VIII SA/Wa 710/19

VIII SA/Wa 710/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Marek Wroczyński
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1261/20 - Wyrok NSA z 2024-06-19
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 nr 284 poz 22
art. 5 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 4
Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiające dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki  wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw.
Dz.U. 2014 poz 1468
par. 4 ust. 1 plkt 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w  związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. F. (dalej: skarżący, strona, producent, wnioskodawca) na decyzję Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi z [...]lipca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji
w sprawie udzielenia wsparcia w ramach mechanizmu wycofania z rynku owoców (jabłek) na bezpłatną dystrybucję w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 2 listopada 2015 r. wnioskodawca złożył do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] (dalej: Dyrektor OT ARR) powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie dotyczące producentów owoców i warzyw (Dow III)".
W formularzu zaznaczył, że powiadomienie składane jest przez producenta owoców
i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Takie samo oświadczenie strona zaznaczyła we wniosku o przyznanie wsparcia za przeprowadzenie ww. operacji wycofania z rynku 83.328 kg jabłek z powierzchni 8,96 ha, złożonym do Dyrektora OT ARR [...]lipca 2016 r.
Decyzją nr [...] z [...]września 2016 r. Dyrektor OT ARR za wycofanie z rynku jabłek przyznał stronie wsparcie w wysokości 33.352,80 euro, tj. 147.959,71 zł. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania, a organ orzekający odstąpił od jej pisemnego uzasadnienia, ponieważ w całości uwzględniała żądanie strony. Przyznana skarżącemu płatność została zrealizowana [...]września 2016 r.
W okresie od 19 września 2016 r. do 23 września 2016 r. odbyła się kontrola audytorów Komisji Europejskiej w zakresie wydatkowania środków finansowych
z budżetu Unii Europejskiej (dalej: UE) w roku 2014/2016, podczas której stwierdzono nieprawidłowości polegające na niekwalifikowalności pomocy udzielonej producentowi. Stwierdzono, że działania producentów wnioskujących o wsparcie, będących jednocześnie członkami uznanej organizacji producentów, dokonane zostały z naruszeniem prawa, tj. art. 1, art. 5 ust. 6 i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2014.284.22, dalej: rozporządzenie delegowane Nr 1031/2014) i mają znamiona otrzymania podwójnego wsparcia.
W wyniku przeprowadzenia kontroli administracyjnej ustalono, że producent od [...]maja 2008 r. jest członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...], gmina [...], która 16 czerwca 2008 r. została wpisana do ewidencji producentów prowadzonej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), a wraz z nią wszyscy jej członkowie, w tym i skarżący (pozycja nr 7 listy członków organizacji).
Jednocześnie spółka [...], jako podmiot będący uznaną organizacją producentów realizującą program operacyjny, również uczestniczyła
w przedmiotowym mechanizmie embargo DOW III oraz jako jego beneficjent otrzymała wsparcie finansowe. I tak: decyzją z [...]września 2016 r. nr [...]Dyrektor OT ARR przyznał [...]Sp. z o.o. wsparcie w wysokości 83.401,83 euro, tj. 369.987,21 zł, a decyzją z [...]września 2016 r. nr [...] wsparcie w wysokości 1.572.711,92 euro, tj. 6.976.864,62 zł - za wycofanie z rynku jabłek i gruszek. Kwoty wsparcia z obu decyzji zostały wypłacone [...]Sp. z o. o. w dniu [...][...]września 2016 r.
