VIII SA/Wa 682/25

VIII SA/Wa 682/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Marek Wroczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 49 ust. 1 okt 2, ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skarg P. K., S. A. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargi.
Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 682/25
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 lipca 2025 roku, nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego( dalej jako organ odwoławczy lub MWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2024 roku, poz. 572 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( DZ.U z 2025 roku, poz. 418 dalej jako prawo budowlane lub p.b.) po rozpatrzeniu zażalenia S. A. i P. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia 7 maja 2025 roku ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 50 000 zł za samowolną rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...], położonej przy ul. S. [...] w R.– utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.
W dniu 20.07.2023r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w m. R. wpłynęło pismo M. K. z dnia 20.07.2023r. w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. S. [...] w R..
Wobec powyższego organ powiatowy, pismem z dnia 23.08.2023r., poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. S. [...] w R..
W trakcie przeprowadzonych w dniu 19.09.2023r. oględzin ustalono, że na w/w nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z poddaszem nieużytkowym i dobudowanym gankiem. Wymiary budynku wynoszą 1,60 m + 7,75 m x 2,65 m + 5,38 m. Wysokość obiektu w punkcie A według szkicu wynosi 2,82 m. Stara część budynku (budynek murowany) została nadbudowana w taki sposób, że ściana tylna została podwyższona o 3 pustaki, zaś część frontowa o 4 pustaki. Obiekt posiada dach jednospadowy skierowany w stronę własnej działki przykryty blachą trapezową. Według oświadczenia S. A. nadbudowę wykonano w sierpniu 2021r. bez stosownych pozwoleń. Rozbudowana część budynku posiada wymiary ok. 2,65 m x 7,75 m i wysokość do okapu ok. 2,82 m oraz dach jednospadowy. Według oświadczenia S. A. rozbudowa obiektu miała miejsce w grudniu 2021r. przez program "[...]" telewizji [...] na istniejącej płycie fundamentowej. Konstrukcja budynku rozbudowy jest szkieletowa, drewniana. Na rozbudowę obiektu właściciel nie posiada stosownych pozwoleń. S. A. oświadczył, że właścicielem działki o nr ew. [...] położonej przy ul. S. [...] w R. jest od 2017r.
Następnie PINB w R. wydał w dniu 02.10.2023r. postanowienie nr [...], którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. S. [...] w R. i nałożył na S. A. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót i wpływu tych robót na stan techniczny całego budynku. Jednocześnie postanowieniem nr [...] z dnia 02.10.2023r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na w/w nieruchomości.
W dniu 23.10.2023r. do organu nadzoru budowlanego I instancji została przedłożona opinia techniczna dotycząca stanu technicznego wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego oraz wpływu wykonanych robót na stan techniczny całego budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. S. [...] w R., sporządzona przez mgr inż. J. W. (nr upraw. [...], [...]). Ponadto S. A. złożył wniosek o legalizację rozbudowy budynku mieszkalnego (pismo z dnia 23.10.2023r.).
Postanowieniem Nr [...] z dnia 14.11.2023r. zobowiązano S. A. do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dotyczących rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego.
PINB w m. R. decyzją nr [...] z dnia 05.12.2023r., orzekł o braku podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. [...] w R. do stanu zgodnego z prawem. W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją nr [...] z dnia 31.01.2024r. znak: [...], uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W związku z wnioskiem S. A. złożonym do Urzędu Miejskiego w R. o ustalenie warunków zabudowy, organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia 14.02.2024r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ostateczne rozstrzygnięcie sprawy ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego.
W dalszej kolejności PINB w m. R. postanowieniem Nr [...] z dnia 25.04.2024r. uchylił własne postanowienie nr [...] z dnia 14.11.2023r. (wydane w przedmiocie nałożenia dokumentacji legalizacyjnej dot, rozbudowy budynku mieszkalnego) oraz postanowieniem nr [...] z dnia 25.04.2024r. uchylił własne postanowienie nr [...] z dnia 14.02.2024r. (wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego).
