VIII SA/Wa 594/22

VIII SA/Wa 594/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Leszek Kobylski
Renata Nawrot /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2021
art. 3 ust. 3 pkt 39, art. 30 ust. 1 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 73 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktów 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "MPWIS", "organ odwoławczy") decyzją z 16 maja 2022 r. nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej kpa), art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3a), art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r.
o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 195, ze zm., dalej ustawa
o PIS) art. 3 ust. 3 pkt 39, art. 30 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 73 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021, dalej: ustawa o UBŻ) powołanych przepisach unijnych, po rozpatrzeniu odwołania firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. nr [...] z dnia 21.03.2022 r. nakazującej:
1. Wstrzymać wprowadzanie do obrotu produktów pod nazwą:
a) Herbata konopna z miętą - susz;
b) Herbata konopna z Echinaceą - susz;
c) Herbata konopna z melisą - susz;
d) Herbata konopna - susz;
przez [...] Sp. z o.o., ul. M., [...]R. do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego toczącego się przed Głównym Inspektorem Sanitarnym, w ramach którego ww. Organ zobowiązał Spółkę do przedłożenia opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych
i Produktów Biobójczych, czy przedmiotowe produkty nie spełnią wymagań produktu leczniczego, określonych przepisami prawa farmaceutycznego.
2. Przedłożyć Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu
w R. przez [...] Sp. z o.o. dokumentacje dotyczące listy produktów pn.:
a) Herbata konopna z miętą - susz;
b) Herbata konopna z Echinaceą - susz;
c) Herbata konopna z melisą - susz;
d) Herbata konopna - susz;
z wykazem numerów partii wyprodukowanych i wprowadzonych do obrotu.
Wymienione obowiązki należy wykonać w terminach:
- obowiązek wymieniony w pkt 1 - bezzwłocznie po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji;
- obowiązek wymieniony w pkt 2 - w terminie do 14 dni od uprawomocnienia się niniejszej decyzji;
orzekł:
I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania obowiązków wymienionych w pkt 1-2 i ustala nowy termin wykonania ww. obowiązków;
do 3 dni licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji;
II. w pozostałym zakresie utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 14.12.2021 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej
w R. wpłynęły pisma Głównego Inspektora Sanitarnego informujące
o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 UBŻ oraz postanowienia zobowiązujące spółkę [...] Sp. z o.o., ul. M., [...] R. do przedłożenia opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, czy produkty pn. Herbata konopna z miętą - susz, Herbata konopna z Echinacea - susz, Herbata konopna z melisą - susz objęte powiadomieniami z dnia 02.07.2020 r. oraz produkt pn. Herbata konopna - susz objęty powiadomieniem z 29.09.2021 r. nie spełniają wymagań produktu leczniczego, określonych przepisami prawa farmaceutycznego.
W powyższych postanowieniach Główny Inspektor Sanitarny (GIS) wskazał, iż zgodnie z dokumentami notyfikacyjnymi w składzie produktów znajdują się części naziemne konopi siewnych (Cannabis sativa L.), zawierające m.in. CBD.
W dniu 13.01.2022 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. przeprowadzili kontrolę sanitarną w Zakładzie konfekcjonowania suplementów diety, ul. M., [...]R. prowadzonym przez [...] Sp. z o.o., w wyniku której sporządzono protokół kontroli nr [...] . Zarówno w dniu kontroli jak i do wydania decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (PPIS), Spółka nie przedstawiła wymaganej opinii URPL, do której przedłożenia była zobowiązana postanowieniami GIS.
W następstwie czynności kontrolnych, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. (dalej organ I instancji) w dniu 21.03.2022 r. wydał decyzję administracyjną nr [...] z nakazem podanym na wstępie uzasadnienia. Organ I instancji wyjaśnił, że czasowe wstrzymanie wprowadzania środka do obrotu nie przesądza jeszcze o losie środka spożywczego, bowiem w sytuacji wyjaśnienia wszystkich okoliczności na korzyść tego środka "przedłożenie opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych", zostanie on dopuszczony do obrotu.
