VIII SA/Wa 661/24

VIII SA/Wa 661/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Renata Nawrot /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 64e, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze sprzeciwu J. S. na decyzję Wojewody M. z dnia 5 sierpnia 2024 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] sierpnia 2024 r., Nr [...], Wojewoda M. (dalej: Wojewoda, organ, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołań P. B., A. S., G. Ł. oraz J. S. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty S. (dalej: Starosta, organ I instancji)
z [...] marca 2024 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z [...] marca 2024 r. znak: [...] Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości 9 644,00 zł za nieruchomość położoną w gminie S. -miasto, obręb [...] S., oznaczoną jako działka numer [...] o pow. [...] ha, która stała się własnością Gminy S. na mocy decyzji Starosty z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "budowa drogi gminnej ujętej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 8.KDD od ulicy R. do drogi Wojewódzkiej nr [...] K. – P. – S. (ul, T. K.) – W.. Długość odcinka 0,487 km (od km 0+000,00 do 0+487,00)". W punkcie drugim rozstrzygnięcia ww. decyzji odszkodowanie ustalone w punkcie pierwszym przyznane zostało na rzecz: B. M. S. w wysokości 482,20 zł, G. T. Ł. w wysokości 964,40 zł, M. J. R. w wysokości 482,20 zł, P. R. w wysokości 482,20 zł, S. F. S. w wysokości 964,40 zł, M. T. S. w wysokości 482,20 zł, A. S. w wysokości 1928,80 zł, J. A. S. w wysokości 1928,80 zł i P. A. B. w wysokości 1928,80 zł. W punkcie 3 decyzji zobowiązano Gminę S. do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna.
Od decyzji Starosty z [...] marca 2024 r. odwołania do Wojewody złożyli: P. B., A. S., G. Ł. oraz J. S. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu podnieśli, iż ich zdaniem "wartość m2 działki rażąco odbiega od cen wolnorynkowych". Odwołujący wskazali także na błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że działka [...] z której wydzielono objętą postępowaniem odszkodowawczym działkę nr. [...], miała powierzchnię [...] ha, gdy zdaniem stron miała ona powierzchnię 0,4102 ha, konsekwencją czego jest zaniżenie powierzchni części działki zajętej pod drogę.
Zaskarżoną niniejszym sprzeciwem decyzję, Wojewoda uchylił w całości
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ II instancji przywołał treści art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4f, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024, poz. 311, dalej: specustawa drogowa), art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 3 i 4, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.).
Następnie organ odwoławczy dokonał analizy i oceny operatu szacunkowego
z 29 listopada 2023 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – W. P., który przyjęty przez organ I instancji jako dowód w sprawie stanowił podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Wojewoda podniósł, że obowiązkiem organu odszkodowawczego jest dokonanie oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, z uwzględnieniem przepisów u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie). Ocena według tych kryteriów operatu sporządzonego w niniejszej sprawie obliguje do stwierdzenia, że zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Stosownie do powyższego w ocenie Wojewody niezrozumiałym jest fakt, iż przy wycenie wywłaszczonej nieruchomości biegły określił jej dostępność komunikacyjną oraz uzbrojenie terenu w media, tj. atrybuty nieruchomości, które mają wpływ na poziom cen na danym rynku nieruchomości, na poziomie średnim. Wojewoda zauważył, że na stronie 9 ocenianego operatu szacunkowego rzeczoznawca wskazał, iż dostępność komunikacyjna na poziomie średnim oznacza, iż nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi o charakterze lokalnym, drogi częściowo utwardzone szlaką lub tłuczniem kamiennym, zaś przy cesze uzbrojenie terenu w media skalowanie cechy jako średnia oznacza teren o niepełnym uzbrojeniu w media, uzbrojenie podstawowe (energia elektryczna, wodociąg). Powyższe oceny cech rynkowych jak podniesiono w decyzji, przeczą opisom stanu techniczno-użytkowego, stanu zagospodarowania i stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej wycenianej nieruchomości zawartym w treści badanego operatu szacunkowego z 29 listopada 2023 r. Z zapisów umieszczonych w wyciągu
z operatu szacunkowego, oraz stronie 7 wynika, iż wyceniana nieruchomość zlokalizowana była pomiędzy ulicą R. i ulicą K., w odległości około 60 metrów od ulicy K.. Z powyższego bezspornie wynika, iż przedmiotowa nieruchomość nie miała w dacie 23 sierpnia 2022 r., tj. w dacie wydania decyzji ZRID, bezpośredniego dostępu do drogi o charakterze lokalnym, czy też drogi częściowo utwardzonej szlaką lub tłuczniem kamiennym. Działka numer [...] nie miała bezpośredniego dostępu do drogi, tym samym jej cecha rynkowa - dostępność komunikacyjna winna być określona na poziomie - zła, a nie jak określił biegły - średnia.
