VIII SA/Wa 616/20

VIII SA/Wa 616/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna /sprawozdawca/
Leszek Kobylski
Marek Wroczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 850/21 - Wyrok NSA z 2025-02-11
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art.156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2014 poz 1468
par. 4 ust. 1 pkt 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w  związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] września 2016r. (zwanej dalej: "decyzją nadzorowaną"), Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej: "Dyrektor OT ARR") udzielił R. M. (dalej: "Skarżący", "Strona", "Producent") wsparcia w łącznej kwocie [...] EUR, przeliczonej na kwotę [...] zł za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku jabłek ([...] kg) z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw". Płatność zrealizowano w dniu [...] września 2016 r.
Skarżący dokonał operacji wycofania z rynku jabłek po uprzednim złożeniu stosownego powiadomienia o zamiarze wycofania z rynku jabłek i wniosku o przyznanie wsparcia z tego tytułu.
Decyzją [...] października 2019 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ") stwierdził nieważność powołanej wyżej decyzji Dyrektora OT ARR z [...] września 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia. Stwierdził bowiem, że Producent nie był uprawniony do otrzymania wsparcia z uwagi na to, że od [...] lipca 2010r. był członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw [...] sp. z o.o., realizującej program operacyjny. Wypłata środków, zarówno producentowi jak i ww. organizacji, której był członkiem i która również uczestniczyła w mechanizmie dalszych nadzwyczajnych środków wsparcia nosiła zatem znamiona podwójnego finasowania. Zdaniem Prezesa ARiMR, decyzja nadzorowana jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. poz. 1468 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzenie RM z dnia 23 października 2014 r." oraz art. 5 ust. 1 lit. a i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 284, z 30.09.2014. str. 22 ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1031/2014").
W odwołaniu od tej decyzji Skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie postawił zarzuty naruszenia przepisów:
- art. 40 § 2 Kpa - polegające na niedoręczeniu postanowienia o wszczęciu postępowania, jak również decyzji Prezesa ARiMR ustanowionemu pełnomocnikowi;
- art. 110 § 1 Kpa w zw. z art. 126 w zw. z art. 155 Kpa - polegające na wszczęciu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności w sytuacji gdy wszczęto postępowanie w trybie art. 155 Kpa usiłując uzyskać dobrowolne wpłaty od strony, co skutkuje niemożnością równoległego prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych, a ponadto jest stanowiskiem organu co do braku przesłanek prowadzenia postępowań w przedmiocie zwrotu wypłaconych na mocy decyzji administracyjnej kwot w trybach nadzwyczajnych, którym to stanowiskiem organ jest związany;
- art. 158 § 1 Kpa, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 Kpa - polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji w sprawie, w sytuacji gdy brak jest ku temu przesłanek, a w szczególności nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "MRiRW" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...] października 2019r., gdyż nie znalazł podstaw do jej zmiany. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Podtrzymał stanowisko Prezesa uznając je za własne, że decyzja nadzorowana dotknięta jest wadą prawną, polegającą na rażącym naruszeniu przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 23 października 2014 r., z uwagi na to, że Skarżący będąc członkiem organizacji producentów, która realizowała program operacyjny (o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1308/2013"), tj. zgodnie z decyzją Dyrektora OR ARiMR z [...] grudnia 2015r., nie był uprawniony do udziału w mechanizmie dalszych nadzwyczajnych środków wsparcia. Naruszenie ww. przepisu rozporządzenia Minister uznał zatem za oczywiste i bezsporne (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2020r., sygn. akt VIII SA/Wa 710/19).
