VIII SA/Wa 764/18

VIII SA/Wa 764/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/
Justyna Mazur
Marek Wroczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 2052/19 - Wyrok NSA z 2023-06-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 145 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, po wznowieniu postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r., Nr [...] Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]z dnia [...]maja 2018 r., Nr [...], w sprawie stwierdzenia wydania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r., Nr [...]o zmianie decyzji dotychczasowej i przyznaniu [...]spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "strona skarżąca", "spółka") płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w pomniejszonej wysokości na rok 2007, z naruszeniem prawa.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.
W dniu [...]maja 2007 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa w [...] wpłynął wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2007 podmiotu [...]sp. z o.o. (nr producenta [...]). W przedmiotowym wniosku oznaczonym nr dokumentu [...]strona zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej grunty rolne położone na [...] działkach ewidencyjnych wnioskując o płatność w ramach następujących wariantów:
802301 - uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) - do powierzchni [...] ha,
802b01 - trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) - do powierzchni [...] ha,
P01a01 - półnaturalne łąki jednokośne (wykaszanie ręczne) - do powierzchni [...] ha, P01b - półnaturalne łąki dwukośne - do powierzchni [...] ha.
Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, w dniu [...]marca 2008 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...]wydał decyzję nr [...], którą przyznał wnioskodawcy płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007, w łącznej wysokości[...]zł.
Następnie, po uwzględnieniu zmiany do wniosku z dn. [...]maja2008 r., złożonej przez [...]sp. z o.o., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], w dniu [...]kwietnia 2010 r., wydał decyzję Nr [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r., o zmianie decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości [...]zł.
W dniu [...]lutego 2015 r., Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (po uprzedni wszczęciu postępowania w przedmiotowym zakresie), wydał decyzję nr [...]o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]nr [...] z dnia [...]kwietnia 2010 r.
W dniu [...]marca 2015 r. spółka złożyła do Prezesa ARiMR odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją nr [...]z dnia [...]maja 2015 r., Prezes ARiMR uchylił
w całości zaskarżoną decyzję, i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]nr [...] z dn. [...].04.2010 r.
W dniu [...] kwietnia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] postanowieniem nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych znak [...].
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] stwierdził, że uprzednio wydane w przedmiotowej sprawie decyzje: Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zmianie decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w pomniejszonej wysokości na rok 2007 oraz poprzedzająca ją o numerze [...] z dnia [...] marca 2008 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w pomniejszonej wysokości na rok 2007 zostały wydane z naruszeniem prawa, z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę tj. [...]sp. z o. o. warunków określonych § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
Wskazane wyżej warunki nie zostały spełnione ze względu na stworzenie przez P. M. sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych płatności o których mowa w 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 386, z 23.12.2006, str. 74) poprzez sztuczny podział posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego.
W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2018 r., Dyrektor [...]Oddziału ARiMR utrzymał powyższą decyzję w mocy.
Zdaniem organu zaistniały przesłanki, które wskazują, iż [...] sp. z o.o., nie spełnia warunku posiadania zadeklarowanego do przedmiotowej płatności gruntu rolnego określonej § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w związku z dokonaniem przez ówczesnego wspólnika oraz Prezesa Zarządu spółki – P. M. działań skierowanych na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, w postaci podziału jednego spójnego gospodarstwa rolnego będącego w posiadaniu wskazanego wyżej P. M., na kilkadziesiąt części zgłaszanych odrębnie we wnioskach o przyznanie płatności na poszczególne lata przez szereg podmiotów, w tym przez stronę niniejszego postępowania.
Stwierdzenie okoliczności wskazanych powyżej, możliwe było dopiero po analizie dokumentacji wszystkich spółek utworzonych przez P. M. w latach 2006-2013, w tym analizy przekazywania poszczególnych gruntów rolnych pomiędzy spółkami w których P. M. posiadał udziały, wykonywania prac na zlecenie spółek przez podmioty powołane przez P. M., analizy numerów kont wskazywanych przez te spółki, a także tożsamości osób zawiązujących te spółki.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt lI GSK 2576/14, organ wskazał, iż ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Przy ocenie "sztucznego stworzenia warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta.
