VIII SA/WA 769/23

VIII SA/Wa 769/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur
Leszek Kobylski /sprawozdawca/
Renata Nawrot /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 67, art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 204
art. 62 ust. 6 pkt 6 i ust. 7
Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2651
art. 53  par. 4
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. K. -M. na decyzję Ministra Finansów z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości przypadających do zwrotu środków Funduszu Pracy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A.K.-M. (dalej jako: "skarżąca", "strona") na decyzję Ministra Finansów (dalej: "MF" lub "organ odwoławczy") z dnia 30 sierpnia 2023 r., znak [...] w przedmiocie określenia wysokości przypadających do zwrotu środków Funduszu Pracy.
Z akt sprawy wynika, że na podstawie umowy z 25 listopada 2021 r. nr [..] (dalej: "umowa"), Wojewoda M. (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") zobowiązał się do przekazania stronie, prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] – A. K.-M.] z siedzibą w B., środków Funduszu Pracy w wysokości nie wyższej niż 250.000 zł z przeznaczeniem na utworzenie oraz zapewnienie funkcjonowania 25 nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Niepublicznym Żłobku [..] w B.. Zgodnie z opisem planowanego zadania pn. Utworzenie Niepublicznego Żłobka [...] z 25 miejscami opieki dla dzieci do lat 3, zadanie obejmować miało dostosowane do potrzeb żłobka części budynku oraz utworzenie placu zabaw. Żłobek o pow. 176 m2 miał być utworzony w wolnostojącym budynku o pow. 800 m2, zlokalizowanym na działce o pow. 700 m2. Strona zobowiązała się do wykorzystania przekazanych środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskała oraz na warunkach określonych umową i programem "MALUCH+" 2021. Okres rzeczowej i finansowej realizacji zadania ustalono na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., przy czym, jak uzgodniono, pełne zakończenie realizacji zadania, umożliwiające jego rozliczenie, miało nastąpić, w części dotyczącej tworzenia miejsc opieki, w dniu dokonania wpisu do właściwego rejestru lub wykazu, który mógł przypadać do 31 stycznia 2022 r.
Pismem z 31 stycznia 2022 r. strona złożyła wniosek o wyrażenie zgody na przesunięcie terminu wpisu Niepublicznego Żłobka [...] do rejestru żłobków i klubów dziecięcych [do 18 marca 2022 r.] oraz oświadczenie o zakończeniu rzeczowej i finansowej realizacji zadania w okresie wskazanym w umowie [do 31 grudnia 2021 r.].
Na podstawie aneksu nr 1 z 3 lutego 2022 r. do umowy § 1 ust. 20 umowy otrzymał brzmienie: "pełne zakończenie realizacji zadania następuje w dniu dokonania wpisu do właściwego rejestru lub wykazu, który może przypadać do 18 marca 2022r.".
Pismem z 14 marca 2022 r. strona po raz kolejny zwróciła się o wyrażenie zgody na przesunięcie terminu wpisu Niepublicznego Żłobka [...] do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, tym razem do 30 kwietnia 2022 r., ze względu na trudną sytuacją osobistą.
Pismem z 15 marca 2022 r. nr [...] Wojewoda poinformował stronę o braku zgody na zmianę terminu udostępnienia miejsc opieki na podstawie pkt 10.4 programu, wyjaśniając, że strona nie uprawdopodobniła okoliczności uniemożliwiających dokonanie w terminie umownym wpisu Niepublicznego Żłobka [...] do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, w kontekście elektronicznej drogi wnioskowania o wpis za pośrednictwem portalu Emp@tia.
Następnie pismem z 16 marca 2022 r. nr [...]Wojewoda podtrzymał stanowisko w zakresie odmowy wyrażenia zgody na zmianę terminu udostępnienia miejsc opieki oraz zobowiązał Stronę do niezwłocznego podjęcia działań w celu dokonania wpisu Niepublicznego Żłobka [...] do rejestru żłobków i klubów dziecięcych w terminie wskazanym w umowie, tj. nie późniejszym niż do 18 marca 2022 r.
Pismem z 11 kwietnia 2022 r. nr [...] Urząd Miasta i Gminy w B. poinformował Wojewodę, że Niepubliczny Żłobek [...] nie został wpisany do rejestru żłobków i klubów dziecięcych działających na terenie Miasta i Gminy B., a w powyższej sprawie nie toczyło się, jak również obecnie nie toczy się postępowanie o wpis do właściwego rejestru.