Minister nie podzielił jednak stanowiska organu I instancji, że doszło do rażącego naruszenia art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 z powodu przyjęcia, że wypłata środków przyznanych na podstawie decyzji nadzorowanej nosiła znamiona podwójnego finansowania. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji niewłaściwie zinterpretował treść tych przepisów. Użyte bowiem przez Prezesa ARiMR pojęcie "podwójnego finansowania" nie może być utożsamiane z definicją podwójnego finansowania zawartą w art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014. W ocenie organu odwoławczego art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 należy interpretować w ten sposób, że podwójne finansowanie oznacza sytuację, w której ten sam podmiot (tutaj: producent indywidualny) otrzymuje dwukrotnie wsparcie w odniesieniu do ilości owoców i warzyw kwalifikujących się do wsparcia w świetle rozporządzenia nr 1031/2014 lub do powierzchni, z której te ilości pochodzą, np. w ramach innych dostępnych (unijnych i krajowych) mechanizmów kryzysowych lub odszkodowań ubezpieczeniowych. Natomiast z akt sprawy nie wynika, by Strona otrzymała dwukrotnie wsparcia w odniesieniu do wycofanych owoców i tym samym nie otrzymała podwójnego finansowania, o którym mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014, a zatem wydanie decyzji nadzorowanej nie spowodowało naruszenia tego przepisu.
Niezależnie od powyższego Minister podkreślił, że kwestia oceny naruszenia art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 pozostaje o tyle bez znaczenia dla stwierdzenia nieważności nadzorowanej decyzji, że kluczowe w niniejszej sprawie jest rażące naruszenie przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 23 października 2014 r.
Pozostałe zarzuty odwołania Minister uznał za pozostające bez wpływu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie dopatrzył się nadto naruszeń proceduralnych. Zauważył, że na etapie postępowania przed organem I instancji Strona działała bez pełnomocnika. Stąd decyzja została jej doręczona prawidłowo. Wskazał również, że w okolicznościach niniejszej sprawy toczą się dwa odrębne postępowania administracyjne, których to postępowań nie należy ze sobą utożsamiać. Pierwsze postępowanie zostało wszczęte w dniu [...].04.2017 r. postanowieniem Prezesa ARR nr [...] na podstawie art. 61 § 1 i 4 Kpa oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 401, ze zm.) i dotyczy zwrotu nienależnie pobranych środków. Obecnie, po zniesieniu tej agencji płatniczej, postępowanie jest kontynuowane przez Dyrektora OR ARiMR. Natomiast drugie postępowanie, wszczęte przez Prezesa ARiMR w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 Kpa, dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia. Nie ulega wątpliwości, że art. 110 § 1 i art. 155 Kpa nie znajdują tu zastosowania.
Końcowo Minister wyjaśnił również, że skutkiem prawnym decyzji Dyrektora OT ARR z [...].09.2016 r. było przyznanie Stronie prawa do otrzymania kwoty [...] zł za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku [...] kg jabłek w ramach nadzwyczajnego mechanizmu wsparcia, przyjętego w związku z rosyjskim embargiem i uregulowanego przepisami rozporządzenia nr 1031/2014 oraz rozporządzenia RM z 23 października 2014 r. Zdaniem organu odwoławczego, skutki prawne decyzji nadzorowanej są odwracalne, ponieważ istnieją przepisy, na podstawie których możliwe jest zniesienie nadanego Stronie tą decyzją prawa do otrzymania wsparcia. Istnieją bowiem przepisy, uprawniające organy administracji publicznej do zniesienia nadanego Stronie prawa do otrzymania wsparcia i do odzyskania środków (przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa). W obowiązującym stanie prawnym Prezes ARiMR jest zatem organem właściwym do stwierdzenia, na mocy art. 156 § 1 Kpa, nieważności decyzji Dyrektora OT ARR, w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. poz. 624, ze zm.). Stwierdził, że skutki decyzji Dyrektora OT ARR nie mają zatem charakteru nieodwracalnego.
Tym samym wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej wsparcie, co oznacza, że decyzja organu I instancji w ocenie Ministra jest prawidłowa.
