bibliotece Publicznej.
W tych okoliczność Burmistrz Miasta i Gminy jako reprezentant Organizatora Miejskiej Biblioteki Publicznej uznał, że bezpodstawne niedopuszczenie przez M. G. jako Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w dniach 2 marca 2021 r., 15 marca 2021 r. oraz 27 kwietnia 2021 r. do przekazania informacji dotyczących działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej na wniosek jej Organizatora i wykonania czynności nadzorczych i kontrolnych wobec Miejskiej Biblioteki Publicznej przez jej Organizatora, jest naruszeniem w związku z zajmowanym stanowiskiem § 2 ust. 1 i ust. 3 umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz programu jej działania na lata 2019-2024 zawartej z Organizatorem dnia 23 maja 2019 r. i daje postawę do odwołania M. G. ze stanowiska Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej przed upływem okresu, na jaki został powołany.
Nadto wskazano, że na przestrzeni miesięcy na ogólnodostępnym portalu społecznościowym Facebook M. G. jako Dyrektor Miejskiej Biblioteki Publicznej wielokrotnie publikował treści zawierające jego subiektywną ocenę Organizatora Miejskiej Biblioteki Publicznej, wskazującą na jego niewywiązywanie się z finansowania działalności instytucji, nieudolność oraz nieprzychylność. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy jako reprezentanta Organizatora Miejskiej Biblioteki Publicznej opublikowane teksty zawierały informacje nierzetelne, wybiórcze, umniejszające i celowo nakierowane na poniżenie w opinii publicznej Gminy i osób ją reprezentujących jako Organizatora ww. instytucji kultury, zwłaszcza wobec ich przeciwstawienia wyidealizowanej osobie autora wpisów M. G. jako Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej. Podkreślono, że to M. G. jako Dyrektor instytucji kultury, a nie Organizator odpowiada za planowanie (w cyklu rocznym) budżetu Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz za wydatkowanie ujętych w nim środków, w tym na zakupy i wypłaty świadczeń pracowniczych, a nadto że wielkość dotacji przedmiotowej Organizatora jest znana na początku każdego roku i w jej ramach Dyrektor, nie zaś Organizator, powinien zaplanować wydatki na zakup księgozbioru i nagrody dla pracowników, jeżeli są one celowe. Dotacja przedmiotowa przyznawana przez Organizatora nie jest jedynym źródłem finasowania działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej. Zgodnie z § 16 Statutu Biblioteka jest finansowana ze środków Organizatora, z dochodów własnych oraz innych źródeł. Dyrektor ma zatem stworzone dostateczne ramy prawne do podejmowania aktywności, która powinna prowadzić do pozyskania finansowania uzupełniającego dotację przyznawaną przez Organizatora. Organ wskazał również, że po zakończonej adaptacji zabytkowego budynku dworca i odbiorze do użytkowania, także w zakresie windy, budynek Biblioteki oddano na podstawie umowy z dnia 18 czerwca 2020 r. w użyczenie Miejskiej Bibliotece Publicznej jako jedynemu użytkownikowi. Decyzja z dnia 18 marca 2021 r. Prezes Urzędu Dozoru Technicznego wstrzymał eksploatację ww. urządzenia z powodu braku możliwości otwarcia drzwi szybowych w przypadku uwalniania awaryjnego oraz braku równoległości pomiędzy drzwiami szybowymi a kabinowymi, co stanowiło naruszenie przepisów dot. warunków technicznych dozoru technicznego i zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz mienia. Z powodu niedopełnienia przez M. G. jako Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej obowiązków zgłoszenia zmiany w UDT podmiotu eksploatującego urządzenie, ww. decyzja skierowana została do Urzędu Miasta i Gminy. Po powzięciu o tym informacji Gmina niezwłocznie wystąpiła do wykonawcy prac budowlanych budynku o naprawę windy, ten jednak jej odmówił. W dacie niniejszego zarządzenia UDT nie podał informacji pozwalających na ostateczne ustalenie przyczyny awarii windy, przez co nie zostało też wykluczone, że to nieprzestrzeganie zasad użytkowania windy (w zakresie jej udźwigu) przez Miejską Bibliotekę Publiczną i/lub niewłaściwa bieżąca konserwacja jest wyłączną przyczyną awarii windy.
