VIII SA/Wa 722/24

VIII SA/Wa 722/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Mazur
Leszek Kobylski
Symbol z opisem
6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 828/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 36a, art. 48, art. 49b, art. 49f, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 14 sierpnia 2024 r. Nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB, organ II instancji, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w G. (dalej: PINB, organ I instancji) Nr [...] z 28 czerwca 2024 r. nakładającej na P.R. (dalej: skarżący, strona) obowiązek sporządzenia i przedłożenia,
w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ew. [...]w odległości 0-65 – 0-69 m od działki nr ew. [...] w miejscowości D., gm. M., z uwzględnieniem zmian wynikających
z dotychczas wykonanych robót i wskazaniem robót do wykonania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 9 czerwca 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek J.F.(dalej: wnioskodawca) dotyczący zalewania ściany jego budynku gospodarczego wodami opadowymi z dachu budynku skarżącego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]w D., gmina M..
W dniu 5 lipca 2022r. przeprowadzono oględziny na gruncie, podczas których ustalono, że na działce o nr ew. [...]w miejscowości D., gm. M., stanowiącej własność skarżącego, zlokalizowany jest m.in. budynek gospodarczy - obiekt o wymiarach 19,10 m x 15,34 m z dobudówką od strony wschodniej o wymiarach 4,70 m x 2,64 m. Budynek murowany, parterowy, dach dwuspadowy kryty eternitem falistym. Spadek dachu w kierunku wschodnim i zachodnim. Budynek gospodarczy zlokalizowany jest w odległości 0,64-0,69 m od ściany wschodniej budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce [...] w D., gmina M., stanowiącej własność wnioskodawcy. Okap budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce skarżącego, zbliżony jest do ściany budynku sąsiedniego na odległość 0,2-0,3 m. W dniu kontroli na budynku gospodarczym skarżącego, na elewacji zachodniej (od strony działki o nr ew. [...]), stwierdzono brak rynien i rur spustowych. Spadek połaci dachu w kierunku budynku sąsiedniego. Pomiędzy ścianami budynku skarżącego oraz wnioskodawcy wykonane jest utwardzenie z betonu, posiadające spadek
w kierunku południowym, na teren działki skarżącego. W dniu oględzin skarżący zobowiązał się do zabezpieczenia betonu, istniejącego pomiędzy budynkami, abizolem lub inną substancją w taki sposób, aby woda nie "podsiąkała" do budynku sąsiedniego.
Postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzenia wody opadowej
z dachu budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...]w miejscowości D., gmina M. zostało wszczęte z urzędu 7 lipca 2022 r.
Następnie decyzją nr [...]z 18 sierpnia 2022 r. PINB, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.b., nakazał skarżącemu usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w budynku gospodarczym, usytuowanym na działce o nr ewid. [...]od strony działki o nr ewid. [...] - w terminie do 31 października 2022 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
MWINB, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 17 listopada 2022 r., uchylił zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, iż ten nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego, w tym okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zastrzeżenia organu wojewódzkiego budziło zastosowanie przez PINB art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725, dalej: p.b.), który służy usunięciu nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu i nie może być wykorzystywany w sytuacji, gdy kontrolowany obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną.
Sprzeciw od tej decyzji złożył wnioskodawca. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 918/22, oddalił sprzeciw wnioskodawcy od ww. decyzji MWINB.
Następnie, po ponownym przeanalizowaniu i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, PINB decyzją nr [...]z 28 czerwca 2024 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. i art. 104 k.p.a., nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], w odległości 0-65 – 0-69 m od działki nr ew. [...] w miejscowości D., gmina M.,
z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót i wskazaniem robót do wykonania, w terminie 90 dni, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji.
W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że pismem z 9 czerwca 2023 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w Warszawie Oddział w G. M. m o "przesłanie kopii decyzji o pozwoleniu na budowę oraz załączników do ww. decyzji w postaci projektu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego, dotyczących inwestycji na działce o nr ew. [...]w D., gmina M.. powiat grójecki, inwestor J.R.; z 22 lutego 1965 r., z 30 kwietnia 1976 r. oraz z 6 stycznia 1984 r.
Archiwum Państwowe pismem z 11 marca 2024 r. poinformowało, że w rejestrze wydanych pozwoleń na budowę i użytkowanie z 1965 roku (sygnatura [...]) tylko jeden wpis z 22 lutego 1964 r. dotyczy miejscowości D., a mianowicie pozwolenie na budowę wydane na nazwisko W.W.. Archiwum Państwowe przesłało dokumenty dotyczące wydania ww. pozwolenia na budowę oraz poinformowało, że
w sprawie pozwoleń na budowę z 30 kwietnia 1976 r. oraz z 6 stycznia 1984 r. należy skontaktować się z Urzędem Gminy i Miasta w M.. PINB w G. wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta M. oraz do Archiwum Państwowego w R.. Burmistrz 8 kwietnia 2024 r. udzielił odpowiedzi, że nie ma decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji na działce nr [...] w D. z lat 1976 i 1984. Archiwum Państwowe w R. poinformowało, że przechowywana jest jednostka zawierająca dane statystyczne dotyczące ruchu budowlanego (formularze statystyczne GUS) - Jednostka sygn. [...] pt. Sprawozdania o ruchu budowlanym za lata 1982-1990.
W podanej jednostce na stronie 178 odnaleziony został załącznik do sprawozdania 1-30 za 1988 r., gdzie pod poz. 27 znajduje się wpis dotyczący "R.J., D. 15. W tabeli umieszczono następujące informacje:
Miesiąc/rok rozpoczęcia budowy - 03/85, Miesiąc/rok oddania do użytku - 12/05
Budownictwo " 1 " nowe: " 2" rozbudowa - 1 (...)
Powierzchnia w m2 zabudowy (bez miejsc po przecinku) - 379
Kubatura budynku w m3 (bez miejsc po przecinku) - 2273 (...)"
W związku z powyższym wystąpiono jeszcze raz do Burmistrza Gminy i Miasta M. o przesłanie kopii decyzji o pozwoleniu na budowę oraz załączników do ww. decyzji w postaci projektu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego, dotyczącego inwestycji na działce o nr ew. [...] w D., gmina M., powiat grójecki, inwestor J.R., prowadzonej w latach 1985-1986. Kopii dokumentacji nie otrzymano.
Ponadto w celu ustalenia udziału W.W.(osoby, która uzyskała pozwolenie na budowę) w przebiegu własności nieruchomości o nr ew. [...](wcześniej nr ew. [...]), wystąpiono do Starosty G. o podanie informacji,
o zmianie właścicieli omawianej działki w latach 1960-2024. Nie otrzymano informacji
o przebiegu własności, z której wynikałoby, że W.W. był właścicielem działki
o nr ew. [...] w D.. W związku z powyższym wystąpiono do pełnomocnika skarżącego o podanie informacji, kto był właścicielem działki o nr ew. [...] w D., gmina M. w latach 1960-1976. Pełnomocnik w wyznaczonym terminie nie udzielił informacji.
W związku z powyższym PINB, na podstawie zgromadzonych dokumentów stwierdził, że na działce o nr ew. [...](wcześniej nr ew. [...]), zlokalizowanej obecnie ok. 0,65-0,69 m od budynku na działce o nr ew. [...] w D., gmina M. powstał na podstawie pozwolenia na budowę znak: [...] z 22 lutego1965 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., wydanego na nazwisko W.W., s. B., opiewającego na budowę budynku inwentarskiego [...]
i budynku mieszkalnego [...].
Według organu I instancji za uznaniem takiego faktu stoi plan zagospodarowania działki dotyczący ww. inwestycji oraz zaświadczenie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej, z którego wynika, że W.W. posiada siedlisko budowlane
z zabudowaniami miedzy sąsiadami: od zachodu M.F.(tj. poprzedni właściciel działki o nr ew. [...]), od wschodu J. G., od południa droga do O., od północny droga polna. Budynek ten jednak wybudowany jest niezgodnie z ww. pozwoleniem na budowę, ponieważ w chwili obecnej posiada wymiary (19,10 m x 15,34 m z dobudówką od strony wschodniej o wymiarach 4,70 m x 2,64 m), tj. inne niż na planie zagospodarowania 18,56 m x 8,06 m z 1965 r. Zwiększone wymiary zabudowy ww. budynku były już potwierdzone na planie zagospodarowania z roku 1984, wykonanego w celu kolejnej inwestycji, tym razem na nazwisko J.R..
W związku z powyższym, według organu I instancji, należało wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nakładającą obowiązek sporządzenia projektu zamiennego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, w którym podniósł, że PINB nie wyjaśnił, czy obiekt po zakończeniu budowy został formalnie przyjęty do użytkowania. O ile takie zdarzenie miałoby miejsce, to zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 p.b.
Wskazaną na wstępie decyzją z 14 sierpnia 2024 r. Nr [...]organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu MWINB, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazał, że zaskarżona decyzja organu I instancji powinna zostać utrzymana w mocy, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa.
