VIII SA/Wa 624/07

VIII SA/Wa 624/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2008-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/
Marek Wroczyński
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne
Oświata
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 38
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par. 2  pkt 6 i 7, art. 52 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
W piśmie z sierpnia 2007r. skierowanym do T. B. Wójt Gminy G. stwierdził , iż jej stosunek pracy w charakterze nauczyciela Publicznej Szkoły Podstawowej w G., na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 97, poz. 674 ze zm.) wygasł z mocy prawa z dniem 6 lipca 2007r., tj. z dniem potwierdzenia przez Kuratorium Oświaty w W. nieważności dokumentu tzw. "zbliżenia programowego". Przedłożenie niniejszego oświadczenia w trybie art. 26 ust. 2 Karty Nauczyciela oznacza, iż z dniem 6 lipca 2007r. wygasło również powierzenie T.B. stanowiska Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w G.
W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że T.B.- dalej skarżąca, nie posiada uprawnień do nauczania przedmiotów w zakresie programu szkoły podstawowej, zaś dokument wykorzystywany przez skarżącą do chwili obecnej, tzw. "zbliżenie programowe" (pismo z dnia 30 kwietnia 2002r. bez numeru sygnowania przez Urząd Gminy G. i podpisany przez Zastępcę Wójta Gminy) jest nieważny. Nieważność przedmiotowego dokumentu została potwierdzona pismem Kuratorium Oświaty w W. z lipca 2007r – pismo k. 12 przesłane skarżącej wraz z pismem z dnia 16 sierpnia 2007 roku.
Z uzasadnienia dokumentu wynika, iż w aktach osobowych T.B. nie było dokumentu dotyczącego uznania kwalifikacji skarżącej za zbliżone do nauczania przyrody. T. B. legitymuje się dyplomem ukończenia wyższych studiów magisterskich na Wydziale Matematyczno – Przyrodniczym Wyższej Szkoły Pedagogicznej w K. w zakresie chemii, specjalność nauczycielska oraz studiami podyplomowymi z zakresu zarządzania i finansowania w oświacie. W oparciu o powyższe dokumenty stwierdzono, że T. B. posiada wymagane kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela chemii w tych szkołach, w których chemia występuje jako przedmiot nauczania w ramowym planie nauczania. W okresie, w którym dokonano zbliżenia kwalifikacji, obowiązywało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (Dz. U. z 1999r., nr 14, poz. 127). Zgodnie z rozporządzeniem ustalenie, czy dany kierunek jest zbliżony do nauczania przedmiotu, należy do kompetencji dyrektora szkoły w stosunku do nauczycieli, natomiast w odniesieniu do dyrektora – do organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Zatem ustalenie zbliżenia kwalifikacji T.B. dokonane przez przedstawiciela organu prowadzącego było naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów i nie można go uznać za nadanie kwalifikacji do nauczania przyrody. Zatem zdaniem Kuratorium Oświaty w W. T.B. nie posiada wymaganych kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela szkoły podstawowej.
Pismo Wójta Gminy G. z sierpnia 2007r. zawierało pouczenie, że od niniejszego oświadczenia przysługuje prawo wniesienia odwołania do Sądu Rejonowego w Kozienicach IV Wydział Pracy.
W dniu 22 sierpnia 2007 r. T.B. wniosła odwołanie
do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., wnosząc o uznanie
za niezgodne z prawem i nieważne wygaśnięcie powierzenia stanowiska Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w G., zawartego w piśmie Wójta Gminy w G. z sierpnia 2007 r. oraz o jego uchylenie. W odwołaniu skarżąca opisuje przebieg swojej kariery zawodowej, podnosi że pismo Wójta nie zawiera żadnej podstawy prawnej. Kwestię odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora reguluje art. 38 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. nr 67, poz. 329 ze zm.), a nie zachodzą żadne przesłanki wymienione w cytowanym artykule, które dawałyby podstawę odwołania jej z funkcji dyrektora. Postępowanie wójta uważa jako złośliwe, niechlujne i świadczące o kompletnym braku kompetencji.