Mając na uwadze powyższe Burmistrz Miasta i Gminy jako Organizator Miejskiej Biblioteki Publicznej uznał, że takie celowe i wielokrotne publikacje w przestrzeni publicznej M. G. jako Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej stanowią jaskrawy wyraz braku lojalnej współpracy z Organizatorem i przestrzegania elementarnych zasad współżycia społecznego w postaci szacunku i współdziałania w realizacji celu wspólnego, a nadto nie mieściła się w kanonach konstruktywnej krytyki, co stanowi odstąpienie od umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz programu jej działania na lata 2019-2024 zawartej z Organizatorem dnia 23 maja 2019 r. w zakresie jej § 4 ust. 1 i na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 35 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 194) i daje postawę do odwołania M. G., ze stanowiska Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej przed upływem okresu, na jaki został powołany.
Na powyższe zarządzenie M. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo że nie zaistniała przesłanka warunkująca możliwość wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważność zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci:
1. Aktu powołania na stanowisko Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej z dnia 25 maja 2019 r.,
2. Umowy w sprawie warunków organizacyjno - finansowych działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz programu jej działania na lata 2019 - 2024,
3. Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej,
wszystkie na wykazanie treści łączącej strony umowy, powołania skarżącego na stanowisko Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej, bezpodstawnego odwołania skarżącego z zajmowanej funkcji.
4. Pism z dnie 5 października 2020 r., 22 grudnia 2020 r.,
6. Protokołu nr [...] z posiedzenia Komisji Kultury, Sportu i Rekreacji Rady Miejskiej odbytego w dniu 6 lipca 2020 roku w trybie zdalnym za pośrednictwem komunikatora ZOOM, 2
7. Pisma z dnia 18 lutego 2021 r., 22 lutego 2021 r.,
wszystkie na wykazanie właściwego i zgodnego z przepisami prawa i zawartej umowy w sprawie warunków organizacyjno - finansowych działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej i programu jej działania na lata 2019 - 2024 wykonywania przez skarżącego czynności na zajmowanym stanowisku dyrektora, podejmowanych przez skarżącego działaniach celem polepszenia sytuacji finansowej Miejskiej Biblioteki Publicznej,
9. Upoważnienia z dnia 19 lutego 2021 r.,
10. Protokołu nr 13/2020 z posiedzenia Komisji Kultury, Sportu i Rekreacji Rady Miejskiej odbytego w dniu 28 grudnia 2020 roku w trybie zdalnym za pośrednictwem komunikatora ZOOM,
11. Pisma z dnia 2 marca 2021 r.,
12. Uchwały nr XXIII/281/12 Rady Miejskiej z dnia 26 września 2012 r. w sprawie nadania statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej,
