I SA/Bd 111/24

I SA/Bd 111/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz /sprawozdawca/
Jarosław Szulc /przewodniczący/
Leszek Kleczkowski
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w A. K. ustalił K. K. (skarżący) kwoty nienależnie pobranych zaliczek z tytułu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości
[...] zł.
W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości
i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, skutkującego nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, a także niewystarczające wyjaśnienie i uzasadnienie podstaw ustalenia, że przyznane płatności zostały pobrane w sposób nienależny. Nieprawidłowe ustalenia faktyczne przełożyły się na zastosowanie przez organ niewłaściwych przepisów prawa materialnego dotyczących stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR
w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że
w przedmiotowej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. zakwalifikował do płatności zaliczkowych powierzchnię 164,30 ha z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie, 27,00 ha z tytułu płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), 8,10 ha z tytułu płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatności do krów do 20 sztuk zwierząt oraz płatności do bydła do 20 sztuk zwierząt. Przyznane środki finansowe w wysokości
[...] zł (w tym: [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, [...] zł z tytułu płatności za zazielenienie, [...] zł z tytułu płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), [...] zł z tytułu płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, [...] zł z tytułu płatności do krów oraz [...] zł z tytułu płatności do bydła), zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] października 2020 r.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. w dniu [...] lutego 2022 r. wydał decyzję w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w ramach kampanii 2020 roku odmówił przyznania płatności ze względu na stworzenie przez skarżącego sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie korzyści finansowych sprzecznych z celami funduszy unijnych.
Organ zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie płatności dokonano zaliczkowo, bez wydania decyzji, a następnie po analizie i zebraniu całości materiału dowodowego organ pierwszej instancji odmówił ich przyznania wydając decyzję odmowną.
W związku z powyższym wypłacone rolnikowi płatności zaliczkowe stały się płatnościami nienależnymi zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] maja 2008 r.
o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2157 dalej: "ustawa o ARiMR"). W postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ww. ustawy, czyli postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie płatności, należy zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków i czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania zwrotu.
Organ w tym zakresie podał, że te same zarzuty skarżącego, tj. naruszenie przepisów postępowania skutkujących błędnym ustaleniem stanu faktycznego oraz błędne uznanie, że strona stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności były już rozpatrywane w związku ze złożeniem odwołania od decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zakończonego decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] maja 2023 r., co do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] października 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 408/23 oddalił złożoną przez pełnomocnika strony skargę. Również wniesione w dniu [...] czerwca 2023 r. pismo strony, w którym działający w jej imieniu pełnomocnik wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych i szczegółowo w nim wymienionych dokumentów
w przedmiotowym postępowaniu nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie wnosi niczego nowego do niniejszego postępowania.
Organ podkreślił, że środki pomocowe pochodzące z systemu wsparcia bezpośredniego w większości są finansowane z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Stosownie do ww. rozporządzenia, środki te muszą być wydatkowane zgodnie
z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności
i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Organ po zbadaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że środki wypłacone w formie zaliczek za rok 2020 są płatnościami nienależnie pobranymi. W tym stanie faktycznym i prawnym środki finansowe w wysokości zaliczki w kwocie [...]zł stały się nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi. Wszczęcie i prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2020 organ uznał za w pełni prawidłowe i uzasadnione.
Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wskazanej w art. 49 ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "ustawa o płatnościach"), tj. gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość [...] euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr [...], organ wskazał, że równowartość kwoty [...]euro, przeliczonej na złote według kursu euro wynosi [...] zł. Kwota zwrotu zaliczki wyliczona za 2020 rok przekracza kwotę [...]euro, zatem organ nie mógł odstąpić od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
W zakresie przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach płatności w kampanii 2020 roku wskazanych w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr [...] ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności organ stwierdził, że
w niniejszej sprawie wypłacone w dniu [...] października 2020 r. skarżącemu płatności zaliczkowe nie zostały wypłacone na podstawie pomyłki ARiMR. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. na dzień wypłaty nie był
w posiadaniu informacji, z których wynikałoby, że producent rolny nie jest uprawniony do otrzymania płatności. W związku ze stwierdzeniem w wyniku kontroli administracyjnej, że pomiędzy wnioskodawcą a innymi podmiotami zarejestrowanymi w ewidencji producentów, ubiegającymi się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, mogą zachodzić powiązania o charakterze osobowym, w dniu [...] lutego 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR
w A. K. skierował do skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie ustalenia, czy nie zostały stworzone sztuczne warunki do uzyskania płatności bezpośrednich na rok 2020. Przedmiotowe wezwanie zostało skutecznie doręczone w dniu [...] marca 2021 r. Jednocześnie organ wskazał, że wniosek pomocowy zawiera deklarację rolnika, iż jest on świadomy wymogów odnoszących się do danej pomocy.
Organ jednocześnie wskazał, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie został przekroczony termin 18 miesięcy wynikający z art. 54 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr [...], liczony od zatwierdzenia nieprawidłowości, na wystąpienie do beneficjenta o zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności. Dokumentem stwierdzającym nieprawidłowość w niniejszej sprawie jest zawiadomienie z dnia [...] listopada 2022 r.
o wszczęciu postępowania administracyjnego, doręczone w dniu [...] listopada 2022 r. W związku z tym nie minął 18-miesięczny okres uprawniający Agencję do występowania o zwrot płatności nienależnie wypłaconych. Organ pierwszej instancji prawidłowo w odniesieniu do okresu, w ciągu którego można dochodzić zwrotu nienależnie pobranych płatności powołał się także na przepisy unijne w części dotyczącej płatności finansowanych, bądź współfinansowanych ze środków unijnych (art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) z dnia 18 grudnia 1995 r. Nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przewidujący czteroletni okres przedawnienia od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości) oraz na przepisy krajowe w części dotyczącej płatności finansowanych w całości ze środków krajowych (art. 68 O.p., który ma zastosowanie w sprawach należności, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, o czym stanowi art. 29 ust. 7 tej ustawy). W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki,
o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95. Mając na uwadze powyższe Dyrektor uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności JPO, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatności dla młodych rolników, płatności do krów oraz płatności do bydła wypłaconych w ramach zaliczki na podstawie złożonego do Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wniosku o przyznanie płatności na rok 2020. W przedmiotowej sprawie termin przedawnienia zaczął biec od daty złożenia wniosku (15 czerwca 2020 r.) o przyznanie płatności na rok 2020 - wniosek zawierał nieprawidłowe deklaracje. Termin 4-letni został jednak przerwany na skutek doręczenia z dniem [...] marca 2021 r. wezwania do złożenia wyjaśnień w związku
z podejrzeniem zaistnienia przesłanek stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności bezpośrednich na 2020 rok. W związku z tym termin 4-letni zaczął biec na nowo, a tym samym w dniu wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. decyzji 0027-2023-001 nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności w wysokości [...] zł.
Końcowo organ podał, że w przypadku niewpłacenia wskazanej w zaskarżonej decyzji kwoty nienależnie pobranych płatności w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, od dnia następującego po upływie ww. terminu do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności, nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K.
i umorzenie postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: "k.p.a."), które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo nieprawidłowego doręczenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2020;
2) art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR przez bezpodstawne jego zastosowanie w sytuacji kiedy brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych do uznania, iż przyznane skarżącemu płatności stały się płatnościami nienależnymi wobec bezzasadnego stwierdzenia, że skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności;
3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach polegające na pominięciu w całości przeprowadzenia postępowania dowodowego, stwierdzeniu braku potrzeby odniesienia się do oceny dowodów i ustaleń faktycznych będących podstawą wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy, uznaniu wyjaśnień skarżącego za nieistotne, w tym braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez pominięcie dowodów i wyjaśnień skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z którym S. K. przez powołanie wraz z małżonką A. K. pięciu spółek oraz koordynowaniu gospodarstw dwóch synów stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania wyższych korzyści finansowych, co było podstawą uznania, że wypłacone skarżącemu płatności stały się nienależne;
4) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78 (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 przez powołanie się na decyzję w sprawie przyznania płatności obarczonej błędem w postaci niezasadnego uznania, że skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności przez nabycie przez S. K. udziałów w spółkach i utworzenia gospodarstw rolnych przez osoby fizyczne wyłącznie w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE, co doprowadziło do nieprzyznania płatności i uznania w konsekwencji, że wypłacona zaliczka stała się płatnością nienależną;
5) art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 przez błędne ustalenie, że termin 18 miesięcy na wystąpienie do beneficjenta o zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności nie został przekroczony, podczas gdy termin ten powinien być liczony od skierowania do skarżącego wezwania do złożenia wyjaśnień, co powoduje przekroczenie terminu na wystąpienie do beneficjenta o zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności;
6) art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na rozprawie zdalnej.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. w sposób uprawniony uznał, że pobrane przez skarżącego środki pieniężne z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2020 r. były płatnościami nienależnymi i czy istniały podstawy do orzeczenia o ich zwrocie.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest w ocenie Sądu niezasadny. Podać należy, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności prowadzone jest w oparciu o art. 29 ustawy o ARiMR. Zgodnie
z ust. 1 tego przepisu środki publiczne:
1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowe, przeznaczone na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub
w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej.
Ustalenie kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1c). Tego rodzaju decyzja ma więc charakter konstytutywny i tworzy nowy stosunek prawny. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 pkt 1). Natomiast przedmiotem postępowania toczącego się przed organem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, a następnie ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.
W pierwszej kolejności wskazać więc trzeba, że skarżący ubiegał się w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2020 r. o następujące płatności:
jednolitą płatność obszarową oraz płatność za zazielenianie do powierzchni 164,30 ha,
płatność dodatkową - płatną za powierzchnię od 3 ha do 30 ha,
płatność dla młodych rolników do powierzchni 50 ha,
płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni 8,10 ha,
płatność do krów do 20 sztuk zwierząt,
płatność do bydła do 20 sztuk zwierząt.
W dniu [...] czerwca 2020 r. wpłynęła zmiana do wniosku o przyznanie płatności na rok 2020, w której wycofano z płatności 20 sztuk krów oraz 20 sztuk bydła. Następnie tego samego dnia wpłynęła kolejna zmiana do wniosku, w której skarżący ponownie zadeklarował do płatności krowy i bydło w ilości po 20 sztuk zwierząt do każdej z płatności. Ostatecznie do płatności zaliczkowych zakwalifikowane zostały: powierzchnia 164,30 ha z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie, powierzchnia 27,00 ha z tytułu płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), powierzchnia 50 ha z tytułu płatności dla młodych rolników, powierzchnia 8,10 ha
z tytułu upraw roślin strączkowych na ziarno oraz płatności do krów i bydła odpowiednio do 20 sztuk zwierząt dla każdej z płatności.
W dniu [...] października 2020 r. w oparciu o przepisy wydanego na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy o płatnościach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2020 r. w sprawie zaliczek na poczet płatności bezpośrednich za rok 2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 1795) wypłacono skarżącemu zaliczkę w wysokości [...] zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na wskazany rachunek bankowy. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącego.
Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia rolnikowi, który w 2020 r. złożył wniosek
o przyznanie płatności bezpośrednich, wypłaca się zaliczki na poczet płatności bezpośrednich w wysokości stanowiącej iloczyn 70% stawki danej płatności bezpośredniej oraz: 1) obszaru stwierdzonego w ramach kontroli administracyjnej,
o której mowa w art. 74 ust.1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005
i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), jako spełniający warunki do przyznania danej płatności albo 2) liczby zwierząt stwierdzonych w ramach kontroli administracyjnej, o której mowa w art. 74 ust. 1 rozporządzenia wymienionego w pkt 1, jako spełniające warunki do przyznania danej płatności.
W dalszej kolejności należy podkreślić, że decyzją z [...] lutego 2022r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. odmówił stronie przyznania wnioskowanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z [...] października 2022 r. utrzymał ją w mocy. Po rozpoznaniu wniesionej skargi, wyrokiem z 21 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 709/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Dyrektor OR ARiMR w T. ponownie rozpatrując sprawę winien wyjaśnić w sposób przekonujący, jak należy rozumieć przesłankę subiektywną, od której zależy przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, tzn. czy poprzez stworzenie sztucznych warunków chodzi wyłącznie o uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia, czy też nie. Ponadto Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ nie wyjaśnił w klarowny sposób zasadności zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Od powyższego orzeczenia organ nie wniósł skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego i tym samym wyrok stał się prawomocny. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] maja 2023 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, a WSA
w B. oddalił skargę na tę decyzję wyrokiem z [...] października 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 408/23. Sądowi wiadomo przy tym z urzędu, że wyrok ten jest prawomocny, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny W. w wyroku wydanym [...] kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 186/24 oddalił skargę kasacyjną skarżącego.
Należy wskazać, że nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących
z funduszy Unii Europejskiej i krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, gdy środki te zostały zaliczkowo wypłacone, a następnie wydana została decyzja odmawiająca przyznania płatności. Jak podkreślił WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 20 listopada
2014 r., sygn. akt II SA/Go 720/14, "kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia, albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ dokonuje wypłaty wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia, ponad obowiązkową, jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi".
Płatnością nienależnie pobraną jest zatem płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie, czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub
w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy
o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych
w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W orzecznictwie wskazuje się również na możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność. W wyroku z 15 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 1518/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyrokach: NSA z 17 czerwca 2020 r., I GSK 9/20; WSA w Olsztynie z 11 lutego 2021 r., I SA/Ol 719/20; NSA z 11 kwietnia 2021 r., II GSK 96/12; z 12 sierpnia 2016 r., II GSK 568/15; z 18 sierpnia 2021 r., I GSK 2053/18 i z 28 października 2019 r., I GSK 1467/18.
Należy także zważyć, że postępowanie o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy doszło do nienależnego pobrania środków publicznych, bowiem sprawa dotycząca ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie jest sprawą dotyczącą przyznania pomocy. Jeśli więc organ stwierdzi na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, że kwota przyznana beneficjentowi jest kwotą nienależną, to wówczas jest on zobowiązany do wydania decyzji opartej na art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Przy czym organ nie jest uprawniony w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych do kontrolowania podstaw odmowy przyznania pomocy, a jedynie jest zobligowany do ustalenia faktu, wynikającego
z wydania takiej decyzji, a mianowicie tego, że pomoc taka – w tej sytuacji – jest kwotą pobraną nienależnie lub też w nadmiernej wysokości.
Biorąc pod uwagę, że decyzją z [...] lutego 2022 r. organ odmówił przyznania wszystkich wnioskowanych przez skarżącego płatności, nienależną płatnością
w przedmiotowej sprawie jest kwota zaliczki na poczet płatności bezpośrednich na rok 2020, przekazana na rachunek skarżącego. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez bezpodstawne jego zastosowanie, w sytuacji kiedy brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych do uznania, że przyznane skarżącemu płatności stały się płatnościami nienależnymi, jest niezasadny.
Uwzględniając powyższe chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez powołanie się na decyzję w sprawie przyznania płatności obarczonej błędem w postaci niezasadnego uznania, że skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności. W istocie, okoliczności te stanowią przedmiot innego postępowania. Jak już wyżej wskazano, w niniejszym postępowaniu organ nie weryfikuje po raz kolejny prawidłowości decyzji o odmowie przyznania płatności, tylko ustala różnicę między kwotą wypłaconą a kwotą płatności faktycznie należną stronie.
Odnośnie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 skarżący podniósł, że organ II instancji uznał, iż bieg 18-miesięcznego terminu rozpoczął się wraz z doręczeniem skarżącemu zawiadomienia z [...] listopada 2022 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, natomiast organ I instancji rozpoczęcia biegu tego terminu upatrywał w wydaniu decyzji o odmowie przyznania płatności z [...] lutego 2022 r. Zdaniem skarżącego w sposób dowolny organy administracji ustalały początek biegu terminu, od którego uzależniona jest możliwość dochodzenia od skarżącego zwrotu płatności. Zdaniem strony, prawidłowy początek biegu wyznacza wezwanie do złożenia wyjaśnień z [...] lutego 2021 r., w którym organ stwierdza nieprawidłowości polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności. Najpóźniej zatem ze skierowaniem powyższego wezwania do skarżącego organ posiadał informacje i dokumenty potwierdzające wystąpienie nieprawidłowości.
Stanowisko to jest nieprawidłowe. Jak wynika z art. 54 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr [...] w przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu,
a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Po pierwsze, zgodzić się trzeba z organem, że prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności po wskazanym terminie, nie uniemożliwia wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, i skutecznego odzyskiwania tych kwot. Jest to bowiem przepis skierowany do organów ARiMR i nie wywiera bezpośrednich skutków wobec osób, którym nienależnie lub nadmiernie zostały przyznane płatności. Sąd
w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do ugruntowanego
w orzecznictwa sądów administracyjnych poglądu, że "Przepisy art. 54 rozporządzenia Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000. (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 odnoszą się do państwa członkowskiego, a nie do beneficjenta. Przepisy ust. 1 i 2 nie regulują więc kwestii przedawnienia możliwości dochodzenia od beneficjenta zwrotu nienależnych płatności - co uregulowano w art. 3 rozporządzenia 2988/95 - w szczególności w ust. 1 nie ustanowiono dodatkowego, bardzo krótkiego (18-miesięcznego) terminu wygaśnięcia prawa państwa członkowskiego do odzyskiwania nienależnych płatności. Przepis ten (art. 54 rozporządzenia Nr 1306/2013) nie ustanawia zatem dla beneficjenta normy gwarancyjnej, że po upływie tego terminu zostaje zwolniony od obowiązku zwrotu nienależnych płatności, tym bardziej, że wskazane w przepisie zdarzenia w zasadzie nie odnoszą się do zachowania beneficjenta (naruszenia zasad przyznawania płatności) - na co wskazuje przepis dotyczący przedawnienia, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/1995. Przepis ten wskazuje zatem na konieczność odzyskiwania przez Polskę każdej kwoty nienależnie/nadmiernie pobranej w ciągu 18 miesięcy od zatwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości" (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 127/23 oraz przywołane w nim orzecznictwo).
Sąd nie podziela również zapatrywań skarżącego odnoszących się do określenia początku biegu tego terminu. Skarżący błędnie przyjmuje, że wyznacza go wezwanie do złożenia wyjaśnień z [...] lutego 2021 r., w którym organ stwierdza nieprawidłowości polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności. Wezwanie służy wyjaśnieniu wątpliwości, jakie organ powziął w tym zakresie. Nie przesądza natomiast, że nieprawidłowości te faktycznie wystąpiły.
W odniesieniu do brzmienia art. 54 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr [...] w ocenie Sądu, najwcześniej, z chwilą wydania decyzji dotyczącej odmowy przyznania płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań, można mówić
o zatwierdzeniu sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Z tych względów, termin ten liczony od dnia wydania decyzji z [...] lutego 2022 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, do dnia doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, nie został przekroczony. Nie mniej, zdaniem Sądu, z podanych uprzednio przyczyn ta okoliczność nie przesądza o możliwości wszczęcia
i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.
Organ wyczerpująco omówił również przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określone w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69). Uwzględniając przytoczone fakty i okoliczności sprawy, Sąd podziela stanowisko organu, że płatności zaliczkowe, nie zostały wypłacone na podstawie pomyłki ARiMR.
W niniejszej sprawie nie doszło również do upływu okresu, w ciągu którego można dochodzić zwrotu nienależnie pobranych płatności. Organ zasadnie powołał się na przepisy unijne w części dotyczącej płatności finansowanych bądź współfinansowanych ze środków unijnych (art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 przewidujący czteroletni okres przedawnienia od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości) oraz na przepisy krajowe w części dotyczącej płatności finansowanych w całości ze środków krajowych (art. 68 Ordynacji podatkowej, do której ustawodawca odwołuje się w art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR).
Trafnie również wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym
w przypadku płatności finansowanych w całości lub w części ze środków unijnych, przedawnienie obowiązku zwrotu płatności następuje po 4 latach od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości lub najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, uwzględniając przerwanie okresu przedawnienia. W przypadku wniosku zawierającego nieprawidłową deklarację, przez moment dopuszczenia się nieprawidłowości należy rozumieć datę złożenia wniosku o przyznanie płatności. Jednocześnie termin 4-letni biegnie na nowo w przypadku, gdy dochodzi do przerwania biegu przedawnienia, które następuje przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się stronę.
Z tych względów organ prawidłowo ustalił, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności JPO, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatności do krów oraz płatności do bydła wypłaconych w ramach zaliczki na podstawie złożonego do Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wniosku
o przyznanie płatności na rok 2020. Termin przedawnienia rozpoczął bieg od daty złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 (15 czerwca 2020 r.). Termin ten został następnie przerwany na skutek doręczenia [...] marca 2021 r. wezwania do złożenia wyjaśnień w związku z podejrzeniem zaistnienia przesłanek stworzenia
w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności bezpośrednich na 2020 rok. Tym samym termin 4- letni zaczął biec na nowo. W dacie wydania decyzji
o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności przez organ I instancji (8 lutego 2023 r.) nie doszło więc do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności.
W skardze zarzucono również organowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. na skutek braku doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi skarżącego. W myśl tego przepisu, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Należy jednak zauważyć, że pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego dla radcy prawnego B. G. zostało przedłożone dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Pełnomocnictwo to zostało przesłane przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. i wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2023 r. (k. 261-262 akt adm.). W świetle powyższego nie ma racji skarżący, że już w dniu [...] grudnia 2022 r. pełnomocnik został upoważniony do działania w jego imieniu. Bezsprzecznie pełnomocnictwo wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2023 r., a zatem już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Nietrafny jest zatem zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. z powodu pominięcia przy doręczeniu tej decyzji pełnomocnika. Podkreślenia też wymaga, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu do dokonania tej czynności.
Końcowo należy wskazać, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o płatnościach.
W toku postępowania przed organami ARiMR do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej (art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR). W postępowaniach tych – stosownie do art. 10a ust. 1a tej ustawy - organ: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany
w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z ust. 1b tego przepisu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Należy też wskazać, że w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności organy nie stosują przepisów ustawy o płatnościach. Skoro wymienione w zarzucie skargi przepisy nie mają zastosowania w sprawie, organ nie dopuścił się ich naruszenia.
Organ wydając zaskarżoną decyzję rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, czemu dał wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Skarżący nie podważył wiarygodności ustaleń poczynionych przez organ. Logiczna, wsparta okolicznościami sprawy argumentacja organu wskazuje na bezpodstawność twierdzeń strony. W należycie ustalonym stanie faktycznym, organy prawidłowo zastosowały i omówiły przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Tym samym, organ nie dopuścił się naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o płatnościach oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne.