VIII SA/Wa 742/25

VIII SA/Wa 742/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-11-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący/
Iwona Szymanowicz-Nowak
Justyna Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 194
art. 15 ust. 1, ust. 1a i  ust. 2
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu gminy [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 12 września 2025 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej: organ, Rada Gminy)
z dnia 28 grudnia 2023r. Nr [...]w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu gminy [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej: "u.s.g.") i art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 194 ze zm.; dalej: u.o.s.p.) zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., poprzez:
- niedopuszczalną modyfikację normy ustawowej, wynikającej z art. 15 ust. 2 zd. 3 ustawy o ochotniczych stażach pożarnych i przyjęcie w § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych lub akcji ratowniczej
w wysokości 25 zł, podczas gdy ekwiwalent ten winien być naliczany za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej,
- niedopuszczalną modyfikację normy ustawowej, wynikającej z art. 15 ust. 2 zd. 3 u.o.s.p. i przyjęcie w § 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za udział
w szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 9 zł, dla strażaka ratownika OSP oraz dla kandydata na strażaka ratownika OSP, podczas gdy ekwiwalent ten winien być naliczany za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Prokurator przypomniał na wstępie, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 9 stycznia
2024 r. pod pozycją 504 i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego ani Sądu Administracyjnego.
Podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 u.o.s.p. Stosownie do tych przepisów, strażak ratownik OSP, który uczestniczył
w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. W myśl art.
15 ust. 2 powyższej ustawy wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany
z budżetu właściwej gminy. Na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy
o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych ustaw (Dz.U. 2023.1560 z dnia
8 sierpnia 2023r.) przepis art. 15 ust. 2 otrzymał brzmienie zgodnie, z którym ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów
w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia.
Zdaniem Prokuratora, analiza treści skarżonej uchwały prowadzi do wniosku,
iż jest ona sprzeczna z przepisami ustawy o ochotniczych strażach pożarnych.
W § 1 zaskarżonej uchwały ustalono bowiem wysokość ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP w kwocie 25,00 zł za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej oraz za udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zaś w § 2 przewidziano wysokość ekwiwalentu pieniężnego
w kwocie 9 zł za uczestnictwo strażaka ratownika OSP oraz kandydata na strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu. Powyższe zapisy stanowią nieuprawnioną modyfikację normy ustawowej.
Prokurator wskazał także, iż w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest ekwiwalent pieniężny. Z brzmienia art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych wyraźnie wynika, że ekwiwalent ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" oraz "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia" w przypadku kandydata na strażaka ratownika. Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien ustalony zostać w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Organ stanowiący gminy został zatem zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu" oraz "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby rada w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej oraz każdej rozpoczętej godziny szkolenia. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 ustawy
o ochotniczych strażach pożarnych i zapewnienie zachowania spójności przepisów (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 września 2023 roku. sygn. II SA/Ol 499/23). Zapis § 1 oraz § 2 uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych i tym samym pozostaje w sprzeczności z jednoznacznie określonym momentem, od którego należy liczyć ekwiwalent pieniężny.
W konsekwencji, przytoczone wyżej istotne naruszenia prawa poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych wskazują, w ocenie Prokuratora na konieczność wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości. Stwierdzenie nieważności uchwały jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska powołując się na treść art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. podniosła, że rada gminy została upoważniona do określenia konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu w art. 15 ust. 2 zdanie 1, co z kolei pozwala na obliczenie wysokości ekwiwalentu przysługującego konkretnemu strażakowi lub kandydatowi na strażaka, obliczonego według zasad z art. 15 ust. 2 zdanie 3 (tak WSA w Olsztynie
w wyroku z 19.12.2024r., sygn. akt II SA/Ol 809/24).
Prokurator Okręgowy tymczasem, w ocenie organu nie dokonał rozróżnienia terminu "ustalenia wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ta pierwsza kompetencja należy do rady gminy, natomiast ustalenie sposobu naliczenia ekwiwalentu wykracza poza kompetencje rady gminy określone w obowiązujących przepisach. Doprecyzowanie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym, czyni zbędnym unormowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu (tak WSA w Kielcach w wyroku z 7.08.2025r., sygn. II SA/Ke 332/25 i WSA w Olsztynie
w wyroku z 19.12.2024r., sygn. akt II SA/Ol 804/24).