W skardze na omówioną wyżej decyzję Ministra, pełnomocnik Skarżącego występując m.in. o uchylenie w całości decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego postawił następujące zarzuty naruszenia przepisów:
- art. 6 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, że rażącym naruszeniem prawa jest błędne ustalenie stanu faktycznego, że ujawnienie nowych okoliczności istotnych dla sprawy zawartych w publicznie dostępnych rejestrach, mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji a nie przesłanką wznowienia postępowania, bez pełnego analizy stanu faktycznego i wzajemnych relacji postepowania o wznowienie postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności;
- art. 6 Kpa w związku z art. 8 i art. 9 Kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja w sprawie udzielenia wsparcia dotknięta jest wadą nieważności w wyniku rażącego naruszenia prawa przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. bez wskazania normy prawnej, z której treścią przedmiotowa decyzja jest jednoznacznie sprzeczna, brak przesłanki stwierdzenia nieważności;
- art. 6 Kpa w związku z art. 8 Kpa w związku z art. 110 § 1 Kpa polegające na wszczęciu postępowania w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja dotycząca tego samego przedmiotu i podmiotu, co skutkuje niemożnością równoległego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie;
- art. 6 kpa w związku z art. 8 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa w związku z art. 107 § 1 pkt 6 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia w zakresie wykraczającym poza zakres trybu nadzwyczajnego właściwego dla stwierdzenia nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Dokonanie oceny tej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega zatem specyficznym regułom, gdyż organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa; działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym.
Z treści art. 156 § 1 Kpa wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną
w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. A zatem rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji. W orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno - gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Komentarz Kpa, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 s. 895 - 900 i powołane tam orzecznictwo); por. np. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16 oraz NSA z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2886/18; publikowane pod adresem http://cbois.nsa.gov.pl).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna z 2016 r. jest bowiem, jak słusznie przyjęły organy w sprawie, dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa, tj. zarzucaną wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa).
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 Kpa, a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność
i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, które to przesłanki – z racji ich wyczerpującego wyliczenia – nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej (oczywiste i wyraźne "na pierwszy rzut oka").
Sąd podziela ustalenia Ministra dokonane w rozpoznawanej sprawie po szczegółowym przeanalizowaniu dowodów będących podstawą wydania decyzji ostatecznej z 2016 r. oraz treści przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jej podjęcia. Zauważyć w tym miejscu jednocześnie należy, że argumentacja skargi jest w dużej mierze powieleniem zarzutów odwołania, do których organ odwoławczy odniósł się w zaskarżonej decyzji.
W postępowaniu dotyczącym wniosku strony o przyznanie wsparcia [...] zastosowanie miały przepisy rozporządzenia RM z 2014 r. oraz rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji ostatecznej z 2016 r.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 w niniejszym rozporządzeniu ustanowiono przepisy dotyczące tymczasowych nadzwyczajnych unijnych środków wsparcia, które mają być przyznane organizacjom producentów
w sektorze owoców i warzyw, uznanym zgodnie z art. 154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, oraz producentom, którzy nie są członkami takich organizacji. Te tymczasowe nadzwyczajne unijne środki wsparcia obejmują operacje wycofania
z rynku, niezbierania plonów i zielonych zbiorów.
Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. wsparcie przysługuje:
1) organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347, z 20.12.2013, str. 671 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1308/2013);
2) producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, który:
a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców lub warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej
w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, na której prowadzi dana uprawę, wynosi co najmniej 0,1 ha, lub
b) prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Tak sformułowany przepis jasno wskazuje, że producentowi indywidualnemu wsparcie w ramach przedmiotowego mechanizmu przysługuje pod warunkiem, że nie jest on członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, która realizuje program operacyjny. O tym wyraźnie mówi również art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 r., z którego wynika, że pomoc finansową Unii przyznaje się producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami organizacji producentów, na operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji (...).