Pismem z 28 kwietnia 2022 r. nr [...] Wojewoda poinformował stronę, że rozliczenie zadania określonego umową nie jest możliwe z uwagi na niezrealizowanie zadania [do 18 marca 2022 r. Strona nie uzyskała wpisu instytucji opieki Niepubliczny Żłobek [...] do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, nie spełniając obowiązku wynikającego z § 1 ust. 20 umowy] oraz wezwał stronę do dokonania zwrotu wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, przekazanych na podstawie umowy środków Funduszu Pracy, w wysokości 250.000 zł wraz z należnymi odsetkami.
Następnie pismem z 24 czerwca 2022 r. nr [...] Wojewoda, zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowego rozliczenia oraz określenia kwoty i podstawy zwrotu środków Funduszu Pracy, przekazanych zgodnie z umową w związku z realizacją zadania w ramach programu "MALUCH" 2021.
Decyzją z 28 lutego 2023 r. nr [...] ([...]), wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 168 ust. 1 i ust. 3, art. 169 ust 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "u.f.p.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: "Kpa") Wojewoda określił stronie przypadające do zwrotu środki Funduszu Pracy w łącznej wysokości 250.000 zł, w tym 100.000 zł jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz 150.000 zł jako niewykorzystane w terminie, które zostały udzielone Stronie na podstawie umowy, na utworzenie oraz zapewnienie funkcjonowania 25 miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Niepublicznym Żłobku [...] w B., w zakresie określonym w programie "MALUCH+" 2021, oraz terminy, od których należy liczyć odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych: od kwoty 100.000 zł - od 26 listopada 2021 r., od kwoty 150.000 zł - od 18 stycznia 2022 r.
Jak wyjaśniono w uzasadnieniu ww. decyzji, strona pomimo przedstawienia rozliczenia pierwszej transzy i tym samym potwierdzenia okoliczności wykorzystania części środków Funduszu Pracy w wysokości 100.000 zł w terminie, na jaki otrzymała powyższe środki, zobowiązana była do przekazania Wojewodzie zaświadczenia o dokonaniu wpisu do właściwego rejestru żłobków i klubów dziecięcych instytucji opieki utworzonej w ramach umowy. Dostarczenie zaświadczenia o ww. wpisie, zgodnie z § 1 ust. 20 umowy, było warunkiem rozliczenia realizacji zadania. Wobec powyższego środki Funduszu Pracy w wysokości 100.000 zł, których wykorzystanie zostało potwierdzone rozliczeniem pierwszej transzy dofinansowania, zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, w związku z niepotwierdzeniem utworzenia 25 nowych miejsc opieki w ustalonym terminie. Pozostała kwota przekazanych stronie środków Funduszu Pracy, w wysokości 150.000 zł, wobec nieprzedstawienia rozliczenia drugiej transzy (brak potwierdzenia wykorzystania środków) i nieosiągnięcia celu, na jaki przyznane zostało dofinansowanie (brak utworzenia miejsc opieki w terminie do 18 marca 2022 r.), została uznana za dofinansowanie niewykorzystane w terminie, na jaki przyznano środki.
Pismem z dnia 3 kwietnia 2023r. strona złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości oraz o zobowiązanie organu pierwszej instancji do ustalenia nowego terminu do dokonania wpisu żłobka do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa, jak i przepisów prawa materialnego tj. art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. oraz § 7 ust. 1 i 2 umowy i pkt 10.4 programu "MALUCH+" 2021, przedstawiając szczegółowe ich uzasadnienie.
Wskazaną na wstępie decyzją z 30 sierpnia 2023r. MF, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 oraz art. 61 ust. 3 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 62 ust. 6 pkt 6 i ust. 7 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2023 r. poz. 204, ze zm.) w zw. z art. 53 § 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.) w zw. z § 7 ust. 1 umowy z 25 listopada 2021 r. nr M3/38/2021, orzekł o:
1) uchyleniu zaskarżonej decyzję Wojewody M. w części dotyczącej podstawy prawnej jej wydania i orzekając co do istoty sprawy w tej części, stwierdził, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji Wojewody M., wydanej w przedmiocie określenia A. K.-M. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] – A. K.-M.] z siedzibą w B. kwoty środków Funduszu Pracy przypadającej do zwrotu oraz terminów, od których należy liczyć odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, stanowią: art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 67, art. 169 ust. 6 w zw., z ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 62 ust. 6 pkt 6 i ust. 7 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2023 r. poz. 204, ze zm.) w zw. z art. 53 § 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.) w zw. z § 7 ust. 1 umowy z 25 listopada 2021 r. nr [...];
2) w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody M. w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na regulacje art. 126, art. 127 ust. 2, art. 150 pkt 3 i 5, art. 168 ust.4, art. 169 ust. 1 pkt 1, art. 169 ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6, oraz art. 60 pkt 1 ufp. Zauważył, iż analogiczną, w odniesieniu do art. 150 ust. 3 i 5 ufp, regulację zawiera art. 62 ust. 6 pkt 4 i 6 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Ponadto wskazał, że dotacjami celowymi są także środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty, ze środków przekazywanych przez państwowe fundusze celowe, o których mowa w art. 9 pkt 7 ufp (art. 127 ust 2 pkt 3 ufp). Państwowym funduszem celowym jest Fundusz Pracy (art. 103 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy).
Zgodnie z ustawą o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, do środków Funduszu Pracy stosuje się odpowiednio art. 57, art. 168 i art. 169 ufp, z tym że organem właściwym do umarzania, odraczania terminów lub rozkładania na raty spłat należności Funduszu Pracy, a także wydania decyzji o zwrocie w związku z niewykorzystaniem środków, wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem albo pobraniem ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości, jest wojewoda (art. 62 ust. 7 ww. ustawy). Środki Funduszu Pracy wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, niewykorzystane, pobrane nienależnie, pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi na rachunek dysponenta Funduszu Pracy (art. 62 ust. 8 ww. ustawy) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (art. 62 ust. 9 ww. ustawy).
MF wyjaśnił, iż zgodnie z umową strona zobowiązana była do przekazania Wojewodzie zaświadczenia o wpisie do właściwego rejestru instytucji opieki utworzonej w ramach umowy bezzwłocznie po jego otrzymaniu. Przekazanie zaświadczenia o wpisie było warunkiem rozliczenia realizacji zadania w części dotyczącej tworzenia miejsc opieki (§ 1 ust. 16 umowy).
Okres rzeczowej realizacji zadania, o którym mowa w § 1 ust. 1 umowy, ustalono od 1 stycznia do 31 grudnia 2021 r. Poprzez rzeczową realizację zadania tworzenia miejsc opieki rozumiano wykonanie i odbiór końcowy wszystkich robót, dostaw i usług rozliczanych w ramach realizacji zadania jako finansowanych ze środków Funduszu Pracy lub ze środków własnych, a przez finansową realizację zadania tworzenia miejsc opieki - wykorzystanie środków, o którym mowa w § 1 ust. 8 umowy, oraz dokonanie zapłaty ze środków własnych za zrealizowane roboty, dostawy i usługi rozliczane w ramach realizacji zadania (§ 1 ust. 18 zd. 1-2 umowy).
Okres realizacji zadania w części dotyczącej tworzenia miejsc opieki miał kończyć się w dniu dokonania wpisu do właściwego rejestru lub wykazu, a w części dotyczącej funkcjonowania miejsc opieki - rozpocząć się od dnia dokonania wpisu do właściwego rejestru lub wykazu (§ 1 ust. 19 umowy).
Pełne zakończenie realizacji zadania, umożliwiające jego rozliczenie, następuje w dniu dokonania wpisu do właściwego rejestru lub wykazu, który mógł przypadać do 18 marca 2022 r. (§ 1 ust 20 umowy w brzmieniu zmienionym aneksem nr 1).
Nieprzedstawienie w terminie jednego lub więcej dokumentów sprawozdawczych, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2, lub nieprzedstawienie zaświadczenia o wpisie, o którym mowa w § 1 ust. 13 pkt 1 umowy, w terminie, o którym mowa w § 4 ust 1 umowy, lub najpóźniej na wezwanie Wojewody, bądź przedstawienie niepoprawnego merytorycznie dokumentu sprawozdawczego albo zaświadczenia o wpisie, jak wynika z umowy, może stanowić podstawę do odmowy rozliczenia zadania, uznania środków Funduszu Pracy za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub niewykorzystane w terminie i żądania ich zwrotu, w całości albo w części, wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi zgodnie z ustawą o finansach publicznych.
MF zauważył m.in., że zgodnie z programem "MALUCH+" 2021, dofinansowanie dotyczyło zadań realizowanych w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2021 r. (pkt 5.4.1 programu). Dofinansowanie musiało być wykorzystane do 31 grudnia 2021 r. (pkt 6.2.20 programu). Beneficjent otrzymujący dofinansowanie zobowiązany był do zwrotu niewykorzystanej części dofinansowania w terminie nie dłuższym niż 15 dni od dnia zakończenia zadania i nie później niż 15 stycznia 2022 r. oraz jego rozliczenia w sposób wskazany przez wojewodę (pkt 6.2.21 programu).
Jeżeli w trakcie zadania polegającego na tworzeniu nowych miejsc opieki wystąpiłyby nieprzewidziane okoliczności uniemożliwiające dotrzymanie terminu zakończenia zadania, za które beneficjent nie ponosi odpowiedzialności, termin ten - na wniosek beneficjenta i za zgodą wojewody - mógł zostać zmieniony w drodze aneksu do umowy w sprawie udzielenia dotacji/środków FP. W uzasadnionym przypadku mógł zostać przekroczony termin zakończenia zadania określony w pkt 5.4 programu. Zmiana powyższego terminu nie mogła wpłynąć na termin wykorzystania dotacji/środków Funduszu Pracy oraz środków własnych (pkt 10.4 programu), [zawierając umowę Strona oświadczyła, że treść programu jest Jej znana (§ 3 ust. 1 umowy)].
Organ odwoławczy uznał, że wydanie przez Wojewodę decyzji określającej, na podstawie art. 169 ust. 6 ufp, kwotę środków Funduszu Pracy przypadającą do zwrotu i terminy, od których należy liczyć odsetki, było zasadne. Podniósł, że w sprawie nie jest sporna pomiędzy Wojewodą, a Stroną okoliczność wydatkowania środków Funduszu Pracy przekazanych pierwszą transzą, w wysokości 100.000 zł, w terminie określonym umową, a także okoliczność, że do 18 marca 2022 r. nie dokonano wpisu Niepublicznego Żłobka [...] do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, potwierdzającego faktyczne utworzenie nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, dofinansowanych z przyznanych Stronie środków Funduszu Pracy. Termin dokonania stosownego wpisu do rejestru nie został ponownie przedłużony (brak zgody Wojewody).
Zdaniem MF, wykorzystanie pierwszej transzy środków Funduszu Pracy poprzez zapłatę nie może zostać uznane za prawidłowe z uwagi na niedotrzymanie przez stronę warunków umowy, w związku z brakiem utworzenia w określonym umową terminie nowych miejsc opieki, na które strona otrzymała dofinansowanie. Jak wynika z akt, przyznane Stronie dofinansowanie dotyczyło utworzenia w terminie do 18 marca 2022 r. nowych miejsc w instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. Nie dokonując wpisu Żłobka do rejestru żłobków i klubów dziecięcych w ww. terminie, strona nie zrealizowała w terminie zadania, na które otrzymała dofinansowanie i naruszyła § 1 ust. 20 umowy w brzmieniu zmienionym aneksem nr 1.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 26 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221, ze zm.) i wymaga wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Brak dokonania stosownego wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych w określonym umową terminie oznacza, że do tego czasu zadanie, na które przekazano środki dotacji nie zostało zakończone (zrealizowane w określonym czasie). Dokonanie wpisu żłobka do właściwego rejestru warunkuje zatem uznanie wykorzystania dotacji za zgodne z przeznaczeniem (jeśli wydatki są spójne z zakresem, na jaki je przyznano), a także uprawnia do prowadzenia żłobka.
Tymczasem brak dokonania wpisu do właściwego rejestru żłobków i klubów dziecięcych w terminie określonym umową oznacza, że strona nie zrealizowała zadania, na które otrzymała dofinansowanie, w sposób zgodny z umową. Wojewoda nie miał zatem podstaw do uznania, że zadanie zostało wykonane zgodnie zobowiązującą umową, a wydatkowana na nie część dotacji wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.
Organ odwoławczy zauważył, że w umowie w sposób precyzyjny określono przeznaczenie dotacji oraz warunki jej prawidłowego rozliczenia i ewentualnego zwrotu. Strona, podpisując umowę, zobowiązała się do wykorzystania przekazanych środków finansowych zgodnie z celem, na który je uzyskała i na warunkach określonych umową oraz programem (§ 3 ust. 1 umowy). Tym samym powinna być świadoma warunków umowy i konsekwencji, które zostały nią zastrzeżone.
Jednocześnie MF uznał, że wskazane w sprawie przyczyny nieutworzenia Żłobka w terminie nie stanowią przesłanki określonej wart. 169 ust. 6 ufp, mającej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej na podstawie ww. przepisu. Dlatego też uznał, że w związku z brakiem potwierdzenia przez stronę wykorzystania, zgodnie z art. 168 ust. 4 ufp, poprzez zapłatę części środków Funduszu Pracy w wysokości 150.000 zł w uzgodnionym umową terminie, słusznie Wojewoda stwierdził, że część ta stanowi kwotę przypadającą do zwrotu jako niewykorzystane środki Funduszu Pracy. Wskazał także, że strona nie wykorzystała części przekazanych jej środków Funduszu Pracy w terminie określonym umową, a okoliczność ta nie jest sporna w sprawie, wobec jednoznacznego potwierdzenia tego faktu w odwołaniu. Podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 169 ust. 6 ufp ma charakter deklaratoryjny - potwierdza tylko stan, który powstał z mocy prawa.
Konkludując organ odwoławczy wskazał, że uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej podstawy prawnej jej rozstrzygnięcia i ponownie orzekł co do istoty sprawy w tej części. Nie stwierdził natomiast podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody w pozostałym zakresie.
Pismem z 19 października 2023 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Finansów z 30 sierpnia 2023r. w części dotyczącej określenia przypadających do zwrotu środków Funduszu Pracy w łącznej kwocie 250 000 zł.
Autor skargi zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa poprzez niepodjęcie w toku postępowania przez Ministra wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego mając na względzie słuszny interes Skarżącej, w tym nade wszystko w sposób szczegółowy informacji zawartych w zaświadczeniu psychologa z 16 marca 2022r" wezwaniu na termin rozprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w R. oraz pismach wskazujących na zły stan zdrowia psychicznego Skarżącej związany z toczącą się sprawą rozwodową, a przez to również z obowiązkiem wykonywania samodzielnej opieki nad małoletnimi synami Skarżącej, którzy dość często chorują,
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa poprzez niepodjęcie w toku postępowania przez Ministra wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes Skarżącej podczas, gdy zwrot środków z Funduszu Pracy w łącznej kwocie 250.000 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych może spowodować utratę przez Skarżącą płynności finansowej, a przez to zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej oraz problem z zapewnieniem miejsc w Żłobku i przedszkolu dla dzieci z B. i okolic, gdyż Skarżąca nie będzie w stanie zwrócić kwoty 250.000 zł, co potwierdza również fakt, że w budynku, w którym znajduje się Żłobek, Skarżąca wykonała instalację fotowoltaiczną która została wykonana wadliwie przez Wykonawcę, a przez to wystąpiły szkody, których wykonawca oraz jego ubezpieczyciel nie chcą uznać. Skarżąca będzie zmuszona zatem zainicjować postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie, a obecnie nie jest w stanie ponieść kosztów doprowadzenia budynku do stanu sprzed zamontowania instalacji fotowoltaicznej,
3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa poprzez niepodjęcie w toku postępowania przez Ministra wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego mając na względzie słuszny interes Skarżącej, w tym nade wszystko w sposób szczegółowy oświadczenia o zakończeniu rzeczowym i finansowym realizacji zadania w okresie wskazanym w umowie, tj. do 31 grudnia 2021 r., decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w B. z 15 marca 2021 r. nr [...], decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z 8 marca 2021 r. nr [...] w sytuacji, gdy Skarżąca przedłożyła, a Wojewoda zaakceptował stosowne rozliczenie, Skarżąca posiadała dokumentację niezbędną do wpisania Żłobka do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, a niezawinione opóźnienie w uzyskaniu wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych nie powinno świadczyć o wykorzystaniu środków niezgodnie z ich przeznaczeniem,
4) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody w części dotyczącej określenia przypadających do zwrotu środków z Funduszy Pracy w łącznej kwocie 250.000 zł, w tym: 100.000 zł jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od 26 listopada 2021 r. oraz 150.000 zł jako niewykorzystane w terminie wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od 18 stycznia 2022 r., podczas gdy Minister winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie w całości oraz zobowiązać Wojewodę do ustalenia nowego terminu do dokonania wpisu Żłobka do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, tj. do 9 czerwca 2022 r.,
5) art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1. ust. 4. ust. 5 pkt 1 ufp w zw. z § 7 ust. 2 umowy poprzez uznanie wykorzystanych przez Skarżącą środków z Funduszu Pracy w wysokości 100.000 zł jako środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy cel określony w pkt 2 oraz pkt 6.2.20 programu "MALUCH+" 2021 i elementy przedmiotowo istotne, określone w § 1 ust. 1 pkt 1, § 1 ust. 18, § 3 ust. 4 i 5 umowy zostały przez Skarżącą wykonane należycie,
6) art. 169 ust. 6 ufp w zw. z art. 62 ust. 6 pkt 6 i ust. 7 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w zw. z § 7 ust. 1 umowy poprzez uznanie, że środki z Funduszu Pracy w wysokości 150.000 zł nie zostały wykorzystane przez Skarżącą w terminie, podczas gdy cel określony w pkt 2 oraz pkt 6.2.20 programu "MALUCH+" 2021 i elementy przedmiotowo istotne, określone w § 1 ust. 1 pkt 1, § 1 ust. 18, § 3 ust. 4 i 5 umowy zostały przez Skarżącą wykonane należycie,
7) art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji niezaistnienia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, skoro istota sprawy sprowadza się jedynie do wydłużonej procedury rejestracji Żłobka,
8) art. 62 ust. 6 pkt 6 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji niezaistnienia okoliczności niewykorzystania dotacji w terminie skoro istota sprawy sprowadza się jedynie do wydłużonej procedury rejestracji Żłobka,
9) pkt 10.4 programu "MALUCH+" 2021 poprzez określenie przypadających do zwrotu środków z Funduszu Pracy w łącznej wysokości 250.000 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, podczas gdy wystąpienie w niniejszej sprawie nieprzewidzianych okoliczności uniemożliwiających dotrzymanie przez Skarżącą terminu dokonania wpisu Żłobka do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, za które nie ponosi ona odpowiedzialności, powinno skutkować przedłużeniem terminu do 9 czerwca 2022 r., co nie doprowadziłoby do nakazania zwrotu ww. środków.
Skarżąca wniosła o uchylenie w zaskarżonej części, ewentualnie o rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej określenia przypadających do zwrotu środków z Funduszy Pracy w łącznej kwocie 250.000 zł, w tym: 100.000 zł jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od 26 listopada 2021r. oraz 150.000 zł jako niewykorzystane w terminie wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od 18 stycznia 2022 r. i umorzenie postępowania w całości oraz zobowiązanie organu I instancji do ustalenia nowego terminu do dokonania wpisu Żłobka do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, tj. do 9 czerwca 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. MF podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej czynności, szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Finansów na podstawie której określono dla skarżącej A.K.-M. wysokość przypadających do zwrotu środków Funduszu Pracy.
Na wstępie Sąd stwierdza, że podziela ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ, uznaje je za prawidłowe i stanowiące uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi organ zgromadził w sprawie pełny materiał dowodowy, dający podstawę do orzekania w sprawie. Ocena tego materiału została należycie przeprowadzona z uwzględnieniem logicznego i rzetelnego wnioskowania.
W rozpoznawanej sprawie Skarżąca otrzymała na podstawie umowy z dn.25 listopada 2021 r. ze środków Funduszu Pracy kwotę 250.000 zł z przeznaczeniem na utworzenie oraz zapewnienie funkcjonowania 25 nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Niepublicznym Żłobku [...] w B.. Okres rzeczowej i finansowej realizacji zadania ustalono na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., przy czym, jak uzgodniono, pełne zakończenie realizacji zadania, umożliwiające jego rozliczenie, miało nastąpić, w części dotyczącej tworzenia miejsc opieki, w dniu dokonania wpisu do właściwego rejestru lub wykazu, który mógł przypadać do 31 stycznia 2022 r.
Sąd wskazuje, że dotacjami celowymi są także środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty, ze środków przekazywanych przez państwowe fundusze celowe, o których mowa w art. 9 pkt 7 ufp (art. 127 ust 2 pkt 3 ufp). Państwowym funduszem celowym jest Fundusz Pracy (art. 103 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy).
Charakter prawny dotacji jako szczególnych instrumentów finansów publicznych sprowadza się do uznania, że są to podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.
Szczególny charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, na realizację konkretnego zadania, w tym przypadku na realizację zadań związanych z utworzeniem 25 miejsc opieki nad dziećmi w Niepublicznym Żłobku [...] w B.. W tego rodzaju przedsięwzięciach beneficjent jest bowiem jedynie dysponentem środków publicznych przyznanych z budżetu państwa na realizację ściśle określonego zadania (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 159/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 495/07 niepublikowane, L. Lipiec Warzecha, Komentarz do art. 126 ustawy o finansach publicznych).
Przedmiotem dotacji celowej środków Funduszu Pracy w rozpoznawanej sprawie było utworzenie Niepublicznego Żłobka [...] w B. z 25 miejscami opieki dla dzieci do lat 3 (zał. nr 1 do oferty złożonej w ramach programu), zadanie obejmować miało dostosowane do potrzeb żłobka części budynku oraz utworzenie placu zabaw. Żłobek o pow. 176 m2 miał być utworzony w wolnostojącym budynku o pow. 800 m2 zlokalizowanym na działce o pow. 700 m2.
Strona zobowiązała się do wykorzystania przekazanych środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskała oraz na warunkach określonych umową i programem "MALUCH+" 2021. Okres rzeczowej i finansowej realizacji zadania ustalono na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., przy czym, pełne zakończenie realizacji zadania, umożliwiające jego rozliczenie, miało nastąpić, w części dotyczącej tworzenia miejsc opieki, w dniu dokonania wpisu do właściwego rejestru lub wykazu, który mógł przypadać do 31 stycznia 2022 r.
Powyższe oznacza, że aby uznać przyznaną dotację za wydatkowaną zgodnie z przeznaczeniem Strona powinna wykazać w sposób niebudzący wątpliwości okoliczność realizacji zadania polegającego na utworzeniu określonych ww. umowie 25 nowych miejsc opieki na dziećmi w wieku do lat 3 oraz dokonania wpisu utworzonej w ten sposób placówki do właściwego rejestru lub wykazu w terminie określonym umową oraz uzgodnionym pomiędzy stronami aneksem, tj. do 18 marca 2022 r.
Z treści umowy z dn. 25 listopada 2021 r. zawartej pomiędzy Wojewodą M. a skarżącą A. K.-M.] prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą [...] – A. K.-M.] wynika, że Wojewoda przekazał Stronie środki Funduszu Pracy w wysokości 250.000 zł z przeznaczeniem na utworzenie oraz zapewnienie funkcjonowania 25 nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Niepublicznym Żłobku [...] przy ul. R. w B., określone w kosztorysie realizacji zadania, stanowiącym załącznik nr 1, tj. na utworzenie 1 miejsca nie więcej niż kwotę 10.000 zł (§ 1 ust. 1 umowy).
Strona zobowiązała się do wykorzystania przekazanych środków finansowych zgodnie z celem, na który je uzyskała i na warunkach określonych umową oraz programem "MALUCH+" 2021. Oświadczyła jednocześnie, że treść programu jest Jej znana (§ 3 ust. 1 umowy).
Przez wykorzystanie środków Funduszu Pracy w części dotyczącej tworzenia miejsc opieki należało rozumieć zapłatę za zrealizowane części zadania, na które przekazana została transza lub dokonanie przez Stronę refundacji z rachunku bankowego, o którym mowa w § 1 ust. 5 umowy, za uprzednio zrealizowane części zadania, za które dokonała zapłaty. Przekazanie środków Funduszu Pracy na rachunek Strony nie stanowi wykorzystania środków Funduszu Pracy (§ 1 ust. 8 zd. 1 i 3 umowy).
Strona zobowiązana była do przekazania Wojewodzie zaświadczenia o wpisie do właściwego rejestru instytucji opieki utworzonej w ramach umowy bezzwłocznie po jego otrzymaniu. Przekazanie zaświadczenia o wpisie było warunkiem rozliczenia realizacji zadania w części dotyczącej tworzenia miejsc opieki (§ 1 ust. 16 umowy).
Okres rzeczowej realizacji zadania, o którym mowa w § 1 ust. 1 umowy, ustalono od 1 stycznia do 31 grudnia 2021 r. Poprzez rzeczową realizację zadania tworzenia miejsc opieki rozumiano wykonanie i odbiór końcowy wszystkich robót, dostaw i usług rozliczanych w ramach realizacji zadania jako finansowanych ze środków Funduszu Pracy lub ze środków własnych, a przez finansową realizację zadania tworzenia miejsc opieki - wykorzystanie środków, o którym mowa w § 1 ust. 8 umowy, oraz dokonanie zapłaty ze środków własnych za zrealizowane roboty, dostawy i usługi rozliczane w ramach realizacji zadania (§ 1 ust. 18 zd. 1-2 umowy).
Okres realizacji zadania w części dotyczącej tworzenia miejsc opieki miał kończyć się w dniu dokonania wpisu do właściwego rejestru lub wykazu, a w części dotyczącej funkcjonowania miejsc opieki - rozpocząć się od dnia dokonania wpisu do właściwego rejestru lub wykazu (§ 1 ust. 19 umowy).
Pełne zakończenie realizacji zadania, umożliwiające jego rozliczenie, następuje w dniu dokonania wpisu do właściwego rejestru lub wykazu, który mógł przypadać do 18 marca 2022 r. (§ 1 ust 20 umowy w brzmieniu zmienionym aneksem nr 1).
Jak wynika z akt, w sprawie nie jest sporna pomiędzy Wojewodą a Stroną okoliczność wydatkowania środków Funduszu Pracy przekazanych pierwszą transzą, w wysokości 100.000 zł, w terminie określonym umową, a także okoliczność, że do 18 marca 2022 r. nie dokonano wpisu Niepublicznego Żłobka [...] do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, potwierdzającego faktyczne utworzenie nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, dofinansowanych z przyznanych Stronie środków Funduszu Pracy. Termin dokonania stosownego wpisu do rejestru nie został ponownie przedłużony (brak zgody Wojewody).
Wykorzystanie pierwszej transzy środków Funduszu Pracy poprzez zapłatę nie może zostać zatem uznane za prawidłowe z uwagi na niedotrzymanie przez Stronę warunków umowy, w związku z brakiem utworzenia w określonym umową terminie nowych miejsc opieki, na które Strona otrzymała dofinansowanie. Jak wynika z akt, przyznane Stronie dofinansowanie dotyczyło utworzenia w terminie do 18 marca 2022 r. nowych miejsc w instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3.
Nie dokonując wpisu Żłobka do rejestru żłobków i klubów dziecięcych w ww. terminie, Strona nie zrealizowała w terminie zadania, na które otrzymała dofinansowanie i naruszyła § 1 ust. 20 umowy w brzmieniu zmienionym aneksem nr 1.
Brak dokonania wpisu do właściwego rejestru żłobków i klubów dziecięcych w terminie określonym umową oznacza według reżimu u.f.p., że Strona nie zrealizowała zadania, na które otrzymała dofinansowanie, w sposób zgodny z umową.
Organy nie miały zatem podstaw do uznania, że zadanie zostało wykonane zgodnie zobowiązującą umową, a wydatkowana na nie część dotacji w wysokości 10.000 zł wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.
Jak wynika z umowy, w sposób precyzyjny określono przeznaczenie dotacji oraz warunki jej prawidłowego rozliczenia i ewentualnego zwrotu. Strona, podpisując umowę, zobowiązała się do wykorzystania przekazanych środków finansowych zgodnie z celem, na który je uzyskała i na warunkach określonych umową oraz programem (§ 3 ust. 1 umowy). Tym samym powinna być świadoma warunków umowy i konsekwencji, które zostały nią zastrzeżone.
Jednocześnie, w kontekście tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, wskazywane przez skarżącą przyczyny braku dokonania wpisu placówki opieki nad dziećmi do lat 3 do właściwego rejestru nie stanowią przesłanki określonej w art. 169 ust.6 u.f.p. mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej na podstawie ww. przepisu.
Utrwalone i zgodne orzecznictwo sądowoadministracyjne na tle stosowania ww. przepisu art.169 u.f.p. prezentuje jednolity pogląd, że granicę upoważnienia do dysponowania środkami pochodzącymi z dotacji udzielonej na finansowanie danego zadania stanowi zarówno cel, na który środki te są wydatkowane, jak i zakreślony - determinowany określonym czasem realizacji zadania - termin, wraz z upływem którego nie ma podstaw do dokonania z dotacji określonego wydatku, bowiem środki publiczne stanowiące dotację celową nie pozostają już w dyspozycji beneficjenta, który ją otrzymał ( vide wyroki WSA w Warszawie: z 19 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2815/20,7 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 139/21 oraz z 1 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 499/22).
W stwierdzony stanie faktycznym i prawnym sprawy Sąd za uzasadnione uznaje stanowisko organów, że brak dokonania stosownego wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych w określonym umową terminie oznacza, że do tego czasu zadanie, na które przekazano środki dotacji nie zostało zakończone (zrealizowane w określonym czasie). Dokonanie wpisu żłobka do właściwego rejestru warunkuje zatem uznanie wykorzystania dotacji za zgodne z przeznaczeniem (jeśli wydatki są spójne z zakresem, na jaki je przyznano), a także uprawnia do prowadzenia żłobka. Niedopełnienie przez skarżącą czynności rejestracyjnych utworzonej placówki opieki (niepublicznego żłobka) oznacza, że Strona nie zrealizowała zadania, na które otrzymała dofinansowanie, w sposób zgodny z umową.
Powyższe skutkowało zasadnym zakwalifikowaniem przez organy, że środki Funduszu Pracy w wysokości 100.000 zł, których wykorzystanie zostało potwierdzone rozliczeniem pierwszej transzy dofinansowania, zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, w związku z niepotwierdzeniem utworzenia 25 nowych miejsc opieki w ustalonym terminie.
Natomiast pozostała kwota przekazanych Stronie środków Funduszu Pracy, w wysokości 150.000 zł, wobec nieprzedstawienia rozliczenia drugiej transzy (brak potwierdzenia wykorzystania środków) i nieosiągnięcia celu, na jaki przyznane zostało dofinansowanie (brak utworzenia miejsc opieki w terminie do 18 marca 2022 r.), została uznana za dofinansowanie niewykorzystane w terminie, na jaki przyznano środki i skutkowało nałożeniem obowiązku zwrotu ww. środków wraz ze stosownymi odsetkami zgodnie z powołanym przez organy przepisem art. 169 u.f.p.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi dotyczącym naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego. Dokonanej ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ też wyczerpująco wyjaśnił Stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy.
Z tych wszystkich względów uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.