Wszystkie powołane wyżej okoliczności świadczą, zdaniem organu, iż na moment wydawania decyzji [...] oraz [...], organy ARiMR nie były w stanie ustalić mechanizmu stworzenia sztucznych warunków celem uzyskania nienależnych płatności. Z uwagi na fakt, iż na podstawie deklaracji użytkowania gruntów rolnych wskazanych we wniosku o płatności na rok 2007 przyznano płatności podmiotowi [...] Sp. z o.o. w wysokości [...] zł., organ uznał, iż zaistniałe okoliczności wyczerpują przesłanki o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), co zobligowało organ I instancji
ARiMR do wznowienia z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie.
Analizując strukturę własnościową gruntów rolnych będących składową częścią gruntów rolnych będących składową częścią gospodarstwa deklarowanego przez [...] sp. z o.o. w roku 2007, organ wskazał, iż wśród zadeklarowanych [...] działek ewidencyjnych, [...] działek stanowiło własność P. i R. M., pozostałe [...] stanowiło własność Skarbu Państwa powstającą w zasobie ANR, w tym [...] działki ewidencyjne były wydzierżawione przez P. i R. M., następne [...] działki ewidencyjne były wydzierżawione przez [...] sp. z o.o., a ostatnia została wydzierżawiona przez [...]sp. z o.o. W roku 2008 posiadanie działek okazywało już sześć innych podmiotów - spółek cywilnych: [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. We wszystkich tych spółkach (bezpośrednio bądź pośrednio przez inne podmioty) wspólnikiem był P. M. (co wynika z załączonych do wniosków o wpis do ewidencji producentów umów zawiązujących spółki cywilne - załączono do akt). Wszystkie przekazania gruntów następowały na podstawie umów dzierżawy lub poddzierżawy gruntów lub też "umów przeniesienia posiadania" zawieranych bezpośrednio pomiędzy zainteresowanymi podmiotami.
Z powyższego wynika, że analizowane działki były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, które łączy wspólnik – P. M.. W ocenie organu, załączone w roku 2008 do tzw. "wniosków transferowych" umowy przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów, zawierane pomiędzy w/w podmiotami, miały stanowić jedynie uzyskanie formalnego tytułu do pozornego wydzielenia gruntów. Istotna w niniejszej sprawie jest zdaniem organu wykazana "decyzyjność: P. M.. Organ wskazał, że to P. M. brał udział w załatwianiu wszystkich spraw analizowanych spółek, związanych zarówno z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw, a także wszelkich spraw formalnych w kontaktach z ARiMR (co wynika chociażby z pism składanych przez P. M. w sprawie niniejszej, a także w sprawach pozostałych analizowanych podmiotów). Organ wskazał też, że "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika (art. 2 pkt b Rozporządzenia rady (WE) 1782/2003). W skład jednostek produkcyjnych gospodarstwa wchodzą natomiast grunty, budynki, urządzenia i maszyny, inwentarz oraz siła robocza. Jeżeli jednostki produkcyjne są zarządzane przez tę samą osobę bądź grupę osób fizycznych lub prawnych (bez względu na jej status w świetle prawa krajowego) mamy do czynienia z jednym rolnikiem i gospodarstwem. Zatem podniesiono, że samo założenie kolejnego podmiotu prawa handlowego przez tę sama grupę osób, prowadzącego działalność rolniczą nie będzie oznaczać automatycznie wykreowanie nowego rolnika i gospodarstwa. Fakt, że nowa osoba prawna jest założona przez grupę osób fizycznych lub prawnych posiadająca już status rolnika, w świetle definicji rolnika i gospodarstwa wyklucza uznanie takiej osoby za nowego rolnika, w sytuacji zarządzania tym "nowym" gospodarstwem przez te same osoby czy grupę osób. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej, a także prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, parku maszynowego wskazuje zdaniem organu, iż [...]sp. z o.o. znajdując się w grupie osób fizycznych lub prawnych zawiązanych przez P. M. prowadzącego jedno spójne gospodarstwo, nie był w 2007 r. producentem rolnym prowadzącym (posiadającym) gospodarstwo rolne. Powyższe prowadzi w ocenie organu do stwierdzenia, iż podmiot wnioskujący nie spełnił warunków do przyznania powyższej płatności określonych w § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dokonując analizy powiązań podmiotów