W dniu 26.04.2024r. organ powiatowy wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na S. A. obowiązek przedłożenia, w terminie 90 dni od dnia doręczenia w/w postanowienia, następującej dokumentacji;
zaświadczenia Prezydenta Miasta R. o zgodności nadbudowy i rozbudowy budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej,
projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno- budowlanego w postaci papierowej - w 3 egzemplarzach wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw lub ich kopii,
dwóch egzemplarzy projektu technicznego,
oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dalszej kolejności PINB w m. R. postanowieniem nr [...] z dnia 26.08.2024r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ostateczne rozstrzygnięcie sprawy ustalenia warunków zabudowy.
W dniu 03.01.2025r. S. A. przedłożył dokumentację, której obowiązek przedłożenia wynikał z postanowienia nr [...].
Wobec powyższego PINB w m. R. postanowieniem nr [...] z dnia 04.03.2025r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne, a następnie pismem z dnia 01.04,2025r. poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Postanowieniem nr [...] z dnia 07.05.2025r. znak: [...], ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 50 000,00 zł (pięćdziesiąt tysięcy zł) za samowolną rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. S. [...] w R..
Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożył S. A. oraz P. K..
Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest postanowienie PINB w m. R. nr [...] z dnia 07,05.2025r. znak: [...], wydane w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego. Zdaniem [...] WINB skarżone rozstrzygnięcie winno zostać utrzymane w mocy jako odpowiadające przepisom prawa.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Zaznaczyć należy, że katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 w/w ustawy zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagały pozwolenia na budowę. Zgodnie z legalną definicją przez budowę rozumie się odbudowę, nadbudowę, rozbudowę obiektu budowlanego. Według przepisów obowiązujących na dzień rozpoczęcia prac, od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie została zwolniona nadbudowa oraz rozbudowa budynku mieszkalnego, Z akt sprawy wynika, że inwestor - S. A. nadbudował budynek mieszkalny przez co powiększona została przestrzeń poddasza. "W ścianie podłużnej południowo- zachodniej domurowano 3 sztuki bloczków gazobetonowych (- 65 cm) do łącznej wysokości od stropu do murłaty 2,45 m; w ścianie podłużnej północno-wschodniej domurowano 4 szt. bloczków gazobetonowych (- 85 cm) do łącznej wysokości 1,50 m. W ścianach szczytowych domurowano ściany do wysokości zgodnej z wynikowym spadkiem dachu. (...) Na poziom poddasza zamontowane są drewniane schody drabiniaste, składane. W ścianie szczytowej północno-zachodniej wykonane jest okno z profili PCV, w części południowo-wschodniej poddasza wykonano okno połaciowe. W ramach programu "[...]" przeprowadzonego w grudniu 2021r., wykonano także w poziomie poddasza docieplenie ścian zewnętrznych wełną mineralną skalną gr. 10 cm i pokryto je deską szalunkową. (...)’ ’(str. 2 opinii technicznej dot. stanu technicznego wykonanej nadbudowy). Rozbudowana część budynku posiada wymiary ok. 2,65 m x 7,75 m i wysokość do okapu ok. 2,82 m oraz dach jednospadowy. Powyższe oznacza, że zastosowanie przez organ powiatowy trybu art. 48 Prawa budowlanego było właściwe. PINB w m. R. wstrzymał prowadzenie robót przy omawianej rozbudowie budynku mieszkalnego, a następnie po złożeniu przez S. A. wniosku o jej legalizację, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia odpowiedniej dokumentacji. Zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego bada przedłożoną dokumentację w zakresie wskazanym w w/w przepisie, a następnie w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.