13. Pism z dnia 4 marca 2021 r., 3 marca 2021 r., 8 marca 2021 r., 9 marca 2021 r,.
wszystkie na wykazanie niezgodnego ze statutem Miejskiej Biblioteki Publicznej i przepisami ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach upoważnienia L. W. do przeprowadzenia audytu udzielonego przez Burmistrza Miasta i Gminy, odmowy skarżącego przeprowadzania czynności kontrolnych w oparciu o przedstawione upoważnienie z dnia 19 lutego 2021 r., przestrzegania przez skarżącego przepisów prawa podczas wizyty audytora w dniu 2 marca 2021 r., podejmowanych przez skarżącego czynnościach w celu wyjaśnienia możliwości sprawowania nadzoru merytorycznego nad Miejską Biblioteką Publiczną przez Burmistrza Miasta i Gminy, odpowiedzi Dyrektora Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej oraz Dyrektora Powiatowej i Gminnej Biblioteki Publicznej w J w zakresie nadzoru merytorycznego nad Miejską Biblioteką Publiczną, podjęciu w dniu 28 grudnia 2019 r. decyzji przez Komisję Kultury, Sportu i Rekreacji Rady Miejskiej o skierowaniu do Burmistrza Miasta i Gminy wniosku o przeprowadzenie audytu zewnętrznego w Miejskiej Bibliotece Publicznej, braku decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie ww. wniosku na dzień przeprowadzonej kontroli,
17. Pism z dnia 10 marca 2021 r., 12 marca 2021 r., 15 marca 2021 r., 18 marca 2021 r., 16 kwietnia 2021 r., 21 kwietnia 2021 r., 23 kwietnia 2021 r. ,
wszystkie na wykazanie działań Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie dalszych planowanych czynności kontrolnych w Miejskiej Bibliotece Publicznej, braku podstawy prawnej do czynności kontrolnych,
24. Upoważnienia z dnia 23 kwietnia 2021 r.,
25. Zarządzenia wewnętrznego nr 11.2021 Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 31 marca 2021 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli w instytucji kultury,
26. Zarządzenia wewnętrznego nr 12.2021 Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 9 kwietnia 2021 r. w sprawie zasad kontroli w instytucjach kultury,
27. Pism z dnia 6 maja 2021 r., 11 maja 2021 r.,
wszystkie na wykazanie zmiany podstawy prawnej prowadzonych czynności kontrolnych w Miejskiej Bibliotece Publicznej, wydania zarządzenia w sprawie przeprowadzenia kontroli w instytucji kultury i w Miejskiej Bibliotece Publicznej, braku publikacji ww. zarządzeń, pozostającego w opozycji do posiadanych uregulowań w zakresie audytu wewnętrznego w Gminie, rozbieżności pomiędzy planowanymi czynnościami a informacjami uzyskanymi od Burmistrza Miasta i Gminy, odmowy skarżącego dopuszczenia do czynności kontrolnych do czasu wyjaśnienia wątpliwości, działania organu bez podstawy prawnej,
29. Księgi procedur audytu wewnętrznego stanowiącej załącznik nr 1 do Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 6 listopada 2015r.
30. Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy stanowiącego załącznik nr 1 do Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 7 września 2016 r.
31. Wydruku ze strony internetowej Gminy, obrazujący posiadanie i zakres działania Audytora Wewnętrznego na wykazanie posiadania przez Burmistrza Miasta i Gminy regulacji w przedmiocie audytu wewnętrznego, niestosowania się do własnych przepisów w zakresie sprawowanej kontroli nad jednostkami w ramach wykonywania uprawnień z zakresu kontroli zarządczej, podejmowaniu przez organ działań niezgodnych z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, iż w jego ocenie nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących możliwość wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska. Według skarżącego w czasie sprawowania funkcji Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej nie naruszył w związku z zajmowanym stanowiskiem przepisów prawa, jak również nie odstąpił od realizacji umowy zawartej z Organizatorem. Skarżący zarzucił, iż w jego ocenie przyczyna odwołania z zajmowanego stanowiska została wskazana w sposób ogólny i nieprecyzyjny, zaś samo zarządzenie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Skarżący zaprzeczył iż miały miejsce działania opisane przez organ jako naruszenie przepisów postępowania w związku z zajmowanym stanowiskiem. Odnosząc się do wskazanego w zaskarżonym zarządzeniu zarzutu odstąpienia od realizacji umowy zawartej z Organizatorem skarżący wskazał, iż niedopuszczenie L. W. do czynności kontrolnych stanowiło ze strony skarżącego wyraz przestrzegania Statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz przepisów powszechnie obowiązujących ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2019 poz. 1479 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o bibliotekach"), ustawy o finansach oraz przepisów wewnętrznych w zakresie procedur audytu wewnętrznego).