Producent indywidualny niebędący członkiem organizacji producentów owoców
i warzyw realizującej program operacyjny, który zamierza ubiegać się o wsparcie
w ramach omawianego mechanizmu, powinien stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia RM z 2014 r. złożyć do dyrektora oddziału terenowego Agencji powiadomienie
o zamiarze przeprowadzenia operacji wycofania z rynku kwalifikującej się do wsparcia. Ponadto, zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wparcie udzielane jest na wniosek podmiotu, o którym mowa w § 4 ust. 1, co oznacza, że może być on składany wyłącznie przez organizację producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny albo przez indywidualnego producenta owoców i warzyw, który nie należy do takiej organizacji.
W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne są więc ustalenia, że skarżący nie spełniał warunków udziału i uzyskania wsparcia w przedmiotowym mechanizmie, ponieważ od [...] lipca 2010 r. jest członkiem uznanej grupy producentów owoców
i warzyw [...] Sp. z o.o., która w latach 2013-2015 realizowała również ten program. Skarżący w dacie składania powiadomienia ([...] listopada 2015 r.), wycofania jabłek na bezpłatną dystrybucję oraz składania wniosku ([...] lipca 2016 r.) nie był podmiotem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz w art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014. Przepisy te pod względem podmiotowym wskazują więc wyraźnie 2 grupy producentów, które mogą występować w przedmiotowym mechanizmie wsparcia.
Skarżący składając wniosek o przyznanie wsparcia oświadczył, że zna warunki uczestnictwa w tym programie i zobowiązuje się do ich przestrzegania (strona 2 wniosku, punkt 1 oświadczenia). Niewątpliwie podpisując takie oświadczenie, miał świadomość obowiązujących go przepisów krajowych i unijnych, regulujących udział
w przedmiotowym mechanizmie, a członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, biorącej udział w tym samym programie, był już od 2010 r.
W tym miejscu warto zauważyć, że organizacje producentów są podmiotami, których celem jest wzmacnianie pozycji plantatorów na rynku. Są one wręcz zobowiązane do zagospodarowania całości produkcji dostarczonej przez swoich członków. Z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia RM z 2014 r. wynika ponadto, że
w przypadku organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny limit dotyczący m.in. ilości produktów objętych planowaną operacją wynosi 20.000 ton, kiedy w przypadku indywidualnego producenta wynosi 500 ton.
Skarżący jako członek spółki [...] powinien znać cele takiej organizacji, jej prawne możliwości oraz zasady udziału w przedmiotowym mechanizmie. Trudno więc uznać za wiarygodne twierdzenie strony zawarte w skardze, że wypełnił wszystkie wymogi dla uzyskania wsparcia.
Zdaniem Sądu literalne brzmienie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. (wzmocnione brzmieniem art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014) jest jasne i oczywiste, nie wymaga wykładni. Z porównania jego treści oraz dokumentacji złożonej przez skarżącego w ramach niniejszego mechanizmu wsparcia wyraźnie wynika, że producent nie powinien być adresatem decyzji ostatecznej z 2016 r. Decyzja ta została więc skierowana do podmiotu nieuprawnionego, co stanowi rażące naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa
Minister, wbrew zarzutom skargi, nie naruszył art. 156 § 1 Kpa, ponieważ wyraźnie wskazał, który przepis został w sposób rażący naruszony przez Dyrektora OT ARR przy wydawaniu decyzji ostatecznej z 2016 r. i jakie są tego konsekwencje. Jego ustalenia w tym zakresie są bezsporne i oczywiste. Niezasadny jest więc zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana bez wskazania przesłanki stwierdzenia nieważności.
Sąd podziela przy tym ustalenia Ministra w tym zakresie, że prawidłowe odczytanie i zastosowanie przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. wykluczało możliwość podwójnego finansowania,
Przepis art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 nakłada na producentów indywidualnych obowiązek dołączenia do wniosku o wsparcie dokumentacji dodatkowej uzasadniającej przyznanie kwoty pomocy finansowej Unii, której dotyczy wniosek, i pisemnego oświadczenia, że w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy niniejszego rozporządzenia wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma żadnego podwójnego finansowania unijnego lub krajowego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej.