W rozpatrywanym przypadku inwestor przedłożył dokumentację określoną postanowieniem nr [...]. W decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia 26.06.2024r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy wskazano, że inwestycję należy sytuować, projektować i realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwzględnieniem ustanowionej służebności gruntowej - prawo przechodu i przejazdu przez działkę o nr ew. [...] - pasem szerokości 2,0 m od północnej granicy tej działki (na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr ew. [...]). Nie ustalono linii zabudowy, gdyż teren nie przylega do żadnej drogi publicznej ani wewnętrznej. Wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy w stosunku od powierzchni działki albo terenu ustalono na max. 12 % powierzchni działki o nr ew. [...]. Minimum 60 % terenu ma stanowić powierzchnię biologicznie czynną. Szerokość elewacji frontowej (wschodniej) określono na max 10,0 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - max, 4,5 m od poziomu terenu do okapu dachu. Geometria dachu - dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci od 12° do 25° z możliwością ukrycia za poziomą attyką (o wysokości max 5 m n.p.t,). Wysokość najwyższego punktu/krawędzi dachu max 5,0 m n.p.t., ale poniżej górnej krawędzi ewentualnej attyki. Kierunek górnej krawędzi dachu równoległy do frontowej (wschodniej) granicy działki o nr ew. [...]. Dopuszcza się dach płaski o spadku do 12“ (o wysokości max 5 m n.p.t).
Analiza przedłożonego projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że przedmiotowa nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego nie narusza ustaleń zawartych w w/w decyzji o warunkach zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej zabudowy wynosi łącznie 7,26 % zaś powierzchnia biologicznie czynna wynosi 76,17 %. Szerokość elewacji frontowej (wschodniej) wynosi 9,36 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 4,47 m. Obiekt posiada dach jednospadowy o kącie nachylenia 8,7 % (dla części nadbudowanej) oraz 15,76 % dla części rozbudowanej. Wysokość najwyższego punktu krawędzi wynosi 4,65 m. Lokalizacja obiektu jest zgodna z warunkami techniczno-budowlanymi. Ściana od strony działki o nr ew. [...] nie posiada otworów okiennych i drzwiowych, wykonana jest jako murowana o odporności El 60, w odległości 14,70 m od budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...]. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( DZ.U z 2022 roku, poz. 1225 dalej jako rozporządzenie) : "W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi". Powyższe wyjaśnienia stanowią również odpowiedź na zarzuty podniesione w zażaleniu przez P. K..
Przedmiotowa nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego zalicza się do kategorii I - budynki mieszkalne jednorodzinne. Wobec powyższego wysokość opłaty legalizacyjnej przedstawia się w sposób następujący; (s) - stawka opłaty - wynosząca 500 zł, (k) - współczynnik kategorii obiektu - wynoszący 2,0; (w) - współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1,0. Po wyliczeniu kwota wynosi: 50 x [500 zł x 2,0 x 1,0] = 50 000,00 zł (pięćdziesiąt tysięcy zł).
Procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednym z obligatoryjnych etapów tego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej. Z drugiej strony inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczania, przedmiotowa opłata bowiem nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. W takim wypadku inwestor musi liczyć się z tym, że organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o przymusowej rozbiórce (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19.06.2009r. sygn. akt II SA/Lu 254/09).
Organ wskazywał, że odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu przez S. A. MWINB wskazuje, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10.10.2012r. sygn. akt IV SA/Po 314/12: "Organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości odstąpienia od wymogu ustalenia opłaty legalizacyjnej, bowiem jest on określony przepisem bezwzględnie obowiązującym, obligującym organ do określonego działania. Przewidziana przez ustawodawcę sankcja w postaci opłaty legalizacyjnej została określona na bardzo wysokim poziomie, a zasady jej ustalania nie odnoszą się w żaden sposób do rzeczywistych kosztów zrealizowanej inwestycji poniesionych przez inwestora oraz jego sytuacji finansowej. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego. W razie zaistnienia przesłanek określonych w przepisach Prawa budowlanego organ ten ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Brak jest przy tym podstawy prawnej do uzależniania przez organ nadzoru budowlanego wysokości opłaty legalizacyjnej od sytuacji osobistej czy materialnej inwestora obciążonego obowiązkiem jej uiszczenia". Ponadto w myśl art. 49c Prawa budowlanego: "ust. 1 Do opłat legalizacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29.08.1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022r. poz. 2651 i 2707 oraz z 2023r. poz. 180 i 326), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie.
