VIII SA/WA 674/24

VIII SA/Wa 674/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Justyna Mazur
Renata Nawrot /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 71 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 66 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 17 lipca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z 17 lipca 2024 r., znak: [...] po rozpoznaniu odwołania M. G., K. G., A. B., J. W., J. W. od decyzji Prezydenta Miasta R. z 21 lipca 2023 r., znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w celu produkcji wysokokalorycznej mieszanki, stosowanej jako paliwo alternatywne oraz wosku poliolefinowego – karbonizadu na działkach o nr ewid. [...] (obręb W., ark. 202) przy ul. Z. w R. orzekło o:
- uchyleniu zaskarżonej decyzji (Prezydenta Miasta R. z 21 lipca 2023 r.)
- odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji wyżej opisanego przedsięwzięcia.
Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") decyzją z dnia 9 listopada 2023 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta R. z 21 lipca 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku wniesienia sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt 877/23, rozpoznając sprzeciw, uchylił decyzję Kolegium. W uzasadnieniu podano, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na kwestii prawidłowości
i kompletności przedłożonego przez inwestora Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w kontekście okoliczności, że zasadnicze przyczyny, dla których organ II instancji uznał, że w sprawie ponownie należy skorzystać z art. 138 § 2 k.p.a., a zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, były następujące: 1) według SKO raport
o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; 2) według SKO racjonalny wariant alternatywny wskazany w Raporcie jest wariantem pozornym.
Analizując wydaną decyzję oraz złożony sprzeciw, WSA podzieliło zarzuty sprzeciwu, dochodząc do konkluzji, iż jeżeli przedłożony przez inwestora Raport środowiskowy (wraz z jego uzupełnieniami) zawierający w sposób obszerny
i kompleksowy przewidywane oddziaływania na środowisko każdego z analizowanych wariantów przedsięwzięcia w zakresie wymaganym przez art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a ustawy środowiskowej, posiada określone deficyty, to Kolegium powinno rozważyć stosownie do art. 136 k.p.a., wezwanie autora raportu do złożenia wyjaśnień
i przedłożenia stosownej dokumentacji w zakresie wariantowości planowanego przedsięwzięcia według kryteriów przyjętych w tym obszarze, tj., w zakresie kryteriów zakresu przestrzennego (lokalizacja, skala, rozmiar inwestycji), lub kryteriów technologicznych (np. rodzaj użytych materiałów, moc, produktywność zainstalowanych urządzeń). Wywiedziono, że w tym zakresie Kolegium może przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające samodzielnie lub nakazać jego przeprowadzenie organowi I instancji.
Sąd podkreślił również, że w sytuacji uznania przez organ, że zachodzą braki
w materiale dowodowym, można wezwać stronę do ich uzupełnienia. Sąd wskazał przy tym, że niniejsze postępowanie ma charakter nie tylko wnioskowy, ale i jego zakres wytycza strona poprzez określenie konkretnych parametrów planowanej inwestycji, więc sama strona ma obowiązek dostarczenia materiału dowodowego niezbędnego dla uwzględnienia jej żądania i ponosi konsekwencje wadliwości takiego materiału. Wreszcie Sąd stwierdził, że Kolegium nie wykazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby organ I instancji prowadząc postępowanie zakończone decyzją z 21 lipca 2023 r. r. dopuścił się naruszenia art. 6 i art. 8, art. 77, czy art. 107 § 3 k.p.a.
Rozpoznając sprawę po wyroku Sądu (uchylającym zaskarżoną decyzję), Kolegium wyjaśniło, że decyzja organu I instancji z dnia 21 lipca 2023 r. jest drugą decyzją w sprawie. Kolegium przypomniało, że organ I instancji pismem z dnia 20 września 2022 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia uzupełnienia Raportu
o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, o opis wariantów przedsięwzięcia spełniający wymogi stawiane art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, a w odpowiedzi w dniu 1 grudnia 2022 r. przekazano uzupełnienie do Raportu. Postanowieniem z 21 marca 2023 r. RDOŚ w W. uzgodnił realizację przedsięwzięcia. PPIS w R.w dniu 3 stycznia 2023 r. wydał zaś opinię pozytywną.
Decyzją Prezydenta Miasta R.(dalej: organ I instancji) z 21 lipca 2023 r. znak: [...] ustalono na rzecz [...] sp. z o.o.
z siedzibą w C. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne
w celu produkcji wysokokalorycznej mieszkanki, stosowanej jako paliwo alternatywne oraz wosku poliolefmowego - karbonizatu na działkach o nr ewid. [..] (obręb W., ark. 202) przy ul. Z. w R..
