VIII SA/Wa 76/25

VIII SA/Wa 76/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący/
Leszek Kobylski
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1047
art. 13a ust. 1, ust. 10h i 10i
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 6 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w zakresie nieopodatkowanych należności budżetowych z tytułu usuwania i przechowywania pojazdu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego W. z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr: [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. N. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 6 listopada 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r.
o samorządowych kolegiach odwoławczych po rozpoznaniu odwołania A. N. (dalej: skarżący) od decyzji Prezydenta [...]z dnia 2 sierpnia 2024 r. o odmowie nadpłaty w zakresie nieopodatkowanych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym z tytułu usuwania przechowywania pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.
W dniu 27 grudnia 2018 r.. strażnik miejski stwierdził, że pojazd marki [...] nr rejestracyjny [...] był pozostawiony na ul. [...]w strefie obowiązywania znaku B-36 z tabliczką T-24 (tj. znaku zakazu zatrzymywania się, wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela). Mając powyższe na uwadze strażnik miejski uznał, iż dokonanie postoju w wyżej wymienionym miejscu wyczerpało dyspozycję zawartą w art. 130a ust. 1 pkt 5 ustawy
z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2024 poz. 1251, dalej: Prd), czego następstwem było wydanie dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu. Pojazd został usunięty i był przechowywany na parkingu w [...]przy [...]. Opłata w wysokości 526 zł została przez skarżącego uiszczona 28 grudnia 2022 r.
Pismem z 14 września 2022 r. skarżący zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich
w [...]do zwrotu tejże kwoty wraz z odsetkami w kwocie 173 zł, podnosząc, że opłata była pobrana nienależnie albowiem wyrokiem z 31 maja 2019 r. sygn. VII SA/Wa 246/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały [...]z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...]uchwały. Wyrok ten jest prawomocny, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 września 2021 r. sygn. I OSK 2384/19 oddalił złożoną od niego skargę kasacyjną Rady [...].
Decyzją z 2 sierpnia 2024 r. Prezydent [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji) odmówił stwierdzenia nadpłaty w zakresie nieopodatkowanych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym z tytułu usuwania przechowywania pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz "koszty" w rozumieniu art. 130a Prd stanowią opłaty (rodzaj daniny publicznej) w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz Ordynacji podatkowej, co skutkuje ich objęciem ogólnym reżimem przepisów
o zobowiązaniach podatkowych. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2023 r. poz. 1270 ze zrn.. dalej u.f.p ) - środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe
i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Jednocześnie, zgodnie z art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy
z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383). Koniecznym elementem przesądzającym, iż mamy do czynienia z nadpłatą
w przypadku spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jest powstanie uszczerbku majątkowego podmiotu obciążonego daniną publiczną wskutek jej zapłaty. W ocenie Prezydenta kwota uiszczona przez skarżącego w związku z usunięciem pojazdu, odpowiadająca rzeczywistym kosztom poniesionym przez ZDM, jako nie powodująca zubożenia strony, nie może być uznana na nadpłatę w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej.
Skarżący z zachowaniem trybu i terminu złożył odwołanie, w którym podniósł, że opłata za usunięcie oraz przechowywania pojazdu, pobrana w grudniu 2018 roku, nie miała podstawy prawnej a więc w oczywisty sposób stanowi nadpłatę, podlegającą zwrotowi.
Wskutek rozpoznania odwołania SKO decyzją z 6 listopada 2024 r., nr [...]utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 2 sierpnia 2024 r.
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż nałożenie opłaty za usunięcie
i przechowywanie pojazdu było konsekwencją zachowania Odwołującego się, który zaparkował pojazd w miejscu niedozwolonym, w miejscu obowiązywania znaku B-36
z tabliczką T-24, c oznacza, że nie zastosował się do znaku zakazu zatrzymywania się wskazującego ponadto, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela. Takie zachowanie, w świetle art. 130a ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, obligowało funkcjonariusza straży miejskiej do wydania dyspozycji usunięciu pojazdu. Opłata została uiszczona dobrowolnie 28 grudnia 2018 r., bez wydawania decyzji w sprawie. co potwierdza potwierdzenie wpłaty ZDM.
W ocenie Kolegium fakty te w istocie przesądzają, że naliczona opłata nie ma charakteru podatku i w związku z tym nadpłaty podatku, o której mowa w art. 75 § 4a Ordynacji podatkowej lecz ma charakter niepodatkowej należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, która wynika wprost z konkretnego przepisu prawa materialnego, tj. art. 130 a ust. 10h i 10i Prd. Wydawana na podstawie tych przepisów decyzja ma charakter związany. Ponieważ uchwała z 30 listopada 2027 r. nr [...]stanowiła akt prawa miejscowego i dlatego Prezydent orzekający nie był władny do oceny jej przepisów, nie mógł odstąpić od ustalenia kosztów ani ustalić ich w innej wysokości, miał obowiązek na podstawie przepisu rangi ustawowej - art. 130a ust. 10h Prawo o ruchu drogowym ustalić opłatę.