Końcowo organ I instancji stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka spożywczego do obrotu, do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego.
Nie zgadzając się z wydaną decyzją [...] Sp. z o.o. z siedzibą
w R. wniosła odwołanie do MPWIS, w którym zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania:
1. art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 oraz art, 32 ust. 1 UBŻ w zw. z art. 138 ust. 1 oraz ust, 2 lit. d) rozporządzenia 2017/625 poprzez błędne przyjęcie, że Produkty nie spełniają wymagań określonych w obowiązujących przepisach prawa żywnościowego, co uzasadnia działania podjęte przez PPIS, polegające na nakazie wstrzymania wprowadzania ich do obrotu do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez
GIS;
2. art. 27 ust. 1 ustawy o PIS poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu, pomimo braku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych;
3. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez zaniechanie podjęcia przez Organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego
i słusznego interesu obywateli, a także poprzez nieustalenie przez PPIS czy Produkty faktycznie nie spełniają wymagań określonych w przepisach prawa, dlatego nie powinny znajdować się w obrocie;
4. art. 8 kpa poprzez arbitralne rozstrzygnięcie polegające na czasowym zakazie wprowadzania do obrotu Produktów, pomimo braku jakichkolwiek prawnych lub materialnych przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia oraz podjęciu działań nieproporcjonalnych w stosunku do Produktów;
5. art. 11 kpa poprzez nie ustosunkowanie się przez Organ do twierdzeń, które Spółka podniosła w toku postępowania przed PPIS;
6. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nie zawieszenie postępowania;
7. art. 107 § 1 pkt 6 kpa polegające na braku wyczerpującego wyjaśnienia przez Organ I instancji podstawy faktycznej i prawnej wydanej Decyzji.
W dniu 16 maja 2022 r. organ odwoławczy wydał opisaną na wstępie decyzję
w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
Na wstępie organ odwoławczy przypomniał przebieg dotychczasowego postępowania i potwierdził prawidłowość działania organu I instancji zgodnie
z obowiązującą wykładnią prawa żywnościowego.
W ocenie MPWIS ustalony stan faktyczny pozwolił stwierdzić, że produkty
o nazwie: "Herbata konopna z miętą - susz", "Herbata konopna z Echinaceą - susz", "Herbata konopna z melisą - susz", "Herbata konopna - susz" znajdowały się w obrocie, co potwierdzono podczas kontroli w dniu 13.01.2022 r.- jako suplementy diety. Z uwagi na skład jakościowo - ilościowy, a mianowicie zawarty w składzie susz pochodzący
z części naziemnej konopi siewnych, zawierający w swoim składzie m.in. CBD - GIS na mocy art. 30 ust. 1 UBŻ zawiadomił o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego
i postanowieniami (na podstawie art. 31 ust. I pkt 2 UBŻ) zobowiązał Spółkę do przedłożenia opinii URPL, czy przedmiotowe produkty nie spełniają wymagań produktu leczniczego, określonego przepisami prawa farmaceutycznego.
Podkreślił, że Spółka nie wystąpiła o opinię do URPL, co odnotowano
w protokole z kontroli sanitarnej nr [...]. Jednocześnie zaznaczył, że
podejrzenie niespełnienia wymagań określonych dla suplementów diety związane było ze wszczęciem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS oraz zobowiązaniem Strony do uzyskania stosownych opinii URPL.
W świetle powyższego, obowiązkiem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. było podjęcie decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu zakwestionowanych produktów (lub też wycofania z obrotu) do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania. Zarzut Spółki odnośnie naruszenia art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 oraz art. 32 ust, 1 w zw. z art, 138 ust. 1 i ust.2 lit. d) rozporządzenia 2017/625 poprzez błędne przyjęcie przez Organ, że Produkty nie spełniają wymagań określonych
w obowiązujących przepisach prawa żywnościowego, co uzasadnia działania podjęte przez PPIS w R., polegające na nakazie wstrzymania wprowadzania ich do obrotu do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez GIS jest bezzasadny, podając przy tym argumenty uzasadniające powyższe stwierdzenie.