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zarządzenia i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), ze względu na konieczność jej rozpoznania, a także uwzględniając aktualną sytuację epidemiczną, jak również brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Sąd rozstrzygający niniejsza sprawę podziela stanowisko wyrażone w licznych orzeczeniach o dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury (por.m.in. orzeczenia NSA: z 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10, z 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11, z 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11, z 8 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1295/12, z 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15, z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15, z 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17, z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16, z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3244/17, z 10 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 132/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stornie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo istnienia przeciwnych poglądów (por.m.in. wyroki NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 2251/11 i 2250/11, CBOSA, postanowienie NSA z 10.05.2018 r., II OSK 133/18, LEX nr 2493179), należy stanowisko to uznać za wiodące w orzecznictwie przyjmując, że ostatecznie ugruntowana została interpretacja o podwójnym charakterze aktów powołania na te stanowiska jako aktów publicznoprawnych, a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Należy przy tym podkreślić, że obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy. Zarówno bowiem akty powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowią przepisy ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu:
1) na własną prośbę;
2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;
3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;
4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5;
5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6 u.o.p.d.k.
Z kolei art. 15 ust. 1 zd. 2 u.o.p.d.k. przewiduje, że odwołanie dyrektora instytucji kultury następuje w tym samym trybie, co jego powołanie, a więc dyrektora instytucji kultury odwołuje organizator po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie stowarzyszenie twórcze, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Obowiązkiem Burmistrza było zatem ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11, wyrok NSA z 4 sierpnia 2009 r., sygn. II OSK 834/09, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że w wyrok z 14.10.2020 r., (II OSK 1535/20, LEX nr 3074625) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję z jednej strony nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności. Z drugiej strony nie powinien on też być podnoszony do rangi wymagania, którego praktyczna realizacja byłaby niemożliwa bądź znacznie utrudniona.
W niniejszej sprawie Burmistrz Gminy otrzymał informacje jakie organizacje i stowarzyszenia działają na terminie gminy. W aktach znajduje się bowiem przygotowana aktualna lista stowarzyszeń działających na terenie Gminy. Następnie do niektórych z nich (20 organizacji) zostało przesłane pismo dotyczące wyrażenia opinii co do zamiaru odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej. Tym niemniej należy zauważyć, że część pism została wysłana do organizacji, które nie mają charakteru stowarzyszenia zawodowego lub twórczego (tylko 5 z 20 wybranych ma taki charakter), jak również część organizacji o takim charakterze została pominięta (11 organizacji). Z uzasadnienia zarządzenia wynika, że zostały wysłane pisma do tych samych organizacji, których opinię zasięgnięto przy powoływania skarżącego na stanowiska dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej. W większości przypadków nie było żadnej odpowiedzi ze strony organizacji w kwestii wyrażenia opinii. Trzy opinie były pozytywne dla skarżącego, a w trzech innych organizacja odmówiła zajęcia stanowiska. Nie było ani jednej negatywnej opinii. Zdaniem Sądu proces zasięgana opinii, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. miał charakter pozorny, stąd stanowiło to istotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713). Ustawodawca wymaga bowiem skonsultowania się ze wszystkimi stowarzyszeniami zawodowymi lub twórczymi, które działają na terenie gminy, a nie jedynie z wybranymi. Poza sporem jest, że na terenie Miejskiej Biblioteki Publicznej nie działają związki zawodowe.
Kolejną kwestią, którą należy rozważyć w niniejszej sprawie jest podstawa prawna odwołania. Burmistrz powołał się na naruszenie przepisów prawa oraz odstąpienie od realizacji umowy zawartej z organizatorem (Gminą S). Należy przy tym podkreślić, że ocena, jaką wyraża organizator stosując art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu zarządzenia odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do jego odwołania, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP) (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. IV SA/GI 986/10, LEX nr 896441; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 314/11, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r., III SA/Kr 1342/13, Wyrok WSA w Krakowie z 15.11.2016 r., III SA/Kr 1283/16, LEX nr 2162587).