w których P. M. był wspólnikiem zarejestrowanych odrębnie w ewidencji producentów Dyrektor [...] Oddziały Regionalnego ARiMR stwierdził, że to P. M. jest rolnikiem prowadzącym działalność rolniczą w posiadanym przez siebie gospodarstwie. Działalność ta była działalnością zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, prowadzoną na własny rachunek. To P. M. uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z działalnością rolniczą, a więc był posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, którego część była przedmiotem deklaracji we wniosku złożonym przez stronę niniejszego postępowania. Ustalone fakty i okoliczności prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącą spółkę (ta sama siedziba, ci sami wspólnicy bądź prezesi, wzajemne przekazywanie sobie posiadanych gruntów, deklarowanie działek rolnych w tych samych obrębach ewidencyjnych) zasadnie wskazują, że spółka została zawiązana w celu podzielenia łącznie posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustalających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem. Wskazano też, że "multiplikowanie" spółek prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okoliczności formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rozwoju obszarów wiejskich, których celem jest poprawa konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa przez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, poprawy środowiska naturalnego i obszarów wiejskich przez wspieranie gospodarowania gruntami, poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz poprawy różnicowania działalności gospodarczej. Podniesiono za NSA (wyrok w sprawie II GSK 2112/14) że powyższy cel nie może być uznany za spełniony, w sytuacji gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek. Zachodzą także podstawy do stwierdzenia koordynacji między poszczególnymi podmiotami, zatem zaistniał też element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami wsparcia.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ wskazał m. in., że podstawą do wznowienia postępowania był przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi w dniu wydania decyzji, a istotne w sprawie. Jak wskazano w treści niniejszej decyzji stwierdzenie okoliczności wskazanych powyżej, możliwe było dopiero po analizie dokumentacji wszystkich spółek utworzonych przez P.M. w latach 2006-2013, w tym analizy przekazywania poszczególnych gruntów rolnych pomiędzy spółkami w których P.M. posiadał udziały, wykonywania prac na zlecenie spółek przez podmioty powołane przez P.M., analizy numerów kont wskazywanych przez te Spółki, a także tożsamości osób zawiązujących te spółki. Organy ARiMR nie były w stanie ustalić mechanizmu stworzenia sztucznych warunków celem uzyskania nienależnych płatności na moment wydania decyzji za rok 2007, gdyż dopiero w latach kolejnych został ujawniony sposób działania P.M., tj. składanie wniosków o przyznanie płatności przez różne podmioty (spółki), w których główną rolę pełnił P.M. jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent, itd.
Organ wskazał, że również zarzut, iż w sprawie nie wystąpiły jakiekolwiek nowe fakty i dowody, nieznane wcześniej organowi, jest niezasadny. Jak bowiem wykazano w treści zaskarżonej decyzji oraz w niniejszej decyzji, analiza wszystkich podmiotów związanych z osobą P.M. dała dopiero obraz całej sytuacji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], rozpoznając wniosek spółki [...]sp. z o.o. na rok 2007 dokonał analizy jedynie akt sprawy zebranych w niniejszym postępowaniu. Dopiero w kolejnych latach, w trakcie prowadzonych postępowań administracyjno-odwoławczych oraz sądowych, wyszło na jaw działanie P.M., tj. składanie wniosków o przyznanie płatności przez inne podmioty, powiązane jednakże z osobą P.M. Okoliczności te były istotne w sprawie, gdyż zbadanie ich spowodowało ustalenie, że to P.M. był posiadaczem gruntów zgłaszanych we wszystkich spółkach (lub członkowie jego rodziny). Poprzez stworzenie sztucznego podziału gospodarstwa miał on na celu uniknięcie modulacji płatności, która obowiązuje w niektórych programach pomocowych, np. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych
i poprawy dobrostanu zwierząt, a zatem pomocy, której dotyczy niniejsze postępowanie. Organ wskazał, że wszystkie spółki - wnioskodawcy posiadały ten sam adres: [...], ul. [...], wszystkie posiadały ten sam zarząd w osobie P.M. lub osób z nim związanych, zaś mechanizm działania był taki sam: spółki formalnie były w posiadaniu działek rolnych, w rzeczywistości nie były w ich faktycznym użytkowaniu. Nabywały grunty rolne w celu wyłącznie otrzymywania płatności nie prowadząc na nich działalności rolniczej, gdyż prace polowe w rzeczywistości wykonywał P.M.. Bez ponoszenia więc żadnych kosztów prowadzenia działalności rolniczej, nie użytkując zgłaszanych działek rolnych występowały o płatności, będąc ściśle powiązane z określoną grupą osób. Świadczy to o stworzeniu sztucznych warunków, co w sprawie odpowiednio uargumentowano.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze [...]sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 punkt 5, art.149 § 2 oraz art.150 § 1 i § 2 kpa. Zarzuciła ewidentny brak obiektywizmu, brak staranności przy zbieraniu dowodów, popełnienie fundamentalnych błędów ustaleń faktycznych w oparciu o źle metodycznie przeprowadzone postępowanie dowodowe. Błędną, arbitralną, dowolną wręcz kuriozalną ocenę materiału dowodowego - nie przeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę oraz nieuzasadnione zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji WE 1975/2006 i art. 4 ust.3 rozporządzenia Rady (EUROATOM) nr 2988/95.
Zdaniem strony skarżącej w sprawie nie istnieją i nie istniały podstawy do wznowienia postępowania ze względu na dyspozycję art.145 § 1 punkt 5 kpa. Żadne supozycje organu nie mogą stanowić okoliczności wznowienia z art.145 § 1 punkt 5 kpa. Dane dotyczące powiązań z P. M. i innymi podmiotami były organowi znane podczas wydawania decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego nie ma więc przesłanki wznowienia. Ponadto przy tak przyjętej metodyce doszło jedynie do analizy pod kątem "elementu subiektywnego" według wyroku TSUE C 434/12 - a organ pominął w ogóle badania "elementu obiektywnego" według słowniczka w/w wyroku Trybunału - dla ewentualnego stosowania ujemnych sankcji z w/w klauzuli "sztucznościowej" niezbędne jest natomiast łączne zaistnienia przesłanek obydwu "elementów". [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]podnosiła konsekwentnie, iż w sprawie nie istnieją podstawy do wznowienia postępowania ze względu na dyspozycję art.145 § 1 punkt 5 kpa. Organ próbował te domniemane przesłanki dopiero ustalać w postępowaniu co odzwierciedlenie znalazło między innymi w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Organ nie baczył, iż przesłanki wznowienia z punktu 5 art.145 § 1 kpa muszą nie tylko istnieć w dniu wszczęcia postępowania obecnie i w dniu wydania decyzji i muszą być nie znane organowi w dniu wydawania decyzji, nadto - spełniać przymiot nowych ale przede wszystkim muszą być istotne w sprawie. Nadto podniósł, że ograniczając zakres włączonego do przedmiotowego postępowania materiału dowodowego do dokumentacji zgromadzonej w ramach wniosku [...]sp. z o.o. P.M. oraz trzech wybranych podmiotów wnioskujących odrębnie o przyznanie płatności w roku 2007 tj. [...]sp. z o.o., [...]sp. z o.o., oraz [...]sp. z o.o. nie wyjaśniono metodologii doboru tych podmiotów.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Na wstępie wskazać należy, że skarżąca spółka [...]spółka z o.o. z siedzibą w [...]utraciła swój byt prawny - została przejęta przez spółkę [...]Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (informacja odpowiadaja odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców k. 36 – 37 akt sądowych).
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora [...]Oddziału ARiMR, dotycząca stwierdzenia wydania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r., Nr [...]o zmianie decyzji dotychczasowej i przyznaniu stronie skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w pomniejszonej wysokości na rok 2007, z naruszeniem prawa.
Stanowiące przedmiot skargi decyzje wydane zostały w wyniku wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, było dotknięte kwalifikowanymi wadami, wymienionymi w art. 145 § 1 K.p.a. Zadaniem organów w postępowaniu wznowieniowym jest zatem ustalenie, czy postępowanie zakończone decyzją ostateczną było dotknięte jedną z wad wymienionych w wyżej wymienionym przepisie. Stwierdzenie istnienia takiej wady obliguje organ do uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.
Podstawą wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie był przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., z którego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który je wydał.
Przywołany przepis wymaga zatem kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, musiały one istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań czy
z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w omawianym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 768/11, LEX nr 1252179).
O istotności nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów można mówić tylko wtedy, jeżeli dotyczą one przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej.
Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy organy prawidłowo przyjęły, że
z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę tj. [...]sp. z o. o. warunków określonych § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, ze względu na stworzenie przez P.M. sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych płatności, o których mowa w 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r.
w zakresie wprowadzenia procedur kontroli jak również wzajemnej zgodności
w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 386,
z 23.12.2006, str. 74) poprzez sztuczny podział posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego, stanowiło naruszenie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, uzasadniające wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i stwierdzenie wydania decyzji dotychczasowej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej z naruszeniem prawa. W ocenie organu jest to nowa, istotna dla sprawy okoliczność, która nie była znana organowi w dniu wydania decyzji, istniała jednak w dacie przyznania płatności.
W ocenie Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Jak już była mowa, w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymienione zostały dwie, niezależne od siebie przesłanki w ramach omawianej podstawy wznowienia. W rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. "nowy dowód" musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę wznowienia. Natomiast warunkiem przy "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest to, aby była istotna (czyli taka, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy) i istniała w dacie wydania decyzji, przy czym nie była znana organowi. "Nowe okoliczności", o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi, mający wpływ na status prawny strony. Ujawnienie nowych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów po wydaniu decyzji.
Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przyznanie płatności nastąpiło decyzją z dnia [...]marca 2008 r., zmienioną następnie decyzją z [...]kwietnia 2010 r. W tym czasie organy dysponowały i dokonały analizy jedynie akt sprawy dotyczącej przedmiotowego postępowania. Dopiero w kolejnych latach, w trakcie prowadzonych postępowań administracyjno – odwoławczych i sądowych ujawnił się mechanizm działania P.M., tj. składanie wniosków o przyznanie płatności przez inne podmioty powiązane jednakże z osobą P.M., jedynie formalne posiadanie działek przez te podmioty w sytuacji, gdy nie były one w ich faktycznym użytkowaniu, a posiadaczem gruntów zgłaszanych przez spółki był P.M. i to on prowadził działalność rolną, wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły, na własny rachunek. Aby przesądzić, że pewne działania są powtarzalne a więc, że stworzono pewien mechanizm działania, trzeba czasu niezbędnego na tę powtarzalność, co potwierdza w ocenie Sądu nowość powyższych okoliczności i ich nieznajomość przez organ w dacie wydania decyzji w trybie zwykłym. Podstawą wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie były zatem nowe okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które ujawniły się za pośrednictwem dowodu przeprowadzonego po wydaniu decyzji ostatecznej.
W przedmiotowej sprawie podstawą, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa jest uznanie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności PRŚ, co nie było przedmiotem wcześniejszego badania przez organy. Ustalenia okoliczności stworzenia sztucznych warunków pojawiły się w sprawie dopiero po długotrwałych analizach kilkudziesięciu podmiotów: spółek cywilnych
i spółek prawa handlowego, które zostały utworzone przez identyczną grupę osób. Wymagały one porównania składów osobowych kilkudziesięciu spółek, które składały wnioski na przestrzeni ostatnich lat, ich siedziby, sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania, treści składanych wniosków, zauważenia cech powtarzalności danego schematu działania. Takich ustaleń nie można dokonać przez pryzmat pojedynczego wniosku złożonego przez określony podmiot i ograniczyć jego badanie tylko do oceny działań samego beneficjenta. Na moment wydawania poprzednich decyzji w sprawie organy ARiMR takich ustaleń jeszcze nie posiadały.
Zgodzić się należy z organami ARiMR, że w dacie wydawania przedmiotowych decyzji po wznowieniu postępowania – organy posiadały już z urzędu informacje, że
w sprawach kilkudziesięciu spółek (które złożyły wnioski o przyznanie płatności na przestrzeni ostatnich kilku lat), założonych przez określoną, identyczną grupę osób, toczą się postępowania administracyjne, gdzie organy ARiMR stawiają zarzuty stworzenia sztucznych warunków.