Zdaniem SKO unieważnienie uchwały nie delegalizowało podstawy prawnej do ustalenia obowiązku usunięcia i przechowywania pojazdu, lecz wywołało skutek
w postaci braku aktu prawa miejscowego stanowiącego o wysokości kosztów tych czynności. Fakt ten powoduje, że nie można do tego rodzaju sytuacji stosować przepisów Ordynacji podatkowej stanowiących o nadpłacie podatku. Nadpłacony podatek, to wedle art. 72 i 73 ustawy Ordynacja podatkowa jest podatek nienależnie zapłacony przez podatnika lub w wysokości większej od należnej, tj. nienależny od samego początku, natomiast nie można za taki uznać kosztu usunięcia
i przechowywania, niezgodnie z przepisami rangi ustawowej, pojazdu zaparkowanego nieprawidłowo przez jego właściciela.
Skarżący nie zgodził się z ww. decyzją organu II instancji i w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art, 130a ust. 10h
i 10i Prd, przy jednoczesnym pominięciu ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Zarzucił również zastosowanie błędnej wykładni prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31.05.2019 sygn. akt VII SA/Wa 246/19, skutkujące naruszeniem art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a..
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie skarżącemu zwrotu bezpodstawnie pobranej opłaty za usunięcie (486 zł) i przechowywanie pojazdu (40 zł) naliczonej bez podstawy prawnej, wraz
z ustawowymi odsetkami od 28 grudnia 2018 r.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co nastepuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz.935, dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały
i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei, zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa
w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Rozpatrując sprawę, w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 1 Prd, pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione
i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia kosztów,
o których mowa w ust. 10h (art. 130a ust. 10i p.r.d.). Stosownie natomiast do art. 130a ust. 2a Prd od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio. Z kolei w myśl art. 130a ust. 6, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa
w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu,
o których mowa w ust. 6a.
Powyższe oznacza, że ustawodawca wprowadził mechanizm ustalania opłat za usunięcie pojazdów i kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów, który nie jest uzależniony od faktycznej wysokości tych opłat i kosztów poniesionych
w konkretnym przypadku. Rada powiatu związana jest natomiast stawkami maksymalnymi określonymi w ustawie, ale waloryzowanymi w drodze corocznych obwieszczeń ministra właściwego do spraw finansów publicznych.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący pozostawił
27 grudnia 2018 r., pojazd przy ul. [...]w [...]w miejscu obowiązywania znaku B-36 z tabliczką T-24. Zatem nie zastosował się do znaku zakazu zatrzymywania się wskazującego ponadto, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela. Takie zachowanie skarżącego (w którego władaniu znajdował się pojazd), w świetle art. 130a ust. 1 pkt 1 p.r.d., obligowało funkcjonariusza straży miejskiej do wydania dyspozycji usunięciu pojazdu. Dyspozycja usunięcia, wygenerowała koszty a w konsekwencji zachodziła podstawa do zastosowania art. 130a ust. 2 p.r.d.
Kontrolowana decyzja, jak też decyzja Prezydenta m. st. Warszawy
z 2 sierpnia 2024 r., nie mogły zostać utrzymane w obrocie, bowiem odpadła podstawa prawna obciążenia skarżącego kwotą 526 zł. Jak już wskazano, w myśl art. 130a ust. 6 p.r.d. wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, ustala corocznie rada powiatu w drodze uchwały. W dacie usunięcia pojazdu skarżącego wysokość ww. opłaty wynikała z załącznika nr 2 do uchwały Rady [...]z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie
i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018. Uchwała ta, na mocy wyroku tutejszego Sądu z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 246/19, została wyeliminowana
z obrotu prawnego, tj. stwierdzono jej nieważność. Wyrok ten jest prawomocny, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt I OSK 2384/19, oddalił skargę kasacyjną Miasta [...]. Tym samym, mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa miejscowego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.
