VIII SA/Wa 676/23

VIII SA/Wa 676/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Leszek Kobylski
Marek Wroczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 66 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy N. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2023 r. nr [...]; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Burmistrza Miasta i Gminy N. [...] kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 676/23
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2023 roku, nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego( dalej organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2023 roku, poz. 775 dalej jako kpa) po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Gminy [...], od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego( dalej organ pierwszej instancji) z dnia 30 maja 2023 roku, nr [...], nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu drogowego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna.
Decyzją z dnia 30 maja 2023 roku organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 66 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne( Dz.U z 2023 r, poz. 682, dalej pb) nałożył na Burmistrza [...] obowiązek usunięcia w terminie do 30 czerwca 2024 roku niewłaściwego stanu technicznego oraz wyeliminowanie użytkowania obiektu budowalnego w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska poprzez wykonanie remontu obiektu inżynierskiego wiaduktu zlokalizowanego w km 57,977 czynnej linii kolejowej nr [...] wraz z przebiegającą w jej ciągu drogą( z najazdami), tj. obiektu usytuowanego na działkach nr [...] z obrębu S. oraz działce nr [...] z obrębu Z., w miejscowości Z., gm. [...] poprzez:
- 1. usuniecie korozji betonu gzymsów, ubytków i odspojeń otuliny betonowej na powierzchni pomostu, belek i oczepów,
- 2. likwidację korozji osłon przeciwpożarowych, balustrad oraz stóp balustradowych,
- 3. uszynienie stalowych elementów wiaduktu,
- 4. naprawę siatek wypełniających w osłonach przeciwpożarowych,
- 5. naprawę uszkodzonych izolacji przeciwilgociowych oraz dylatacji poprzecznych na konstrukcji nośnej,
- 6. uzupełnienie wypłukania gruntu w skarpach nasypu przy podporach skrajnych oraz naprawę zniszczonych umocnień tych skarp,
- 7. remont nawierzchni drogi zlokalizowanej na wiadukcie,
- 8. uciąglenie( uzupełnienie) brakujących i naprawę barier drogowych usytuowanych na dojazdach do wiaduktu i zakazał użytkowania obiektu do czasu realizacji robót wynikających z pkt 8 – uzupełnienia brakujących barier drogowych usytuowanych na dojazdach do wiaduktu oraz ich naprawy, nakazał zabezpieczenie obiektu budowalnego przed dostępem osób trzecich.
Burmistrz [...] złożył odwołanie.
W pierwszej kolejności organ poczynił ustalenia i zawarł stanowisko jaki podmiot jest odpowiedzialny za stan techniczny wiaduktu zlokalizowanego w km 57,977 czynnej linii kolejowej nr [..] wraz z przebiegającą w jego ciągu drogą.
Organ ustalił, ze działki nr [...] z obrębu S. są własnością Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Starostę G. w użytkowaniu wieczystym [...] SA, a działka nr [...] z obrębu Z. jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] SA. Przedmiotowy wiadukt nie jest własnością [...] SA i nie znajduje się w jej ewidencji środków trwałych. Położony jest nad czynnym układem torowym CMK wybudowanym w 1974 roku i znajduje się na obszarze omawianej linii kolejowej, na terenie objętym umową pomiędzy [...] SA a [...]. Wiadukt nigdy nie został przekazany do korzystania przez [...] gdyż nie jest on elementem infrastruktury niezbędnej do prowadzenia ruchu kolejowego. Jest tylko zlokalizowany na terenach zamkniętych w użytkowaniu wieczystym [...] SA. Nie stanowi to część drogi wewnętrznej prowadzącej do nastawni kolejowej. Przedmiotowy obiekt został usytuowany na obszarze kolejowym, o którym mowa w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym( Dz.U z 2023 roku, poz. 602 ze zm. dalej jako utk.). Stosownie do art. 15 ust.4a ustawy z 8 września 2000 roku o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego ,, Polskie Koleje Państwowe ‘’ ( DZ.U z 2022, poz. 2542 dalej jako ukrp) : liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową określoną w przepisach ustawy o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz zajętymi pod nie gruntami, zarządza [...] SA . Przedmiotowy wiadukt jest zlokalizowany nad linią kolejową nr [...] G. M. – Z.(CMK) lecz nie jest elementem infrastruktury kolejowej i nie jest obiektem inżynierskim, o którym mowa w pkt 4 załącznika nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym, ponieważ nie tworzy części linii kolejowej lub innej drogi kolejowej, a także nie jest przeznaczony do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy lub ich utrzymania( patrz rozdział 9 rozporządzenia z 10 września 1998 roku Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie Dz.U nr 151, poz. 987).
Zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 2 utk do zadań zarządcy infrastruktury należy m. in utrzymanie infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 28 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych( Dz.U z 2023 roku, poz. 645 dalej udp), zgodnie z którym do zarządów kolei należy m.in. konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi.
Zgodnie z art. 4 pkt 2,12 i 13 udp droga jest budowlą składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych lub drogowych obiektów inżynierskich, stanowiącą całość techniczno – użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Do drogowych obiektów inżynierskich zalicza się most, wiadukt, tunel, przepust i konstrukcję oporową. Wiadukt drogowy usytuowany nad linią kolejową nie jest obiektem niezbędnym do realizacji zadań wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, jest natomiast obiektem budowlanym umożliwiającym prowadzenie po nim drogi.
Organ wskazywał, że droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki biegnący przez( most, wiadukt, kładkę) nawet wtedy gdy kiedy właścicielem, czy użytkownikiem wieczystym gruntu na którym jest zlokalizowany jest inny podmiot niż ten, który zarządza drogą. Organ odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazywał, że jedyną istotna okolicznością, która wymaga udowodnienia jest ustalenie czy dany obiekt leży w ciągu drogi, a jeśli tak, to komu ona służy, czyli potrzeby jakiego podmiotu zarówno droga, jak i znajdujący w jej ciągu obiekt realizuje. Za stan techniczny obiektu odpowiada w takim przypadku odpowiada zarządca drogi i nie ma znaczenia czy droga jest zaliczona do kategorii dróg publicznych, czy też jest droga wewnętrzną. Stan władania nieruchomością na której zlokalizowany jest obiekt budowlany – wiadukt czy własność obiektu budowlanego również nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie obiektu.
W ocenie organu przedmiotowy wiadukt jest obiektem inżynierskim będącym elementem drogi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Nie jest to obiekt kolejowy. Droga zlokalizowana na wiadukcie łączy w pewnej odległości z drogą publiczną, to tym samym ta droga wraz z dojazdami stanowi drogę publiczną i podmiotem odpowiedzialnym za jej utrzymanie jest zarządca drogi. Wiadukt wraz z prowadzącą drogą został wybudowany i służy przede wszystkim obsłudze okolicznych mieszkańców i obowiązkiem gminy jest zadbanie o jego stan techniczny. Jakkolwiek kontrolowany wiadukt drogowy nie znajduje się stricte w ciągu drogi gminnej ( jest od niej oddzielony krótkim odcinkiem, który można uznać za drogę wewnętrzną), to jednak można uznać, że droga jest w ciągu, w której przebiega wiadukt i znajduje się miejscowościach Z. i S., położonych w gminie [...] i jest drogą łączącą drogi publiczne pełniąc funkcję zaspokajania lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców, związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi.
Z tych też względów podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie stanu technicznego wiaduktu jest Burmistrz [...].