Takiej weryfikacji poddano również i skarżącą w toku postępowania wyjaśniającego, ponownie rozpoznając sprawę przyznania płatności PRŚ na 2007 r. Wykazanie w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanych decyzji stworzenia sztucznych warunków do przyznania ww. płatności stanowi zmianę istotnych okoliczności faktycznych, bowiem wyklucza przyznanie płatności.
Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia
7 grudnia 2006 r ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.
Ponadto, zgodnie z art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie
w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Jak prawidłowo wskazały organy mimo, iż uprzednio przedstawiony stan faktyczny sprawy dotyczy jedynie podmiotu [...]sp. z o.o., to dla wykazania istoty sprawy, jej analizy faktycznej i prawnej konieczne jest przedstawienie [...] sp. z o.o., w powiązaniu z P. M. oraz innymi podmiotami które również w tym samym roku kalendarzowym ubiegały się o płatność. Jak wskazano w wyroku ll GSK 2576/14, ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Przy ocenie "sztucznego stworzenia warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta. Podkreślić należy, iż przedmiotem wskazanej analizy było postępowanie P.M. który, według stanu na rok 2007, wspólnie z członkami najbliższej rodziny, zawiązał sześć spółek kapitałowych, składających odrębne od niego i (jego ówczesnej małżonki) R. M., wnioski o przyznanie płatności.
Z analizy struktury własnościowej tych podmiotów (wnioskujących odrębnie
o płatności w roku 2007) wynika, iż bezpośrednio jako wspólnicy występują: P.M., R. M., [...]SA oraz wydzielona z niej [...]sp. z o.o. Pośrednio własność udziałów we wszystkich opisanych wyżej spółkach skupiła się głównie w rękach P.M., oraz w niewielkim wymiarze R. M. (ówczesnej małżonki) i M. M. (ojca). Zatem spółki te są jedynie inną forma prawna posiadanego przez P.M. gospodarstwa. Ponadto, wszystkie opisane podmioty wskazały jako swoją siedzibę ten sam adres tj., ul. [...],[...]. Praktycznie taki sam był również zakres ich działalności (identyczny – poza powstałym wcześniej [...]). Przedmiotem ustaleń nie jest jednak sam fakt ustalenia praw własności, lecz faktycznego posiadania przez stronę niniejszego postępowania w roku 2007 gruntów rolnych, oraz fakt rzeczywistego prowadzenia na nich jako rolnik odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego.
W pkt II 2.1 Załącznika do Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r., zmieniającego decyzję Komisji 2000/115NVE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów dotyczących przeglądów struktur gospodarstw rolnych (Dz. Urz. UE. L. 20022161) objaśniono, że za jedno samodzielne gospodarstwo uważane jest gospodarstwo nawet podzielone między dwie lub więcej osób ze względów podatkowych lub innych, ale ciągle posiadające jeden zarząd (jednego wspólnego zarządcę) i które z tego względu można uważać za jedną jednostkę ekonomiczną. Wskazano, że dwa lub więcej oddzielnych
i uprzednio niezależnych gospodarstw, zintegrowanych w rękach jednego posiadacza, uważa się za jednego gospodarstwo, jeśli mają obecnie wspólnego zarządcę lub też wykorzystują tę samą siłę roboczą i urządzenia. Wyjaśniono również (pkt 8/1 a), że małżonków lub bliskich członków rodziny wspólnie posiadających lub dzierżawiących gospodarstwo należy normalnie uważać za posiadaczy jednego niezależnego gospodarstwa zarządzanego przez jednego posiadacza. Idea płatności wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych, tzn. decydują, jakie rośliny uprawiać, i swobodnie dokonują odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierają plony oraz utrzymują te grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami).
Należy wskazać, iż zgodnie z przepisami prawa krajowego, zgodnie z którymi w przypadku, gdy warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 maja 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 299/12 "Zapis ten ma w rzeczywistości na celu wyeliminowanie "sztucznych" podziałów gospodarstw celem ominięcia modulacji w przypadku części programów pomocowych czy też limitu zalesionych hektarów przez współwłaścicieli, a tym samym współposiadaczy".