ust. 2 Złożenie wniosku, o którym mowa w art, 67a § 1 ustawy z dnia 29.08.1997r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 do dnia rozstrzygnięcia wniosku, a w przypadku rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczenia płatności - do dnia upływu terminu wniesienia całej opłaty". Oznacza to, że inwestor może wnosić o odroczenie terminu płatności opłaty legalizacyjnej, rozłożenie jej zapłaty na raty, jak również o umorzenie jej w części lub w całości. Organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest właściwy miejscowo wojewoda, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego w sprawach z zakresu prawa budowlanego. Złożenie przez inwestora wniosku o zastosowanie względem niego jednej z powyższych ulg dotyczących opłaty legalizacyjnej stanowi podstawę do zawieszenia postępowania legalizacyjnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie o udzielenie ulgi bądź do czasu uiszczenia całej opłaty. Ponadto odnosząc się do pisma strony z dnia 07.07.2025r. w sprawie wyznaczonego 7-dniowego terminu na uiszczenie wymaganej opłaty legalizacyjnej, MWINB zauważa, że termin ten jest wprost określony w przepisach prawa. Zgodnie z art. 59g ust. 2 Prawa budowlanego: "Wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 1, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu". Jak już wskazano w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia, skarżący winien złożyć stosowny wniosek do Wojewody [...].
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w zażaleniu przez P. K. reprezentowanego przez adwokata M. S. dotyczących braku dostępu działki o nr ew. [...] położonej przy ul. S. [...] w R. do drogi publicznej, wskazać należy, że zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z akt sprawy wynika, że dostęp działki o nr ew, [...] do ul. S. została zapewniona na zasadzie ustanowionej służebności przez działkę o nr ew. [...] pasem o szerokości 2,0 m oraz przez działkę o nr ew. [...] o szerokości 2,0 m dla właścicieli działek o nr ew. [...] i [...], [...] i [...].
Z ogólnodostępnych zdjęć z serwisu geoportal.gov.pl oraz zdjęć z portalu gogle.pl/maps wynika, że za ogrodzeniem działki położonej przy ul. S. [...] w R. znajduje się droga wysypana żwirem, która prowadzi aż do działki skarżącego. Łączna szerokość służebności gruntowej wynosi więc 4,0 m a więc jest zgodna z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego: "Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m".
Reasumując, należało utrzymać w mocy postanowienie PINB w m. R. nr [...] z dnia 07.05.2025r. znak: [...].
Skargę na postanowienie wniósł P. K..
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie:
- przepisów postępowania – art. 7, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i uznanie, że obiekt budowlany spełnia wymagania określone w rozporządzeniu.
- naruszenie prawa materialnego - § 12 ust.4 pkt 2 rozporządzenia uznając, że nadbudowa budynku usytuowanego w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki była dopuszczalna. Wskazują, że organ pominął fakt, że w tej sprawy mamy do czynienia nie tylko z nadbudową ale też z rozbudową. Rozbudowa wymaga zachowania minimalnych odległości od granicy działki;
- § 14 ust.1 rozporządzenia poprzez uznanie, że dojazd o szerokości 3 m spełnia wymagania określone w tym przepisie. Przepis ten odnosi się do szerokości jezdni prowadzącej do budynku, natomiast w sprawie mamy do czynienia ciągiem pieszo – jezdnym prowadzącym do działki, który zgodnie z § 14 ust.2 rozporządzenia powinien mieć szerokość co najmniej 5m;
- naruszenie art. 49 ust.1 pkt 2, ust.4 prawa budowlanego poprzez wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w sytuacji gdy obiekt budowlany nie spełnia wymagań w zakresie zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi powołanymi powyżej;
- naruszenie art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U z 2023 roku, poz. 977) oraz § 14 ust.1 i 2 rozporządzenia poprzez niezasadne przyjęcie, że inwestycja posiada dostęp do publicznej.