W odwołaniu od decyzji podniesiono, że ruch pojazdów odbywał się będzie codziennie od 6,00 do 22,00. W pkt 2.22 przewidziano, że do procesu będzie kierowane max 120 000 Mg odpadów, co daje zakładaną zdolność produkcyjną max 329 Mg/dzień w ciągu 365 dni co znaczy, że codziennie dowożone i wywożone z zakładu będzie 329 ton a więc łącznie (tam i z powrotem) 758 ton odpadów dziennie. Skoro odpady nie będą magazynowane, oznacza to 50 kursów dziennie tzn. 3-4 na godzinę. Ani
w raporcie, ani podczas konsultacji nikt nie wyjaśnił w jakim stopniu wzrośnie zanieczyszczenie środowiska spalinami na skutek dowozu i wywozu odpadów.
W ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium stwierdziło, że złożony przez
[...] sp. z o.o. z siedzibą w C. wniosek z dnia 17 maja 2019 r., spełnia wymagania przepisu art. 74 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2003 r. poz. 1094 ze zm., dalej ustawa środowiskowa).
Wyjaśniono, że zgodnie z art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania, stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.
Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że za strony powinni być uznani posiadacze nieruchomości przeznaczonych pod realizację przedsięwzięcia oraz działek bezpośrednio z nimi sąsiadujących. Analiza informacji
z rejestru gruntów potwierdziła, że w sprawie występuje więcej niż 20 stron. Osoby składające odwołanie są natomiast właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących
z terenem inwestycji, a zatem posiadają przymiot strony.
Ponadto planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, o której mowa w art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zamierzenie to ujęte zostało klasyfikacji przedstawionej w załączniku do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. 2014 poz. 1169), jako instalacja
w gospodarce odpadami dla odpadów innych niż niebezpieczne, z wyłączeniem działań realizowanych podczas oczyszczania ścieków komunalnych, do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę,
z wykorzystaniem obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania (punkt 5 ppkt3 lit b tiret drugie załącznika).
W sprawie nie budzi wątpliwości, że wg zamierzeń inwestora, planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie zakładu przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w celu produkcji wysokokalorycznego paliwa alternatywnego oraz wosku poliolefmowego - karbonizatu. Zakład zlokalizowany zostanie na działkach o nr ewid. [...] położonych przy ul. Z. w R.. Łączna powierzchnia działek, na których planowane jest przedsięwzięcie wynosi 2,6937 ha. Powierzchnia zabudowy będzie wynosić ok. 0,62 ha, zaś powierzchnia utwardzona ok. 0,2 ha. Teren, na którym ma znajdować się przedsięwzięcie jest obecnie niezagospodarowany i nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skład zakładu przetwarzania odpadów będą wchodzić m.in. 2 hale i wiata magazynowa, w których prowadzone będą procesy technologiczne. W halach zlokalizowana zostanie instalacja do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne składająca się z: -) instalacji do produkcji paliwa alternatywnego, -) instalacji do produkcji karbonizatu.
W zakładzie nie będą przetwarzane odpady powodujące powstawanie substancji złowonnych. Odpady dostarczane będą do zakładu transportem samochodowym. Ważenie będzie odbywać się u dostawcy. Każda dostawa będzie poddawana wizualnej kontroli jakości, a towar zgodny z zamówieniem zostanie rozładowany w miejscu jego czasowego magazynowania. Trafiające na teren zakładu odpady magazynowane będą selektywnie w wyznaczonych do tego miejscach pod wiatą przyjęcia odpadów, która będzie posiadała utwardzone, szczelne podłoże. Kolegium wyjaśniło szczegółowo zakres pracy odbywający się na hali Nr 1 i Nr 2. Ponadto zaznaczyło, iż w toku produkcji może powstać maksymalnie 90000 Mg/rok karbonizatu i 30000 Mg/rok paliwa alternatywnego (odpadu o kodzie 19 12 10) lub tylko 120000 Mg/rok paliwa I alternatywnego, w zależności od aktualnego zapotrzebowania rynkowego. Suma wyprodukowanego karbonizatu i paliwa alternatywnego łącznie nie będzie przekraczać 120000 Mg rocznie. Ilość odpadów kierowanych do procesu wyniesie max. 120000 Mg/rok.
Planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane na podstawie § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 271) do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko nie jest obligatoryjny tj. instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47,
z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej,
a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów.
Prezydent Miasta R. biorąc pod uwagę: charakter i skalę przedsięwzięcia, sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej, możliwe potencjalnie konflikty społeczne, opinię PPIS w R. oraz to, że zakład jest kwalifikowany jako instalacja mogąca powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska - postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2019 r. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Pierwotna wersja raportu przedłożona została przy piśmie z dnia 8 listopada 2019 r. Na skutek decyzji Kolegium z 24 czerwca 2022 r. i wezwania organu I instancji Raport został uzupełniony w listopadzie 2022 r.
Zdaniem organu II instancji, Prezydent Miasta R. w prowadzonym postępowaniu nie wykazał wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji pozytywnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparł na ogólnie przytoczonych informacjach
z Raportu oraz uzgodnień i opinii organów specjalistycznych. Kolegium uznało, że
w przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie przyjął, że Raport przedstawia warianty. Nie dokonał jednak prawidłowej oceny czy ich opis przedstawiono
w opracowaniu w sposób rzetelny, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, którą ustalono środowiskowe uwarunkowania do realizacji przedsięwzięcia.