Program rolnośrodowiskowy ma na celu poprawę środowiska rolnego i obszarów wiejskich poprzez przywracanie walorów lub utrzymanie cennych siedlisk przyrodniczych użytkowanych rolniczo, wsparcie terenów prowadzących produkcję ekologiczną w rolnictwie. Pomoc z tego tytułu, stanowi dla rolników rekompensatę utraconego dochodu, dodatkowo poniesionych kosztów transakcyjnych. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie, według określonego systemu, skierowana do mniejszych gospodarstw (do 100 ha), dlatego system płatności został skonstruowany degresywnie. Ustalania górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy w warunkach polskich dotyczy raczej gospodarstw o areale nie przekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniejsze gospodarstwa rolne.
Podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, przekłada się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulacyjnych. Działanie takie, byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą
w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi.
Reasumując wskazać należy, że zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych, jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej, a także prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, parku maszynowego wskazuje, iż [...] sp. z o.o., znajdując się w grupie osób fizycznych lub prawnych zawiązanych przez P.M. prowadzącego jedno, spójne gospodarstwo, nie był w roku 2007 producentem rolnym prowadzącym (posiadającym) gospodarstwo rolne.
Powyższe prowadzi do stwierdzenia, iż podmiot wnioskujący nie spełniał warunków do przyznania wnioskowanych płatności określonych w 5 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Organy prawidłowo zastosowały z art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat.
W rozpoznawanej sprawie skuteczne doręczenie stronie decyzji, co do której postępowanie zostało wznowione, nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2010 r., a zatem zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. możliwe było jedynie stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W konsekwencji nie naruszono art. 145 § 1 pkt 5 i 151 § 2 k.p.a.
Postępowanie dowodowe w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, organy wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy i odniosły się do twierdzeń skarżącego, nie naruszając w tym zakresie art. 7, art. 77, art. 8 i art.. 80 k.p.a. Organy wyjaśniły ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy w zgodzie z art. 11 k.p.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niewyjaśnienia metodologii doboru podmiotów będących przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organy z uwagi na objętość materiału będącego przedmiotem analizy ograniczyły zakres włączonego do przedmiotowego postępowania materiału dowodowego do dokumentacji złożonej w ramach wniosku złożonego przez podmiot wnioskujący w niniejszym postępowaniu tj. [...] sp. z o.o., P.M. i trzech podmiotów wnioskujących odrębnie o przyznanie płatności w roku 2007 uznając ten materiał za wystarczający do zobrazowania działań P.M. i wykazania stworzenia przez niego sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych płatności, a zatem kierując się zasadą ekonomiki procesowej.
Nie jest też zasadny zarzut pominięcia przez organy badania "elementu obiektywnego" o którym mowa w wyroku TSUE C 434/12 i ograniczenie badania do wystąpienia "elementu subiektywnego", w sytuacji, gdy według słowniczka w/w wyroku Trybunału - dla ewentualnego stosowania ujemnych sankcji z klauzuli "sztucznościowej" niezbędne jest łączne zaistnienie przesłanek obydwu "elementów". Zauważyć należy, że organy dokonały analizy struktury własnościowej w/w spółek zorganizowanych przez tych samych udziałowców i wykazując związek między nimi wynikający z ich struktury własnościowej, prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, korzystanie ze wspólnego zaplecza, parku maszynowego uznały, że wnioskująca spółka stworzona została
w celu podzielenia łącznie posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem – str. 591 akt (s.24 decyzji organu odwoławczego).
Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych
w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 4 lipca 2019 r. (k. 51 -54 akt sądowych) jako powodujących nadmierne przedłużenie postępowania nadto spóźnionych. Dołączenie dopiero do skargi dowodów, które winny być przedstawione organowi
w postępowaniu administracyjnym i które nie były wnioskowane przed wydaniem kwestionowanej decyzji jest spóźnione i nie może być brane pod uwagę przy ocenie decyzji organu. Przenoszenie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego na sąd administracyjny pozostaje w sprzeczności z rolą tego sądu, która nie polega na rozstrzyganiu spraw administracyjnych i sprowadza się do kontrolowania decyzji administracyjnych pod katem ich zgodności z prawem.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) skarga podlegała oddaleniu.