Dalej wskazał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe,
w wyniku którego uzyskał dokumentację archiwalną dotyczącą pozwolenia na budowę
z 22 lutego 1965 r., w tym plan zagospodarowania działki, na którym jako nr [...] oznaczono "projektowany budynek inwentarski [...]", w decyzji
o pozwoleniu na budowę oznaczony jako budynek inwentarski "[...]", który lokalizacją odpowiada budynkowi będącemu przedmiotem postępowania.
Z analizy akt sprawy wynika, iż ww. dokumentacja projektowa dotyczy obiektu objętego niniejszym postępowaniem. Za powyższym przemawia fakt położenia działki wraz z rozmieszczeniem budynków oraz zaświadczenie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Ś., zgodnie z którym: "(...) W.W. (...) posiada siedlisko budowlane z zabudowaniami między sąsiadami od zachodu F. M., od wschodu G. J., od południa droga do O. i B., od północy droga polna".
Wobec powyższego MWINB podzielił stanowisko PINB, iż przedmiotowy budynek gospodarczy powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego [...] i budynku mieszkalnego [...] z 22 lutego 1965 r. znak: [...], wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej
w G..
Dalej MWINB podzielił stanowisko organu I instancji wskazujące na realizację przedmiotowego budynku gospodarczego o aktualnych wymiarach około 19,10 m x 15,34 m wraz z dobudówką od strony wschodniej o wymiarach 4,70 m x 2,64 m, znajdującego się na działce o nr ewid. [...]położonej w miejscowości D., gmina M. z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Podniósł, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w omawianej sprawie wynika, że według zatwierdzonego projektu budowlanego budynek gospodarczy miał posiadać wymiary około 18,56 m x 8,06 m i miał być usytuowany w odległości około 4,5 m od granicy z działką od strony zachodniej. Tymczasem zrealizowano budynek gospodarczy o wymiarach około 19,10 m x 15,34 m wraz z dobudówką od strony wschodniej
o wymiarach 4,70 m x 2,64 m, który - według zapisów protokołu kontroli z 5 lipca 2022 r. - usytuowany jest w odległości 0-65 - 0-69 m od działki nr ew. [...]. Powyższe zmiany doprowadziły do zwiększenia powierzchni zabudowy oraz długości obiektu i szerokości obiektu w zakresie przekraczającym odpowiednio 5% i 2% założeń projektowych. Zmianie uległo również zagospodarowanie działki w sposób zwiększający obszar oddziaływania na działkę sąsiednią (obiekt usytuowany w zbliżeniu do działki sąsiedniej). Powyższe odstępstwa kwalifikują się do zmian istotnych, o których mowa
w art. 36a ust. 5 pkt 1 oraz 2a i pkt 2b p.b.
MWINB zaznaczył, że obowiązkiem inwestora było prowadzenie robót budowlanych zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia oraz dokumentacją projektową. W toku prac można dokonywać zmian o charakterze nieistotnym, a takie nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie. Słuszne zatem było wdrożenie przez PINB trybu przewidzianego w art. 51 p.b. Przepis ten znajduje zastosowanie m.in. do robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Dokonanie istotnego odstąpienia w trakcie budowy bez wcześniejszego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę skutkuje wszczęciem procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., niezależnie od daty wykonania odstępstw.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, MWINB uznał, że przedłożenie w organie powiatowym projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Przed zatwierdzeniem przedłożonej dokumentacji organ jest zobowiązany dokonać jej analizy w świetle art. 35 ust. 1 p.b. Jeśli wykonane roboty budowlane są zgodne
z przepisami, to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego
i w dalszym etapie udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Natomiast
w przypadku, gdy rozwiązania przyjęte przez inwestora nie będą odpowiadać przepisom szczególnym, nie będzie można mówić o wypełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.
Dalej MWINB podniósł, że w badanej sprawie, z uwagi na uzyskanie przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę przed dniem wejścia ustawy nowelizującej (pozwolenie na budowę budynku wydano 22 lutego 1965 r.), winny być stosowane przepisy ustawy p.b. w brzmieniu obowiązującym sprzed wskazanej nowelizacji, z wyłączeniem jednak przepisu art. 36a ust. 5 i 5b, który powinien być stosowany w brzmieniu obecnie obowiązującym. Prawidłowo zatem organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, o czym stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Zdaniem MWINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a. Argumenty przedstawione przez skarżącego
w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle p.b. nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji.
Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu wskazał, że budynek inwentarski został zrealizowany bezpośrednio po uzyskaniu pozwolenia w 1965 r. i faktycznie oddany do użytkowania. W 1977 r. Zakład Politechniki, Konstrukcji Budowli
i Budownictwa Wiejskiego SGGW - AR opracował projekt modernizacji budynku. Budynek został zmodernizowany - stosując dzisiejszą terminologię - rozbudowany, zgodnie z opracowaną dokumentacją. Cały proces inwestycyjny koordynowały władze partyjne i państwowe, gdyż był to okres stałych niedoborów mięsa na rynku. Właściciel nieruchomości nie płacił za projekt i nie był świadomy, że na wykonanie zamierzonych robót wymagane jest uzyskanie nowego pozwolenia. Budynek po rozbudowie został zgłoszony do konkursu Z.W. i uzyskał nagrodę za wzorową modernizację. Przekładając to zdarzenie na obowiązujący obecnie stan prawny, należałoby zakwalifikować wykonane w 1977 r. roboty jako samowolę budowlaną, polegającą na rozbudowie budynku bez wymaganego pozwolenia, a nie budowę niezgodnie
z warunkami decyzji wydanej w 1965 r. Roboty te zostały jednak wykonane, co jest poza sporem, ponad 20 lat temu. Do rozpoznania sprawy organ I instancji powinien zatem zastosować tryb określony w art.49f p.b.
Według skarżącego przyjęta przez organy nadzoru budowlanego obu instancji procedura legalizacji wykonanych robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., jest niewłaściwa. Stanowisko MWINB oparte jest na błędnej interpretacji przepisów p.b. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczono się jedynie do prostego zestawienia wybranych przepisów z utrwalonym stanem faktycznym na gruncie. Organ odwoławczy bezkrytycznie zaakceptował ocenę stanu prawnego sprawy dokonaną przez organ I instancji. Zajmując takie stanowisko, naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, tj. art. 6, art. 7, art. 8
§ 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji
w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji według powyższych reguł, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznanej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podlegają decyzje wydane w trybie ustawy p.b. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Przepis ten wraz z art. 50 p.b. reguluje tzw. tryb legalizacyjny, stosowany
w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b., wymienionych enumeratywnie w ust. 1 pkt 1-4 art. 50 p.b.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ,
w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania, obowiązek:
- sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Z przepisu tego wynika, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. organ musi podjąć następujące czynności:
1) szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,
2) ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów p.b.,
3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem
i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.
W świetle art. 51 ust. 4 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3,
i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo - jeżeli budowa została zakończona -
o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Podnieść ponadto należy, że nawet dokonanie przez inwestora zawiadomienia
o zakończeniu budowy, czy też prowadzenia robot budowlanych, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu, nie stanowi przeszkody do wdrożenia procedury naprawczej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został bowiem pogląd, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy nie wyklucza możliwości sprawdzenia inwestycji przez organy nadzoru budowlanego pod kątem legalności jej wykonania. Nawet bowiem po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy organy nadzoru budowlanego mają prawo wszczęcia postępowania naprawczego, jeżeli okoliczności wskazują na wystąpienie jakichkolwiek nieprawidłowości w procesie budowlanym. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy nie chroni inwestora przed ewentualną ingerencją organów nadzoru budowlanego, w przeciwieństwie do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygnaturach: II OSK 2178/17 z 30 października 2018 r., II OSK 470/17 z 5 grudnia 2017 r.; II OSK 2936/15 z 7 lipca 2017 r.; II OSK 1616/11 z 8 stycznia 2013 r., publ. cbosa).
W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego orzekające w przedmiotowej sprawie sprostały wyżej opisanym obowiązkom i wykazały konieczność sporządzenia
i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
W przedmiotowej sprawie zaznaczyć należy przede wszystkim, że będący przedmiotem sporu obiekt został wzniesiony w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, co przesądza, że nie stanowi on samowoli budowlanej.
W tym miejscu Sąd nie może zaakceptować argumentacji skargi, że organy
w przedmiotowej sprawie powinny zastosować tryb określony w art. 49f p.b., który określa przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zgodnie
z tym przepisem w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia
- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.
Z powyższego w sposób oczywisty wynika, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może zostać wszczęte jedynie w przypadku wzniesienia obiektu w sytuacji samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź dokonania stosownego zgłoszenia. W przypadku skarżącego taka sytuacja nie występuje.