W dniu 10 grudnia 2018 r. do ARiMR wpłynęły wyjaśnienia producenta
w których wskazał, że w dacie składania powiadomienia do mechanizmu był faktycznie członkiem organizacji [...] Sp. z o.o., lecz przyjął rozwiązanie złożenia powiadomienia jako producent niebędący członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, bowiem spółka nie złożyła mu propozycji zagospodarowania produkcji w ramach tego mechanizmu. Producent konsultował swoją decyzję telefonicznie z pracownikiem OT ARR, który poinformował go o prawidłowości takiego postępowania, jeśli nie będzie wycofywał produktów przez grupę, której jest członkiem. Jednocześnie wyjaśnił, że nie skorzystał z żadnego wsparcia otrzymanego przez [...] Sp. z o.o. i nie przekazywał spółce żadnych jabłek na potrzeby jego realizacji; nie wiedział, że spółka bierze udział w przedmiotowym mechanizmie. Tym samym stwierdził, że nie otrzymał podwójnego finansowania.
Decyzją z [...] lutego 2019 r. Nr [...] Prezes ARiMR (dalej: organ I instancji), działając na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137, ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) oraz art. 5 ust. 1 i art. 9 ust.4 rozporządzenia delegowanego Komisji Nr 1031/2014 w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468, ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 2014 r.), stwierdził nieważność decyzji Dyrektora OT ARR z [...]września 2016 r., nr [...]w sprawie udzielenia wsparcia (dalej: decyzja ostateczna z 2016 r.).
W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR wskazał kategorie podmiotów, uprawnionych do uczestnictwa w tym mechanizmie wsparcia, mając na względzie przepisy art. 1 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014 oraz przepisy § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. Organ I instancji wskazał również, że art. 9 ust. 4 ww. rozporządzenia delegowanego nakłada na beneficjentów wsparcia wymóg złożenia oświadczenia, że "w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy niniejszego rozporządzenia wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma żadnego podwójnego finansowania unijnego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej." Strona w trakcie realizacji mechanizmu wycofania z rynku deklarowała, że jest podmiotem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia delegowanego z 2014 r., czyli producentem niebędącym członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, podczas gdy
w rzeczywistości od 16 maja 2008 r. była członkiem uznanej organizacji producentów [...] Sp. z o. o.
W związku z powyższym strona działała niezgodnie ze złożonymi do Agencji Rynku Rolnego dokumentami i oświadczeniami i złamała właściwe w sprawie przepisy prawa krajowego i unijnego. Ponadto organ I instancji ustalił, że [...] Sp.
z o.o. realizowała program operacyjny w latach 2015-2018 i uczestniczyła
w mechanizmie DOW Ill. Jako beneficjent tego mechanizmu Spółka uzyskała wsparcie finansowe na mocy decyzji nr [...]z [...]września 2016 r. oraz decyzji nr [...]z [...]września 2016 r. Stąd producent, jako członek i współudziałowiec [...] Sp. z o.o., stracił prawo do otrzymania wsparcia przyznawanego na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014.
Ponadto, z uwagi na jednoczesny udział skarżącego (członka uznanej organizacji producentów [...] Sp. z o.o.) oraz [...] Sp. z o.o. w mechanizmie wycofania z rynku organ I instancji uznał, że wypłata środków w ramach mechanizmu wsparcia nosi znamiona podwójnego finansowania, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014. Prezes ARiMR wskazał, że członkowie organizacji producentów, realizujących program operacyjny, których uznanie nie zostało zawieszone i które przeprowadzają operacje w mechanizmie embargo i otrzymują wsparcie finansowe z tego tytułu, korzystają pośrednio z tych działań, jako wspólnicy tych spółek.
W ocenie Prezesa ARiMR strona nie powinna uzyskać wsparcia w ramach mechanizmu DOW lll, a decyzja ostateczna z 2016 r. dotknięta jest w sposób bezsporny wadą prawną, polegającą na rażącym naruszeniu przepisów prawa, tj. art. 5 ust. 1 lit. a i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, zarzucając błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także pozostałych przepisów, które legły
u podstaw zaskarżonej decyzji, tj. art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014 oraz przepisów rozporządzenia RM z 2014 r.
Strona wskazała, że jej udział w mechanizmie jako producenta indywidualnego wynikał z faktu, że [...] Sp. z o.o., której jest członkiem nie była zainteresowana zagospodarowaniem jej produkcji w ramach mechanizmu wycofania z rynku owoców. Słuszność takiego wyboru została potwierdzona w rozmowie telefonicznej z pracownikiem OT ARR. Strona wskazała, że organ miał z urzędu wiedzę o tym, że jest ona członkiem organizacji [...] Sp. z o.o. i nie zgłosił
w związku z tym uwag co do prawidłowości powiadomienia. W jej ocenie brak zastrzeżeń dotyczących realizacji przez nią mechanizmu wycofania z rynku ze strony organu i wypłacenie wsparcia finansowego świadczy o tym, że decyzja ostateczna
z 2016 r. była prawidłowa. Ponadto strona podtrzymała w całości swoje wyjaśnienia złożone w piśmie z [...]grudnia 2018 r. i poddała w wątpliwość ustalenia Prezesa ARiMR dotyczące kwestii podwójnego finansowania twierdząc, że do takiej sytuacji
w niniejszej sprawie nie doszło. Jednocześnie strona zarzuciła, że w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, ponieważ zaistniały nieodwracalne skutki prawne - nie istnieje 83.328 kg jabłek, do których udzielono wsparcia.
W konsekwencji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r.
Decyzją z [...] lipca 2019 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Minister w pierwszej kolejności wyjaśnił treść przepisów krajowych i unijnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podzielił ustalenia organu I instancji co do okoliczności, że producent nie spełniał warunków udziału i uzyskania wsparcia w przedmiotowym mechanizmie, ponieważ nie był podmiotem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r.
W konsekwencji decyzja została skierowana do podmiotu nieuprawnionego, co stanowi rażące naruszenie art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. Istotne jest bowiem
w niniejszej sprawie to, że uprawnione do uczestnictwa w mechanizmie są tylko dwie kategorie podmiotów: 1) organizacja producentów owoców i warzyw, uznana na podstawie odrębnych przepisów i realizująca program operacyjny oraz 2) producent owoców i warzyw niebędący członkiem organizacji producentów, będący producentem rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807 i 1419, dalej: ustawa
o krajowym systemie ewidencji producentów), który: a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, a powierzchnia działki rolnej, na której prowadzi uprawę owoców i warzyw wynosi co najmniej 0,1 ha lub b) prowadzi uprawę owoców i warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej.
W ocenie Ministra strona nie mogła realizować mechanizmu jako producent indywidulany, ponieważ od 16 maja 2008 r. była członkiem [...] Sp. z o.o. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko Prezesa ARiMR dotyczące rażącego naruszenia art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014, nakładającego na producenta indywidualnego obowiązek dołączenia do wniosku o wsparcie pisemnego oświadczenia, że w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy ww. rozporządzenia wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma żadnego podwójnego finansowania unijnego lub krajowego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej. Z uwagi na przyznanie wsparcia dla producenta (decyzją z [...]września 2016 r.) oraz dla [...] Sp. z o.o. (decyzjami z [...]września 2016 r. i [...]września 2016 r.) wypłata środków finansowych skarżącemu nosi znamiona podwójnego finansowania. Każdy podmiot zainteresowany przystąpieniem do udziału w mechanizmie wycofania z rynku musiał mieć świadomość spełnienia tego warunku, ponieważ oświadczenie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014, znajduje się zarówno na formularzu powiadomienia o zamiarze wycofania produktów z rynku, jak i we wniosku o przyznanie wsparcia.
Organ II instancji zauważył, że przepisy wdrażające mechanizm wycofania
z rynku nie przewidują wypłaty wsparcia dla każdego podmiotu i w każdym przypadku. W okolicznościach tej sprawy skarżący bez wątpienia nie był producentem indywidualnym nienależącym do organizacji producentów owoców
i warzyw, realizującej program operacyjny, jak deklarował, skoro od 16 maja 2008 r. należał do organizacji [...] Sp. z o.o. Wobec tego przyznanie na jego rzecz wsparcia finansowego przez Dyrektora OT ARR, mając na uwadze jego członkostwo w [...] Sp. z o.o., która również otrzymała pomoc za udział w tym samym mechanizmie, niewątpliwie stanowi rażące naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 lit.a
i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r.
Przyjmuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, które jest oczywiste, wyraźne i bezsporne. Minister przyjął również, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności miedzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
W ocenie Ministra ww. przepisy mogą być stosowane w bezpośrednim rozumieniu i nie wymagają stosowania wykładni prawa. Poza tym analiza skutków podjętego rozstrzygnięcia oraz ewentualnych naruszeń w sferze gospodarczej czy społecznej pozwala stwierdzić, że decyzja ostateczna z 2016 r. została wydana
z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów. Pomoc finansowa przeznaczona dla producentów na rynku owoców i warzyw trafiła bowiem do podmiotu nieuprawnionego, który tego wsparcia nie powinien otrzymać. Środki z budżetu unijnego podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie
z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób celowy
i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Trudno zatem w tej sytuacji uznać skutki, jakie wywołuje decyzja ostateczna z 2016 r., tj. wypłatę wsparcia finansowego ze środków budżetowych podmiotowi nieuprawnionemu, za możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Takie gospodarcze i społeczne efekty naruszenia, które niewątpliwie wystąpiły, powodują, że nie jest możliwe zaakceptowanie ww. decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy zbadał również pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. i uznał, że w okolicznościach sprawy nie zachodzą inne naruszenia prawa objęte tym przepisem. Jednocześnie dokonał analizy przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. uznając, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko skarżącego, zgodnie z którym nieodwracalność skutków prawnych występuje wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło.
Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie:
- art. 5 ust. 1 i art. 9 ust 4 rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014,
- przepisów § 4 rozporządzenia RM z 2014 r., polegające w szczególności na ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie otrzymał podwójne finansowanie,
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rozpatrzeniu oraz ocenie przez ten organ materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie oceny oświadczenia osób reprezentujących [...] Sp. z o.o. z [...]grudnia 2018 r. dołączonego przez producenta do akt sprawy oraz dokumentów załączonych przez [...] Sp. z o.o. do złożonego przez nią powiadomienia oraz wniosku o wsparcie
i ewentualnie przy powstaniu wątpliwości zażądanie niezbędnych dokumentów od [...] Sp. z o.o. na okoliczność wystąpienia podwójnego finansowania, co
w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej
i poprzedzającej ją decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego
w przedmiotowej sprawie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności
z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny
i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów
i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce
w postępowaniu zwykłym.
Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną
w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna z 2016 r. jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 k.p.a.,
tj. zarzucaną wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność
i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki – z racji ich wyczerpującego wyliczenia – nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej (oczywiste i wyraźne "na pierwszy rzut oka").
Sąd podziela ustalenia Ministra dokonane w rozpoznawanej sprawie po szczegółowym przeanalizowaniu dokumentów będących podstawą wydania decyzji ostatecznej z 2016 r. oraz treści przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jej podjęcia. Natomiast argumentacja zawarta w skardze jest powieleniem zarzutów odwołania, do których organ II instancji odniósł się w zaskarżonej decyzji.
W postępowaniu dotyczącym wniosku strony o przyznanie wsparcia [...] (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) DOW III zastosowanie miały przepisy rozporządzenia RM z 2014 r. oraz rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014 - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji ostatecznej z 2016 r.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014 w niniejszym rozporządzeniu ustanowiono przepisy dotyczące tymczasowych nadzwyczajnych unijnych środków wsparcia, które mają być przyznane organizacjom producentów
w sektorze owoców i warzyw, uznanym zgodnie z art. 154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, oraz producentom, którzy nie są członkami takich organizacji. Te tymczasowe nadzwyczajne unijne środki wsparcia obejmują operacje wycofania
z rynku, niezbierania plonów i zielonych zbiorów.
Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. wsparcie przysługuje:
1) organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347, z 20.12.2013, str. 671 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1308/2013);
2) producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, który:
a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców lub warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej
w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, na której prowadzi dana uprawę, wynosi co najmniej 0,1 ha, lub
b) prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Tak sformułowany przepis jasno wskazuje, że producentowi indywidualnemu wsparcie w ramach przedmiotowego mechanizmu przysługuje pod warunkiem, że nie jest on członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, która realizuje program operacyjny. O tym wyraźnie mówi również art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014 r., z którego wynika, że pomoc finansową Unii przyznaje się producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami organizacji producentów, na operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji (...).
Producent indywidualny niebędący członkiem organizacji producentów owoców
i warzyw realizującej program operacyjny, który zamierza ubiegać się o wsparcie
w ramach omawianego mechanizmu, powinien stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia RM z 2014 r. złożyć do dyrektora oddziału terenowego Agencji powiadomienie
o zamiarze przeprowadzenia operacji wycofania z rynku kwalifikującej się do wsparcia. Ponadto, zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wparcie udzielane jest na wniosek podmiotu, o którym mowa w § 4 ust. 1, co oznacza, że może być on składany wyłącznie przez organizację producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny albo przez indywidualnego producenta owoców i warzyw, który nie należy do takiej organizacji.
Wobec powyższego Sąd w pełni podziela ustalenia Ministra, że pomoc przysługuje podmiotowi, który na wszystkich etapach: składania powiadomienia
o zamiarze przeprowadzenia operacji wycofania z rynku owoców i warzyw, przeprowadzenia tej operacji oraz wnioskowania o wsparcie z tego tytułu pozostawał albo organizacją producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny albo producentem indywidualnym niebędącym członkiem takiej organizacji. Pomoc przysługuje więc wyłącznie podmiotowi spełniającemu wskazane warunki, który przeprowadzi operację wycofania z rynku owoców i warzyw.
W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne są więc ustalenia, że skarżący nie spełniał warunków udziału i uzyskania wsparcia w przedmiotowym mechanizmie, ponieważ od [...]maja 2008 r. jest członkiem uznanej grupy producentów owoców
i warzyw [...] Sp. z o.o., która w latach 2015-2017 realizowała również ten program. Skarżący w dacie składania powiadomienia (2 listopada 2015 r.) i wniosku
(13 lipca 2016 r.) nie był więc podmiotem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz w art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego 1031/2014. Przepisy te pod względem podmiotowym wskazują więc wyraźnie 2 grupy producentów, które mogą występować w przedmiotowym mechanizmie wsparcia.
Skarżący, składając wniosek o przyznanie wsparcia oświadczył, że zna warunki uczestnictwa w tym programie i zobowiązuje się do ich przestrzegania (strona 2 wniosku, punkt 1 oświadczenia). Niewątpliwie, podpisując takie oświadczenie, miał świadomość obowiązujących go przepisów krajowych i unijnych, regulujących udział
w przedmiotowym mechanizmie. Trudno więc uznać za wiarygodne wyjaśnienia strony, jakoby [...] Sp. z o.o. nie była zainteresowana zagospodarowaniem jego produkcji, więc po zasięgnięciu informacji telefonicznej z OT ARR, zadeklarował swój udział
w mechanizmie jako producent owoców i warzyw niebędący członkiem organizacji producentów owoców i warzyw.
Organizacje producentów są podmiotami, których celem jest wzmacnianie pozycji plantatorów na rynku. Są one wręcz zobowiązane do zagospodarowania całości produkcji dostarczonej przez swoich członków. Z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia RM
z 2014 r. wynika ponadto, że w przypadku organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny limit dotyczący m.in. ilości produktów objętych planowaną operacją wynosi 20.000 ton, kiedy w przypadku indywidualnego producenta wynosi 500 ton. Skarżący jest członkiem spółki [...] od 2008 r. i powinien znać cele takiej organizacji, jej prawne możliwości oraz zasady udziału w przedmiotowym mechanizmie.
Zdaniem Sądu literalne brzmienie przepisów w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz w art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego 1031/2014 jest jasne i oczywiste, nie wymaga wykładni. Z porównania ich treści oraz dokumentacji złożonej przez skarżącego w ramach niniejszego mechanizmu wsparcia wyraźnie wynika, że producent nie powinien być adresatem decyzji ostatecznej z 2016 r. Decyzja ta została więc skierowana do podmiotu nieuprawnionego, co stanowi rażące naruszenie ww. przepisów. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, Minister nie naruszył
§ 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego 1031/2014 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Jego ustalenia w tym zakresie są bezsporne i oczywiste.
Organy orzekające w tej sprawie nie naruszyły również przepisu art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014, który nakłada m.in. na producentów indywidualnych obowiązek dołączenia do wniosku o wsparcie pisemnego oświadczenia, że w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy niniejszego rozporządzenia wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma żadnego podwójnego finansowania unijnego lub krajowego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej.
W okolicznościach niniejszej sprawy, kiedy bezsporne jest, że Dyrektor OT ARR przyznał wsparcie zarówno skarżącemu (12 września 2016 r.) jak i spółce [...] (6 i 8 września 2016 r.), której skarżący już od 8 lat był członkiem, nie można czynić Ministrowi zarzutu nieprawidłowego uznania rażącego naruszenia art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014. Niewątpliwie wypłata skarżącemu wsparcia na podstawie decyzji ostatecznej z 2016 r. oraz jednocześnie uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, do której należy, nosi cechy podwójnego finansowania. Treść decyzji ostatecznej z 2016 r. pozostaje więc w oczywistej sprzeczności z treścią wskazanych przez organy przepisów przez proste ich zestawienie ze sobą, w bezpośrednim ich rozumieniu, bez konieczności stosowania wykładni prawa.
Analizując skutki kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Minister słusznie wskazał, że z uwagi na fakt, iż pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego,
a środki z budżetu unijnego podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny, trudno zaakceptować taką decyzję z punktu widzenia wymagań praworządności.
Tym samym niezasadny jest zarzut skargi, że bezpodstawne jest uznanie Ministra rażącego naruszenia przepisu art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014, bowiem – w ocenie skarżącego - nie doszło do podwójnego rzeczywistego finansowania, a podejście do tej kwestii jedynie formalne jest niewystarczające. Zdaniem Sądu Minister wyciągnął prawidłowy wniosek o wystąpieniu w tym wypadku podwójnego finansowania na podstawie dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania o przyznanie wsparcia skarżącemu. Natomiast w postępowaniu nieważnościowym nie ma możliwości badania nowych dowodów, np. złożonego przez stronę do odwołania oświadczenia osób uprawnionych do reprezentowania spółki [...] z [...]grudnia 2018 r., że działki oraz produkty należące do producenta nie były wykorzystane przez organizację w ramach wniosku o przyznanie wsparcia [...] (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie.
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaszła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (zob. A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 20, 2017, wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1280/08, publ. cbosa)
W kontekście powyższego nie znajduje żadnego uzasadnienia stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, ponieważ przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, tj. nie istnieją już jabłka, które były przeznaczone na bezpłatną dystrybucję.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wbrew regułom wynikającym z ww. przepisów, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza, iż zapadło ono w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.
Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, jest wyczerpująca, jasna, posiada wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., dokładnie przedstawia proces kontroli decyzji ostatecznej z 2016 r. pod względem jej legalności. Bezspornie organy orzekające w tej sprawie ustaliły, że decyzja o przyznaniu skarżącemu wsparcia z 2016 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia przepisów: art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Nr 1031/2014 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Tym samym organ nadzoru nie naruszył art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem dokładnie zbadał okoliczności sprawy
w kontekście zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie ustosunkował się do zarzutów strony oraz dał wyraz swoim ustaleniom w decyzji poddającej się kontroli Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.