VIII SA/WA 644/23

VIII SA/Wa 644/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1,art. 59 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 17 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 17 lipca 2023 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K.S.(dalej: skarżąca, strona) od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: organ I instancji, Prezydent) z 14 marca 2023 r. Nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez Ł.S.prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] Ł.S.(dalej wnioskodawca), pod nazwą budowa hali magazynowej, wagi najazdowej (punkt złomu i metali kolorowych), na działce nr [...](obręb [...], arkusz 25), przy ul. Z. w R. - orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
Wnioskiem złożonym 30 listopada 2022 r. wnioskodawca zwrócił się do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej opisanej inwestycji. Za strony postępowania, oprócz wnioskodawcy, będącego również współwłaścicielem działki nr ewid, [...], uznano skarżącą jako drugiego współwłaściciela tej działki oraz właścicieli działek sąsiednich nr ewid. [...] oraz władającego działką nr ewid, [...].
Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji wydał 14 marca 2023 r. decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy a dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.) tj. w zakresie kontynuacji funkcji.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że zabudowę obszaru analizowanego stanowią budynki o różnych funkcjach. Dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące oraz
w zabudowie szeregowej. Zwykle towarzyszą im garaże i budynki inne niemieszkalne. Ponadto występuje również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (działka nr ewid. [...]). Uzupełnieniem jest zabudowa usługowa - budynki handlowo-usługowe (działki nr ewid. [...]), budynek szkoły i instytucji badawczej (działka nr ewid. [...]). Budynek na działce nr ewid. [...] pełnił funkcję siedziby Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w R.. Obecnie w w.w budynku nie jest prowadzona żadna działalność usługowa. Na działce nr ewid. [...] istnieje budynek magazynowy, który objęty jest decyzją o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia 10.09.2021r. znak: [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek usługowy (hurtownia artykułów przemysłowych). Obecnie w budynku magazynowym nie jest prowadzona żadna działalność. Z kolei działka nr ewid. [...] jest zabudowana budynkiem handlowym, w którym jest prowadzony zakład mechaniki pojazdowej. Na działce nr ewid. [...] istnieje budynek usługowy - salon samochodowy marki "D.", zaś na działkach nr ewid. [...] istnieje salon samochodowy marki "C.". Natomiast działki nr ewid. [...]są zabudowane budynkiem usługowym -[...] - produkcja i sprzedaż napojów chłodzących.
W ocenie organu I instancji warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się
z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Planowana inwestycja ma polegać na budowie hali magazynowej, wagi najazdowej, co należy zakwalifikować jako funkcje usługową.
Dalej Prezydent wskazał, że na obszarze analizowanym taka funkcja występuje, jednak należy zauważyć, iż teren objęty wnioskiem leży w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej i wskazane jest, aby nowa zabudowa mieściła się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Dominującą funkcją w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa, której towarzyszą nieuciążliwe funkcje usługowe. Dokonując analizy
w zakresie uciążliwości zamierzonej przez inwestora działalności należy zauważyć, że w obszarze analizowanym istnieją wyłącznie funkcje nieuciążliwe, współistniejące
i współgrające ze sobą. Analiza ta wykazała, że wszystkie formy usług na tym obszarze uzupełniają funkcje mieszkaniową i nie będą utrudniać życia mieszkańców ul. W., C., W., C.,. Za priorytetowe zdaniem organu I instancji należy uznać kontynuowanie zastanej funkcji uzupełnionej o funkcję mieszkaniową i nieuciążliwe usługi, co da gwarancję utrzymania dotychczasowego charakteru istniejącej zabudowy. Na przedmiotowym terenie można dopuścić zabudowę o funkcji usługowej, jednak o gabarytach i formie uwzględniające dużą ekspozycję tej zabudowy, ale przede wszystkim usługi nieuciążliwe dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to też iż winna mieć formę spełniającą wymogi estetyczne miejskiej zabudowy usługowej, a lokalizacja planowanej inwestycji na terenie przedmiotowej działki koliduje z utrwalonym sposobem zagospodarowania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca. Uzasadniając swoje stanowisko podniosła, że z uwagi na charakter, skale i lokalizację planowanego przedsięwzięcia, nie przewiduje się negatywnego wpływu inwestycji na poszczególne elementy środowiska a inwestycja nie będzie uciążliwa dla otoczenia. Działka jest objęta ważną decyzją Prezydenta z 31 lipca 2007 r. ustalająca warunki zabudowy dla pawilonu handlowo - usługowo - magazynowego wraz z infrastrukturą. Natomiast wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa.
W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Kolegium opisaną na wstępie decyzją z 17 lipca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał przepisy art. 52 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1, ust. 5a oraz ust. 2 u.p.z.p.
Następnie Kolegium stwierdziło, że w jego ocenie planowana do realizacji inwestycja nie jest zgodna (godzi w zastany stan rzeczy) z funkcją zabudowy istniejącą na analizowanym obszarze. Z analizy wynika, że na terenie analizowanym dominującą zabudową jest zabudowa o funkcji mieszkalnej, jednorodzinnej bądź wielorodzinnej, uzupełniającą funkcje stanowi zabudowa o charakterze usługowo-handlowym w postaci salonów sprzedaży pojazdów, hurtowni artykułów przemysłowych, produkcji i sprzedaży napojów chłodzących oraz zakład mechaniki samochodowej. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji usługowo przemysłowej w zakresie gospodarki odpadami t.j, punkt skupu złomu i metali kolorowych.
Kolegium po dokonaniu analizy charakterystyki, cech oraz parametrów zabudowy w obszarze analizowanym i stwierdziło, że jednoznacznie dominującą zabudową na terenie analizowanym jest zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. pkt 1 ustawy wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech
i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru)
i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna być kontynuacją funkcji, parametrów, cech
i wskaźników w stosunku do zabudowy już istniejącej, a nie planowanej - należy uwzględnić aktualny stan w chwili prowadzenia postępowania.
Wymagania te przesądzają o tym jak stwierdził organ odwoławczy, iż planowana inwestycja o określonym przeznaczeniu nie stanowi kontynuacji istniejącej zabudowy
w obszarze analizowanym a zatem nie został spełniony warunek z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium nie podzieliło ich zasadności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego), wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Pełnomocnik skarżącej zarzuciła naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. w związku
z art. 138 § 1 pkt k.p.a. oraz art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., polegające na wadliwym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., a tym samym należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, podczas gdy wystąpiły wszystkie przesłanki do wydania decyzji określającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia;
2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wadliwą interpretację i uznanie, że
w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek tzw. kontynuacji funkcji, podczas gdy w obszarze analizowanym usytuowane są funkcje podobne w wnioskowanej, umożliwiające określenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;
3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na:
- podjęciu decyzji wbrew zgromadzonemu materiałowi, w szczególności poprzez wydanie zaskarżonej decyzji wbrew wynikom analizy funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym wykonanej przez Organ I instancji, z której wynika, że punkt skupu złomu i metali kolorowych stanowi uzupełnienie istniejących w terenie funkcji i nie koliduje z nimi,
- pominięciu, że dla omawianego terenu została wydana (nadal ważna) decyzja ustalająca warunki zabudowy dla budowy pawilonu handlowo - usługowo - magazynowego wraz z infrastrukturą (parkingi, zjazdy, sieci) - decyzja Prezydenta
z 3. lipca 2007 r., która potwierdza spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,- podjęciu decyzji, która jest nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami logiki oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
4) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), poprzez bezpodstawną odmowę ustalenia warunków zabudowy, godzącą w prawo skarżącej do wykonywania przysługującego jej prawa własności do nieruchomości.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że jak wynika z analizy urbanistycznej część działek zagospodarowana jest pod magazyny, budynki handlowe, usługowe czy produkcyjne (dz. nr [...]), co oznacza, że w sąsiedztwie funkcjonują usługi podobne do rodzaju działalności zaplanowanej na działce nr [...], ark. 25, obręb K.. Zdaniem skarżącej funkcja związana z warsztatem samochodowym czy produkcją i sprzedażą napojów chłodzących nie jest mniej uciążliwa niż niewielka działalność związana z punktem skupu złomu i metali kolorowych, która dodatkowo jest oddzielona od zabudowy mieszkaniowej ulicą Z.. Skarżąca wskazała, że nie sposób również zaakceptować stwierdzenia wyartykułowanego w decyzji organu I instancji, że "na obszarze analizowanym istnieją wyłącznie funkcje nieuciążliwe, współistniejące i współgrające ze sobą", jak również kwalifikacji Kolegium, że skup złomu stanowi zabudowę o funkcji usługowo - przemysłowej. Odnosząc się do pierwszej z kwestii zaznaczyć należy, że - w ocenie Skarżącej - magazyny (planowana hurtowania artykułów przemysłowych), warsztat samochodowy czy produkcja i sprzedaż napojów chłodzących nie stanowią - wbrew twierdzeniu organu I instancji - usług podstawowych dla zabudowy mieszkaniowej. W kwestii drugiej podnieść należy, że w punkcie skupu złomu magazynowany byłby złom (i metale kolorowe), sukcesywnie przekazywany podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, nie planuje się prowadzenie funkcji przemysłowej. Na poparcie swojego stanowiska przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do zasady dobrego sąsiedztwa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz.1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.")., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.
Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, albowiem treść zaskarżonych decyzji i sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego wskazują, że w kontrolowanej sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, a w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy dokonały prawidłowego aktu stosowania prawa.
Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 lipca 2023 r. znak: [...]
w R. utrzymująca w mocy decyzję decyzji Prezydenta Miasta R. z 14 marca 2023 r. Nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej, wagi najazdowej (punkt skupu złomu i metali kolorowych).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje
w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie do powyższego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,
o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne
z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, wszystkie przywołane
w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasadnicze znaczenie w kontekście ustawowych wymogów, stawianych nowej inwestycji, należy przypisać obowiązkowi poszanowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (termin przyjęty w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie), wynikającej
z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., która bezwzględnie uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Przywołany przepis uzależnia zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie
i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 - opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że
w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (por. wyrok WSA
w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 56/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie podkreśla się, że praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania niezbędnej elastyczności, uzasadnionej czytelnymi
i obiektywnymi wymogami ładu przestrzennego i nie może się sprowadzać do dogmatycznego egzekwowania od inwestorów kształtowania planowanej zabudowy
w sposób identyczny do zabudowy okolicznej. Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej
o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17).
Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17). Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą urbanistyczną. Sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
W kontrolowanej sprawie, w sporządzonej na potrzeby badanego wniosku analizy urbanistycznej, wyjaśniono, iż front terenu objętego wnioskiem ma szer. 40,5 m, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 121,5 m(trzykrotność frontu) od granic terenu objętego wnioskiem tj. działki nr [...]. Część graficzna analizy (w tym załącznik graficzny) sporządzone zostały na kopii mapy zasadniczej, która zawiera potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Ustalenia organów wskazują, ze planowana inwestycja nie jest zgodna z funkcją zabudowy istniejącą na analizowanym obszarze. Z analizy wynika, że na terenie analizowanym dominująca zabudową jest zabudowa o funkcji mieszkaniowej, jednorodzinnej bądź wielorodzinnej, uzupełniająca funkcje stanowi zabudowa
o charakterze usługowo – handlowym w postaci salonów sprzedaży pojazdów, hurtowni artykułów przemysłowych, produkcji i sprzedaży napojów chłodzących oraz zakład mechaniki samochodowej.
Nie ma wątpliwości, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa
o funkcji usługowo przemysłowej w zakresie gospodarki odpadami t.j. punkt skupu złomu i metali kolorowych. W zaskarżonej decyzji wyszczegółowiono nieruchomości na których występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (co wynika
z analizy), wskazano także, że zabudowa o charakterze usługowym znajduje się na działkach o nr: [...]. Prowadzona na ww. nieruchomościach działalność usługowa polega na sprzedaży pojazdów (salony samochodowe marki C. i D.), zakład mechaniki samochodowej na nieruchomości na której zlokalizowany jest także budynek o funkcji mieszkalnej, szkoła, budynek dawnej siedziby Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego oraz zakład produkcji
i sprzedaży napojów chłodzących.
Trafnie skonstatował organ odwoławczy, że nowa inwestycja (wnioskowana) powinna być kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników w stosunku do zabudowy już istniejącej a nie planowanej. Zamierzona inwestycja: budowa hali magazynowej, wagi najazdowej (punkt skupu złomu metali kolorowych) pełni funkcję usługowo - przemysłową, a jej charakter związany jest z gospodarowaniem odpadami, co jak słusznie zauważyło Kolegium wykracza poza dotychczasowy charakter zagospodarowania analizowanego obszaru.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Go 486/19, publ. Lex wskazano: "Przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Stąd należy dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny sposób użytkowania obiektu. Nie jest uzasadnione stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. Rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. Przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy zatem oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną. Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, w tym funkcji "usługowej", również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności, w tym usług, oraz ich wpływu na działki sąsiednie (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1/09, z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 134/07, 17 listopada 2016 r., II OSK 304/15, z dnia 22 stycznia 2018 r., II OSK 1266/17 oraz wyroki WSA: w Krakowie z 11 grudnia 2013 r., II SA/Kr 908/13,
w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Bd 1001/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 lutego 2017 r., II SA/Go 991/16).".
Nawiązując do powyższego wywodu, Sąd stwierdza, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w tym składzie podziela, że kontynuacja funkcji zabudowy rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11; 12 marca 2020 r., II OSK 243/19; 8 grudnia 2020 r., II OSK 2636/18; wyroki publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu budowa hali magazynowej, wagi najazdowej (punkt skupu złomu i metali kolorowych) na działce nr ewid. [...]nie stanowi szeroko rozumianej usługi współistniejącej z mieszkalnictwem, innymi usługami służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców miasta.
W wyroku z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 2793/19 (CBOSA.nsa.gov.pl), NSA podkreślił, że "pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Do stwierdzenia, że zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wystarczający jest jeden obiekt
w analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2012 r., II OSK 564/11, LEX nr 1252108). Zatem budowa myjni samochodowej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie może budzi wątpliwości prawnych (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r., II OSK 2516/16, LEX nr 2737659). Dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotnie ważne było ustalenie czy realizacja samoobsługowej myjni samochodowej nie wchodzi w kolizję z zabudową istniejącą i uzupełnia ją."
Reasumując w ocenie Sądu Kolegium prawidłowo uznało, iż planowana inwestycja o określonym przeznaczeniu nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Główną funkcją obszaru analizowanego jest funkcja mieszkaniowa i usługowa, ale są to usługi służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców miasta tzw. usługi ogólnomiejskie nie związane z odpadami. W obszarze analizowanym nie występują usługi związane ze skupem złomu i metali kolorowych (zwane potocznie uciążliwymi).
Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż wobec braku w obszarze analizowanym usług o podobnym charakterze (związanym ze skupem złomu i metali kolorowych) to tym samym nie jest możliwe przyjęcie, że istnie kontynuacja funkcji dla zamierzenia inwestycyjnego strony skarżącej.
Dlatego tez za chybiony należy uznać argument skargi odnoszący się do wadliwej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Wbrew zarzutom skargi okoliczność, że dla omawianego terenu została wydana (ważna) decyzja ustalająca warunki zabudowy dla budowy pawilonu handlowo – usługowego -magazynowego wraz z infrastrukturą nie ma wpływu na decyzję wydaną
w kontrolowanej sprawie. Wydając tę pozytywna decyzję organ architektoniczny oceniał stosowne warunki do jej wydania w dacie złożenia wniosku.
Jest oczywiste zdaniem Sądu, że skarżąca odmiennie ocenia wyniki analizy funkcji, o czym świadczy złożenie skargi. Nie przedstawiła jednak strona skarżąca na czym opiera swoje stanowisko, którego konkluzja jest że punkt skupu złomu i metali kolorowych stanowi uzupełnienie istniejących w terenie funkcji. Nie jest przecież jej zamierzenie inwestycyjne powiązane w jakikolwiek sposób z usługami związanymi ze sprzedażą pojazdów (salony samochodowe), nie jest hurtownią artykułów przemysłowych, nie jest tez zakładem mechaniki samochodowej (przy domu mieszkalnym). Także nie jest to zakład produkcji napojów chłodzących.
Usługi, które planuje prowadzić skarżąca związane z gospodarką z odpadami
w żadnym stopniu nie mieszczą się do zaakceptowania jako usługi współistniejące
z mieszkalnictwem czy służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców miasta. Zdaniem Sądu odmowa ustalenia warunków zabudowy w tym konkretnym przypadku nie narusza art. 6 ust. 2 u.p.z.p. a także postanowień Konstytucji RP, tj. art. 64 ust. 3. Decyzja
o warunkach zabudowy powinna stanowić wyraz ważenia wartości, które często kolidują ze sobą w przypadku konkretnego zamierzenia: wolności zabudowy przysługującej inwestorowi (art. 6 u.p.z.p.), wartości ładu przestrzennego stanowiącej element interesu publicznego oraz uzasadnionych interesów właścicieli (i innych podmiotów posiadających prawa rzeczowe) obiektów znajdujących się już na analizowanym obszarze i kształtujących istniejący ład przestrzenny na tym terenie.(por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 694/19, CBOSA).
Z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika, że do naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie doszło. Decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy porządku prawnego i nie ma charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację
o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.
Trzeba bowiem mieć na względzie, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. To właśnie stosowne przepisy ustawowe regulujące zachowanie ładu przestrzennego wprowadzają uzasadnione ograniczenia w możliwości swobodnego korzystania
z nieruchomości przez ich właścicieli, a tym samym wraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczają granice prawa własności nieruchomości, w tym związany z tym prawem, prawo zabudowy. Nie sposób zatem przyjmować, że decyzje właściwych organów wydane w zgodzie z przepisami u.p.z.p., prowadzą do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, czyli konstytucyjnej ochrony prawa własności.
Końcowo Sąd podkreśla, że w sytuacji, gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji usługowej związanej z punktem skupu złomu i metali kolorowych, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na działce Inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji. Przyjęte i dopuszczalne, w myśl zasady dobrego sąsiedztwa, uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11). Funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy, z której ma być dostępna usługa projektowana, która poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie.
Podsumowując, w ocenie Sądu organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy,
w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, tj. że wnioskowana przez Skarżącego inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak zgodności z funkcją zabudowy występującej
w obszarze analizowanym. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego podniesionych w skardze.
W tej sytuacji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.