Nie zasługuje również na uwzględnienie interpretacja skarżącego zawarta
w skardze, że jeśli przedmiotowy budynek gospodarczy został zmodernizowany
w latach 70-tych, to oznacza, że został on wówczas rozbudowany, zgodnie
z opracowaną dokumentacją. Skarżący na tę okoliczność złożył dokumentację archiwalną, z której jednak, zdaniem Sądu, nie wynika, aby modernizacja polegała na rozbudowie przedmiotowego budynku gospodarczego. Była ona wykonywana
w budynku o kształcie już powiększonym wraz z dobudówką (por. plan sytuacyjny działki k. 102-104 akt sądowych oraz szkic sytuacyjny działki nr [...] z 1975 r. k. 36 akt organu I instancji). Poza tym na rozprawie skarżący wyjaśnił, że od kiedy pamięta
(a urodził się w 1969 r.) przedmiotowy budynek gospodarczy jest w takim kształcie jak obecnie (protokół rozprawy k. 130 akt sądowych).
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że sporny budynek został wybudowany w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji z 22 lutego 1965 r. o pozwoleniu na budowę. Według zatwierdzonego projektu budowlanego budynek gospodarczy miał posiadać wymiary: około 18,56 m x 8,06 m
i miał być usytuowany w odległości około 4,5 m od granicy z działką od strony zachodniej. Tymczasem zrealizowano budynek gospodarczy o wymiarach około 19,10 m x 15,34 m wraz z dobudówką od strony wschodniej o wymiarach 4,70 m x 2,64 m, który według zapisów protokołu kontroli z 5 lipca 2022 r. usytuowany jest w odległości 0-65 - 0-69 m od działki nr ew. [...].
Powyższe zmiany doprowadziły do zwiększenia powierzchni zabudowy oraz długości obiektu i szerokości obiektu w zakresie przekraczającym odpowiednio 5% i 2% założeń projektowych. Zmianie uległo również zagospodarowanie działki w sposób zwiększający obszar oddziaływania na działkę sąsiednią (obiekt usytuowany w zbliżeniu do działki sąsiedniej).
Oś sporu w sprawie koncentruje się natomiast wokół ustalenia, czy organy rozstrzygające w sprawie prawidłowo uznały, że budynek znajdujący się na działce nr [...]został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji, czy organ I instancji prawidłowo wdrożył postępowanie z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. i nałożył na skarżącego decyzją z 28 czerwca 2024 r. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Z uwagi na fakt, iż sporny obiekt budowalny powstał w latach 60-tych, przypomnienia wymaga, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) nie zawierała definicji istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Pojęcie "istotnego odstąpienia" pojawiło się dopiero w 1997 r. w wyniku dodania do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przepisu art. 36a ust. 1 na mocy art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r.
o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r. Nr 111, poz. 726).
Przepis art. 36a ust. 1 p.b. wszedł w życie 24 grudnia 1997 r. i stanowił, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast przepis art. 36a ust. 5 p.b. w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. na mocy art. 1 pkt 14 lit. b
w związku z art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888).
Przepisy przejściowe zawarte w ww. ustawie nie obejmowały przy tym sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed wejściem jej w życie. Wobec tego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 p.b. można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w stanie prawnym, w którym nie było ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy administracji cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3174/18, publ. cbosa).
Swoboda ta nie oznacza jednak dowolności i w przypadku inwestycji zrealizowanej przed 31 maja 2004 r. organy nadzoru budowlanego, kontrolując jej zgodność z projektem budowlanym, nie są zwolnione z obowiązku dokonania wnikliwej
i wszechstronnej oceny tej kwestii. Z mocy art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. na organach nadzoru budowlanego i w tym przypadku ciąży obowiązek dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych w celu określenia, czy doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W ich ramach organ powinien szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę dopuścił się inwestor i które z tych odstępstw mają charakter istotny.
Zdaniem Sądu zakres i charakter wprowadzonych zmian przy budowie spornego budynku nie pozostawia przy tym żadnych wątpliwości, że został on wybudowany
w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji
o pozwoleniu na budowę.
Wobec powyższego zachodziła konieczność wdrożenia procedury określonej
w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który ma zastosowanie wówczas, gdy roboty budowlane prowadzone były na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, ale jednocześnie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jej celem jest rozstrzygnięcie o losach zrealizowanej inwestycji.
Zasadnie więc organ I instancji decyzją z 28 czerwca 2024 r. nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego, z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót i wskazaniem robót do wykonania, zakreślając termin wykonania tego obowiązku.
Należy jednoznacznie wskazać, że spełnienie obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. jest fakultatywne. Jest to przywilej,
z którego zobowiązany nie musi skorzystać. To od woli zobowiązanego zależy, czy podejmie kroki w celu legalizacji budowy, czy też nie, i w tym zakresie wymagana jest od niego należyta staranność.
Reasumując, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu
I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem brak jest podstaw do ich uchylenia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.