W związku z tym, że pismo Wójta nie zawiera pouczenia, co do sposobu odwołania się, czy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czy do Wojewody M. z ostrożności procesowej wniosła o przekazanie swojego odwołania do Wojewody M., gdyby ten organ okazał się właściwy do jego rozpoznania.
Jednocześnie T.B. wystąpiła do Sądu Rejonowego
w K. IV Wydział Pracy z powództwem przeciwko Publicznej Szkole Podstawowej w G..
Decyzją z października 2007 r., znak [...], wydaną
na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 – dalej k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie wygaśnięcia stosunku pracy z mocy prawa na stanowisku nauczyciela w Publicznej Szkole Podstawowej w G.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że sprawa dotycząca wygaśnięcia stosunku pracy nauczyciela, w tym odwołania z funkcji dyrektora szkoły podstawowej nie jest sprawą administracyjną w zakresie objętym art. 1 k.p.a., lecz sprawą
z zakresu prawa pracy podlegającą rozpoznaniu na drodze sądowej, zgodnie z art. 91c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Do rozpatrzenia tej sprawy właściwy jest zatem sąd rejonowy – sąd pracy, co oznacza, że sprawę T.B. może rozstrzygać jedynie ten sąd. Wyłącza to właściwość organów administracji publicznej, w tym Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona skarżąca, która pismem z 7 listopada 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź jej zmianę i uznanie za niezgodne z prawem wygaśnięcie powierzenia stanowiska Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w G.
Podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu
I instancji i powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 30 czerwca 2004 r., OSK 439/04 i 21 grudnia 2001 r., I SA 446/010) podniosła, że w judykaturze i orzecznictwie przesądzony jest pogląd, że od decyzji organów samorządowych przysługuje odwołanie. Wójt Gminy G. nie zachował właściwej formy wygaśnięcia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Nie jest to ani zarządzenie, ani uchwała. Niezależnie jednak od formy przysługuje
na nie oddzielny środek zaskarżenia, który wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne
i prawne. Dodatkowo organ wyjaśnił, że rozwiązanie stosunku pracy nauczyciela
i wygaśnięcie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie jest załatwiane w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie doszło
do rażącego naruszenia prawa procesowego, co wymagało wyeliminowania decyzji
z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stwierdzenie przez sąd administracyjny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny, bez względu na inne okoliczności sprawy. Jedną
z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa
i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi.
Analizując sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.
Jej uwzględnienie następuje jednakże z innych powodów, niż podała skarżąca.
Kwestię odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub
w placówce, a więc kwestię będącą przedmiotem zaskarżenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. reguluje przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 roku, Nr256, poz.2572 ). Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, w wypadkach szczególnie uzasadnionych , po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Aktu powierzenia T.B. funkcji dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w G. z dniem 1 września 2004 roku do dnia 31 sierpnia 2009 roku dokonał na podstawie art. 36a ust. 1,2,8,9 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty Wójt Gminy G.
Ustawa o systemie oświaty nie określa formy prawnej działania organu
w sprawie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Powszechnie przyjmuje się jednak dla takiej czynności formę zarządzenia. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej
z wykonywaniem publiczno-prawnych zadań w zakresie oświaty, określonych
w przepisach mających charakter publiczno-prawny. Kwestia zaliczenia spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej została przesądzona uchwałą
7 sędziów NSA z 16 XII 1996 r. (sygn. OPS 6/96, publ. w ONSA 1997, nr 2, poz. 48). Ustalenia tam zawarte zachowują też obecnie aktualność potwierdzoną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 XII 2003 r. (sygn. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100). Z uzasadnienia tego ostatniego wyroku wynika, że jeżeli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten należy
do wojewody i służy zapewnieniu zgodności zarządzenia z prawem. Z kolei akty nadzoru podlegają jurysdykcji sądów administracyjnych na mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.
Skoro więc w przedmiotowej sprawie nie wydano decyzji, to stronie w ogóle nie przysługiwało prawo wniesienia odwołania i pisma skierowanego w dniu 22 sierpnia 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. nie można było uznać za odwołanie. Czynność Wójta Gminy G. stanowiła zarządzenie organu właściwego do powołania i odwołania dyrektora szkoły. Zarządzenie to, jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, może być zaskarżone do sądu administracyjnego przez samego zainteresowanego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 p.p.s.a.).
Odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska budziło pewne wątpliwości,
co do charakteru sprawy, tj. czy należy ona do stosunków pracy, czy też jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Obecnie orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, co do charakteru sprawy. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Jednakże nie budziło wątpliwości, że mając taki charakter nie jest to sprawa indywidualna, rozstrzygana decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 kpa. Jakkolwiek odwołanie
ze stanowiska dyrektora szkoły dotyczy indywidualnie określonego podmiotu,
to wiąże z wykonywaniem przez organ prowadzący szkołę publicznych zadań
w zakresie oświaty. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły, jako nie mające charakteru indywidualnej sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną, podlega ocenie, co do zgodności z prawem nie w trybie odwoławczym przewidzianym
w kodeksie postępowania administracyjnego, ale w trybie nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego, przewidzianej w akcie prawnym dotyczącym tej jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2006 r.,
I OSK 1285/06). Ponadto trzeba zauważyć, że prawu pracy nie jest znana jednostronna czynność powierzenia pracownikowi dodatkowej funkcji albo stanowiska, z jaką mamy do czynienia w ustawie o systemie oświaty. W rezultacie nie ma w prawie pracy roszczenia, które mogłoby służyć do wzruszenia bezzasadnego odwołania z takiego stanowiska. Prawu pracy nie są również znane żadne generalne roszczenia prowadzące do unieważnienia bądź uznania
za bezskuteczne wszelkich działań pracodawcy naruszających uprawnienia pracownicze. Brak jednocześnie dostatecznych przesłanek dla sięgania w tym zakresie do uregulowań dotyczących rozwiązania umownego stosunku pracy. Nie można przyjąć, że odwołany dyrektor szkoły może żądać na podstawie art. 45 kodeksu pracy uznania uchwały o odwołaniu za bezskuteczną albo przywrócenia
do pracy. Tak, więc samo odwołanie się do właściwości sądu pracy w sprawach
o roszczenia ze stosunku pracy wszystkich nauczycieli /art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela/ nie wystarcza jako uzasadnienie kognicji tego sądu w sprawach dotyczących uchwał o odwołaniu dyrektora szkoły.
Zupełnie inną kwestią natomiast jest dochodzenie przez odwołanego dyrektora innych roszczeń /typu odszkodowawczego/ w związku z następstwami odwołania w sferze stosunku pracy. Nie ulega wątpliwości, że drogą właściwą
do dochodzenia tego rodzaju roszczeń jest droga postępowania przed sądem powszechnym - sądem pracy. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 85 i 87 ustawy o samorządzie terytorialnym (OTK 1994, poz. 46) wypowiedział się za poddaniem uchwał zarządu gminy dotyczących odwołania dyrektora szkoły nadzorowi, o którym mowa w rozdziale 10 ustawy samorządowej. Zdaniem Trybunału, nadzór administracyjny nad uchwałami o odwołaniu dyrektora nie wyłącza możliwości rozstrzygania przez sąd powszechny o uprawnieniach osób, których te uchwały dotyczą (por. Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96).
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając jako organ odwoławczy, nieprawidłowo zastosował przepisy art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – dalej k.p.a., który to przepis przywołał jako podstawę swego orzeczenia w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). W wyroku z 25 października 1988 r., SA/Po 495/88 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137), jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną
w sprawie (art. 127 § 1 ). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją nie będą tu miały zastosowania, np. gdy orzeczono w sprawie, która nie mogła stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego - (B. Adamiak, J. Borkowski - Komentarz, 2006, s. 615).
W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło żadnych czynności wstępnych mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Odwołanie przysługuje od decyzji, tym samym jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno – techniczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92/S). Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Sytuacja taka ma miejsce w sprawie niniejszej, bowiem – co wykazano wyżej – przyjąć należy,
iż odwołanie skarżącej z funkcji dyrektora szkoły miało formę zarządzenia Wójta Gminy G.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł jak sentencji wyroku.
W oparciu o przepis art. 152 z pierwszej powołanych ustaw, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.