Zaznaczyć należy jak wskazano w decyzji, że warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym.
Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie przedłożony raport nie spełnia powyższych warunków. Kolegium stosując się do zaleceń wynikających
z wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt 877/23, którymi jest związane w niniejszym postępowaniu, stosując art, 136 k.p.a. zleciło organowi
I instancji wezwanie autora raportu do złożenia wyjaśnień i przedłożenia stosownej dokumentacji w zakresie wariantowości planowanego przedsięwzięcia według kryteriów przyjętych w tym obszarze. W piśmie z dnia 20 lutego 2024 r. zlecono Prezydentowi Miasta R. przeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia dowodów.
W odpowiedzi na pismo Prezydenta, pełnomocnik [...] sp. z o.o., złożył wyjaśnienia.
W odniesieniu do punktu 1 wezwania stwierdzono, że wariant alternatywny, który zakłada realizację planowanej inwestycji bez części technologicznej umożliwiającej produkcję wosku poliolefinowego - karbonizatu nie jest wariantem niezyskownym.
Z Raportu wynika, że realizacja inwestycji w wariancie alternatywnym jest mniej rentowna, niż realizacja inwestycji w wariancie docelowym (str. 36 Raportu). Nieuzasadnione jest stwierdzenie, że "realizacja inwestycji w wariancie alternatywnym jest skazana na niepowodzenie ze względu na skutki ekonomiczne". Warianty zawsze będą różniły się stopniem dochodowości, zależy to bowiem od kluczowych czynników takich jak: koszt produkcji, czy przychód ze sprzedaży danego produktu. Zgodnie
z powyższym został przeanalizowany zysk jaki może osiągać zakład zgodnie
z wariantem docelowym, a jaki zgodnie z wariantem alternatywnym:
Wariant docelowy
WOSK
100 000 ton X 300 zł (cena dopłaty do materiału przerabianego) = 30 000 000 zł
Koszt produkcji (przetwarzanie) 100 000 ton x 550 zł = -55 000 000 zł
Koszt utylizacji odpadu (10 000 ton) x 350 zł = -3 500 000 zł
Sprzedaż produktu 90 000 ton x 500 zł = 45 000 000 zł
Zysk = 16 500 000 zł
Wariant alternatywny
RDF
110 000 ton X 530 zł (cena dopłaty do materiału przerabianego) = 58 300 000 zł
Koszt produkcji (przetwarzanie) 110 000 ton x 180 zł = -19 800 000 zł
Koszt utylizacji (elektrociepłownia-spalenie)
z dostawą 110 000 ton x 350 zł = -35 000 000 zł
Zysk = 3 500 000 zł
Pełnomocnik wskazał, iż biorąc pod uwagę powyższe można stwierdzić, że wariant alternatywny jest wariantem rentownym, natomiast jest mniej dochodowy niż wariant docelowy (co było ujęte w Raporcie jako "ekonomicznie nieuzasadnione",
w kontekście - mniej opłacalne).
W odniesieniu do punktu 2 wezwania wyjaśniono, że w Raporcie na stronie 36 oraz 121 zostało użyte stwierdzenie, że cyt.: "tworzenie instalacji bez możliwości jego wytwarzania jest ekonomicznie nieuzasadnione", w kontekście - mniej opłacalne. Nie znaczy to jednak, .że wariant alternatywny jest od początku skazany na niepowodzenie, a jedynie podkreśla, że w porównaniu do wariantu docelowego jest to wariant mniej rentowny. W związku z tym, że treść zamieszczona w Raporcie na stronie 36 oraz 121 cyt. "tworzenie instalacji bez możliwości jego wytwarzania jest ekonomicznie nieuzasadnione" jest interpretowana w inny sposób, niż początkowo zakładał Autor, zmienia się treść ww. zdania na "tworzenie instalacji bez możliwości jego wytwarzania jest mniej zyskowne pod względem ekonomicznym."
W przypadku części z pkt 3 wezwania wyjaśniono, że proces technologiczny, który będzie realizowany przez Wnioskodawcę, polega na przetwarzaniu odpadów,
w wyniku którego będzie wytwarzane paliwo alternatywne RDF oraz wosk poliolefinowy - karbonizat, w zależności od przetwarzanych odpadów (wyszczególnionych
w Raporcie). Zamieszczone w Raporcie stwierdzenie cyt.: "W dobie trudności energetycznych (...) powstają okoliczności sprzyjające podejmowaniu prób przekształcania odpadów poliolefinowych na paliwa. Rozwijająca się segregacja odpadów (...) spowoduje poszukiwanie dobrych, pewnych, atrakcyjnych i najlepiej sprawdzonych metod ich przetwarzania i zagospodarowania. " odnosi się do produkcji karbonizatu, co zostało również nadmienione w następnym zdaniu tj. "W związku
z powyższym rozpowszechnianie technologii produkcji karbonizatu może w stopniu długofalowym przyczynić się do minimalizowania ilości odpadów (,..)".
Zdaniem Pełnomocnika wnioskodawcy i autora Raportu, ww. akapit ma na celu pokreślenie, jak ważne będzie wykorzystanie innych, niż powszechnie znane metod przekształcania odpadów poliolefinowych np. w celu wytworzenia, a następnie sprzedaży paliwa (wosku poliolefinowego - karbonizatu) w dobie trudności energetycznych.
W odniesieniu do pkt 4 wezwania przedstawiono ogólne dane techniczne prasokompaktora oraz przetłaczarki, w tym wymagania surowca, wydajność, moc przyłączeniową. Wyjaśniono ponadto, iż ciepło powstające w procesie produkcji paliwa poliolefmowego, w okresie kiedy nie będzie potrzeby ogrzewania pomieszczeń, wykorzystywane będzie do suszenia materiału wejściowego (odpadów do przetwarzania) - w celu odseparowania piasku. Dodano, że gotowy produkt
z przetłaczarek poddawany będzie chłodzeniu wodnemu, które ma na celu obniżenie temperatury poprzez wykorzystanie wody jako medium chłodzącego. Powyższy proces nie będzie powodował emisji gazów i pyłów do powietrza.
Kolegium po zapoznaniu się z przekazanym stanowiskiem wnioskodawcy stwierdziło, że nie ma potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego.
W wyniku analizy uzyskanych informacji (od pełnomocnika wnioskodawcy będącego jednocześnie jednym z autorów Raportu) Kolegium stwierdziło pozorność przedstawionego w opracowaniu "racjonalnego wariantu alternatywnego".
W powołanym piśmie jak podano w decyzji, zamieszczono analizę zysków wg wariantu docelowego (wybranego przez wnioskodawcę do realizacji) i alternatywnego. W sposób jednoznaczny określono wartości związane z:
- ilością Mg materiału przerabianego i ceny uzyskiwanej dopłaty jego przerobienia,
- kosztu produkcji (przetwarzania),
- kosztu utylizacji odpadu,
- sprzedaży produktu.
W przypadku produkcji karbonizatu przyjęto, że przerobowi podlegać będzie 100 000 Mg odpadów, a zysk z tego tytułu wyniesie 16 500 000 zł.
W odniesieniu do produkcji paliwa tzw, RDF:
- cenę dopłaty do materiału przerabianego zwiększono z 300 zł/Mg, do 530 zł/Mg,
- koszt produkcji (przetwarzania) zmniejszono z 550 zł/Mg do 180 zł/Mg,
- koszt utylizacji odpadu pozostawiono bez zmian, tj. 350 zł/Mg.
W tym przypadku przyjęto, że przerobowi podlegać ma większa ilość odpadów, niż w przypadku wariantu docelowego, tj. nie 100 000 Mg, a 110 000 Mg. Już ta zmiana zdaniem Kolegium świadczy o celowości sztucznego wykazania uzasadnienia ekonomicznego do ewentualnej realizacji przedsięwzięcia, gdyż większa ilość przetwarzanych odpadów w każdym z opisanych wariantów powodować miała zwiększenie zysku.
Decydujące znaczenie ma jednak fakt – jak wskazuje Kolegium, że w przypadku paliwa RDF koszt utylizacji odniesiono tylko do 100 000 Mg, a nie do wartości 110 000 Mg, jak to miało miejsce w przypadku wosku (choć w zestawieniu podano 110 000 ton 350 zł/t, to jednak wynik określono na - 35 000 000 zł). Zamiast zatem wykazanego
w podsumowaniu kosztu (-) 35 000 000 zł, powinno być (-) 38 500 000 zł.
W konsekwencji zysk osiągany przez inwestycję w wariancie alternatywnym wyniósłby 0 zł.
Analiza kosztów w przypadku wariantu alternatywnego związanego z zakładem produkcji RDF przedstawia się bowiem następująco:
- 110 000 Mg * 530 zł/Mg (cena dopłaty do materiału przerabianego) (+) 58 300 000 zł
- koszt produkcji (przetwarzania) 110 000 * 180 zł/Mg (-) 19 800 000 zł
- koszt utylizacji odpadu 110 000 Mg* 350 zł/Mg (-) 38 500 000 zł
ZYSK = 0 zł
W ocenie organu II instancji, w takiej sytuacji nie może być mowy o tym, że przedsięwzięcie w wariancie alternatywnym jest "mniej uzasadnione ekonomicznie" niż w wariancie wybranym do realizacji. W pierwotnej wersji Raportu, tj. do czasu uzupełnienia z listopada 2022 r. słusznie autor podał, że realizacja inwestycji
w wariancie alternatywnym jest ekonomicznie nieuzasadniona (str. 36 i 121 Raportu z 8 października 2019 r.). Zdaniem Kolegium, w świetle powyższej analizy kosztów
i zysków stwierdzenie to było prawidłowe. Natomiast później dokonane korekty aspektu ekonomicznego miały służyć jedynie wywołaniu zmiany stanowiska prezentowanego przez Kolegium. W świetle udzielonych wyjaśnień w toku postępowania przed Kolegium nie powinno też budzić wątpliwości, że przedsięwzięcie w wyniku realizacji, którego nie jest przewidziany zysk nie może być zgodne z powołaną zasadą ekonomiczności, co oznacza pozorność tego wariantu a nie racjonalność.
Konstatując Kolegium stwierdziło, że przedłożony przez wnioskodawcę Raport
o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera opisu realnego wariantu alternatywnego realizacji przedsięwzięcia, spełniającego wymogi stawiane art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny przewidywanego oddziaływania na środowisko każdego z analizowanych wariantów przedsięwzięcia w zakresie wymaganym przez art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a ustawy środowiskowej. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia w omawianej części jest wadliwy, a strona i autor raportu nie dokonali skutecznie usunięcia wad wg zaleceń Kolegium. Nie zmieniono wariantowania przedsięwzięcia mimo podważania przez organ odwoławczy poprawności sporządzenia opracowania, poprzez przedstawienia realnego zamiast pozornego wariantu alternatywnego.
W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta R. i rozstrzygnięcie sprawy poprzez odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne
w celu produkcji wysokokalorycznej mieszkanki, stosowanej jako paliwo alternatywne oraz wosku poliolefinowego - karbonizatu na działkach o nr ewid. [...] (obręb W., ark. 202) przy ul. Z. w R..
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że stanowisko wyrażone w sprzeciwie wprowadzało w błąd WSA w Warszawie oraz Kolegium. Zgodnie bowiem
z wyjaśnieniami udzielonymi przez pełnomocnika wnioskodawcy i jednocześnie współautora Raportu, Firma [...] wytwarza jedynie paliwo alternatywne, którego wyłączna produkcja była rozważana w wariancie opisanym w Raporcie jako alternatywny.
W konsekwencji powyższych uchybień zdaniem Kolegium, przy wewnętrznej sprzeczności opracowania, wybór wariantu zaproponowany w raporcie nie odpowiada intencji ustawodawcy, wynikającej z powołanego art. art. 66 ust. 1 pkt. 5 ustawy środowiskowej.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów postępowania, a to:
1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i wyrażonej w tym przepisie zasady ogólnej praworządności - poprzez wydanie przez Organ II instancji Decyzji, naruszającej przepisy postępowania oraz prawa materialnego wskazanego w zarzutach niniejszej skargi;
2) art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Organ I instancji (działającego na zlecenia SKO, w trybie art. 136 § 1 infine k.p.a.) doręczenia pełnomocnikowi Skarżącej wezwania z dnia 5 marca 2024 r. do przedłożenia uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w związku z czym ww. wezwanie nie zostało doręczone w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a pełnomocnik właściwy do doręczeń został pozbawiony możliwości działania w sprawie;
3) art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez: wadliwą ocenę materiału dowodowego;
4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie Decyzji uchylającej decyzję Organu
I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji Przedsięwzięcia, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do wydania takiej decyzji które to naruszenia przepisów postępowania mogły mieć (i miały) wpływ na treść wydanej Decyzji Organu II instancji, doprowadziły bowiem do odmowy wydania Skarżącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Przedsięwzięcia,
w sytuacji braku przesłanek do wydania tego rodzaju decyzji.
II. naruszenie prawa materialnego, a to:
1) art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej poprzez odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji Przedsięwzięcia, podczas gdy zostały spełnione wszelkie warunki ustawowe, aby wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach;
2) art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 6a lit a) - g) ustawy środowiskowej poprzez uznanie, że Organ I instancji naruszył wskazane przepisy, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, w szczególności Raport przedłożony przez Skarżącą - wbrew twierdzeniom SKO zawartym w Decyzji - zawierał (zawiera) realny i racjonalny wariant alternatywny; wariant alternatywny przedstawiony w Raporcie nie był i nie jest wariantem pozornym.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonej Decyzji;
2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła postawione zarzuty, zaznaczając (strona 8 – 9 skargi), iż w obliczeniach przedstawionych w uzupełnieniu z dnia 31 maja 2024 r. masa odpadów przyjętych do przetwarzania została przyjęta omyłkowo. Skarżąca przedstawiła ponowne wyliczenia, stwierdzając, iż oba warianty, tj. proponowany i wariant alternatywny osiągają zysk, chociaż zysk jest większy
w przypadku wariantu proponowanego (kwota 4 500 000 zł vs kwota 2 400 000 zł).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd, dokonując kontroli zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami postępowania administracyjnego, a także trafności zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 17 lipca 2024 r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta R. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia i odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji opisanego przedsięwzięcia.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy
z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zgodnie 2 art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2023, 1094 - dalej ustawa, ustawa środowiskowa) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:
1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Kwalifikacja przedsięwzięć dokonywana jest w oparciu o zapisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71 - dalej rozporządzenie).