Również przy określeniu cechy uzbrojenie terenu w media, zgodnie z opisami biegłego infrastruktura techniczna tj. energia elektryczna, wodociąg oraz gaz ziemny dla wycenianej działki numer [...] dostępne są w ulicy K., która jest od niej oddalona o około 60 metrów. Zatem w opinii organu odwoławczego, nie można uznać, iż jest to teren o niepełnym uzbrojeniu w media, czy też teren o uzbrojeniu podstawowym, gdyż dostępność do mediów znajduje się w znacznej odległości od nieruchomości wycenianej. Powyższe zdaniem Wojewody winno skutkować uznaniem cechy uzbrojenie terenu w media wywłaszczonej nieruchomości na poziomie - zła, czyli brak dostępu do mediów lub media w znacznej odległości, a nie jak przyjęto w operacie szacunkowym na poziomie - średnia.
Ponadto, oceniając cechę - uzbrojenie terenu w media dla nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej - działek znajdujących się przy ulicy J., biegły określił ją na poziomie średnia/dobra, wyjaśniając powyżej zestawienia cech nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą (strona 13 operatu), iż cecha rynkowa średnia/dobra oznacza cechę pośrednią pomiędzy średnią
a dobrą. Zdaniem organu odwoławczego jest to niespójne i sprzeczne z tabelą znajdującą się na stronie 9 operatu szacunkowego, w której rzeczoznawca majątkowy charakteryzuje cechy rynkowe mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości
i wyznacza poziom tych cech, tj. ich skalę na poziomie: dobra, średnia i zła.
W rzeczonej tabeli nie podano stopnia cechy rynkowej - uzbrojenie terenu w media na poziomie średnia/dobra, nie wiadomo co oznacza przyjęte przez biegłego pojęcie "cecha pośrednia pomiędzy średnią a dobrą", czy jest ona bardziej oceniana jako dobra czy bardziej jako średnia.
Zauważyć należy jak wywiódł organ odwoławczy, iż ustalenie zakresu skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych jest jednym z elementów procedury postępowania przy zastosowaniu metody porównywania parami, tym samym w trakcie sporządzania opinii nie należy zmieniać tych ustaleń, bowiem mają one istotny wpływ na wynik wyceny.
W ocenie organu odwoławczego wyżej opisane błędy w zestawieniu cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównania, mogą zasadniczo wpływać na określenie wielkości poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań, a w konsekwencji na wartość rynkową wycenianej nieruchomości.
Wojewoda podkreślił, że wskazane w uzasadnieniu decyzji okoliczności nie zostały dostrzeżone przez organ I instancji, co w konsekwencji oznacza naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Również skutkuje to uznaniem, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 29 listopada 2023 r., wykonany został z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, zawiera błędy formalne, a ustalenia zawarte w jego treści nie zachowują wewnętrznej spójności
i logiki. Za konieczne uznał uzupełnienie materiału dowodowego o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z przepisami prawa.
Końcowo Wojewoda odniósł się do zarzutów odwołujących, podnosząc
w szczególności, iż przedmiotem postępowania w sprawie nie jest ocena prawidłowości postępowania modernizacyjnego, czy powierzchni działki nr [...], która została ujawniona w ewidencji gruntów, a ocena postępowania odszkodowawczego zakończonego decyzją Starosty z [...] marca 2024 r.
Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie złożyli J. S. oraz A. S..
Postanowieniem z 11 października 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 661/24, Sąd odrzucił sprzeciw A. S. z powodu nieuzupełnienia w terminie braków formalnych sprzeciwu.
Z kolei w uzasadnieniu swojego sprzeciwu mającego charakter opisowy, J. S. (dalej: skarżący) podniósł, że zaskarżona decyzja ta stoi w sprzeczności
z Aktem Własności Ziemi A. K. (jest jednym z jej spadkobierców) z 29.09.1977 r. ([...]) informującym, że jest ona właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m. S. nr [...] - o powierzchni 0,4102 ha w m. S.. Akt własności ziemni jest prawomocny i ostateczny, co potwierdził w 27.03.1980 r. Naczelnik Miasta i Gminy w S..
