VIII SA/Wa 69/25

VIII SA/Wa 69/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna
Justyna Mazur /sprawozdawca/
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 920
art. 21 ust. 4, ust. 4a,  ust. 5
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Powiatu w P. z dnia 22 grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie diet za udział w pracach Rady Powiatu w P. i jej organów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w P. (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu w P. (dalej: "organ" lub "Rada Powiatu")
z 22 grudnia 2021r. Nr [...], w sprawie diet za udział w pracach Rady Powiatu w P. i jej organów, podjętą na podstawie art. 12 pkt 11, art. 13 ust. 1, art. 21 ust. 4, 4a, 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U.
z 2020 r., poz. 920 ze zm.; dalej: "ustawa o samorządzie powiatowym", "u.s.p.") i art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.
z 2021 r., poz. 1834) z uwzględnieniem Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. z 2021 r., poz. 1975).
Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r o ogłaszaniu aktów normatywnych
i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461; dalej jako "u.o.a.n.", "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych") art. 2 i 94 Konstytucji, art. 44 u.s.p. poprzez wadliwe określenie w § 3 i § 6 uchwały dwóch terminów określających wejście w życie przedmiotowej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podał m.in., że wskazany akt prawa miejscowego został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z 2021 r., poz. 12326 i wszedł w życie 10 stycznia 2022 r. oraz
1 sierpnia 2021 r. i obowiązuje do chwili obecnej. W jego ocenie, analiza treści tej uchwały prowadzi do konstatacji, że została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie promulgacji aktu prawa miejscowego, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zgodnie z § 6 przedmiotowej uchwały, uchwała wchodzi w życie po upływie
14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M., zaś zgodnie z § 3 z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2021 r. Tym samym § 6 i § 3 uchwały zawierają dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście w życie uchwały po upływie 14 dni od ogłoszenia, co nastąpiło
27 grudnia 2021 roku, a zatem data wejścia w życie uchwały określona została na dzień 10 stycznia 2022 roku. Druga norma wskazuje na uzyskanie mocy przez uchwałę od dnia 1 sierpnia 2021 roku. Wobec powyższego bezspornym jest, że przepis § 6 i § 3 uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność, która nie została przez Radę wyjaśniona. Zaznaczył, że w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się że wejście w życie
i uzyskanie mocy przez uchwałę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskał moc". Uchwała nie może wejść
w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustaw w życie (por. wyrok WSA w Warszawie
z 27 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 883/18, jak również uchwała SN z 24 maja 1996 r.,
I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, wyrok TK z 24 października 1995r., K 14/95 (Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Rozważania te Prokurator uznał za zasadne
w odniesieniu do zaskarżonej uchwały.
Reasumując, mając na względzie powyższe uznał, że zaskarżona uchwała
z uwagi na wady w zakresie promulgacji tego aktu prawnego została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi.
Wskazała, że zarzut skargi Prokuratora sprowadza się do stwierdzenia
o wprowadzeniu do uchwały podwójnego, sprzecznego ze sobą, terminu wejścia
w życie regulacji. Skarżący stwierdził bowiem, że w sytuacji gdy zapisano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty publikacji w dzienniku urzędowym, niedopuszczalny jest zapis § 3 uchwały o treści: Wysokość diet uchwalona w uchwale obowiązuje od dnia 1 sierpnia 2021 r.
Zarzut ten organ uznał za niezasadny. Wywiódł, że uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11, art. 13 ust. 1, art. 21 ust. 4, 4a, 5 u.s.p. i art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1834)
z uwzględnieniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r.
w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U.
z 2021 r., poz. 1975). W cytowanej podstawie prawnej zwraca uwagę ustawa z dnia
17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw. Zaistnienie tejże ustawy
w podstawie prawnej omawianej uchwały spowodowane jest okolicznością prawną, że ustawa ta zmieniła w swoim art. 5 ustawę o samorządzie powiatowym w części dotyczącej jej art. 21 ust. 5, ustalającego przelicznik do wyliczenia diety radnego, który to przepis otrzymał nowe brzmienie (ustalono nowy mnożnik w wysokości 2,4-krotności kwoty bazowej - dawniej mnożnik był ustalony jako półtorakrotność).
Wejście w życie tej ustawy w dniu 1 listopada 2021 r. spowodowało konieczność zmiany wysokości diet radnych i podjęcie skarżonej uchwały niejako w wykonaniu ustawy, w dniu 22 grudnia 2021 r. Wskazany w podstawie prawnej omawianej uchwały przepis art. 18 ustawy o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw stanowi: przepisy ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4-6, art. 11 i art. 12 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą mają zastosowanie do ustalania wysokości wynagrodzeń, diet,
i uposażeń należnych od dnia 1 sierpnia 2021 r.
Tym samym, zdaniem Rady Powiatu to wolą ustawodawcy doszło do sytuacji, gdzie ustawą obowiązującą od 1 listopada 2021 r. wprowadzono uprawnienie do wyższej diety ze skutkiem wcześniejszym, tj. od 1 sierpnia 2021 r. To uprawnienie znalazło wyraz w § 3 zaskarżonej uchwały. Zatem niezgodny z cytowanymi wyżej regulacjami prawnymi jest zarzut o zapisaniu w uchwale norm sprzecznych ze sobą. Tak jak i ustawa, tak i uchwała weszły w życie zgodnie z zapisami ustawy z dnia
20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), oraz akty te zawierają przepisy ustalające uprawnienie
z datą wcześniejszą niż wejście w życie. Nie ma ani w przypadku ustawy, ani uchwały mowy o sprzeczności, bo ani art. 18 ustawy, ani § 3 skarżonej uchwały nie zawierają przepisów promulgacyjnych.
Podjęcie zatem przez samorząd terytorialny aktu normatywnego w zgodzie
z wolą ustawodawcy, jakkolwiek by ową wolę oceniać (a zapisy ustawy o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw nie było podważone), nie może być w żadnym razie ocenione jako rażąco naruszające prawo.
Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie skarżący zmodyfikował skargę wskazując, że w pkt II skargi zamiast art. 14 ust. 1 u.o.a.n. powinien być art. 13 ust. 2 tej ustawy. Ponadto wniósł o stwierdzenie nieważności § 1
i 2 zaskarżonej uchwały gdyż regulacje te nie zawierają charakteru rekompensacyjnego, jaki ma dieta. Wystąpił zatem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu
w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy
o samorządzie powiatowym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy powiatu, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. Stosownie do treści art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei art. 79 ust. 4 tej ustawy stanowi, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Z treści powołanych przepisów wynika, że ustawodawca w przytoczonych regulacjach rozróżnił dwa typy wadliwości aktów organów powiatu przedkładanych organom nadzoru, tj. istotnie oraz nieistotnie naruszające prawo z tym, że tylko to pierwsze (istotne naruszenie prawa) stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu powiatu.
O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu powiatu można mówić
w przypadku wyraźnej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Tylko taki charakter naruszenia wywołuje skutek wnioskowany w skardze.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.
Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu w § 1 zaskarżonej uchwały ustaliła zryczałtowaną dietę w stosunku miesięcznym, zwaną dietą ryczałtową dla radnego
w wysokości 2 200 zł (pkt 1), z zastrzeżeniem, że dla radnych pełniących funkcje wskazane w punktach 2 – 5 ustalono dietę we wskazanych w tych punktach kwotach.
W § 2 zaskarżonej uchwały organ wskazał, iż wysokość diety ustalona w sposób określony w § 1 ulega obniżeniu o 200,00 zł z tytułu każdej nieobecności radnego na sesji Rady Powiatu lub posiedzeniu Komisji, których radny jest członkiem (punkt 1).
W § 2 pkt 2 wskazano, iż dieta nie ulega obniżeniu, jeżeli radny wykonywał inne obowiązki związane z pełnieniem funkcji radnego, które uniemożliwiały mu obecność na posiedzeniu, sesji. W § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, iż wysokość diet uchwalona w uchwale obowiązuje od dnia 1 sierpnia 2021 r., zaś w § 6, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M..
Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rada Powiatu wskazała art. 12 pkt 11, art. 13 ust. 1, art. 21 ust. 4, 4a, 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.) i art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1834)
z uwzględnieniem Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r.
w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U.
z 2021 r., poz. 1975).
Przepis art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5 radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Zgodnie z art. 25 ust. 5 u.s.p., wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1658). Natomiast w art. 25 ust. 5a tej ustawy została zawarta delegacja dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, maksymalnej wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca z uwzględnieniem ilości mieszkańców oraz w art. 25 ust. 5b ww. ustawy zawarto delegację dla Ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń.
Z powyższych przepisów wynika zatem, że granice swobody w podejmowaniu uchwały wyznaczają dwie racje: pierwsza - by dieta nie straciła swego charakteru jako ekwiwalentu utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu i druga, by kwota diety nie przekroczyła limitu określonego w ustawie
i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów.
Nie ulega wątpliwości, że art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym legitymizuje radę gminy do ustalenia zasad, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta. Na tle tego przepisu utrwalone jest stanowisko sądów administracyjnych, że
z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie powiatu na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99, LEX nr 41965). Zauważyć przy tym trzeba, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia.
Przez pojęcie "dieta" należy rozumieć pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że ustawa o samorządzie powiatowym zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 177/15, że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji.
Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2602/21 (LEX nr 3595100) wskazał, iż: "Systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (Miastem), ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego".
Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w świetle powyżej przytoczonych przepisów i przedstawionych rozważań, należy zgodzić się z Prokuratorem i stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta w warunkach istotnego naruszenia art. 21 ust. 4, ust. 4a i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, albowiem dieta powinna zostać określona w sposób uwzględniający jej rekompensacyjny charakter. W sytuacji gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowana dietę, pomimo że nie wykonuje swoich obowiązków i brak jest wskazania jasnych i kompletnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diety sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny i przyjmuje charakter stałego miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Powyższe jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu.
Zasadność już tylko powyższego zarzutu, czyni zasadnym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niecelowe jest zatem odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa polegającego na naruszeniu art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, która to ocena w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, orzekając jak w wyroku.