Odnosząc się do stanu technicznego obiektu organ wskazał na ustalenia z protokołu oględzin z 23 lutego 2021 roku. Z powołanego protokołu wynikało, że przedmiotowy wiadukt jest konstrukcji żelbetowej, płytowo żebrowej, trzyprzęsłowej, posadowiony na podporach. Nawierzchnia wiaduktu bitumiczna częściowo zniszczona. Zaobserwowano korozję betonu gzymsów, ubytki i odspojenia otuliny betonowej na powierzchni pomostu, belek i oczepów, osłabione mocowanie części stopek balustrad, korozja osłon przeciwporażeniowych, balustrad oraz stóp balustradowych, brak uszynienia stalowych elementów wiaduktu, korozja osłon przeciwporażeniowych, uszkodzenia izolacji przeciwwilgociowej oraz dylatacji poprzecznych na konstrukcji nośnej, silne wypłukania gruntu w skarpach nasypu przy podporach skrajnych oraz zniszczone umocnienie tych skarp. Kolejne kontrole z 15 listopada 2021 roku oraz 11 kwietnia 2023 roku potwierdziły zły stan techniczny obiektu.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 66 ust.1 pkt 3 pb w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, organ nadzoru wskazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust.1 pb należą do decyzji związanych i organ stwierdzając nieodpowiedni stan techniczny jest zobowiązany do nałożenia obowiązku.
Skargę na decyzje organu odwoławczego wniósł Burmistrz [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie :
1. Art. 66 ust.1 w związku z art. 61 pb poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że adresatem decyzji w przedmiocie usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego wiaduktu jest Burmistrz [...], w sytuacji gdy adresatem decyzji może być wyłącznie właściciel lub zarządca drogi,
2. Art. 8 ust.2 udp poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu, co potwierdza, że decyzja nie może być kierowana do skarżącego,
3. Art. 28 ust.2 udp poprzez jego niezastosowanie i nałożenie obowiązków określonych w pkt 3 -6, decyzji na skarżącego, podczas gdy stosownie do w/w przepisów do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, a do prac tych należą wskazane w pkt 3 -6 zaskarżonej decyzji,
4. Art. 7 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( DZ.U z 2023 roku, poz. 40 dalej jako usg), poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wyłącza on prawną dopuszczalność obciążenia skarżącego obowiązkiem remontu wiaduktu, który nie należy do gminy,
5. Art. 80 kpa polegające na poczynieniu ustaleń niezgodnie z zasadami poprawnego i logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego i w konsekwencji:
- pominięcie, że wiadukt znajduje się na terenie należącym do Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] SA, brak jest prawnych możliwości wydatkowania środków Gminy na prace objęte decyzją,
- nieustalenie, który z podmiotów kolejowych dysponuje pozwalającą na wykonanie remontu dokumentacją techniczną, prawną i związaną z konserwacją przedmiotowego wiaduktu, co przełożyło się na wydanie błędnej, niekorzystnej dla skarżącego decyzji,
- pominięcie, że skarżący nie dysponuje żadnymi dokumentami technicznymi, dotyczącymi wiaduktu, dokumentacją budowy, oddania do użytkowania, książką obiektu, protokołami konserwacji, nie może zatem wykonać obowiązków określonych w decyzji,
- uznanie, że wiadukt stanowi część drogi gminnej, pomimo, że drogi dojazdowe do wiaduktu wykonało [...], a droga gminna znajduje się w znacznym oddaleniu od wiaduktu i nie jest z nim związana funkcjonalnie,
- uznanie, że skarżący jest zarządcą drogi w skład której wchodzi wiadukt i w związku z tym powinien być adresatem zaskarżonej decyzji, pomimo, że wiadukt nie znajduje się w ciągu drogi gminnej, co organy przyznały,
6. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności w tym :
- przyjęcie w sposób nieudowodniony, że wiadukt objęty przedmiotem decyzji łączy się w pewnej odległości z drogą publiczną, której zarządcą jest skarżący, podczas gdy wiadukt z drugiej strony łączy się również z drogą powiatową, a organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał za adresata decyzji skarżącego, a nie zarządcę drogi powiatowej Starostę Powiatu G.,
- nieodniesienie się do przyznanej przez [...] SA okoliczności, iż wiadukt służy poruszaniu się pociągów z odpowiednią i częstotliwością, czyli jest urządzeniem wykorzystywanym do obsługi przewozu osób i rzeczy, co wskazuje, że adresatem decyzji powinien być [...]SA,
- przyznanie, bez weryfikacji, że droga wewnętrzna połączona z wiaduktem nie stanowi jedynej drogi dojazdu do nastawni kolejowej, podczas gdy dojazd do nastawni realizowany jest realizowany wyłącznie przez wiadukt, co czyni go elementem infrastruktury kolejowej,
7. art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na jego błędnym zastosowaniu i w konsekwencji utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która to decyzja jest niezgodna z prawem.
Z uwagi na powyższe wnosił o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji,
- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu rozwinął zarzuty przedstawione w petitum skargi. Podnosił, że przedmiotowa decyzja nie mogła być kierowana do skarżącego ponieważ nie jest podmiotem zarządzającym wiaduktem. Obiekt nie znajduje się w ciągu dróg gminnych czy wewnętrznych, których właścicielem lub administratorem jest Gmina [...]. Skarżąca nigdy nie miała na stanie i nie była zarządcą wiaduktu zlokalizowanego nad linią kolejową nr [...] w km 578,977 G.M. – Z.. Droga prowadząca od wiaduktu łączy się z drogą gminną w znacznej odległości od wiaduktu, natomiast z drugiej strony łączy się z drogą powiatową, co organ pominął.
Skarżący zwrócił uwagę na przepis art. 28 ust.2 pkt 1 udp który wskazuje, że do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, a obowiązki określone w decyzji w pkt 3 - 6 mieszczą się w dyspozycji przepisu wyżej powołanego.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zajmowane w zaskarżonej decyzji stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (2022.2492 t.j. z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej - p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepisy prawa materialnego można na bazie niewadliwych ustaleń faktycznych. Należy zauważyć, iż przedmiotem sporu nie są objęte kwestie stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu i potrzeby wykonania prac naprawczych oraz ich zakresu.
W przedmiotowej sprawie organ ustalił, iż przedmiotowy wiadukt znajduje nad torami kolejowymi linii kolejowej nr [...] G. M. – Z. lecz nie jest elementem infrastruktury kolejowej i nie jest obiektem inżynieryjnym, o którym mowa w pkt 4 załącznika nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym ponieważ nie tworzy części linii kolejowej lub innej drogi kolejowej, bocznicy kolejowej a także nie jest przeznaczony do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy lub ich utrzymania.
Zdaniem organu przedmiotowy wiadukt jest obiektem inżynierskim, będącym elementem drogi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. W sytuacji gdy droga jest zlokalizowana na wiadukcie wraz z dojazdami stanowi drogę publiczną a podmiotem odpowiedzialnym jest zarządca drogi. W ocenie organu w sytuacji gdy służy on mieszkańcom gminy, to obowiązkiem gminy jest zadbanie o jej prawidłowy stan, w tym stan wiaduktu. Organ w ocenie charakteru drogi prowadzącej przez wiadukt nie jest konsekwentny ponieważ w dalszej części uzasadnienia podnosi, że ,, kontrolowany wiadukt drogowy nie znajduje się stricte w ciągu drogi gminnej( jest oddzielony krótkim odcinkiem, który uznać można za drogę wewnętrzną). Tak więc odcinek drogi biegnący przez wiadukt raz jest zaliczony do kategorii dróg publicznych – gminnych, a drugim razem ma charakter drogi wewnętrznej. W przypadku drogi publicznej – drogi gminnej zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały. W ocenie sądu organ nie przedstawił dowodów pozwalających uznać, że przedmiotowy wiadukt leży w ciągu drogi gminnej. W przypadku uznania, że przedmiotowy obiekt leży w ciągu drogi wewnętrznej budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarzadzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku właściciela terenu.
W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że droga wewnętrzna jest położona pomiędzy drogami publicznymi – drogą gminną i drogą powiatową. Nie zostało ustalone kto jest właścicielem działek przez które przedmiotowa droga przebiega i czy gmina faktycznie wykonuje funkcje zarządcy drogi, zwłaszcza, że skarżąca wskazuje, iż droga służy też do obsługi nastawni kolejowej. Drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 udp, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być również osoba prywatna - fizyczna lub prawna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne.
W ocenie Sądu przywołane przepisy art. 7 ust.2 usg, ani art. 8 ust.2 i 3 udp nie kreują wprost obowiązku zarządcy takiej drogi dla gminy na terenie której się ona znajduje. W art. 8 ust.2 i 3 udp zostały określone obowiązki zarządcy drogi, a w razie jego braku właściciela terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie definiują pojęcia zarządcy terenu. Art. 19 ust.1 udp definiuje jedynie pojęcie zarządcy drogi, którym jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Pojęcie to odnosi się tylko do dróg publicznych, do których nie należą drogi wewnętrzne. Należy zauważyć, że ustawodawca w odniesieniu do dróg wewnętrznych posługuje się pojęciem ,, zarządca terenu ‘’, a nie ,, zarządca drogi’’. Rozumienie pojęcia zarządcy terenu należy odnosić do sposobu określonego przepisami prawa cywilnego. Ustanowienie zarządcy terenu może wynikać z umowy, orzeczenia sądu cywilnego, realizacji praw wynikających ze współwłasności, a także z przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy o własności lokali. Sprawowanie zarządu nad drogą wewnętrzną to podejmowanie wszelkich decyzji i dokonywanie wszelkiego rodzaju czynności dotyczących przedmiotu prawa, koniecznych lub przydatnych w toku gospodarowania rzeczą, w warunkach zwykłych i ekstremalnych, obejmującą sferę utrzymania, zabezpieczenia, eksploatacji rzeczy, jak również czynności zmierzające do gospodarowania rzeczą w ramach obowiązujących przepisów, szczególnie prawa własności. Należy zauważyć, iż organ nie ustalił jaki przebieg ma przedmiotowa droga, gdzie jest jej początek, a gdzie jest koniec. Nie ustalono kto ma tytuł prawny do działek przez które przebiega przedmiotowa droga. W sprawie brak dostatecznych ustaleń związanych z szeroko rozumiana kwestią ,, utrzymania ‘’ przedmiotowej drogi.
Należy zauważyć, że nie sposób kategorycznie wykluczyć możliwości oparcia rozstrzygnięcia w sprawie na przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Takie rozwiązanie należy rozważać zupełnie wyjątkowo, gdy zawiodą wszelkie sposoby ustalenia podmiotu, który powinien odpowiadać za stan techniczny obiektu. Przedwczesne sięgnięcie po takie rozwiązanie mogłoby prowadzić do niebezpiecznego precedensu, zgodnie z którym gminy przejmowałyby odpowiedzialność za stan techniczny wszelkich powszechnie dostępnych obiektów budowlanych znajdujących się na terenie gminy( por. wyrok NSA z 16 maja 2017 roku, II OSK 2340/15).
Adresatem obowiązku nakładanego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego wynika właśnie z prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do właściwego przepisu prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zajmowane jednoznaczne stanowisko, że: Drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, uznać trzeba, iż leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi( terenu) w ciągu, której wiadukt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1061/11, a także wyrok z dnia 16 września 2009 r. II OSK 1330/2008, publik. http://cbois.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu organ w sposób dostateczny nie wykazał przebiegu drogi wewnętrznej, kogo należy uznać za zarządcę tej drogi. Nadto należy zgodzić się ze skarżącym, że organ nakładając obowiązki nie rozważył treści art. 28 ust.2 pkt 1 udp. Czym innym jest bowiem obowiązek konserwacji górnej części wiaduktu, a czym innym dolnej części wiaduktu znajdującego się nad skrajnią kolejową. Zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącego obowiązku usunięcia nieprawidłowości dotyczące całego wiaduktu, co pozostaje w sprzeczności z treścią wyżej powołanego przepisu.
Nadto w ocenie Sądu organ w dostateczny sposób nie wyjaśnił dlaczego uznaje, że obowiązek wykonania naprawy stanu technicznego wiaduktu nakłada na organ wykonawczy – burmistrza miasta i gminy, który jest co prawda organem administracji publicznej, ale nie jest zarządcą drogi, bo organ wskazuje Gminę [...].
Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.