Tym samym do przyznania wsparcia wymagany był nie tylko udokumentowany wniosek, ale i oświadczenie o braku podwójnego finansowania. Niewątpliwe niespełnienie warunku podmiotowego już stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r., bez konieczności badania braku podwójnego finansowania. Już sam przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. wyklucza ewentualność, w której w przedmiotowym mechanizmie jednocześnie brałaby udział zarówno uznana organizacja producentów owoców i warzyw, jak i jej członek. Sąd podziela więc ustalenie Ministra, że ryzyko wystąpienia podwójnego finansowania było jedynie konsekwencją błędnego zastosowania przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r.
Analizując skutki kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Minister słusznie wskazał, że z uwagi na fakt, iż pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego,
a środki z budżetu unijnego podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny, trudno zaakceptować taką decyzję z punktu widzenia wymagań praworządności.
Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zaszła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 Kpa Zgodnie bowiem z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (zob. A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 20, 2017, wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1280/08, publ. cbosa).
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 (zasada praworządności), art. 8 (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 9 (zasada informowania stron) i art. 107 § 1 pkt 6 Kpa, polegającego na braku wskazania normy prawnej, z której treścią zaskarżona decyzja jednoznacznie sprzeczna oraz sporządzeniu uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Minister, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji,
w sposób wyczerpujący i zrozumiały przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, jak również powołał podstawę prawną, nie wykraczając poza zakres trybu nadzwyczajnego właściwego dla stwierdzenia nieważności.
W tym miejscu należy zauważyć, że działanie organu administracji
w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być
w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.
W ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące niemożliwości równoczesnego prowadzenia postępowania o zwrot nienależnie pobranych przez skarżącego środków oraz o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Postępowanie o zwrot nienależnie pobranych świadczeń, wszczęte postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., prowadzone jest w trybie zwykłym (aktualnie przed Dyrektorem [...] Oddziału Regionalnego ARiMR)
i – jak wynika z odpowiedzi na skargę – nie zostało jeszcze zakończone, oczekuje na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej z 2016 r. na skutek niniejszego postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Te dwa postępowania nie dotyczą tego samego przedmiotu i nie toczą się przed tymi samymi organami. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przez Ministra art. 110 Kpa, który wskazuje, od jakiej daty organ jest związany wydaną przez siebie decyzją administracyjną.
Nie ma również racji skarżący w tym zakresie, że w niniejszym postępowaniu postanowienie o wszczęciu postępowania oraz decyzja organu I instancji nie zostały doręczone pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, tylko stronie osobiście. Jak wynika z akt administracyjnych zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. (k. 103), jak również decyzja Prezesa ARiMR z [...] października 2019 r. zostały prawidłowo doręczone skarżącemu, który dopiero w postępowaniu odwoławczym działał przez profesjonalnego pełnomocnika. Nadto, jak wynika z akt sprawy dopiero w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego pełnomocnik strony adwokat R. K. złożył do akt pełnomocnictwo z [...] grudnia 2019 r. do reprezentowania skarżącego (k. 6). Natomiast wcześniejsze pełnomocnictwo udzielone jest przez skarżącego temu pełnomocnikowi dotyczyło zwrotu pobranych środków w ramach mechanizmu nadzwyczajnego wsparcia producentów owoców i warzyw.
Sąd podziela w konsekwencji stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do stawiania zarzutu naruszenia art. 40 § 2 Kpa
Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, jest wyczerpująca, jasna, posiada wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i § 3 Kpa, dokładnie przedstawia proces kontroli decyzji ostatecznej z 2016 r. pod względem jej legalności. Bezspornie organy orzekające w tej sprawie ustaliły, że decyzja o przyznaniu skarżącemu wsparcia z 2016 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Tym samym organ nadzoru nie naruszył art. 7, art. art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, bowiem dokładnie zbadał okoliczności sprawy
w kontekście zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa Jednocześnie ustosunkował się do zarzutów strony oraz dał wyraz swoim ustaleniom w decyzji poddającej się kontroli Sądu.
Z tych względów, rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę, orzekając jak w wyroku.