VIII SA/WA 648/22

VIII SA/Wa 648/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kobylski
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 2 par. 1, art. 119 pkt 2, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2020 poz 1359
art. 23
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z 3 czerwca 2022 r. [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...][...]z 6.04.2022 r. odmawiającą przyznania D. S. (dalej: skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką M. S..
Podstawą decyzji były następujące ustalenia:
Decyzją z 6.04.2022 r. odmówiono przyznania D. S. (dalej: skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. S.. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem odmowy jest fakt, iż osoba wymagająca opieki M. S. jest zamężna, a mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu skarżący wskazał w szczególności, że warunek określony w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien być uwzględniony przy rozpoznawaniu sprawy, gdyż pozbawia syna prawa do uzyskania wnioskowanego świadczenia.
Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...]SKO w [...]wskazało, że w dniu 17 września 2021 r. do MOPS w [...]wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez niego osobistej opieki nad niepełnosprawną matką M. S., która została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stale, nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 7 maja 2009 r., co potwierdza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 23 sierpnia 2010 r. Nr [...]wydane przez Miejski Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. We wskazaniach orzeczenia podano, iż niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego w tym protokołu z przeprowadzonego 30 września 2021 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego, ustalono, iż M. S. ur. w 1964 r., nie prowadzi wspólnie gospodarstwa domowego ze skarżącym. Jest zamężna z P. S., który nie posiada orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności i pozostaje czynny zawodowo. W oświadczeniu z 18 marca 2022 r. M.S. wyjaśniła, że mąż pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy, ze względu na dużą ilość zleceń często pracuje w delegacji, na terenie całego kraju i Europy. Podała, że jej choroba jest postępująca, wymaga kosztownego leczenia i dlatego mąż nie może zrezygnować z prawy zarobkowej a opiekę nad nią przejął skarżący. Ponadto ustalono, że rodzice osoby niepełnosprawnej nie żyją, ale posiada ona łącznie troje dzieci – poza skarżącym, M. S.(pracuje zawodowo i mieszka w [...]) oraz córkę M. K. (pracuje zawodowo w [...]). Skarżący podał, ze jest jedyną osobą mogąca sprawować opiekę nad matką, wyjaśnił, że przyjeżdza do matki ok. godz. 7 -8. Wykonuje przy matce poranną toaletę, przygotowuje posiłki, pomaga w ubieraniu, mierzy ciśnienie, cukier we krwi, sprząta, pierze, myje okna, zmienia pościel, szykuje opał, czyści piec, wykonuje prace ogrodnicze. Wieczorem podaje kolację, leki, przebiera matkę i naciera ciało balsamem. W razie potrzeby umawia wizyty lekarskie, zawozi na badania a przy lepszym samopoczuciu matki wychodzi z nią na spacery, zawozi do kościoła. SKO wskazało, że skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie pracuje i opiekuje się niepełnosprawną matką. Mieszka w [...]oddalonych o ok. 8 km od miejsca zamieszkania matki. Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 17 ust. 1b w/w ustawy, który początkowo stanowił podstawę do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego i podniosło, że treść art. 17 ust. 1b stoi nadal w oczywistej sprzeczności z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/13 w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności i jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem SKO przepisy Konstytucji R.P. zobowiązują organy administracyjne do bezwzględnego stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Zatem koniecznym jest przy rozpoznawaniu sprawy niniejszej stosowanie również przytoczonego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13, obowiązującego od dnia 23 października 2014 r. W świetle powyższego nie może stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego fakt, że niepełnosprawność jego matki powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.
Zdaniem SKOA w przedmiotowej sprawie nie spełniony został warunek wynikający z art. 17 ust. 5 ustawy zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przytoczył także treść art. 129 § 1 i art. 132 k.r.o. i wskazał, że z w/w regulacji wynika, iż z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek ze względu na swój stan zdrowia takiej opieki nie może sprawować. Podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO wskazało, że mąż osoby wymagającej opieki nie jest osobą niepełnosprawną, jest czynny zawodowo. Pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy i nie sprawuje opieki nad żoną z powodu pozostawania w zatrudnieniu i osiągania z tego tytułu dochodu. Jednakże, w ocenie Kolegium, jedynie posiadanie przez małżonka znacznego stopnia niepełnosprawności umożliwiłoby ewentualne uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez wstępnych lub zstępnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżonej decyzji zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy jego matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Podnosząc powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu I instancji, orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał m. in., że zaprezentowana przez SKO wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów k.r.o. Wnioskowane świadczenie, zgodnie z wolą ustawodawcy, winno stanowić formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą tego wymagającą ze względu na swój stan zdrowia. Pozostawanie wyłącznie przy wykładni językowej i nie zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej przy stosowaniu tego przepisu w ocenie skarżącego jest niewystarczające. Wykładnia systemowa i celowościowa uwzględnia konstytucyjne wartości równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobą niepełnosprawnym przy zabezpieczeniu egzystencji. Powołał wyrok NSA z 18.11.2015 r. I OSK 1200/14.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym - art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.).
W myśl art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd uznał, że nie jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką.
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei unormowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
Sąd w składzie orzekającym, tak jak i organ w zaskarżonej decyzji, podziela tę linię orzecznictwa, która aprobuje zawężającą wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stanowisko takie, jako odpowiadające wprost treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 9 lutego 2021 r., I OSK 2390/20 (dostępnym, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści niniejszego uzasadnienia, w centralnej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA sformułował tezę, iż z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zatem brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego rodzica, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedyny wyjątek w tym zakresie w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. dotyczy więc sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Analogiczne stanowisko zostało wyrażone w wyrokach NSA (por. wyroki NSA z 28 marca 2022 r., I OSK 1244/21; z 16 marca 2022 r., I OSK 1232/21; z 4 marca 2022 r. I OSK 1657/21; z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20; z 23 lutego 2022 r., I OSK 1015/21 i z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20).
Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował również, że przedstawiona wykładnia przepisów u.ś.r. nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. Nie można tu też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego, nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Podobnie wprowadzenie standardów przyznawania świadczeń finansowych ze środków publicznych nie świadczy o naruszeniu zasady przepisu art. 71 Konstytucji RP zobowiązującego państwo do uwzględniania w polityce społecznej dobra rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji RP nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Błędne jest zatem stanowisko, że wykluczenie zstępnych z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie może wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji RP. Co do zasady zstępni i inne osoby zobowiązane do alimentacji nie zostały wykluczone, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia.
Zaprezentowane stanowisko NSA w zakresie wykładni komentowanej normy prawnej Sąd w składzie orzekającym podziela w całej rozciągłości.
Podsumowując powyższe należy zatem stwierdzić, że organ orzekający w przedmiotowej sprawie słusznie uznał, iż zachodzi brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu synowi na niepełnosprawną matkę w sytuacji, gdy podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Faktyczne sprawowanie opieki przez skarżącego nad osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną nie jest w tym wypadku wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia w świetle powołanych wyżej przepisów prawa oraz ich prawidłowej wykładni.
Wobec powyższego Sąd skargę oddalił - art. 151 p.p.s.a.