W uzasadnieniu skarżący wskazywał, że nie można przyjąć, iż samo wydanie dla S. A. decyzji o warunkach zabudowy nie może przesądzać, że inwestycja jest zgodna z przepisami prawa budowlanego oraz rozporządzenia.
W ocenie skarżącego przedwczesne było ustalenie opłaty legalizacyjnej w sytuacji gdy inwestycja została zrealizowana bez zachowania minimalnej odległości od granicy działki sąsiedniej oraz w sytuacji nie posiadania dostępu do drogi publicznej o wymaganej szerokości.
Skargę na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wniósł również S. A..
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie:
- art. 107 § 3, art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, że niezasadnym było wyznaczenie 7 dniowego terminu na uiszczenie opłaty legalizacyjnej, zignorowanie trudnej sytuacji osobistej i materialnej co powoduje, że nie daje to rzeczywistych szans na skuteczne zakończenie procesu legalizacji;
- art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a. polegające na tym, że organ odwoławczy utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji z uwagi na uchybienia procesowe podnoszone wyżej;
- art. 7, art. 77 § 1, art.15 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez niepodjęcie przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, co spowodowało do pobieżnego i niestarannego rozpatrzenia sprawy;
- art. 49d ust.1 pkt 1 oraz ust.2 w związku z art. 59g ust.2 prawa budowlanego poprzez zastosowanie wprost, a nie odpowiednio art. 59g ust.2 i wyznaczenie skarżącemu terminu 7 dni na wniesienie opłaty legalizacyjnej.
W uzasadnieniu skargi podnosił, że organy nie przeanalizowały okoliczności sprawy, które potwierdzają, że termin 7 dniowy jest zbyt krótki i nie daje inwestorowi rzeczywistych szans na skuteczne zakończenie procesu legalizacji. Organy nie wzięły pod uwagę trudnej sytuacji materialnej i osobistej skarżącego.
Jego zdaniem nie można podzielić poglądu organów, że termin uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest wprost określony w przepisach prawa tj. art. 59g ust.2 prawa budowalnego, ale odnosi się do kary z art. 59f.
Odnośnie opłaty legalizacyjnej przepisy art. 59g stosuje się odpowiednio( art. 49d ust.2) lecz nie wprost. Termin ten powinien być wyznaczony przy uwzględnieniu realnych możliwości strony do wykonania postanowienia. Organ winien mieć możliwość wyznaczenia takiego terminu przy uwzględnieniu słusznego interesu strony.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W ocenie Sądu obie skargi nie zasługiwały na uwzględnienie
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W wyniku tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ono prawu, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i wyeliminowania kwestionowanego aktu z obrotu prawnego.
Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej, w tym wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a sporządzone uzasadnienie spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Stosownie do treści art. 7 k.p.a. "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Z treści zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu prawa. Z art. 7 i art. 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.". Wedle art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany: podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć ten materiał. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przy czym przedmiotem dowodu winny być fakty mające znaczenie dla sprawy, tj. dotyczące danej sprawy i mające znaczenie prawne. Przepis art. 80 k.p.a. zobowiązuje zaś organ od oceny, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w dowolną, musi zostać dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł. Organ winien opierać się na materiale dowodowym przez siebie zebranym oraz powinien dokonać oceny znaczenia i wartości tych dowodów dla toczącej się sprawy. Nadto ocena o której mowa w art. 80 k.p.a. winna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego.
Należy zauważyć, iż przedmiotem kontroli przez Sąd jest postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust.2 pkt 2a i 2b prawa budowlanego. W stosunku do skarżącego A. na jego wniosek jest prowadzone postępowanie legalizacyjne w związku z samowolą budowlaną polegająca na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego położonego w R. przy ul. S. [...] na działce nr.ew. [...]. Na skarżącego został nałożony obowiązek przedłożenia, w terminie 90 dni określonej dokumentacji, w tym decyzji o warunkach zabudowy, projektu zagospodarowania działki, projektu architektoniczno – budowlanego, projektu technicznego, oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zgodnie z art. 49 ust.1 pkt 1 -2 prawa budowlanego sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno – budowalnymi.