Pierwszą więc kwestią, wymagająca rozważenia przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest czy faktycznie skarżący naruszył prawo. Przyjmuje się, że przepisy prawa są to jednostki redakcyjne tekstu prawnego, w oparciu o które formułuje się normy prawne, a więc takie normy postępowania, o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które uważa się za obowiązujące jako ustanowione albo uznane przez upoważniony organ państwa (zob. S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 81 oraz 149-154). Przepisy prawa są wobec tego wytworem aktu stanowienia prawa i ujęte zostają w formę aktu normatywnego (zob. S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005, s. 32-33). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jako źródła powszechnie obowiązującego prawa wymienia: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazuje także, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W art. 93 ust. 1 Konstytucji RP przewidziano natomiast, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty (ust. 1). Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (ust. 2). Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (ust. 3). Konstytucja RP ustanowiła w tym względzie otwarty katalog źródeł prawa wewnętrznego.
W niniejszej sprawie nie został w sposób wyraźny wskazany przepis prawny, który został naruszony przez skarżącego. Z uzasadnienia wynika, że zdaniem Burmistrza S doszło do naruszenia prawa z uwagi na bezpodstawne niedopuszczenie przez skarżącego w dniach 2 marca, 15 marca 2021r. oraz 27 kwietnia 2021r. do przekazania informacji dotyczących działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej i wykonania czynności nadzorczych i kontrolnych. Burmistrz podniósł jedynie, że na mocy § 2 ust. 1 umowy zawartej przez skarżącego z Organizatorem został on zobowiązany do zarządzania Miejską Biblioteką Publiczną zgodnie z jej Statutem i wykonywania obowiązków wynikających z przepisów prawa, a odnoszących się do zakresu działalności instytucji. Na mocy § 2 ust. 3 w/w umowy przyjął na siebie obowiązek przekazywania Organizatorowi wszelkich informacji dotyczących działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej na wniosek organizatora i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na mocy zaś § 4 ust. 1 w/w umowy przyjął na siebie m.in. obowiązek lojalnej współpracy z organizatorem przy wykonywaniu tej umowy. Powołane zapisy umowy pozostają zdaniem Burmistrza S w korelacji z obowiązującym § 3 ust. 1 Statutu Miejskiej Biblioteki Publiczne, zgodnie z którym nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy S. Prawo kontroli zarządczej Burmistrza Miasta i Gminy w jednostkach sektora finansów publicznych wynika też z art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.
Faktycznie w tych dniach skarżący nie dopuścił do przeprowadzenia audytu w zarządzanej przez siebie jednostce. Należy jednak ustalić, czy takie niedopuszczenie do czynności kontrolnych stanowiło naruszenie prawa.
Kontrola jednostek z punktu widzenia gospodarowania finansami publicznymi odbywa się na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.). Zgodnie z zasadami finansów publicznych, które znajdują się w dziale I powołanej ustawy i jej art. 68 ust. 1 kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Z ust. 2 powołanego przepisu wynika, że celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:
1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;
2) skuteczności i efektywności działania;
3) wiarygodności sprawozdań;
4) ochrony zasobów;
5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;
6) efektywności i skuteczności przepływu informacji;
7) zarządzania ryzykiem.
Zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w jednostce samorządu terytorialnego należy do obowiązków wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego.
Następnie w Dziale V ustawy o finansach publicznych zostały unormowane kwestie związane z budżetem, wieloletnią prognozą finansową i uchwałami budżetowymi jednostki samorządu terytorialnego. Ze znajdującego się w tym dziale art. 247 ust. 2 wynika, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W odniesieniu do gmin nadzór ten sprawuje odpowiednio wójt, burmistrz lub prezydent. W dziale tym znajdują się również ogólne przepisy dotyczące zwrotu niewykorzystanych w terminie dotacji oraz zwrot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zgodnie z art. 265 ustawy o finansach publicznych jednostki, o których mowa w art. 9 pkt 10, 13 i 14, a więc również państwowe i samorządowe instytucje kultury, dla których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego, przedstawiają właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia:
1) 31 lipca roku budżetowego - informację o przebiegu wykonania planu finansowego jednostki za pierwsze półrocze, uwzględniającą w szczególności stan należności i zobowiązań, w tym wymagalnych;
2) 28 lutego roku następującego po roku budżetowym - sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym.
Cały więc dział V ustawy o finansach publicznych nie przewiduje przepisów odnoszących się do dokonywania bieżącej kontroli jednostek gminnych, nie przewiduje również przepisów, na których podstawie dyrektorzy tych jednostek byliby zobligowani do wpuszczenia na ich teren kontrolera, czy przekazania mu dokumentacji. Tego typu regulacja znajduje się z kolei w następnym dziale powołanej ustawy odnoszącym się do kwestii audytu wewnętrznego.
Zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy o finansach publicznych audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Ocena ta dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce. Z art. 274 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wynika, że audyt wewnętrzny prowadzi się w jednostkach samorządu terytorialnego, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego kwota dochodów i przychodów lub kwota wydatków i rozchodów przekroczyła wysokość 40 000 tys. zł. Zgodnie z art. 275 ustawy o finansach publicznych audyt wewnętrzny prowadzi:
1) audytor wewnętrzny zatrudniony w jednostce albo
2) usługodawca niezatrudniony w jednostce, zwany dalej "usługodawcą".
Prowadzenie audytu przez zewnętrznego usługodawcę ma charakter wyjątkowy i w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego kwota dochodów i przychodów oraz kwota wydatków i rozchodów jest niższa niż 100 000 tys. zł. Należy więc podkreślić, że zasadą jest prowadzenie audytu wewnętrznego, a zewnętrzny jest wyjątkiem od reguły i odnosi się do niewielkich jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 276 ustawy o finansach publicznych w jednostce samorządu terytorialnego zadania przypisane kierownikowi jednostki związane z audytem wewnętrznym wykonują odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Pewną prawidłowością jest jednak tworzenie odpowiednich komórek audytu wewnętrznego i zatrudniania w tym celu wykwalifikowanego pracownika.
Na podstawie art. 282 ust. 2 ustawy o finansach publicznych audytor wewnętrzny ma prawo wstępu do pomieszczeń jednostki oraz wglądu do wszelkich dokumentów, informacji i danych oraz do innych materiałów związanych z funkcjonowaniem jednostki, w tym utrwalonych na elektronicznych nośnikach danych, jak również do sporządzania ich kopii, odpisów, wyciągów, zestawień lub wydruków, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej. Natomiast pracownicy jednostki są obowiązani udzielać informacji i wyjaśnień, a także sporządzać i potwierdzać kopie, odpisy, wyciągi lub zestawienia. Generalnie audyt wewnętrzny przeprowadza się na podstawie rocznego planu audytu, ale może on być również przeprowadzony poza takim planem (audyt ad hoc). Należy przy tym zauważyć, że ustawa o finansach publicznych przewiduje również określone, formalne wymagania dla osoby, która ma pełnić funkcję audytora wewnętrznego. Mianowicie audytorem wewnętrznym może być osoba, która:
1) ma obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub innego państwa, którego obywatelom, na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego, przysługuje prawo podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2) ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych;
3) nie była karana za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;
4) posiada wyższe wykształcenie;
5) posiada następujące kwalifikacje do przeprowadzania audytu wewnętrznego:
a) jeden z certyfikatów: Certified Internal Auditor (CIA), Certified Government Auditing Professional (CGAP), Certified Information Systems Auditor (CISA), Association of Chartered Certified Accountants (ACCA), Certified Fraud Examiner (CFE), Certification in Control Self Assessment (CCSA), Certified Financial Services Auditor (CFSA) lub Chartered Financial Analyst (CFA), lub
b) złożyła, w latach 2003-2006, z wynikiem pozytywnym egzamin na audytora wewnętrznego przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Ministra Finansów, lub
c) uprawnienia biegłego rewidenta, lub
d) dwuletnią praktykę w zakresie audytu wewnętrznego i legitymuje się dyplomem ukończenia studiów podyplomowych w zakresie audytu wewnętrznego, wydanym przez jednostkę organizacyjną, która w dniu wydania dyplomu była uprawniona, zgodnie z odrębnymi ustawami, do nadawania stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych lub prawnych.
Do przeprowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce samorządu terytorialnego, w tym w jej jednostkach organizacyjnych, audytora wewnętrznego zatrudnionego w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego upoważnia odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego.
W niniejszej sprawie zarządzenie przeprowadzenie kontroli w Miejskiej Bibliotece Publicznej nastąpiło dwukrotnie:
1. Zarządzeniem z dnia 30 grudnia 2020r. zarządzono przeprowadzenie audytu zewnętrznego na podstawie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, art. 274 ust. 4, art. 275 pkt 2, art. 276 ustawy o finansach publicznych oraz § 3 ust. 1 uchwały w sprawie nadania statutu Miejskiej Bibliotece Publicznej – na tej podstawie audytor zewnętrzny Pani L. W., która została wybrana w toku konkursu ofert przez Sekretarza Gminy oraz zastępcę Burmistrza Gminy, usiłował przeprowadzić audyt w dniu 2 marca 2021r. oraz 15 marca 2021r.
2. Zarządzeniem z dnia 31 marca 2021r. zarządzono przeprowadzenie kontroli na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 68, art. 69 ust. 1 pkt 2, art. 126, art. 247, 251 i 252 o finansach publicznych, art. 12 i 28 ust. 3 o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - na tej podstawie ponownie audytor zewnętrzny Pani L. W., która została wybrana w toku konkursu ofert przez Sekretarza Gminy oraz zastępcę Burmistrza Gminy, usiłował przeprowadzić audyt w dniu 27 kwietnia 2021r.
W odniesieniu do pierwszego zarządzenia należy podkreślić, że na podstawie wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych nie można przeprowadzić audytu zewnętrznego, którego zresztą nie przewidują żadne przepisy w odniesieniu do gminy, a jedynie audyt wewnętrzny, przez audytora, który w tym konkretnym przypadku musi być pracownikiem zatrudnionym przez Gminę. Skarżący nie miał więc obowiązku wpuszczania i umożliwiania wglądu do dokumentów Pani L. W. Nie naruszył więc w tym zakresie przepisów prawa. Nie można także stwierdzić, że doszło do naruszenia §1 ust. 1 Statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej, który wprawdzie przewiduje, że nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy, to jednak ten nadzór musi być skorelowany z obowiązującymi przepisami prawa. Kontrola zaś finansowa musi być przeprowadzana przez wyspecjalizowanego audytora, który w tym przypadku musi być audytorem wewnętrznym. Stąd w odniesieniu do pierwszych dwóch prób przeprowadzenia audytu, skarżący działał zgodnie z prawem.
W odniesieniu do trzeciej próby przeprowadzenia kontroli, również skarżący działał zgodnie z prawem. Powołane bowiem w zarządzeniu art. 68, art. 69 ust. 1 pkt 2, art. 126, art. 247, 251 i 252 o finansach publicznych odnoszą się do kwestii ogólnych, do tak zwanej kontroli zarządczej. Kontrola zarządcza polega na organizowaniu systemu zarządzania. "Wprowadzona ustawą kontrola zarządcza ma dwa wymiary: instytucjonalny i funkcjonalnoformalny. Wymiar instytucjonalny odnosi się do wszystkich pracowników, różnych szczebli wykonujących czynności kontrolne oraz komórek organizacyjnych (struktury organizacyjnej). Wymiar funkcjonalnoformalny to zbiór procedur, strategii i planów działalności – zasad określających sposób i zakres działań komórek organizacyjnych i pracowników w nich zatrudnionych" (G. Gołębiowski [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz prawno-finansowy, red. H. Dzwonkowski, Warszawa 2014, art. 68). Na tej podstawie nie jest dopuszczalne podejmowanie kontroli finansowej jednostki, która należy przeprowadzić na podstawie przepisów dotyczących audytu wewnętrznego. Także takiej podstawy nie zawierają art. 247, 251 i 252 ustawy o finansach publicznych, które podają jedynie ogólne zasady postępowania dotyczące udzielania i rozliczania dotacji.
Należy więc stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa przez skarżącego.
Drugą powołaną podstawą odwołania skarżącego jest odstąpienie przez niego od realizacji umowy, to jest naruszenie jej §2 ust. 3 i §4 ust. 1.
§2 ust. 3 powołanej umowy przewiduje, że dyrektor będzie przekazywał organizatorowi wszelkie informacje dotyczące działalności instytucji na wniosek organizatora i zgodnie z przepisami prawa. Należy podkreślić, że aby można było naruszyć powołana klauzule musi wystąpić wniosek organizatora, która zażąda konkretnych informacji. Takiego wniosku nie było, i w związku z powyższym nie sposób przyjąć, że doszło do naruszenia wskazanego warunku umowy. Co więcej każdy taki wniosek musi być zgodny z przepisem prawa. Nie sposób uznać za taki wniosek zarządzenia przeprowadzenia audytu zewnętrznego, czy kontroli.
Z kolei §4 ust. 1 powołanej umowy przewiduje zobowiązanie stron do wzajemnej lojalności. Jako naruszenie tego obowiązku zostało podane wypowiedzi skarżącego na temat Burmistrza, które były zamieszczone na jego profilu na Facebooku. W tym zakresie należy zauważyć, ze zgodnie z art. 54 ust. 1 Konstytucji (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Także art. 10 ust 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) przewiduje, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych. Zgodnie z jej ust. 2 korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej. Należy więc przyjąć, że również skarżący ma wolność głoszenia poglądów w tym dotyczących Burmistrza. Z analizy załączonych dokumentów można dostrzec, że pomiędzy skarżącym, a Panem N. R. Burmistrzem istnieje konflikt. Konflikt ten może zostać rozwiązany na podstawie przepisów prawa przewidujących organicznie w korzystaniu z wolności wypowiedzi. Służy temu powództwo o ochronę dóbr osobistych, czy prywatne akty oskarżenia dotyczące zniesławienia, czy zniewagi. Natomiast korzystanie z wolności wypowiedzi nie może generalnie stanowić podstawy do odwołania skarżącego z funkcji dyrektora Miejskiej Biblioteki Publiczne. Trafnie w jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora (wyrok NSA z 29.07.2020 r., II OSK 3320/19, LEX nr 3181053). Nie jest więc zdaniem Sądu uzasadnione odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej z uwagi na jego krytyczne wypowiedzi względem Pana N. R. Burmistrza, które to zachowanie zostało potraktowane jako naruszenie przez niego obowiązku lojalności wynikającego z zawartej umowy z organizatorem instytucji kultury. Należy przy tym jedynie nadmienić, że powołane wypowiedzi skarżącego mają charakter satyryczny i jednocześnie są one kulturalne. W ocenie Sądu naruszenie umowy, aby mogło być podstawą odwołania musiałoby polegać na naruszeniu programu działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z 27 maja 2021 r. wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, które w świetle art. 147 § p.p.s.a. uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.
W oparciu więc o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego zgodne z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).