Z przepisów ustawy wynika, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 1 zd. 1 ustawy), w przypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa, gdy z przeprowadzonego postępowania wyniknie możliwość negatywnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2 ustawy) bądź w przypadku odmowy inwestora zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż to określono we wniosku (art. 81 ust. 1 ustawy), albo jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych
w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy). Ponadto z dostępnego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż organy administracji publicznej mogą odmówić wydania pozytywnej decyzji, gdy w toku postępowania zostanie udowodnione, iż inwestycja w sposób negatywny będzie oddziaływała na środowisko.
W kontrolowanej sprawie planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane na podstawie § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko nie jest obligatoryjny tj. instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów.
W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta R. biorąc pod uwagę: charakter i skalę przedsięwzięcia, sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej, możliwe potencjalnie konflikty społeczne, opinię PPIS w R. oraz to, że zakład jest kwalifikowany jako instalacja mogąca powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.
Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej organ I instancji wystąpił do: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. o opinię. PPIS w R. opinią sanitarną z dnia 3 stycznia 2023 r. pozytywnie zaopiniował realizację w/w przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia 21 marca 2023 r. znak: [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia określając warunki, które zostały następnie uwzględnione zaskarżonej decyzji. Ponadto RDOŚ w W. nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej.
W ocenie Sądu zasadnie Kolegium stwierdziło, iż Prezydent Miasta R.
w prowadzonym postępowaniu nie wykazał wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji pozytywnej, co wykazało przeprowadzenie uzupełniającego postępowania w sprawie i ponowne uzupełnienie raportu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w związku
z treścią przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania, jego uzupełnienia, należy przede wszystkim podkreślić, że wprawdzie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym, przygotowywanym na zlecenie inwestora, ale jest opracowywany przez osoby posiadające wiadomości specjalne. W związku z tym raportowi przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy przedsięwzięcia. Ponadto przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ obowiązany jest uzyskać stosowne uzgodnienia i opinie, o którym mowa w art. 77 ust. 1 ustawy, dokonywane przez organy specjalistyczne, w tym organy ochrony środowiska, a występując o uzgodnienie lub opinię, organ przedkłada między innymi raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej). Zatem ocena raportu
o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokonywana przez organ orzekający
w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia ogranicza się do zbadania, czy odpowiada on przepisom prawa oraz czy jest spójny, logiczny
i przekonujący.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Zasadniczo zatem raport powinien zawierać opis i analizę trzech wariantów. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Przy czym w opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje, a w związku z tym raport nie może ograniczać się do analizy oddziaływania na środowisko wariantu zaproponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie traktować pozostałe warianty. Wariant alternatywny musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora
w zakresie oddziaływania na środowisko. Przy czym alternatywność może dotyczyć kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub też technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Wynika to z treści obowiązujących przepisów, które umożliwiają dokonanie wyboru wariantu do realizacji przedsięwzięcia przez organ (art. 81 ust. 1 ustawy). W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, zgodnie z parametrami technicznymi opisującymi przedsięwzięcie. Jednakże wskazać należy, że uwarunkowania środowiskowe nie są jedynymi, które mogą przesądzać o ostatecznym wyborze wariantu przewidzianego do realizacji. Zgodnie bowiem z zasadą zrównoważonego rozwoju w opisie, a następnie w analizie wariantów należy uwzględnić kwestie: ekonomiczne, społeczne, techniczne, i prawne (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1472/15).
W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium prawidłowo uznało za niewystarczające i nieodpowiadające treści art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej przedstawienie w raporcie trzech wariantów, opisanych w sposób z góry wykluczający realizację przedsięwzięcia w dwóch z nich. W konsekwencji, w raporcie
o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego. Ustawodawca nie przewidział odstępstwa od wymogu przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego wobec wariantu proponowanego przez wnioskodawcę.
Warianty realizacji przedsięwzięcia wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej zakładają konieczność porównywania ze sobą (tzw. ważenia ich wartości). Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przedstawiony opis wariantów jest w istocie lakoniczny i wynika z niego, że inwestor nie zamierza ich realizować. Słusznie w tej sytuacji zauważył organ odwoławczy, że warianty powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko. Zasadne jest również stwierdzenie, że opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny
i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym.
Przechodząc do kluczowego argumentu organu odwoławczego, sprowadzającego się do zanegowania uzupełnionego raportu i dokonanie oceny jako przedstawienia pozorności racjonalnego wariantu alternatywnego – należy te ocenę Kolegium podzielić.
Organ odwoławczy żądając szczegółowego uzupełnienia raportu uzyskał odpowiedź, że wybór wariantu zaproponowany w raporcie nie odpowiada intencji ustawodawcy wynikającej z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Kolegium szczegółowo przeanalizowało uzupełnienie raportu i w ocenie Sądu przedstawione w uzasadnieniu decyzji wnioski i argumenty organu odwoławczego zasługują na aprobatę. Kolegium przedstawiło szczegółowe wnioski wyciągnięte z uzupełnienia raportu, które doprowadziły do słusznego stwierdzenia, że realizacja inwestycji w wariancie alternatywnym jest skazana na niepowodzenie ze względu na skutki ekonomiczne (strona 36 raportu).
Uzupełnienie raportu przez inwestora (pismo z dnia 31 maja 2024 r.) potwierdziło stanowisko Kolegium, które stwierdziło pozorność przedstawionego w opracowaniu "racjonalnego wariantu alternatywnego". Powyższe stwierdzenie Sąd w składzie orzekającym w całości podziela.
W powołanym piśmie zamieszczono analizę zysków wg wariantu docelowego (wybranego przez wnioskodawcę do realizacji) i alternatywnego. W sposób jednoznaczny określono wartości związane z: -) ilością Mg materiału przerabianego
i ceny uzyskiwanej dopłaty jego przerobienia, -) kosztu produkcji (przetwarzania), -) kosztu utylizacji odpadu, -) sprzedaży produktu.
W przypadku produkcji karbonizatu przyjęto, że przerobowi podlegać będzie 100 000 Mg odpadów, a zysk z tego tytułu wyniesie 16 500 000 zł.
W odniesieniu do produkcji paliwa tzw. RDF:
-) cenę dopłaty do materiału przerabianego zwiększono z 300 zł/Mg, do 530 zł/Mg,
-) koszt produkcji (przetwarzania) zmniejszono z 550 zł/Mg do 180 zł/Mg,
-) koszt utylizacji odpadu pozostawiono bez zmian, tj. 350 zł/Mg.
W tym przypadku przyjęto, że przerobowi podlegać ma większa ilość odpadów, niż w przypadku wariantu docelowego, tj. nie 100 000 Mg, a 110 000 Mg.
Ta zmiana zdaniem Kolegium świadczy o celowości sztucznego wykazania uzasadnienia ekonomicznego do ewentualnej realizacji przedsięwzięcia, gdyż większa ilość przetwarzanych odpadowa w każdym z opisanych wariantów powodować miała zwiększenie zysku. Zdaniem Sądu trudno się nie zgodzić z powyższym stanowiskiem.
Decydujące znaczenie ma jednak fakt, że w przypadku paliwa RDF koszt utylizacji odniesiono tylko do 100 000 Mg, a nie do wartości 110 000 Mg, jak to miało miejsce w przypadku wosku (choć w zestawieniu podano 110 000 ton * 350 zł/t, to jednak wynik określono na - 35 000 000 zł). Zamiast zatem wykazanego
w podsumowaniu kosztu (-) 35 000 000 zł, powinno być (-) 38 500 000 zł.
W konsekwencji zysk osiągany przez inwestycję w wariancie alternatywnym wyniósłby 0 zł.
Analiza kosztów w przypadku wariantu alternatywnego związanego z zakładem produkcji RDF przedstawia się bowiem następująco:
- 110 000 Mg * 530 zł/Mg (cena dopłaty do materiału przerabianego) (+) 58 300 000 zł
- koszt produkcji (przetwarzania) 110 000 * 180 zł/Mg (-) 19 800 000 zł
- koszt utylizacji odpadu 110 000 Mg* 350 zł/Mg (-) 38 500 000 zł
ZYSK 0 zł.
Powyższa analiza doprowadziła do prawidłowego stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż przedłożony przez inwestora Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera opisu realnego wariantu alternatywnego realizacji przedsięwzięcia, który by spełniał wymogi określone art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.
Konkludując w przedmiotowej sprawie Sąd podziela ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ odwoławczy, a powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji
i przyjmuje je za własne, co czyni zbędnym ponowne ich przytaczanie w znacznej części. Podobnie jeżeli chodzi o ocenę organu sformułowaną w zaskarżonej decyzji. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy oraz do jej załatwienia, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy,
a ocena sprawy został dokonana na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zaś wydana decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a.
Stwierdzić należy, że przy wydawaniu decyzji organ, wbrew zarzutom skargi, przeanalizował wszystkie opinie i uzgodnienia, wydane przez organy współdziałające
w sprawie. Wskazać należy, że w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność,
w tym zdrowie i warunki życia ludzi. Ochrona środowiska ma charakter interdyscyplinarny i wymaga wiadomości z zakresu różnych dziedzin nauki. Stąd też konieczność uzgadniania warunków realizacji przedsiębiorstwa z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz uzyskania opinii inspektora sanitarnego. Podkreślić jednak należy, że opinia jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji oraz nie ma charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowania główne, który nie jest związany poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające.
Ponadto należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie główne, pomimo pozytywnych uzgodnień i opinii, w tym RDOŚ może wydać decyzję odmowną, ponieważ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym dokonania oceny przedłożonego uzgodnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że sam fakt sprzeczności decyzji środowiskowej z uzgodnieniem nie świadczy
o wadliwości decyzji środowiskowej (por. tak NSA w wyroku z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 585/18, opubl. w Lex nr 2779867 oraz NSA w wyroku z 1 lipca 2016 r. sygn. akt OSK 339/15, opubl. w Lex nr 2102273). Dokonanie uzgodnienia przez wyspecjalizowany organ środowiskowy nie zwalnia organu rozpoznającego sprawę od weryfikacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również pozostałych przesłanek uzasadniających wydanie pozytywnej decyzji. Organ orzekając w sprawie nie może "automatycznie" ustalać środowiskowych uwarunkowań w przypadku pozytywnego uzgodnienia przez RDOŚ, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
W przedmiotowym postępowaniu ocena okoliczności faktycznych dokonywana jest
w oparciu o przygotowany raport, który stanowi istotny środek dowodowy i który organ obowiązany jest uwzględnić przy wydawaniu decyzji. Z uwagi na swój charakter raport powinien być oceniany przez organ w świetle wymagań stawianych środkom dowodowym na gruncie art. 75 i nast. k.p.a. Raport ma zasadnicze znaczenie
w postępowaniu zmierzającym do uzyskania decyzji środowiskowych, który chociaż nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. – a więc nie może zastąpić swobodnej oceny dowodów – zawiera jednak wiadomości specjalistyczne i podlega pełnej ocenie przez właściwy organ prowadzący postępowanie w świetle oceny całokształtu materiału dowodowego w rozumieniu art. 80 k.p.a. czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i nie zwalnia organu od czynienia własnych ustaleń zmierzających do weryfikacji przedstawionych danych. Należy mieć na uwadze, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym. Oznacza to, że jest sporządzany na zlecenie inwestora i pod kątem wymogów, jakie stawia inwestor, które to wymogi podyktowane są również planami inwestora co do kształtu planowanego przedsięwzięcia. Oznacza to również, że raport ten podlega następnie ocenie organów, które ze względu brak wyspecjalizowanej wiedzy mogą posiłkować się opinią biegłych.
Podkreślenia wymaga przy tym, że Sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń raportu i nie dokonuje merytorycznej oceny raportu
o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, lecz jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13). Sąd może oceniać raport jedynie pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności jego treści z przepisami określającymi sposób sporządzenia, logiki wywodów oraz weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2029/12). Podważenie ustaleń zawartych w raporcie może nastąpić jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora.
Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej wynika powinność organów poszukiwania i przeprowadzenia dowodów służących dokładnemu wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy w szczególności, gdy istnieje spór pomiędzy stronami postępowania i lokalną społecznością, i gdy wskazują one na istnienie w tym zakresie istotnych wątpliwości,
a określona decyzja może dotykać chronionych prawnie dóbr osobistych człowieka
w postaci życia i zdrowia ludzkiego. W takiej sytuacji organ winien szczególnie zadbać
o to, aby w pełni została zrealizowana zasada przekonywania, określona w art. 11 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie, organ (Kolegium)przeanalizował treść raportu złożonego przez inwestora, jak i późniejsze jego uzupełnienia. Kluczowe było ustalenie oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, ocena tego oddziaływania następuje w oparciu o przepisy ustawy środowiskowej. Stąd też oczywistym jest, że
w celu ustalenia oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, należy odnieść się do art. 66 ustawy, który stanowi o wymogach odnoszących się do treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co też organy uczyniły.
Sąd w całości podziela ocenę Kolegium, że przedłożony przez inwestora raport nie spełnia wymogów art. 66 ustawy. Wobec trafnych rozważań zasadnie Kolegium uznało, że raport zawiera istotne braki w zakresie m.in. wariantowania inwestycji, dlatego też został sporządzony z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy. W raporcie nie przedstawiono bowiem opisu realnego wariantu alternatywnego realizacji przedsięwzięcia, spełniającego wymogi stawiane przez art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy.
Za zasadnie Sąd uznaje wezwanie inwestora do usunięcia braków raportu, co wynikało z wyroku w sprawie VIII SA/Wa 877/23.
Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Nie doszło bowiem do naruszenia przepisów wskazanych w skardze, co podniesiono już powyżej.
W szczególności całkowicie nietrafiony okazał się argument, iż uzupełnienie raportu pismem z 31 maja 2024 r. - zawierające nieścisłości zdaniem skarżącej, należy potraktować jako oczywiste omyłki rachunkowe (strona 6 skargi. Ponieść tu należy, iż Inwestor jest profesjonalistą, miał świadomość znaczenia uzupełninia raportu
i wagi tego uzupełninia. Obecnie nie może powoływać się na omyłki w wyliczeniach, które miały istotne znaczenie dla oceny sprawy.
W kontekście zarzutów skargi odrębnego wyjaśnienia wymaga zarzut odnoszący się do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Otóż w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego
i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08 dostępne na https://cbois.gov.pl). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony
z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania w którym doszło do takiego naruszenia. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie pełnomocnik nie uchybił terminowi do przedłożenia uzupełnianej opinii. Naruszenie wskazanego przepisu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Nie doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zastosowanie powyższego przepisu wynikało z rozpoznania odwołań oraz było konsekwencją ponownego rozpoznania sprawy przez Kolegium na skutek wyroku Sądu w sprawie VIII SA/Wa 877/23.
Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.