Zaznaczył, że w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów
w S. w latach 2002 – 2005, Urząd Miasta i Gminy w S., od roku 2005 naliczał podatek gruntowy od zmniejszonej o ponad połowę powierzchni działki, czyli od 0,2031 ha.
W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest wadliwa albowiem nie zajmuje się w ogóle całokształtem sprawy i pomija konkretną sytuację, która polega na błędach kartograficznych i geodezyjnych w dokumentacji Starostwa Powiatowego w S.. Również Wojewoda w swojej decyzji oraz w wytycznych dla organu I instancji zajął się tylko analizą i oceną operatu szacunkowego, a nie wskazał na potrzebę z urzędu naprawienia błędów w dokumentacji geodezyjnej. Skarżący podniósł, że część działki [...] zgodnie z dotychczasową ewidencją gruntów przeznaczona na drogę gminną
[...] jest około połowę mniejsza niż gdyby wydzielono ją z działki zgodnej z Aktem Własności Ziemi, co powoduje że odszkodowania za część działki zajętej przez drogę gminną [...] będą około połowę niższe.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz.1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a – art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa
w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny
w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18).
Należy mieć jednakże na uwadze, że sąd kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych
z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Konieczne jest jednoczesne wyjaśnienie, że sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, CBOSA) zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających
w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności
z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji objętej sprzeciwem.
Przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.
Rozpoznanie sprawy prowadzi do wniosku, iż w kwestionowanej sprzeciwem odwoławczej decyzji kasatoryjnej Wojewoda prawidłowo zastosował art.138 § 2 k.p.a., stwierdzając: (-) naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Wojewoda wyraźnie zaznaczył, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 29 listopada 2023 r. dla nieruchomości położonej w gminie S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0180 ha wykonany został z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, zawiera błędy formalne, a ustalenia zawarte w jego treści nie zachowują wewnętrznej spójności
i logiki.
W szczególności wyjasnienia się przez organ I instancji wymaga odniesienie się do atrybutów nieruchomości, które mają wpływ na poziom cen na danym rynku nieruchomości tj. uzbrojenie terenu w media i dostępność komunikacyjną. Sporządzona i załączona opinia biegłego zawiera wiele niespójności, a wręcz błędów, które zostały pominięte przez organ I instancji. Oczywiście organ nie może co do zasady wkraczać
w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie mniej winien wychwycić ewentualne błędy formalne dokumentu czy logikę przedstawionego wywodu.
Słusznie Wojewoda zwrócił uwagę, że oceny cech rynkowych przeczą opisom stanu techniczno-użytkowego, stanu zagospodarowania i stopnia wyposażenia
w urządzenia infrastruktury technicznej wycenianej nieruchomości zawartym w treści ocenianego operatu szacunkowego.
Wyjaśnienia wymaga czy działka nr [...] ma dostępność do drogi. Jak wskazał organ odwoławczy z zapisów umieszczonych w wyciągu z operatu szacunkowego, oraz na stronie 7 wynika, iż wyceniana nieruchomość zlokalizowana była pomiędzy ul. R. i ul. K., w odległości około 60 m od ul. K.. Z powyższego bezspornie wynika, iż przedmiotowa nieruchomość nie miała w dacie 23 sierpnia 2022 r. tj. w dacie wydania decyzji ZRID, bezpośredniego dostępu do drogi o charakrerze lokalnym, czy też drogi częściowo utwardzonej szlaką lub tłuczniem kamiennym. Działka nr [...] nie miała bezpośredniego dostępu do drogi, tym samym jej cecha rynkowa – dostępność komunikacyjna winna być określona jako zła, a nie jak określił biegły średnia.
Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że w swojej decyzji Starosta stwierdził, iż dojazd do nieruchomości odbywa się oddaloną o około 50 m ul. K.
o nawierzchni asfaltowej z chodnikiem dla pieszych i oświetleniem ulicznym. Nieruchomość zlokalizowana jest około 1,5 km od centrum miasta S.. Teren działki niezagospodarowany a nieruchomość nie jest uzbrojona.
Wojewoda zaznaczył również brak należytego wyjaśnienia kwestii uzbrojenia terenu w media, w szczególności że organ I instancji w ogóle nie odniósł się do oceny operatu szacunkowego. Wojewoda wypunktował z kolei niespójność i sprzeczne
z tabelą cechę pośrednią w zakresie cechy uzbrojenia terenu (str. 9 decyzji).
Zasadnie zauważył organ odwoławczy, iż organ I instancji obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a., czego zabrakło w decyzji Starosty.
Warto tu wspomnieć, że sposób sporządzenia decyzji przez Starostę nie pozwala na zweryfikowanie stanowiska tego organu, czy ustalenia dotyczące nieruchomości
o nr. ew. [...] wynikają z własnych ustaleń organu, czy zostały przyjęte z opinii biegłego. Starosta nie dokonał oceny opinii rzeczoznawcy, nie wychwycił ewentualnych błędów, nie poddał ich ocenie, nie zwrócił się do biegłego celem wyjaśnienia.
Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio art. 4 pkt 16 u.g.n.; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 1119-1120, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski – op. cit., s. 1106, nb 7).
W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, niemniej jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA z: 8.8.2018 r. I OSK 2045/18; 11.12.2018 r. I OSK 4191/18). W kontrolowanej sprawie wskazane wzorce kontroli w zakresie materialnoprawnym nie wymagały bezpośrednio wykładni, bo nie mogły wpłynąć na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wobec wadliwości operatu – sprzeczności wskazanych przez Wojewodę, nie był on przydatny w sprawie o ustalenie odszkodowania.
Sporządzenie operatu szacunkowego w postępowaniu odwoławczym nie narusza zasady dwuinstancyjności w sytuacji, gdy sprawa była już badana
w administracyjnym postępowaniu dwuinstancyjnym i w postępowaniu sądowym,
a zgromadzony materiał dowodowy jest obszerny, co uprawnia organ odwoławczy, jeśli uznał potrzebę uzupełnienia tego materiału, do skorzystania z art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2994/15).
Nie mniej w kontrolowanej sprawie operat nie został oceniony przez organ
I instancji, nie dostrzeżono ewentualnych błędów formalnych wymagających weryfikacji przez Starostę co do usytuowania nieruchomości, jej dostępności komunikacyjnej
i uzbrojenia, co wymaga dodatkowego wyjaśnienia przez organ I instancji.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie, wyjaśnić należy, że Sąd kontrolował jedynie decyzję Wojewody Nr [...], która dotyczyła wysokości odszkodowania. W związku z tym kontroli Sądu nie podlegały ustalenia dotyczące powierzchni działki przed podziałem, czy błędne wpisy w ewidencji gruntów. Skarżący powyższe okoliczności powinien podnosić przed podziałem działki. Miał on również uprawnienie ustalenia w ewidencji gruntów powierzchni działki. Należy wyjaśnić skarżącemu, że Wojewoda nie prowadzi ewidencji gruntów, w decyzji objętej kontrolą nie miał mocy prawnej do badania tych okoliczności w zakresie powierzchni działki, czy jej zmniejszenia jak twierdzi strona skarżąca. Skarżący miał wiedzę, iż działka zostanie wywłaszczona powinien wcześniej zareagować i ustalić jej prawidłową powierzchnią, która według niego została zaniżona. Również kwestia granic działki [...] nie podlegała ocenie w tym postępowaniu. Dlatego Sąd stwierdza, iż Wojewoda zasadnie wyjaśnił skarżącemu odrębność postępowania wynikającą z prawa geodezyjnego
i kartograficznego.
Końcowo dla porządku stwierdzić należy, iż jakkolwiek trafnie wskazał Wojewoda, iż w ponownym postępowaniu przed organem I instancji zajdzie konieczność zlecenia przez Starostę sporządzenia nowego operatu szacunkowego, to kwestia ustalenia prawidłowego stanu faktycznego nie jest kwestią należącą do zakresu wiadomości specjalnych biegłego. Z powyższego wynika, iż jakkolwiek sporządzenie operatu należy do wyłącznych kompetencji biegłego rzeczoznawcy, któremu organy odszkodowawcze nie mogą udzielać żadnych wiążących wytycznych o tyle mogą one, nie naruszając autonomii biegłego, w szczególności zwracać się w toku postępowania do biegłego o przedstawienie szczegółowej metodologii dokonanych ustaleń.
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.