VIII SA/Wa 633/22

VIII SA/Wa 633/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 953/23 - Wyrok NSA z 2023-06-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 935
art. 10 par. 1, art. 15, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 64a, art. 64e, art. 134 par. 1, art. 151a par. 2, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. R. – B., P. B., K. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 23 czerwca 2022 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 82 ust.3 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r., poz. 2351 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. W., P. B. i M. R. -B. (dalej: "skarżący") od decyzji Starosty B. Nr [...] z 1 kwietnia 2022 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego z wewnętrzną instalacją gazową na działkach o nr ewid. [...] położonych w B., gm. B.– uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 10 października 2019 r. "[...]" K. i Spółka, Spółka Jawna za pośrednictwem pełnomocnika wystąpiła o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowego z wewnętrzną instalacją gazową na działkach o nr ewid. [...] położonych w B., w gm. B..
Starosta Białobrzeski decyzją Nr [...] z dnia 28 listopada 2019 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowego z wewnętrzną instalacją gazową na działkach o nr ewid. [...] położonych w B. gm. B..
W wyniku złożonego odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...] z 22 lipca 2021 r. uchylił w całości w/w decyzję Starosty B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Starosta B. decyzją nr [...] z 1 kwietnia 2022 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla "[...]" K. i Spółka, Spółka Jawna obejmującego budowę budynku handlowego z wewnętrzną instalacją gazową na działkach o nr ewid. [...] położonych w B. gm. B..
Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia złożyli M. R. -B., P. B. i K. W..
W wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki decyzją z 23 czerwca 2022 r., uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przedłożona po uzupełnieniach przez Inwestora dokumentacja nadal nie jest zgodna z przepisami prawa, a Starosta B. nie zastosował się do wszystkich wytycznych zawartych w decyzji Wojewody Mazowieckiego. Ponadto podniósł, iż organ orzekający w niniejszej sprawie nie zastosował się do wskazań odnośnie prawidłowego określenia obszaru oddziaływania inwestycji.
Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2021 r., sygn.. akt VIII SA/Wa 294/20 oraz wydaną na podstawie tego wyroku decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr [...], w obszarze oddziaływania inwestycji znajduje się działka o nr ew. [...], której m. in współwłaścicielami są skarżący. Ponadto oprócz skarżących, jak wskazał organ odwoławczy, współwłaścicielami ww. działki są także A. H. J., A. J., M. M. S., S. N. M. -S., M. B. S., Ł. S., A. K., M. K. oraz E. M. G. -P. i dlatego też powyższe osoby winny wziąć udział w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowego z wewnętrzną instalacją gazową na działkach o nr ewid. [...], położonych w B., gm. B.. Wojewoda wskazał, iż adresatami decyzji jak też zawiadomienia o wszczęciu postępowania Starosty B. są wyłącznie skarżący i inwestor, co mając na uwadze powyższe rozważania – jest naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a.
Ponadto za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał wzywanie zarówno skarżących jak i pozostałych współwłaścicieli działki o nr ew. [...] o wykazanie interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, z uwagi na fakt, że w wyroku jak też w wydanej zgodnie z jego zaleceniami decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...], wyraźnie wskazano, iż konieczne jest zapewnienie skarżącym możliwości uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym jako strony, co przekłada się również na obowiązek zapewnienia im uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem I instancji.
Organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania, przez co nie zapewnił prawidłowego toku prowadzonego postępowania, jak i przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie, poprzez zagwarantowanie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z regulacją art. 10 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy zauważył również, iż obszar oddziaływanie inwestycji został nieprawidłowo wyznaczony. Zarówno w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany jak też w dokumentacji projektowej obszar oddziaływania nadal zamyka się w granicach inwestycji pomimo, że został on rozszerzony również w odniesieniu do działki nr ew. [...]. Wobec czego zobowiązał organ I instancji do ponownego przeanalizowania obszaru oddziaływania spornej inwestycji. Ponadto organ I instancji według organu odwoławczego winien też zbadać zasadność uznania także właścicieli działki o nr ewid. [...] za strony postępowania, jak również inne działki w otoczeniu projektowanego budynku handlowego.
W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał na nieścisłości w projekcie budowlanym odnośnie kategorii geotechnicznej. Na stronie 53 projektu budowlanego oraz w opinii geotechnicznej na stronie 62 wskazano, iż obiekt zalicza się do I kategorii geotechnicznej w warunkach prostych. Natomiast, w dalszej części projektu budowlanego, w dokumentacji badań podłoża gruntowego wskazano, iż obiekt zalicza się do II kategorii geotechnicznej w warunkach prostych.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w znacznym zakresie istotnym dla wydanej decyzji Nr [...] z 14 lutego 2022 r., w toku postępowania jej dotyczącego, nie dokonał wszechstronnego ustalenia koniecznych faktów, mających znaczenie dla prawidłowego zastosowania prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego Wojewoda uznał, iż zaszła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa.
Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ustalić faktyczne granice obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji, ustalić krąg stron postępowania i uzasadnić swoje postępowanie w treści decyzji, a następnie dokonać ponownego sprawdzenia projektu budowlanego, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w przypadku stwierdzenia naruszeń nałożyć obowiązek ich usunięcia zgodnie z art. 35 ust. 3 tej ustawy.
Zdaniem organu odwoławczego usunięcie omówionych naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym a dokonanie przedstawionej analizy po raz kolejny na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności.
Sprzeciw od ww. decyzji kasacyjnej wnieśli K. W., P. B. i M. R. -B..
Skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w trybie kasacyjnym jedynie pod zarzutem naruszenia art. 10 §1 k.p.a. Według skarżących przepis ten nie może mieć zastosowania, gdy materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy, tak jak w niniejszym przypadku, jest w istocie kompletny.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wnosił o jego oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w badanej sprawie jest decyzja organu II instancji wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. W związku z tym wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej: ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej : p.p.s.a., po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".
Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest nowym środkiem prawnym, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego począwszy od 1 czerwca 2017 r. Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej wynika, że instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl).
To założenie ustawodawcy znalazło w pełni odzwierciedlenie w brzmieniu art. 64e p.p.s.a., wedle którego rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Z literalnego brzmienia przywołanego art. 64e p.p.s.a. wynika, że stanowi on lex specialis w stosunku do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., określającego zakres kontroli sądowo-administracyjnej, gdyż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu administracyjnego, przedmiotem której jest decyzja objęta sprzeciwem. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W przypadku zaś skargi sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Jednocześnie sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a., nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w cytowanym przepisie. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym użycie w analizowanym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 - dostępny http://cbois.nsa.gov.pl).
Resumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym użyty przez ustawodawcę zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Przed przystąpieniem do oceny kontrolowanych decyzji przypomnieć należy, że organy wydawały decyzje po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 294/20. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak organy, związany jest oceną prawną dokonaną przez sąd administracyjny w powyższym wyroku.
W powyższym zakresie nie ma więc miejsca na polemikę organu i Sądu, chyba że uległyby zmianie przepisy prawa (por. art. 153 p.p.s.a.).
Zgodnie z wytycznymi zawartymi w w/w wyroku WSA Wojewoda został zobowiązany w pierwszej kolejności do zapewnienia skarżącym czynnego udziału w sprawie. Wojewoda decyzją z 22 lipca 2021 r. Nr [...] uchylił decyzję Starosty B. z 28 listopada 2019 r., znak: [...]uznając, iż organ I instancji nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania i zobowiązał go do ustalenia aktualnych adresów wszystkich współwłaścicieli działki o nr ewid. [...] a także zapewnienia im czynnego udziału na każdym etapie prowadzonego postępowania.
W świetle treści art. 28 k. p. a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesądzająca o przymiocie strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym kategoria interesu prawnego na gruncie prawa budowlanego (postępowania w sprawie pozwolenia na budowę) zastąpiona jest przez pojęcie obszaru oddziaływania obiektu.
Zakres zastosowania przepisu wskazującego stronę według k. p. a. ma szerszy zakres, niż katalog podmiotów będących stroną w rozumieniu Prawa budowlanego. Trzeba jednak mieć na względzie, że ograniczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie dotyczy każdego postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a jedynie postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę oraz tzw. postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2021 r., II OSK 3724/18, CBOIS). W postępowaniach tych warunkiem uzyskania statusu strony dla wskazanych podmiotów jest przesłanka usytuowania nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem sądu, słusznie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania, co stanowiło o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., gdyż organ ten nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Wskazać należy, iż adresatami decyzji jak i też zawiadomienia o wszczęciu postępowania Starosty B. są wyłącznie skarżący i inwestor, co mając na uwadze powyższe rozważania – jest naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. W wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. VIII SA/Wa akt. 294/20, jak też w wydanej zgodnie z tymi wytycznymi decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...], Sąd wskazał, iż konieczne jest zapewnienie skarżącym możliwości uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym jako strony, co przełożyło się również na obowiązek zapewnienia im uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Starostą B.. Skoro przedmiotowe działki znajdują się we współwłasności z osobami wskazanymi powyżej, to te osoby winny również wziąć udział w postępowaniu, co też wskazane było w decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...].
Wobec powyższego sąd stwierdza, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dotknięte było istotnymi uchybieniami związanymi z brakiem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Uchybienia te nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Ustalenie stron postępowania na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby ponadto, o czym mowa była powyżej, naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., oznaczałoby bowiem zaakceptowanie sytuacji, w której strona postępowania została pozbawiona prawa do czynnego udziału w każdym jego stadium, a więc również przed organem I instancji. Tym samym, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowo zatem organ odwoławczy, w następstwie stwierdzenia, że w postępowaniu przed organem I instancji krąg stron nie został prawidłowo ustalony, skutkiem czego strona nie brała udziału w tym postępowaniu, zastosował art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i zagwarantowanie stronom ich uprawnień procesowych. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., a gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa.
Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie zachodziły przeszkody do ewentualnego wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, bowiem w tym stanie sprawy doszłoby do naruszenia określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Natomiast zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie do oddalenia sprzeciwu jako bezzasadnego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.