W konsekwencji, ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która
w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w działaniu ratowniczym. Natomiast naliczenie wysokości ekwiwalentu ma charakter konkretny oraz wtórny. Jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka, po zakończonym działaniu ratowniczym, polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa strażaka w tym działaniu. Z kolei WSA w Poznaniu w wyroku z 27.02.2024r., III SA/Po 808/23 stwierdził, że powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwał może bowiem w określonych stanach faktycznych prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacjami.
Reasumując, zaskarżona przez Prokuratora Okręgowego uchwała nie modyfikuje zapisów ustawy i reguluje kwestie do których podjęcia rada gminy została przez ustawodawcę umocowana. Ekwiwalent dla jednostek OSP w Gminie [...] jest naliczany prawidłowo, tzn. w sposób wskazany w ustawie i w wysokości określonej przez radę gminy w uchwale. Ponadto zaskarżona uchwała była badana pod kątem jej zgodności z prawem przez Regionalną Izbę Obrachunkową i w tym zakresie nie stwierdzono żadnych uchybień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024, poz. 935; także jako: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465; także jako: "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,
a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Wskazać jednocześnie należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.
Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy wskazać wypada, iż Rada Gminy [...] (także jako: organ, Rada Gminy) 28 grudnia 2023r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; także jako: "u.s.g.") i art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 194 ze zm.; także jako: u.o.s.p.) podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu gminy [...]. W § 1 uchwały wskazano, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego w kwocie 25 zł. dla:
strażaka ratownika OSP uczestniczącego w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej;
strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art.3 pkt 7 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych.
Natomiast w § 2 wskazano, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego
w kwocie 9 zł dla:
strażaka ratownika OSP uczestniczącego w szkoleniu lub ćwiczeniu;
kandydata na strażaka ratownika OSP uczestniczącego w szkoleniu lub ćwiczeniu, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył
w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny.
W myśl art. 15 ust. 1a ww. ustawy ekwiwalent pieniężny otrzymują również:
1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1,
2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7
- stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych.
Z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wynika zaś, iż wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego
w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.
Z powyższego wynika, iż podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Ustalenie wysokości tego ekwiwalentu zgodnie z ww. regulacją należy do kompetencji rady gminy. Ekwiwalent ten jest naliczany za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań,
o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. ustalenie ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa następuje dwuetapowo. Etap pierwszy obejmuje ustalenie wysokości ekwiwalentu w formie stawki godzinowej
w granicach wskazanych w art. 15 ust. 2 ustawy (wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto). Etap drugi ma miejsce po zakończeniu działań w tym przepisie wskazanych, poprzez przemnożenie stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin uczestnictwa strażaka w tych działaniach. Wobec tego wysokość kwoty ekwiwalentu uzależniona jest od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP (kandydat na strażaka) poświęcił na uczestnictwo w tych działaniach. Art. 15 ust. 2 ustawy stanowi bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każda rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki. Natomiast naliczenie wysokości ekwiwalentu ma charakter wtórny i jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka, po zakończonym działaniu, polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa strażaka w tym działaniu, przy uwzględnieniu każdej rozpoczętej godziny wymienionego w tym przepisie działania.
Jak wynika z analizy § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy [...] zgodnie z ustawowym upoważnieniem ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP i dla kandydata na strażaka ratownika OSP w działaniach,
o których mowa w art. 15 ust. 1 i ust. 1a u.o.s.p. Wbrew twierdzeniom Prokuratora uchwała ta nie pozostaje w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej. Z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie wynika ustawowe upoważnienie do określenia przez radę gminy sposobu naliczania ekwiwalentu. Zostało to uregulowane przez ustawodawcę. Z tych przyczyn, doprecyzowanie powyższej kwestii na poziomie ustawowym czyni zbędnym normowanie jej w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. Zawarcie w uchwale takiej regulacji naruszałoby związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane
w sposób ścisły. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte
w upoważnieniu, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc
z istotnym naruszeniem prawa. Tym samym brak wskazania w uchwale, iż ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej oraz za każda rozpoczętą godzinę szkolenia, jak wskazuje Prokurator nie stanowi modyfikacji art. 15 ust. 2 u.o.s.p., jak również istotnego naruszenia prawa.
Z przyczyn wyżej opisanych skarga okazała się bezzasadna i jako taka podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., zgodnie z treścią sentencji wyroku.