W związku z powyższym, uwzględniając skutek stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego (ex tunc), należało przyjąć, że w konsekwencji po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest wyraźnej podstawy prawnej do ustalenia kosztów wysokości wynoszącej 526 zł. Powyższe skutkowało zatem uwzględnieniem skargi, albowiem nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której utrzymany w mocy zostanie indywidualny akt administracyjny wydany na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (a taki charakter mają akty prawa miejscowego), która to podstawa prawna została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie stoi na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu sprawy art. 147 § 2 p.p.s.a. Po pierwsze, w judykaturze i doktrynie zgodnie się przyjmuje, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki z mocą ex tunc, co oznacza przyjęcie fikcji prawnej, że uchwała taka nigdy nie obowiązywała. Po drugie, rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (art. 147 § 2 p.p.s.a.). Wzruszenie więc decyzji wydanych w sprawach indywidualnych jest możliwe i dopuszczalne wtedy, gdy zostały one oparte na uchwale lub akcie, których nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa stwierdził sąd administracyjny. Po trzecie, wątpliwości interpretacyjne, oddziałujące istotnie na podejście sądów i organów administracji publicznej do zagadnienia unieważnienia decyzji związanych, w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego aktów lub uchwał samorządowych stanowiących podstawę ich wydania, dotyczą przede wszystkim tego jak należy rozumieć zwrot "wzruszenie" (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wolters Kluwer przypadkach s. 364-367). Użyte przez ustawodawcę w art. 147 § 2 p.p.s.a. sformułowanie mówi tylko o wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ta ogólnikowość stanowiska ustawodawcy tłumaczona jest - jak wskazuje B. Dauter – tym, że zwrot "wzruszeniu" odnosi się do różnego rodzaju rozstrzygnięć, podejmowanych na podstawie zakwestionowanej uchwały, w różnych postępowaniach i procedurach, w tym także ma zastosowanie do czynności cywilnoprawnych. Tym samym zwrot ten należy odczytywać jako swego rodzaju wskazanie interpretacyjne, że ocena skutków wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały (tu określającej stawki pobieranych opłat) przebiegać ma stosownie do przepisów na podstawie których decyzja w indywidualnej sprawie została wydana (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 1183/23).
Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki z mocą ex tunc, co oznacza przyjęcie fikcji prawnej, że uchwała taka nigdy nie obowiązywała. Wobec powyższego, uwzględniając ww. skutek stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, należy przyjąć, że brak jest podstawy prawnej do ustalenia kosztów w zapłaconej przez skarżącego wysokości opłaty.
Należy wskazać, że SKO w ogóle nie zajęło się kwestią podstawy prawnej wniosku Skarżącego i podstawy prawnej jego załatwienia przez organ.
Odnosząc się zaś do argumentacji Kolegium, które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta, Sąd wskazuje, co następuje.
Po pierwsze, Sąd przyjmuje stanowisko mające oparcie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. K 6/17
i odnoszącego się do stanu prawnego z daty zdarzenia - że obowiązek uiszczenia opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdu wynika bezpośrednio z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej ustalającej jej wysokość. Decyzyjny sposób załatwienia sprawy ma zastosowanie tylko w sytuacji gdy usunięty z drogi pojazd nie został odebrany z parkingu strzeżonego. W sytuacji, gdy właściciel wyraża wolę odebrania pojazdu warunkiem wydania pojazdu jest uiszczenie opłaty za jego usunięcie i parkowanie (zob. art. 130a ust. 5c i ust. 7 pkt 1 p.r.d. obowiązujących w 2017 r.).
Po drugie, w myśl art. 130a ust. 6 p.r.d. wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, ustala corocznie rada powiatu w drodze uchwały. W kontrolowanej przez Sąd sprawie - Uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Podsumowując, Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że prawomocne stwierdzenie w dniu 14 września 2021 r. nieważności Uchwały Nr [...]ex tunc można i powinno się oceniać w kontekście wpływu tego zdarzenia na decyzję SKO wydaną wobec Skarżącego na podstawie właśnie tej unieważnionej uchwały. Nie do zaakceptowania w państwie praworządnym byłaby bowiem sytuacja, w której Sąd kontrolując akt indywidualnego stosowania prawa (tu decyzja o nałożeniu opłaty za odstąpienie od dyspozycji odholowania) musiałby akt ten utrzymać w mocy odsyłając jednocześnie Skarżącego do innego - nadzwyczajnego postępowania, celem "wzruszenia" w innym trybie, do którego odsyła art. 147 § 2 p.p.s.a.
Prezydent, ponownie rozpoznając sprawę, winien wziąć pod uwagę okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały Nr [...], stanowiącej podstawę uchylonej decyzji i przy braku odmiennego aktu, stwarzającego możliwość nałożenia na Skarżącą opłaty, winien postępowanie w tej sprawie umorzyć na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.
Z tych też przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 w zw.
z art. 205 § 1 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku).