VIII SA/Wa 706/20

VIII SA/Wa 706/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący/
Justyna Mazur
Marek Wroczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 1160/21 - Postanowienie NSA z 2025-03-11
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1239
art 46b pkt 5, art. 48a ust.1 pkt 1, ust.3 pkt 1 i ust.4
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Dz.U. 2020 poz 792
§ 4 ust.1 w związku z § 5 ust.1 i 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. na decyzję M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku kwarantanny 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2) zasądza od M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego P.M. kwotę 4500 ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 706/20
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej kpa) oraz art. 5 ust.1 pkt 4 w związku z art. 10 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej( DZ.U z 2019 roku, poz. 1239 ze zm.), art 46b pkt 5, art. 48a ust.1 pkt 1, ust.3 pkt 1 i ust.4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi( DZ.U z 2019 roku, poz. 1239 ze zm. dalej ustawa), § 4 ust.1 w związku z § 5 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii(DZ. U z 2020 roku, poz. 792 dalej rozporządzenie), po rozpatrzeniu odwołania P. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia[...] czerwca 2020 roku, nr [...] wymierzającej mu karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za naruszenie w dniu 17 czerwca 2020 roku obowiązku kwarantanny – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.
W dniu 15 czerwca 2020 roku w organie pierwszej instancji sporządzono notatkę służbową z której wynika, iż w tym dniu drogą telefoniczną przeprowadzono wywiad epidemiologiczny dotyczący kontaktu M. M.w Publicznym Przedszkolu nr [...] w B. z osobą u której stwierdzono zakażenie SARS – CoV -2. Podczas kontaktu telefonicznego poinformowano I. M. o nałożeniu kwarantanny przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. na M. M. oraz domowników I. M., P. M.i N.M. w terminie od 15 do 23 czerwca 2020 roku. Poinformowano o zakazie opuszczania miejsca zamieszkania. Podczas rozmowy z P. M. poinformował on pracownika organu, iż nie zastosuje się do zakazu opuszczania miejsca zamieszkania ponieważ za około 30 minut ma umówiony wyjazd służbowy. Został on poinformowany o konsekwencjach związanych ze złamaniem obowiązku kwarantanny nałożony przez organ sanitarny.
W dniu 17 czerwca 2020 roku o godz. 10.50 funkcjonariusz policji sporządził notatkę z której wynikało, iż P. M. nie przebywa w miejscu zamieszkania pod adresem B. ul. Ż. [...], co stanowiło naruszenie art. 34 ust.4 pkt 2 ustawy.
W związku z powyższym w oparciu o art. 48a ust.1 pkt 1 ustawy organ pierwszej instancji nałożył na P. M. karę administracyjna w wysokości 30 000 zł za naruszenie w dniu 17 czerwca 2020 roku obowiązku kwarantanny.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł P. M..
W odwołaniu zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie:
- art. 7 i art. 107 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji wnikliwego postępowania dowodowego polegającego na ustaleniu, czy ukarany wiedział o ciążącym obowiązku poddania się kwarantannie, kto, w jakiej dacie i w jakiej formie nałożył na odwołującego się powyższy obowiązek , kto i w jakiej dacie zakomunikował o tym skarżącemu z informacją o skutkach nieprzestrzegania kwarantanny oraz w jaki sposób stwierdzono fakt naruszenia obowiązku przez P. M.;
- art. 189d pkt 7 kpa poprzez nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji w toku rozpoznawania sprawy warunków osobistych strony przy jednoczesnym uznaniu, że wymierzona kara administracyjna w maksymalnej wysokości jest karą ,, jedynie właściwą ‘’ pomimo, że powyższa okoliczność, tj. ,, warunki osobiste strony’’ stanowią przesłankę prawidłowego nałożenia kary administracyjnej w rozumieniu art. 189b kpa.
Organ odwoławczy wskazywał, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 i art. 107 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w sposób wnikliwy w zakresie wiedzy P. M. o nałożeniu na niego obowiązku poddania się kwarantannie. Organ wskazywał, iż skarżący w dniu 15 czerwca 2020 roku został telefonicznie poinformowany o nałożeniu obowiązku odbycia kwarantanny w dniach 15 – 22 czerwca 2020 roku, jak również o konsekwencjach związanych ze złamaniem obowiązku przestrzegania kwarantanny. W procesie wydawania decyzji organ pierwszej instancji dokonał analizy notatki służbowej policji.
Wydając decyzję organ miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Interes społeczny objawił się koniecznością podejmowania działań mających na celu zobligowanie osób do zaprzestania zachowań powodujących niekontrolowane rozprzestrzenianie się wirusa SARS – CoV-2 w społeczeństwie, czego skutkiem jest utrata zdrowia, a w niektórych przypadkach również życia innych, niewinnych ludzi. Organ wskazywał na negatywne skutki nieprzestrzegania regulacji w tym zakresie ustanawiających ograniczenia, nakazy i zakazy. Skutki te materializują się w kolejnych zachorowaniach wskutek przenoszenia wirusa. Dalszy postęp epidemii uzależniony jest od przestrzegania rygorów sanitarno – higienicznych. Ich nieprzestrzeganie w sposób oczywisty przyczynia się do rozwoju epidemii, której negatywne skutki odczuwa każdy obywatel.
Słuszny interes obywateli, który musi być brany pod uwagę przy każdym postępowaniu administracyjnym, objawił się w prawie obywateli do oczekiwania od organu administracji publicznej zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego i gospodarczego, również przez administracyjne oddziaływanie na osoby, które temu bezpieczeństwu zagrażają. Niepodobna uznać, że organ administracji publicznej może tolerować zachowania osób, które stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia innych ludzi. Działanie takie pozostawałoby w rażącej sprzeczności z wnioskami wynikającymi z art. 7 kpa. W demokratycznym państwie prawa osoba naruszająca przepisy prawa powszechnie obowiązującego ukierunkowane na zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i gospodarczego innych osób nie może posiadać uprzywilejowanej pozycji wobec obywatela narażonego na zakażenie.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony w oparciu o notatkę o notatkę służbową policji, co było konieczne zarówno ze względów formalnych, jak i merytorycznych( ustalenia oparto na utrwalonych obserwacjach policjanta tj. osoby zaufania wykonującej zawód zaufania publicznego, gwarantującej swoją osobą niezależność i obiektywizm). Ani ustawa, ani ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przyznają organowi inspekcji sanitarnej uprawnień właściwych dla organów porządkowych. Zgodnie z art. 1 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( DZ.U z 2020 roku, poz. 360 ze zm) do podstawowych zadań policji należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych.
W przedmiotowej sprawie do jej rozstrzygnięcia zostały zaangażowane do współdziałania organ inspekcji sanitarnej oraz organ policji co zostało ustalone w porozumieniu Głównego Inspektora Sanitarnego z Komendantem Głównym Policji.
Po przeanalizowaniu notatki urzędowej jednoznacznie wynikało, iż skarżący opuścił miejsce odbywania kwarantanny. Naruszenie obowiązku upuszczania miejsca kwarantanny obligowało organ sanitarny do nałożenia kary administracyjnej.
Organ wymierzając karę administracyjną wziął pod uwagę wszystkie przesłanki wynikające z art. 189d kpa, w tym również pkt 7 tego przepisu. Organ był zobowiązany w przypadku osoby fizycznej badać warunki osobiste strony. Nie oznacza to jednak, że materialna sytuacja adresata musiała mieć wpływ na proces wymierzania kary administracyjnej, tudzież jej wysokość.
Zdaniem organu utożsamianie pojęcia warunki osobiste strony z warunkami rodzinnymi, majątkowymi i zarobkowymi stanowi nadinterpretację przedmiotowego przepisu. Gdyby taka była intencja ustawodawcy to zapis tego przepisu brzmiałby ,, warunki, sytuację materialną strony’’. Osobiste warunki to pojęcie szersze – obejmuje warunki zdrowotne, fizyczne i może zawierać również konieczność analizy sytuacji majątkowej strony, ale tylko w przypadkach gdy jest to zasadne z racji charakteru przepisu za nieprzestrzeganie którego nakładana jest kara administracyjna, tj. gdy ma to realny związek z działaniem sprawcy. Warunki materialne nie zawsze mają znaczenie.
O wysokości kary w niniejszej sprawie zdecydował głównie stopień zagrożenia dla zdrowia i życia innych ludzi jaki był wywołany działaniem strony postępowania. Z racji stworzenia bezpośredniego zagrożenia dla najważniejszych dóbr prawnie chronionych, tj zdrowia i życia obywateli, organ został zmuszony by uznać, że żadne warunki osobiste strony nie mogły mieć wpływu na wysokość kary administracyjnej. Trudna sytuacja materialna, rodzinna, zarobkowa nie uzasadnia jakiegokolwiek umniejszania winy( i w efekcie kary), skoro sprawca czynu za który został ukarany całkowicie zignorował konstytucyjne prawo do ochrony życia i zdrowia innych osób, zagrażając tym samym podstawowym wartościom chronionym w demokratycznym państwie prawa. Sytuacja materialna strony w tej sytuacji nie mogła mieć żadnego znaczenia dla wysokości orzeczonej kary. Przypomnieć należy, że wzrastające koszty zwalczania epidemii wirusa SARS –CoV -2 są bezpośrednim skutkiem zakażeń, a zakażenia powodowane są m.in. przez lekceważenie przepisów sanitarnych. Organ odwoławczy nie zgadzał się, iż doszło do naruszenia art. 189d pkt 7 kpa, a popadnięcie w ewentualny niedostatek w okolicznościach czynu jakiego dopuścił się skarżący byłoby tylko konsekwencją jego nieodpowiedzialnego zachowania. Nie przestrzegając reżimu sanitarnego skarżący nie brał pod uwagę, że w stan niedostatku zostaną wpędzone osoby, które mogłyby zostać przez niego zakażone. Nie można się zgodzić, iż sytuacja osobista i materialna skarżącego jest ważniejsza niż od takich dóbr jak zdrowie i życie innych osób. Administracyjna kara pieniężna w pierwszej kolejności ma spełniać funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej, jak i narzędzia zwalczania epidemii – prewencji ogólnej( oddziaływującej na społeczeństwo ). Kary aby spełniały swój cel muszą być odpowiednio surowe, szybkie i nieuchronne. Działanie skarżącego odzwierciedla brak dostatecznej staranności strony w przestrzeganiu przepisów ustawy. W ocenie organu zachowanie skarżącego należało uznać za skrajnie lekkomyślne.
Świadome nie zastosowanie się do zakazu opuszczania miejsca kwarantanny z uwagi na umówiony wyjazd służbowy stanowi przykład lekceważenia wprowadzanych zakazów i ograniczeń wydawanych w związku z epidemią i niweczy wysiłki państwa w celu opanowania rozprzestrzeniania się epidemii.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł P.M..
Zaskarżonej decyzji zarzucał:
- naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj:
- art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady lojalności państwa wobec obywateli;
- art. 6 kpa poprzez brak rzetelnego wykonania przez organ powierzonych mu zadań, w tym w szczególności niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
- art. 7 w związku z art. 138 kpa poprzez nierozpoznanie istoty odwołania lecz arbitralne przyjęcie słuszności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i jedynie de facto utrzymanie w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] czerwca 2020 roku wymierzającą karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za naruszenie obowiązku kwarantanny, gdy prawidłowe byłoby uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji;
- art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 75 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu niezbędnych kroków wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności nie wyjaśnienia czy skarżący znał i rozumiał ciążący na nim obowiązek poddania się kwarantannie, kto w jakiej dacie poinformował o tym skarżącego oraz o konsekwencjach niezastosowania się do nałożonego obowiązku oraz kto i w jaki sposób, na jakiej podstawie i w jakich okolicznościach stwierdził naruszenie odbycia kwarantanny;
- art. 7 w związku z art. 104 i art. 140 kpa poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz pominięcie wszelkich niezbędnych czynności potrzebnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a oparcie się na błędnych ustaleniach organu pierwszej instancji;
- art. 8 kpa polegające na braku pogłębienia zaufania obywateli do organów władzy publicznej poprzez sposób ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, co mogło budzić wątpliwości z punktu widzenia prawa dla obywateli;
- art. 7 kpa polegające na wydaniu przez organ decyzji sprzecznej z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli;
- art. 189d pkt 1 kpa poprzez uwzględnienie jedynie przez organ wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia i zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia, z pominięcie, innych przesłanek wskazanych w art. 189d kpa;
- art. 189d pkt 1 poprzez nieuwzględnienie warunków osobistych skarżącego;
- art. 189f § 2 kpa poprzez brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu.
Naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj:
- art. 48a § 1 pkt 1 ustawy poprzez wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł.
Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania.
W uzasadnieniu skargi wskazywał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.
Wskazywał, iż doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady lojalności państwa względem obywateli.
Zgodnie z przywołanym przepisem Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Tymczasem sposób wprowadzania ograniczeń w kolejnych rozporządzeniach Rady Ministrów w sprawie ustanawiania określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii mógł budzić wątpliwości z punktu widzenia pewności prawa dla obywateli. Częste zmiany obowiązujących obostrzeń, komunikowanie ich treści na konferencjach prasowych przed opublikowaniem ich w Dzienniku Ustaw, wykracza poza upoważnienie ustawowe – wszystko powodowało, że obywatele mogli mieć poważne trudności z oceną, które zachowania są prawnie dozwolone, a które nie co w konsekwencji narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, nazwaną także zasadą lojalnością państwa względem obywateli.
Skarżący wskazywał, iż organ dopuścił się naruszenia art. 6 kpa poprzez brak rzetelnego wykonywania przez organ powierzonych mu zadań, w tym w szczególności niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszystkich kroków niezbędnych do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ naruszył przepis art. 7 kpa poprzez nierozpoznanie istoty odwołania lecz arbitralne przyjęcie słuszności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 75 i art. 80 kpa skarżący wskazywał, iż przedmiotowy zarzut został zgłoszony w odwołaniu i organ jedynie powielił stanowisko organu pierwszej instancji i oparł wydaną decyzję na notatce z dnia 16 czerwca 2020 roku, godz. 10.50, sporządzonej przez funkcjonariusza policji. W ocenie skarżącego sama notatka nie może zostać uznana za wystarczający dowód w sprawie, co wskazuje, iż organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Notatka nie spełnia warunków uzasadniających ją za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Notatka może zostać uznana za dowód tego, co zostało w jej treści stwierdzone, a jej moc dowodowa jest tożsama z mocą dowodową twierdzeń przedstawionych przez stronę postępowania.
Przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organ obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czyli obliguje organ do zebrania wszelkich niezbędnych dowodów dla dokładnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest sprzeczna z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli, gdyż utrzymuje w mocy karę pieniężną za rzekome naruszenie kwarantanny, które stanowi ograniczenie swobód obywatelskich poprzez pozaustawowe swobody prowadzenia działalności gospodarczej, handlu, a w niniejszej sprawie formalne uniemożliwienie skarżącemu wykonywania ciążących na nim obowiązków służbowych.
W zakresie naruszenia art. 189d pkt 1 kpa skarżący wskazywał, iż organ jedynie uwzględnił wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia i zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia, z jednoczesnym pominięciem innych wskazanych w art. 189d kpa przesłanek.
W zakresie naruszenia art. 189d pkt 7 kpa skarżący wskazywał, iż organ wydając decyzję nie uwzględnił warunków osobistych skarżącego. Podnosił, iż nie ma prawnych podstaw do hierarchizowania administracyjnych kar pieniężnych, a tym samym by którejś z przesłanek wskazanych w przepisie przyznać prymat przed inną.
Organ w przedmiotowej sprawie wymierzył maksymalną karę pieniężną, choć organ dysponował luzem decyzyjnym bo kara mogła być nałożona w przedziale od 5 000 do 30 000 zł. Organ przyjął prymat przesłanki wskazanej w art. 189d kpa nad wszystkimi innymi wskazanymi w tym przepisie. Organ wymierzył wysoką karę pieniężną wiedząc, iż skarżący ma na utrzymaniu dwójkę dzieci a zarabia [...]zł brutto i ma do spłaty kredyt w wysokości [...] zł miesięcznie. Nadto organ nie wziął pod uwagę faktu, iż badanie na covid całej rodziny dało wynik negatywny.
W ocenie skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do zastosowania art. 189f § 2 kpa i odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestaniu tylko na pouczeniu.
Nałożenie maksymalnej kary pieniężnej w stosunku do skarżącego stanowiło naruszenie art. 48 a ust.1 pkt 1 ustawy w sytuacji jego sytuacji rodzinnej i majątkowej a kara ta stanowi 22 – krotność dochodu skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty dotychczas zaprezentowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych.
Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy:
a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia;
b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów;
c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną;
d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy.
W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, iż przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazaną przez organ odwoławczy podstawą wymierzenia kary pieniężnej był art. 48a ust. 1 pkt 1 i art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1845), który został dodany ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 567) i wszedł w życie w dniu 1 kwietnia 2020 r.
Przepis art. 48a ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy stanowi: "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: 1) art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł". Zgodnie z art. 46b pkt 5 ustawy w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie. Rozporządzeniem, o którym mowa w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi było w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 566), które weszło w życie z tą datą, a utraciło moc 10 kwietnia 2020 r.; zostało zastąpione przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658), które weszło w życie 10 kwietnia 2020 r., które zostało zastąpione przez rozporządzenie z dnia 2 maja 2020 roku w sprawie określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii( DZ.U z 2020 roku, poz. 792 dalej rozporządzenie)
Z kolei art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi został dodany ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842).
Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 czerwca 2020 r. osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.
Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia osoba poddana obowiązkowi kwarantanny na podstawie art. 34 ust.2 ustawy odbywa ją razem z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Informuje ona Policję albo organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej o imieniu i nazwisku oraz numerze Pesel i numerze telefonu tych osób, jeżeli go posiadają. Informację przekazuje się za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności.
W ocenie Sądu odnosząc się do kwestii Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polski stanu epidemii (Dz. U. poz. 491) należy podnieść, że Sąd, za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażonym w wyroku z 20 października 2020 r., III SA/Gl 540/20 zauważa, że ograniczenie wolności poruszania się po terytorium RP (w postaci nałożonej obowiązkowej kwarantanny w warunkach domowych), powinno nastąpić zgodnie z art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP. Oznacza to, że wszelkie ograniczenia wolności obywateli powinny wynikać z ustawy, a przy uwzględnieniu treści art. 92 Konstytucji - również z rozporządzeń z mocą ustawy, czyli rozporządzeń wskazanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Rozporządzenie wydane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie nie może wykraczać poza delegację ustawową, musi mieścić się w granicach tej delegacji i służyć jej wykonaniu. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, to notatka policyjna ma walor dowodu urzędowego, ale nie oznacza to, że nie można jej podważać w drodze postępowania dowodowego w trybie art. 75 i nast.k.p.a. Nadto należy zauważyć, że zgodnie z przepisami dotyczącymi uprawnień organów inspekcji sanitarnej nie zostały skorelowane uprawnienia funkcjonariuszy policji. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 360) uzależnia zgodność z prawem wykonywania przez funkcjonariuszy czynności na polecenie organów administracji państwowej od tego, w jakim zakresie obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach. W tej sytuacji bardzo istotne było przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z art. 75 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 195) w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Powołany wyżej art. 75 § 1 k.p.a. nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W rozpatrywanej sprawie organy ani nie przesłuchały funkcjonariuszy policji, ani nie W W rozpatrywanej sprawie organy ani nie przesłuchały funkcjonariusza policji, ani nie przesłuchały samego skarżącego na okoliczność jego nieobecności w miejscu zamieszkania w dniu 17 czerwca 2020 roku.
W konsekwencji Sąd uznał dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia za dowolne, tj. dokonane z naruszeniem art. 80 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro zebrany materiał dowodowy nie zawiera podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie, to ocena niepełnego materiału dowodowego jest oceną dowolną.
Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinno polegać na ustaleniu nie tylko samego faktu naruszenia obowiązku administracyjnego, ale również okoliczności temu towarzyszących. Jak wskazał bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 marca 1994 r. w sprawie o sygn. U 7/93 "Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności". W jednym z ostatnich orzeczeń (wyrok TK z 11 października 2016 r., TK 24/15) Trybunał ponownie potwierdził, że: "Wymóg zapewnienia obywatelom rzetelnej procedury administracyjnej wywodzony z art. 2 Konstytucji zobowiązuje ustawodawcę m.in. do takiego zorganizowania tej procedury, aby w jej ramach organ administracyjny mógł dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę z uwzględnieniem, w tym również - w razie takiej potrzeby - z wyważeniem kolidujących ze sobą dóbr, wartości i interesów". Powyższa interpretacja Trybunału oznacza, że organy administracyjne wymierzając karę administracyjną powinny ustalać nie tylko sam fakt naruszenia obowiązku, ale badać okoliczności tych naruszeń, w tym ustalić, czy niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które obywatel nie ponosił odpowiedzialności.
Zdaniem Sądu wymierzając skarżącemu pieniężną karę administracyjną w maksymalnej wysokości w sposób niewłaściwy odkodował dyrektywy art. 189d pkt 7 kpa – warunki osobiste strony, mające wpływ na wysokość administracyjnej kary pieniężnej .
Jedną z przyczyn wprowadzenia dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej nawiązującej do warunków osobistych strony było zapewnienie proporcjonalności i adekwatności jej wysokości nie tylko samego naruszenia prawa, lecz także do podmiotu, który konsekwencje finansowe naruszenia będzie ponosił. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej powinna być zróżnicowana w zależności od cech podmiotu podlegającego ukaraniu, szczególnie wysiłku ekonomicznego związanego z płatnością, a w konsekwencji rozmiaru realnie odczuwanej represji.
Z treści uzasadnienia projektu nowelizacji( VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 74) wynika, że na pojęcie ,, warunków osobistych" składają się warunki –
- materialne( dochody, majątek możliwości zarobkowe),
- mieszkalne i socjalne,
- zatrudnienie,
- stan zdrowia,
- sytuacja rodzinna i związane z tym obowiązki( stan cywilny, rodzicielstwo, opieka),
- stan konfliktów i zatargów oraz poziom integracji ze środowiskiem( Hanna Knysiak – Sudyka – komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, system LEX).
W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy nie sposób odmówić racji skarżącemu w tym zakresie, iż przedmiotowe kwestie zostały pominięte, co zarzut błędnego zastosowania przepisu art. 189 d kpa czyni zasadnym. Skarżący wręcz wskazywał na swoją sytuację rodzinną i finansową, na fakt, iż badanie wykluczyło kogokolwiek z jego rodziny jako nosicieli wirusa. Należy również zauważyć, iż zbadaniu powinna podlegać okoliczność, czy potrzeba wyjazdu służbowego nie była ,, przymusem ekonomicznym ‘’ pracodawcy, a nie lekceważeniem przepisów prawa. Sytuacja, iż organ wymierza administracyjną karę pieniężną w wysokości wielokrotnie przekraczające możliwości finansowe danego podmiotu narusza zasady konstytucyjne, w tym wyrażane w art. 2 i art. 34 łamiąc zasady demokratycznego prawa czy też zasadę proporcjonalności.
Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP każdy (a więc także organ administracji publicznej stosujący prawo) jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Innymi słowy, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Zasada ochrony wolności wyraża ogólną zasadę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zasadą ustrojową o istotnym znaczeniu dla charakterystyki państwa oraz stanowionego w nim prawa. Wolność oznacza swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu (vide komentarz do art. 31 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer, WKP 2019).
Piśmiennictwo podkreśla, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ma podstawowe znaczenie dla dopuszczalności ograniczania wszystkich konstytucyjnych wolności i praw. "Dotyczy również przepisów, które formułują szczegółowe klauzule limitacyjne, np. art. 53 ust. 5 Konstytucji, oraz przepisów, które stanowią, że zakres i formy danego prawa określa ustawa, np. art. 67 ust. 1 Konstytucji. Komentowany przepis adresowany jest nie tylko do ustawodawcy, ale też do wszystkich organów stanowiących i stosujących prawo, o ile podejmują rozstrzygnięcia ograniczające wolności i prawa konstytucyjne. Odnosi się on do wszystkich rodzajów i form ich ograniczania".
Warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczania praw obywateli jest ustanawianie ich tylko w ustawie - konstytucyjna zasada, że wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Przez ustawę należy też rozumieć rozporządzenie z mocą ustawy, chociaż w myśl art. 234 ust. 1 Konstytucji może ono regulować materię praw konstytucyjnych w ograniczonym zakresie. Dopuszczalne jest delegowanie na mocy art. 92 ust. 1 pewnych materii do rozporządzeń wykonawczych - z zastrzeżeniem warunków na jakich owa delegacja następuje.
Sąd zauważa, że prawa obywatelskie, jako prawa podmiotowe, nie mając charakteru absolutnego i podlegają proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ograniczające takie prawa powinny być jednak traktowane jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie - interpretowane ściśle i w zasadzie literalnie. Same prawa wyborcze powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie korzystny dla obywateli (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 września 2019 r. sygn. akt I NSW 79/19).
Zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone. Stanowisko to jest stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2021 roku w sprawie VII Sa/Wa 1398/20 i jest w pełnej rozciągłości podzielane przez skład rozpoznający niniejszą sprawę.
Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Organ ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić całokształt oceny dokonanej przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę.