VIII SA/Wa 686/21

VIII SA/Wa 686/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kobylski
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 253/22 - Postanowienie NSA z 2023-12-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1161
art. 2 ust.1, art. 7, art. 11 ust. 1, art. 4 pkt 29 i 30, art. 3,
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Leszek Kobylski, , Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. D.-[...]. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II Instancji) z [...] maja 2021 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania P. S. i A. D.- [...] (dalej: inwestorzy, skarżący) od decyzji Starosty R. (dalej: Starosta, organ I instancji) z [...] marca 2021 r. znak: [...], odmawiającej zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych klasy bonitacyjnej IIIb, zlokalizowanych na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], położonej w miejscowości J., obręb geodezyjny J., gmina Z. –
w związku z planowaną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 28 stycznia 2021 r. inwestorzy zwrócili się do Starosty
o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych, położonych na działce nr [...] w J., gmina Z. w związku z planowaną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Do wniosku dołączono:
- projekt zagospodarowania terenu sporządzony przez projektanta ze stosownymi uprawnieniami,
- decyzję Wójta Gminy Z. z [...] listopada 2010 r. Nr [...]
o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z projektowaną lokalizacją na części działki nr [...] we wsi J., wydaną na rzecz E. G.,
- decyzję Wójta Gminy Z. z [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] zmieniającą ww. warunki zabudowy poprzez wskazanie inwestora – E. Z., uszczegółowienie miejsca lokalizacji inwestycji na działce nr [...] oraz zmiany
w zakresie gabarytów projektowanej inwestycji (maksymalna wysokość budynku, wysokość kalenicy, wysokość elewacji frontowej, geometria dachu, szerokość elewacji frontowej),
- decyzję Wójta Gminy Z. z [...] czerwca 2020 r. Nr [...]
o przeniesieniu na rzecz inwestora ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy z 2010 r., zmienionej decyzją z 2018 r. oraz stwierdzającą, że działka nr [...] uległa geodezyjnemu podziałowi, w wyniku którego powstała działka nr [...].
Starosta ustalił, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, projektem zagospodarowania terenu oraz mapą ewidencyjną, przedmiotowa inwestycja zaprojektowana została na działce stanowiącej użytki rolne, tj. grunty orne klasy bonitacyjnej lllb (oznaczone symbolem R lllb) o powierzchni 0,1 ha. Zgodnie zaś
z informacją zawartą w piśmie Wójta Gminy Z. z 12 lutego 2021 r. dla działki nr [...], położonej w miejscowości J., brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa nieruchomość nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu nieobowiązującego planu miejscowego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą.
Natomiast w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania położona była w strefie o symbolu 9.2 RP, przewidzianym na teren upraw polowych z istniejącą rozproszoną zabudową zagrodową.
Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy Starosta, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 7, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych
i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, dalej: u.o.g.r.l.), decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...], odmówił zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych objętych wnioskiem.
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce stanowić będzie zmianę dotychczasowego rolniczego przeznaczenia gruntów klasy bonitacyjnej lllb, które podlegają szczególnej ochronie ze względu na dobrą przydatność do produkcji rolniczej i wymagają zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej. Starosta, wskazując na treść przepisu art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., rozważył możliwość zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej, mając na uwadze przepisy art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 2a u.o.g.r.l.
Zgodnie z art. 7 ust.1 i 2 pkt 1 ww. ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze
i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy l-lll wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagającego zgody dokonuje się w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego.
W świetle natomiast art. 7 ust. 2a tejże ustawy nie wymaga uzyskania zgody właściwego ministra przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy l-lll, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się
w obszarze zwartej zabudowy,
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815, dalej: u.g.n.),
3) położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej
w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.),
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy kilka odrębnych części.
Zgodnie z art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r.l. przez zwartą zabudowę rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m, zaś przez obszar zwartej zabudowy rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.
Zdaniem Starosty przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie daje możliwości wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie, bowiem grunt działki objętej wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Nie został bowiem w sprawie spełniony warunek z punktu 1 i 3. Objęte wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie użytki rolne klasy bonitacyjnej lIlb położone są poza obszarem zwartej zabudowy, w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p.
Jak ustalił organ I instancji z decyzji Wójta Gminy Z. z [...] czerwca 2020 r. Nr [...] o warunkach zabudowy wynika, że dojazd do przedmiotowej nieruchomości zaplanowano przez drogę lokalną – działkę nr [...], która to nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p. (pismo Wójta Gminy Z. z 25 lutego 2021 r.).
Mając na względzie, iż wyłączeniu mają podlegać użytki rolne klasy bonitacyjnej IIlb, które nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie zostały spełnione łącznie warunki art. 7 ust. 2a pkt 1-4 u.o.g.r.l., nie jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej dla wnioskowanej inwestycji; przedmiotowe grunty wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia.
Odnosząc się do decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2010 r. Starosta wskazał, że została ona wydana przed nowelizacją u.o.g.r.l., a zatem dotyczyła innego stanu prawnego, który po zmianie bezwzględnie wymaga zgodny ministra na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze.
Organ I instancji wyjaśnił, że w okresie od daty wydania decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2010 r. do daty złożenia wniosku o wyłączenie z produkcji rolniczej z 1 lutego 2021 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego sprawy. Obowiązujące do 26 maja 2013 r. unormowanie u.o.g.r.l. wymagało, iż grunty klas I - III, gdy ich zwarty obszar był mniejszy niż 0,5 ha, podlegały procedurze wyłączenia z produkcji rolnej bez konieczności zmiany uprzedniego przeznaczenia na cele nierolnicze,
a dopiero przekroczenie obszaru 0,5 ha wymagało zarówno procedury zgody na zmianę przeznaczenia, jak też procedury wyłączenia z produkcji rolniczej. Od 26 maja 2013 r. wykorzystanie jakiejkolwiek powierzchni gruntu klasy I - III na cele nierolnicze wymagało zarówno procedury zmiany przeznaczenia, jak też procedury wyłączenia. Natomiast ustawą z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1338, dalej: ustawa zmieniająca
z 2015 r.) z dniem 10 października 2015 r. wprowadzono aktualnie obowiązujący art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., zgodnie z którym, użytki rolne klasy I-III nie wymagają przed wyłączeniem zgody na zmianę przeznaczenia, pod warunkiem spełnienia łącznie powołanych wcześniej czterech warunków - co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca.
Starosta uznał więc, że planowana inwestycja narusza przepisy: art. 3, art. 11 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a u.o.g.r.l.
Od powyższej decyzji organu I instancji inwestorzy złożyli odwołanie, zarzucając naruszenie następujących przepisów:
- art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz ust. 2a u.o.g.r.l. poprzez jego zastosowanie,
w sytuacji gdy przepis ten dotyczy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie decyzji
w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej,
- art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący spełnili wszystkie warunki do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu
z produkcji rolniczej,
- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej wyłączenia z produkcji rolniczej użytków rolnych klasy bonitacyjnej Illb, zlokalizowanych na działce oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości J., w sytuacji gdy w identycznym stanie faktycznym i prawnym J.
i P. K., właścicielom działki nr [...] w miejscowości J., bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżących, Starosta wydał decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych klasy bonitacyjnej Illb,
- art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na tym, że organ nie działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa, nie stał na straży praworządności i nie uwzględnił słusznego interesu obywateli, bezpodstawnie stosując art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l., mające zastosowanie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów
z produkcji rolniczej,
- art. 16 k.p.a. poprzez próbę niezgodnego z prawem wzruszenia ostatecznej
i prawomocnej decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy z [...] listopada 2010 r. oraz negowanie zapisów i praw przyznanych stronie zawartych w tej decyzji
w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej, co jest niedopuszczalnym łamaniem przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej.
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o zwrócenie się do Starosty
o nadesłanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych klasy bonitacyjnej Illb na działce nr [...], położonej w miejscowości J., należącej do J. i P. K. i dopuszczenie dowodu z tej decyzji na okoliczność wykazania, że w tym samym stanie faktycznym i prawnym organ wydał decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej.
Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości
i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych, o których mowa we wniosku, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Kolegium decyzją z [...] maja 2021 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.
SKO w uzasadnieniu swojej decyzji powieliło ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji w odniesieniu do rozstrzygnięcia merytorycznego uznając, że okoliczności niniejszej sprawy uniemożliwiają wydanie decyzji pozytywnej.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz ust. 2a u.o.g.r.l. wyjaśniło, że przepis ten nie dotyczy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz dotyczy przeznaczenia gruntów rolniczych na cele nierolnicze i nieleśne, co również znajduje zastosowanie w przypadku wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Kolegium uznało, że sformułowanie przepisu art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. oznacza, że wyłączenie z produkcji gruntów rolnych i leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Ustalenie innego sposobu użytkowania niż rolniczy (w rozpoznawanej sprawie przeznaczenie terenu pod zabudowę jednorodzinną) oznacza w istocie ustalenie innego sposobu zagospodarowania terenu, które należy do zadań własnych gminy
i następuje na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych nie mogą ustalać przeznaczenia terenów i są w tym zakresie związane działaniami podjętymi przez organy gminy.
W ocenie organu odwoławczego decyzja Wójta Gminy Z. z [...] listopada 2010 r. o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na przedmiotowej działce nie może stanowić podstawy do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, bowiem w okresie od chwili wydania tej decyzji do czasu złożenia wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej zmienił się stan prawny.
W tym zakresie organ II instancji zgodził się ze Starostą, że obowiązujące do 26 maja 2013 r. przepisy ustawy stanowiły, że grunty klas I-III o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha podlegały procedurze wyłączenia z produkcji rolnej bez konieczności uprzedniego przeznaczenia na cele nierolnicze. Dopiero przekroczenie tej powierzchni wymagało zarówno procedury zgody na zmianę przeznaczenia, jak też procedury wyłączenia z produkcji rolnej. Aktualnie obowiązujące przepisy u.o.g.r.l. wymagają natomiast zarówno procedury zmiany przeznaczenia, jak też procedury wyłączenia w przypadku wykorzystania gruntów klasy I-III na cele nierolnicze. Fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy nie zwalnia z obowiązku uzyskania przed wyłączeniem z produkcji rolniczej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.
Odnosząc się natomiast do zarzutu odmowy wyłączenia z produkcji rolniczej użytków rolnych klasy bonitacyjnej Illb, zlokalizowanych na działce nr [...]
w miejscowości J., w sytuacji gdy w identycznym stanie faktycznym
i prawnym organ wydał decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej właścicielom działki sąsiedniej, organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zgodnie z wnioskiem skarżących wyłączenie
z produkcji rolniczej gruntów stanowiących działkę nr [...] i w postępowaniu tym Kolegium nie może weryfikować decyzji dotyczącej innej sprawy, nawet jeżeli dotyczy działki sąsiedniej. Z tego względu wniosek skarżących o dopuszczenie jako dowodu w niniejszej sprawie decyzji wydanej na wniosek J. i P. K. nie może być uwzględniony.
SKO wyjaśniło również, że wydając rozstrzygnięcie organ administracji działa w oparciu o obowiązujące przepisy w dacie podejmowanych decyzji, a zatem
w oparciu o aktualne przepisy bada zasadność wniosku w odniesieniu do danego stanu faktycznego i obowiązującej regulacji prawnej. Nie ma więc znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność wydania w innej sprawie innego rozstrzygnięcia, ponieważ każdą sprawę rozpoznaje się indywidualnie.
Od powyższej decyzji inwestorzy, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie, zarzucając:
1) rażące naruszenie prawa poprzez wydanie orzeczenia na podstawie przepisu, który w niniejszym postępowaniu nie może mieć zastosowania, tj. art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz 2a u.o.g.r.l., czego konsekwencją było nieprawidłowe zastosowanie art. 11 ust.1 tej ustawy i stwierdzenie, że nie zachodzą podstawy do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej działki nr [...], położonej
w miejscowości J., gm. Z.;
2) rażące naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji z pominięciem decyzji Wójta Gminy Z. (decyzja o warunkach zabudowy z [...] listopada 2010 r. zmieniona decyzją z [...] sierpnia 2018 r.);
3) naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej wyłączenia z produkcji rolniczej użytków rolnych klasy bonitacyjnej Illb, zlokalizowanych na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], położonej w miejscowości J., gmina Z., w sytuacji gdy w identycznym stanie faktycznym i prawnym J. i P. małżonkom K., właścicielom działki nr [...], sąsiadującej z działką skarżących, Starosta wydał decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych klasy bonitacyjnej IIIb, co bezpośrednio narusza art. 8 § 2 k.p.a.;
4) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z decyzji wydanej w identycznym stanie faktycznym, tj. decyzji wyłączającej spod produkcji rolnej działkę małżonków K. i gołosłowne twierdzenie, że ww. decyzja została wydana w innym stanie faktycznym, czego organ nie mógł stwierdzić, nie zapoznając się z przedmiotową decyzją oraz zgromadzonym materiałem dowodowym;
5) naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na tym, iż organ nie działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa, nie stał na straży praworządności i nie uwzględnił słusznego interesu obywateli, bezpodstawnie stosując przepisy art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l. mające zastosowanie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej;
6) naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez próbę niezgodnego z prawem w tym postępowaniu administracyjnym wzruszenia ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2018 r., negowanie przez organ zapisów zawartych w tej decyzji i praw przyznanych stronie w tej decyzji
w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej, czego konsekwencją jest przekroczenie uprawnień przez organ I instancji i poczynienie ustaleń, do których poczynienia był zobowiązany Wójt Gminy Z. i co uczynił wydając ww. decyzję.
W konsekwencji zgłoszonych zarzutów skarżący wnieśli o:
- zobowiązanie Starosty do nadesłania decyzji zezwalającej na wyłączenie
z produkcji rolniczej użytków rolnych klasy bonitacyjnej Illb na działce nr [...], położonej w miejscowości J., gmina Z., należącej do J. i P. małżonków K. oraz akt sprawy i dopuszczenie dowodu z tejże decyzji i akt na okoliczność wykazania, że w tym samym stanie faktycznym i prawnym organ administracji wydał decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, co jednocześnie zobowiązywało organy do zastosowania art. 8 k.p.a.;
- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z fotografii i wydruków
z geoportalu załączonych do niniejszej skargi na okoliczność ustalenia, iż przedmiotowa działka skarżących znajduje się w obszarze zabudowy jednorodzinnej, wyposażonej w media typu: woda, prąd, gaz, nie ma znaczenia rolnego, a na działkach przyległych prowadzone są roboty budowlane, co jednoznacznie wskazuje, że zostały wyłączone z produkcji rolniczej, co również stanowi dowód utrwalonej praktyki orzeczniczej w zakresie wyłączenia z produkcji rolnej sąsiednich nieruchomości, co do których stan tak faktyczny jak i prawny jest zbliżony;
- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa mającego wpływ na wynik sprawy, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, będącego podstawą do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Powołany w treści obu kontrolowanych decyzji przepis art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. przewiduje, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas bonitacyjnych I, II, III, IIIa, IIIb, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego oraz użytków rolnych klas bonitacyjnych IV, IVa, IVb, V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie.
Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 u.o.g.r.l. może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie
i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy tej ustawy.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu, organy właściwie odczytały brzmienie tego przepisu, że procedurę wyłączenia z produkcji rolniczej wnioskowanej działki można rozpocząć dopiero po uzyskaniu zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolniczego na nierolniczy. Wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły prawa materialnego – przepisów art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ww. ustawy.
W tym zakresie należy powtórzyć za organami, że ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503, dalej: ustawa zmieniająca z 2013 r.) wprowadzono obowiązek uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na odrolnienie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III niezależnie od powierzchni gruntów. Do momentu wejścia w życie tej ustawy (tj. 26 maja 2013 r.) zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III o zwartej powierzchni do 0,5 ha nie wymagała ministerialnej zgody. W stanie prawnym sprzed wejścia w życie nowelizacji nie było zatem konieczności występowania
o ministerialną zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów o takiej powierzchni (lub mniejszej) w toku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli natomiast na danym obszarze nie obowiązywał plan miejscowy, inwestor mógł wystąpić o decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji, której zwarty obszar projektowany nie przekraczał 0,5 ha.
Decyzja o warunkach zabudowy z [...] listopada 2010 r. Nr [...], na którą powołują się skarżący, obejmująca część działki nr [...] (z której wydzielono działkę inwestorów nr [...]), została wydana przed nowelizacją u.o.g.r.l., a więc
w innym stanie prawnym. Aktualnie nie spełnia ona obowiązujących warunków pozwalających na zabudowę, bowiem nie przyczyniła się do zmiany przeznaczenia gruntu. Sąd podziela ustalenia organów orzekających w tej sprawie, że funkcjonująca w obrocie prawnym ww. decyzja o warunkach zabudowy w żaden sposób nie usunęła ustawowego obowiązku istniejącego od 26 maja 2013 r., tj. konieczności wyczerpania najpierw procedury zmiany przeznaczenia, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu, możliwości uruchomienia procedury wyłączenia z produkcji rolnej.
W powołanej ustawie zmieniającej z 2013 r. nie zawarto przepisów przejściowych. Okoliczność ta ma, zdaniem Sądu, kluczowe znaczenie dla oceny prawnej intertemporalnych skutków dokonanej nowelizacji. W tej sytuacji przyjąć należy, że co do zasady organy administracji publicznej rozstrzygają na podstawie przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania (zasada praworządności
z art. 6 k.p.a.). Zasadę bezpośredniego działania przepisów ustawy zmieniającej
z 2013 r. potwierdzono również w uchwale 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r.
w sprawie o sygn. akt II OPS 1/13 (opubl. ONSAiWSA 2014/2/17).
Decyzja z [...] listopada 2010 r. Nr [...], na którą powołują się skarżący, określała zatem warunki zabudowy i inne elementy objęte jej treścią dla stanu prawnego zaistniałego przed nowelizacją u.o.g.r.l. Związanie organu decyzją ostateczną (art. 16 k.p.a.) odnosi się nie tylko do faktu jej wydania, ale również do jej treści, a te okoliczności nie pozwalają na uznanie, że na mocy tej decyzji powstał stan faktyczny i prawny pozwalający na pozytywne dla skarżących rozstrzygnięcie
w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. W tym zakresie, zdaniem Sądu, strony na podstawie ww. decyzji nie nabyły prawa podmiotowego, które mogłoby stanowić określoną gwarancję konstytucyjną. W pkt 2.6 decyzji z [...] listopada 2010 r. Nr [...] o warunkach zabudowy w ramach wymagań formalnych wskazano, aby obiekty budowlane zaprojektować z uwzględnieniem przepisów odrębnych, m.in. "ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78)".
Podkreślić zatem w rozpatrywanej sprawie należy, że brakuje przesłanek do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla skarżących. Zmieniony stan prawny w zakresie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oddziaływał bowiem także na skutki rozstrzygnięcia dotyczące m. in. warunków zabudowy.
Nie zmienia powyższej oceny Sądu podnoszona przez skarżących okoliczność, że decyzja z [...] listopada 2010 r. o warunkach zabudowy została zmieniona decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Nr [...]. Wójt Gminy Z., wydając decyzję w trybie art. 155 k.p.a., zmienił wcześniejszą własną decyzję ostateczną jedynie w części wnioskowanej przez stronę. Uwzględnienie zmiany
w zakresie uszczegółowienia miejsca lokalizacji oraz gabarytów projektowanej inwestycji nie doprowadziło automatycznie do rozstrzygnięcia w decyzji zmieniającej kwestii zmiany przeznaczenia gruntów rolnych zgodnie z przepisami u.o.g.r.l.
w brzmieniu obowiązującym po dacie 26 maja 2013 r. i 10 października 2015 r. Decyzja z [...] sierpnia 2018 r. wyraźnie bowiem przewiduje w punkcie II sentencji, że pozostałe ustalenia decyzji z [...] listopada 2010 r. pozostają bez zmian.
Wobec powyższego Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących bezpodstawnego zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powołanie tych przepisów miało na celu ustalenie, czy realizacja zamierzonej przez inwestorów inwestycji na gruntach rolnych będzie wymagała wydania zgody na zmianę przeznaczenia działki nr [...]. Gdyby bowiem były spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., wówczas nie byłaby konieczna zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze przedmiotowych użytków rolnych. Nie można zatem uznać, że organy orzekające naruszyły przepisy art. 6, art. 7 i art. 16 k.p.a.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że każdą sprawę rozpoznaje się indywidualnie na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych właściwych tylko dla danej sprawy. Zatem zbędne było na etapie postępowania odwoławczego oraz sądowego dołączanie i analizowanie decyzji dotyczącej innej działki, nawet jeśli jest to działka sąsiednia wobec działki, będącej przedmiotem wniosku. Nie ma wiec znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczność wydania w innej sprawie innego rozstrzygnięcia.
Sąd uznał więc, że w sprawie nie został naruszony przepis art. 77 k.p.a.
w związku z naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim powinna być zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1513/19, publ. Lex nr 3025607). Istotne jest, że wykazanie istnienia utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw należy do strony.
Tymczasem skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika,
w żaden sposób nie wykazali, że decyzja wyłączająca spod produkcji rolnej działkę małżonków K. nr [...] została wydana w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Jeśli nawet by tak było, to zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym
i prawnym, wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a., nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1050/20, publ. Lex nr 3170493). Natomiast na prawidłowość i legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA
w Warszawie z 16 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2/21 oraz z 7 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 5/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1369/13, wszystkie publ. CBOSA).
Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżących zawartych w skardze
z uwagi na treść przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd może
z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zarówno decyzja wydana na rzecz J. i P. małżonków K., jak i akta tej sprawy oraz fotografie
i wydruki z geoportalu, obrazujące sposób zagospodarowania przedmiotowej działki, zdaniem Sądu, nie wpłyną w sposób istotny na wynik sprawy.
Reasumując należy wskazać, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez organy administracji było prawidłowe. Tym bardziej brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W ocenie Sądu nie można również stwierdzić, aby wystąpiły naruszenia przepisów procesowych wskazanych w skardze. Nie doszło też do naruszenia innych przepisów prawa, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi inwestorów.