Po przeprowadzonej kontroli organ uznał, iż zaszła podstawa o wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i określił jej wysokość na kwotę 50 000 zł biorąc kryteria art. 49d prawa budowlanego.
Przechodząc do zarzutów skargi P. K., które zarzucały wadliwe ustalenie opłaty w sytuacji gdy projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z przepisami rozporządzenia i nie było podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się do zarzutów skargi, iż nie można przeprowadzić procesu legalizacji ponieważ stoi temu na przeszkodzie treść §§ 12 i 13 rozporządzenia poprzez niezachowanie norm odległościowych od granicy z działką skarżącego. Należy podzielić stanowisko organu, iż podstawę do uznania, że nie doszło do naruszenia przepisu § 12 rozporządzenia jest skorzystanie z możliwości określnego w § 12 ust.4 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy §§ 13,19,23,36,40,60 i 271 - 273 dopuszcza się nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż w ust.1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy, nie może być okien i drzwi.
Dokonana samowola budowlana w postaci nadbudowy podwyższała ścianę tylną o 3 pustaki, zaś ścianę frontową o 4 pustaki i mieści się w pojęciu z § 12 ust.4 pkt 2 rozporządzenia podwyższenia nie więcej niż jedną kondygnację. Budynek skarżącego A. zlokalizowany jest w odległości około 50 cm od granicy z działką uczestnika P. K., nr [...], ścianą bez okien i drzwi i w warunkach samowoli budowlanej został podwyższony nie więcej niż jedną kondygnację( dowód k- 13 -16, opinia techniczna k- 29 – 31 akt postępowania administracyjnego).
Zarzut skarżącego K., iż organ nie mógł skorzystać z wyżej powołanego przepisu ponieważ samowola budowlana S. A. polegała nie tylko na samej nadbudowie ale również na rozbudowie budynku mieszkalnego.
Należy zauważyć, iż samowola w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego w postaci dobudowy ganka mogła podlegać legalizacji ponieważ została dokonana od strony gdzie dobudowany ganek nie narusza norm odległościowych z § 12 rozporządzenia. Fakt iż obiekt budowlany jest zlokalizowany przy granicy z działką P. K. nie ma wpływu na możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli. Fakt posadowienia budynku S. A. od strony działki nie był przedmiotem procesu legalizacji w związku nadbudową i rozbudową budynku przez skarżącego A..
W ocenie Sądu zarzut skarżącego P. K., iż S. A. nie dysponuje dostępem do drogi publicznej nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z § 14 ust.1 rozporządzenia skarżący ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, co wynika z ustanowionych służebności o łącznej szerokości 4 metrów ( wypis z księgi wieczystej nr [...] – k- 11 akt administracyjnych organu odwoławczego, zdjęcie k-10).
Przepis § 14 ust.1 rozporządzenia stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Nie oznacza to jednak, że w ten sposób zapewniony jest tylko dojazd do nieruchomości, a dojście nie jest możliwe. Przepis ten mówi zarówno o dojściu, jak i o dojeździe zapewniającym dostęp do drogi publicznej( por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 roku, II OSK 615/23). Przyjęte przez ustawodawcę pojęcie ,,jezdni ‘’, odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd do nieruchomości.
W ocenie Sądu nieuprawnionym jest powoływanie się na brak zastosowania § 14 ust.2 rozporządzenia. Powołany przepis dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo – jezdnego. W przedmiotowej sprawie nie miało miejsca zastosowanie rozwiązania w tej postaci, więc posiadany dostęp do drogi publicznej w postaci służebności drogi koniecznej przez S. A. o szerokości 4 m nie naruszał norm przedmiotowego rozporządzenia.
W ocenie Sądu stanowisko organu Prezydenta Miasta R. w decyzji z dnia 26 czerwca 2024 roku o warunkach zabudowy dostęp do drogi publicznej musi spełniać wymogi z § 14 ust.2 – ciągu pieszo – jezdnego o szerokości 5 m jest nieuprawnione i w żaden sposób organ swojego stanowiska nie uzasadnił. Należy zauważyć, iż w orzecznictwie wskazuje się, że warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Dostęp prawny do drogi publicznej oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Wskazuje się także, że wymagania dotyczące szerokości dróg dojazdowych do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych, ustalone w § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mają zastosowania do stanów już istniejących. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd NSA, że zakres stosowania przepisów rozporządzenia jest wąski i odnosi się do sytuacji związanej z sytuowaniem nowych budynków, a nie do budynków już istniejących. Istota tego aktu prawnego sprowadza się do dbania o to, aby nowe budynki powstawały w zgodzie z warunkami technicznymi. Rozporządzenie nie odnosi się do zastanych sytuacji (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 381/16, publikowany w cbois). Szerokość łącznego dojścia i dojazdu( ciągu pieszo – jezdnego) oraz dojścia o funkcji dojazdu – wymienione w § 14 ust.2 i 3 rozporządzenia są jedynie rozwiązaniami alternatywnymi, nie mającymi obligatoryjnego zastosowania dla przedmiotowej sytuacji( na co wskazują sformułowania ,, dopuszcza się ‘’ i ,, mogą spełniać ‘’. Z przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej- rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych wynika, że do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, garażowych i gospodarczych nie jest wymagane doprowadzenie drogi pożarowej.
W sytuacji gdy S. A. przedłożył żądane dokumenty przez organ i przyjęte rozwiązania nie pozostają w sprzeczności z przepisami prawa budowalnego, w tym wymaganiami rozporządzenia – §§ 12 i 14 rozporządzenia organ miał podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.
Z tego względu nie doszło do naruszenia przepisu art. 49 ust.1 pkt 2, ust.4 prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego S. A. należy również uznać je za bezpodstawne.
W literaturze wyodrębnia się trzy grupy sytuacji -- w zależności od uzyskiwanego rezultatu - odpowiedniego stosowania przepisów prawa.
Do pierwszej grupy należą te, w których odpowiednie stosowanie polega na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji. Do drugich zaliczono te, w których odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami. Wreszcie trzecia grupa obejmuje te przepisy, które ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle stosowane.
W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisu art. 49d ust.1 pkt 1 oraz ust.2 w związku z art. 59g ust.2 prawa budowlanego ponieważ odpowiednie stosowanie to również stosowanie bez modyfikacji. Nie wszystkie regulacje przewidziane w przepisach dotyczących kar będą miały zastosowanie na podstawie art. 49b ust.5 do opłaty przewidzianej w art. 49b. Uwzględniając materialnoprawną odmienność regulacji dotyczących kary i opłaty legalizacyjnej. Odpowiedniość tego odesłania należało ograniczyć do jednostek które koniecznie muszą być zastosowane, aby możliwe było zrealizowanie hipotezy normy prawnej, w której zawarto odesłanie( a więc na przykład art. 59g ust. 1 -2 tego artykułu określający termin i sposób uiszczania kary.
Co do zasady ustalenie opłaty nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego, ani od sytuacji finansowej czy życiowej inwestora, ponieważ sposób wyliczania wynika z samego prawa. Na jej wysokość mają wpływ tylko takie elementy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. Ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów decyzji z art. 48 ust. 1 pb, gdyż wykluczył uwzględnianie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo, bądź też nie związanych z samą samowolą, kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków.
Tak więc zarzut, iż termin uiszczenia opłaty legalizacyjnej winien być pozostawiony uznaniu organu administracyjnemu nie zasługuje na uwzględnienie. Fakt pozostawania skarżącego A. w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej może być przedmiotem wniosku o zwolnienie od uiszczania przedmiotowej opłaty.
Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. należy obie podlegały oddaleniu.