Odnośnie zarzutu Spółki nt. naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o PIS poprzez błędne stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych stwierdzonych podczas kontroli sanitarnej, podczas gdy zdaniem Spółki ww. produkty spełniają wszelkie wymogi w tym zakresie, w opinii MPWIS również niniejszy zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zaznaczył także, że przepis podany w sentencji zaskarżonej decyzji występuje wraz z innymi przepisami prawa materialnego tj. rozporządzeniem 178/2002, rozporządzeniem 2017/625 oraz konkretnymi artykułami UBŻ, które dokładnie odnoszą się do przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego.
Podkreślił, że każde powiadomienie składane do GIS dotyczące zamiaru wprowadzenia do obrotu suplementu diety rozpatrywane jest indywidualnie. Sam fakt wszczęcia przez uprawniony Organ postępowania wyjaśniającego i jego niezakończenie, ze względu na fakt nie przedłożenia przez Spółkę wymaganych opinii, stanowi przesłankę, której spełnienie powoduje obowiązek wydania przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego decyzji na mocy art. 32 ust. 1 UBŻ.
Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Zauważył, że Spółka została poinformowana pisemnie o stwierdzonych nieprawidłowościach i poproszona o ustosunkowanie się do nich. Poinformowano Spółkę o zasadności wydania zaskarżonej decyzji, co zgodne jest w rozpatrywanym przypadku wynikającym z art. 32 ust. 1 UBŻ, organ I instancji
w związku z postępowaniem wyjaśniającym toczącym się w GIS wydał decyzję
o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu na terytorium RP ww. produktów.
Końcowo MPWIS odniósł się do art. 97 § 1 pkt 4 kpa, uzasadniając, iż nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji.
Reasumując, M. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych przez skarżącą i po przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, stwierdził, że w niniejszej sprawie potwierdzono niezgodności z przepisami prawa żywnościowego.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 UBŻ w zw. z art. 14 ust. 1 i 2,
a także art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 31, str. 1 z poźn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji przez PPIS nakazującej wstrzymanie wprowadzania do obrotu Produktów, która to decyzja została utrzymana w mocy w tym zakresie przez MPWIS w sytuacji, gdy PPIS- bez wnikliwej analizy przedstawionych informacji, stwierdził, że Produkty mogą nie spełniać wymagań prawa żywnościowego w oparciu wyłącznie o postanowienie GIS zobowiązujące do przedłożenia przez Skarżącą opinii URPL potwierdzającej, czy Produkty nie spełniają wymagań produktu leczniczego, w świetle przepisów prawa farmaceutycznego; w postanowieniu GIS brak jest ustaleń czy też podstaw dla twierdzenia, że mogłoby istnieć uzasadnione podejrzenie co do niespełnienia ww. wymagań przez Produkt;
2. art. 27 ust. 1 ustawy o PIS w zw. art. 138 ust. 1 oraz ust. 2 lit. d) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE
i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (tj. Dz.U.UE.L.2017.95.1; dalej "Rozporządzenie 2017/625"), poprzez przyjęcie, że Produkty nie spełniają wymagań przewidzianych przepisami prawa i tym samym wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie wprowadzania Produktów do obrotu, podczas gdy rzekome nieprawidłowości dotyczące Produktów nie zostały stwierdzone ani przez GIS, ani PIS;
3. art. 32 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione działania organów PPIS mające na celu ograniczenie wolności działalności gospodarczej
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;
1. art. 8 § 1 kpa, poprzez arbitralne rozstrzygnięcie polegające na czasowym zakazie wprowadzania do obrotu Produktów, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia oraz podjęcie działań nieproporcjonalnych do ewentualnych wątpliwości co do Produktów;
2. Zarzut naruszenia art, 7 kpa w zw. z art. 77 §1 kpa oraz art. 97 ust. 1 § 4 kpa oraz art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez zaniechanie podjęcia przez MPWIS wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez nie zawieszenie niniejszego postępowania przez MPWIS;
3. art. 139 kpa poprzez wydanie przez MPWIS jako organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.
Wobec powyższych zarzutów, skarżąca wniosła o :
1. uchylenie w całości zaskarżonej Decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., o uchylenie w całości Decyzji organu I instancji,; rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym;
2. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca szczegółowo odniosła się do postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę MPWIS wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,
a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa
i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas –
w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub
w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Po rozpoznaniu sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie w związku z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie
w szczególności co do terminu wykonania decyzji.
Nie ulega wątpliwości, że ustalony stan faktyczny pozwolił organom trafnie uznać, że produkty o nazwie: "Herbata konopna z miętą - susz", "Herbata konopna
z Echinaceą - susz", "Herbata konopna z melisą - susz", "Herbata konopna - susz" znajdowały się w obrocie, co potwierdzono podczas kontroli w dniu 13.01.2022 r.- jako suplementy diety. Z uwagi na skład jakościowo - ilościowy, a mianowicie zawarty w składzie susz pochodzący z części naziemnej konopi siewnych, zawierający w swoim składzie m.in. CBD - GIS na mocy art. 30 ust. 1 UBŻ zawiadomił o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego i postanowieniami (na podstawie art. 31 ust. I pkt 2 UBŻ) zobowiązał Spółkę do przedłożenia opinii URPL, czy przedmiotowe produkty nie spełniają wymagań produktu leczniczego, określonego przepisami prawa farmaceutycznego.
Również co jest niekwestionowane, podczas kontroli ustalono, że Spółka wprowadza do obrotu przedmiotowe produkty, w stosunku do których istnieje podejrzenie, iż nie spełniają wymagań określonych dla środków spożywczych (suplementów diety). Skarżąca Spółka nie wystąpiła o opinię do URPL, co zostało odnotowane w protokole z kontroli sanitarnej nr [...]. Bez wątpienia zgodnie z zasadą ostrożności zaistniały podstawy do zastosowania środka, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia 178/2002 (tymczasowego środka (...)).
Należy podkreślić, że fakt wszczęcia przez GIS postępowania wyjaśniającego,
o którym mowa w art. 30 ust. 1 UBŻ oraz jego niezakończenie, stanowi konieczną przesłankę umożliwiającą wydanie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 UBŻ. Dyspozycja art. 32 ust. 1 UBŻ obliguje właściwy organ inspekcji sanitarnej do podjęcia decyzji
o czasowym wstrzymaniu wprowadzenia produktu do obrotu w przypadku wystąpienia przesłanek w tym przepisie wskazanych. Decyzja wydana w trybie powołanego art. 32 ust. 1 UBŻ obowiązuje do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1, tj. postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS i ma do tego czasu uniemożliwić obrót produktem, co do którego organ powziął uzasadnione podejrzenie, że nie spełnia wymagań określonych dla suplementu diety.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 UBŻ wystarczającą przesłanką do wydania decyzji jest "podejrzenie", że środek spożywczy nie spełniający wymagań dla tego środka, znajduje się w obrocie. Niewątpliwie podejrzenie wymaga mniejszego stopnia pewności oceny stanu faktycznego, lecz powinno być ono uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2020 r., II GSK 514/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 lutego 2020 r., IV SA/Wr 414/19; oba wyroki dostępne: CBOSA). W sprawie organ I instancji odwołał się wprost do treści art. 32 ust. 1 UBŻ i decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu (w tym sprzedaży) produktu, jak i zobowiązaniem spółki - w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego - do przedstawienia opinii URPL w zakresie tego, czy produkt nie spełnia wymagań produktu leczniczego, określonych przepisami prawa farmaceutycznego. Co więcej nigdy nie było kwestionowane, że produkty "Herbata konopna z miętą - susz", "Herbata konopna z Echinaceą - susz", "Herbata konopna
z melisą - susz", "Herbata konopna - susz" znajdowały się w obrocie, co potwierdzono podczas kontroli w dniu 13.01.2022 r..
Końcowe rozstrzygnięcie organu I instancji opiera się więc na ustawowych przesłankach z art. 32 ust. 1 UBŻ i znajduje oparcie w materiale dowodowym zebranym w sprawie.
Należy zaznaczyć, ze ustawodawca dokonał swoistego rozdziału kompetencji organów sanitarnych, a mianowicie GIS prowadzi postępowanie sprawdzające z art. 30 ust. 1 UBŻ, zaś organy PPIS i PWIS prowadzą postępowanie zabezpieczające, jak
w przedmiotowej sprawie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela, że podjęcie decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu środka spożywczego niespełniającego wymagań określonych dla tego środka, następuje wtedy, gdy zachodzi podejrzenie, co do jego występowania w obrocie. Obowiązkiem organu jest zatem wyłącznie ustalenie, czy środek ten znajduje się obrocie. Natomiast podejrzenie, że jest to środek spożywczy niespełniający wymagań określonych dla tego środka związane jest z działaniem GIS, który jest organem właściwym do prowadzenia postępowania mającego na celu dokonanie takich właśnie ustaleń. Sam fakt wszczęcia przez uprawniony organ takiego postępowania i jego niezakończenie stanowi przesłankę, której spełnienie się powoduje obowiązek wydania decyzji na mocy art. 32 ust. 1 UBŻ. Celem regulacji art. 32 ust. 1 ustawy jest bowiem czasowe uniemożliwienie obrotu określonym produktem do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS. Takie znaczenie wskazanego przepisu można wywieść również drogą wykładni porównawczej. Na mocy art. 27c ust. 1 ustawy PIS organ ten wstrzymuje wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu produktu, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt ten stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu (...). Inne są więc przesłanki przywołanych podstaw prawnych.
Za przedstawionym wyżej rozumieniem przepisu art. 32 ust. 2 UBŻ przemawia także jego wykładnia celowościowa. Sprzeczne byłoby bowiem z ratio ustawy wymaganie od dwóch różnych organów (GIS i PPIS) prowadzenie równolegle tożsamych postępowań w celu ustalenia, czy produkt objęty powiadomieniem spełnia wymagania określone dla tego środka. Zdaniem Sądu celem regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 ustawy nie jest prowadzenie dwutorowych postępowań, w dodatku przez dwa organy o różnej właściwości, wyjaśniających właściwości wprowadzonego po raz pierwszy na terytorium RP produktu. Celem takim jest natomiast uniemożliwienie wprowadzania tego produktu do obrotu do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez GIS. Z tych względów podejrzenie, o którym mowa w przepisie dotyczy wprowadzenia do obrotu, gdyż fakt podejrzenia, że nie spełnia wymagań określonych dla tego środka, stanowi o działaniu GIS (zob. wyrok NSA z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 445/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 586/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 113/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia
2 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 112/13).
Zatem za bezzasadne Sąd uznaje zarzuty skargi zawarte w jej pkt I.
Na marginesie jedynie Sąd zauważa, że zarzuty skargi objęte w pkt I skargi zostały szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji i w całości Sąd akceptuje argumenty organu odwoławczego.
Wyjaśnić jednakże należy, że organ I instancji nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia PPIS w R. dokumentacji dotyczącej listy produktów, z wykazem numerów partii wyprodukowanych i wprowadzonych do obrotu – nie uzasadniając tego punktu decyzji i nie wskazując podstawy prawnej, również organ odwoławczy pominął powyższą kwestię. Jednocześnie w decyzji organu I instancji określono, iż obowiązek wymieniony w pkt 1 decyzji – należy wykonać po uprawomocnieniu się decyzji, zaś obowiązek wymieniony w pkt 2 – w terminie do 14 dni od uprawomocnienia się niniejszej decyzji.
Żądanie przedłożenia dokumentacji dotyczącej listy produktów z wykazem numerów partii wyprodukowanych i wprowadzonych do obrotu, w ocenie Sądu nie jest dopuszczalne. Oznaczałoby to bowiem obowiązek dostarczenia przez skarżącą dowodów przeciwko samej sobie. PPIS nie podał podstawy prawnej nałożonego obowiązku.
Z kolei organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania obowiązków wymienionych w pkt 1-2 i ustalił nowy termin wykonania ww. obowiązków: do 3 dni licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w przeciwieństwie np. do decyzji
o wycofaniu z obrotu środka spożywczego wydanej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy PIS, która zgodnie z powołanym przepisem podlega natychmiastowemu wykonaniu, bądź decyzji o wstrzymaniu obrotu określonych serii produktu leczniczego na podstawie art. 121 ust. 1 prawa farmaceutycznego, która zgodnie z art. 121 ust. 4 może być opatrzona klauzulą natychmiastowej wykonalności, przepisy ustawy UBŻ milczą
w zakresie natychmiastowego wykonania decyzji wskazanych w art. 32 ust. 1 i 2 UBŻ.
Zgodnie z art. 4 UBŻ do postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że organy mają obowiązek stosować normy procesowe przewidziane w kpa, w tym art. 130 § 1 i 2 kpa, zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś jego wniesienie w terminie wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji. Zasadą jest więc to, że decyzja nieostateczna nie podlega wykonaniu.
Powyższą zasadę przełamuje art. 108 § 1 kpa, wskazujący, że decyzji od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Niezbędność powinna być natomiast traktowana jako sytuacja, w której "nie można obejść (...) bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej.
Z kolei z art. 77 UBŻ wynika, że decyzjom organów urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 54 rozporządzenia nr 882/2004, w przypadku stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka, jest nadawany rygor natychmiastowej wykonalności.
W ocenie Sądu art. 32 ust. 1 UBŻ nie dawał organom podstaw prawnych do nałożenia wykonania obowiązku w terminach, a więc do takiego rozstrzygnięcia. Pomimo zawarcia takiego orzeczenia w decyzji organu I instancji, do którego PPIS nie odniósł się w uzasadnieniu, organ odwoławczy w przedmiotowym zakresie pominął argumentację prawną. Tak więc żaden z organów nie uzasadnił decyzji w tym zakresie – co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa..
Wśród podanych przez organy podstaw prawnych rozstrzygnięcia nie powołano żadnej, z której wynikałaby jakakolwiek podstawa dla nakazania wykonania decyzji
w takim terminie. Co do zasady, jeśli decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności i nic innego nie wynika z konkretnego przepisu, decyzje podlegają wykonaniu gdy uzyskają przymiot ostateczności. Brak było więc podstaw do oznaczenia terminu wykonania decyzji i to w sposób odbiegający od ogólnych reguł. W tym zakresie organ odwoławczy winien był zreformować decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. – a jak wynika z uzasadnienia – w ogóle tej kwestii nie dostrzegł, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 32 ust. 1 UBŻ.
Zatem w ocenie Sądu w wyżej wymienionym zakresie skarga jest zasadna (str. 14 skargi).
W związku z wadliwością decyzji organów sanitarnych w zakresie terminów wykonania obowiązku, zdaniem Sądu nie zachodzi potrzeba odnoszenia się do zarzutu art. 139 kpa. W tym kontekście przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten na mocy art. 144 kpa stosuje się odpowiednio w postępowaniu zażaleniowym.
Zakres zakazu przewidzianego w art. 139 kpa wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie (zażalenie), jeżeli nie okaże się skuteczne, to spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej (wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2169/14).
"Niekorzyść", o której mowa w powołanym art. 139 kpa, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądzają okoliczności sprawy. W tym przypadku nie można było pominąć oceny tego czy rozstrzygnięcie kwestionowane przez wniesienie środka zaskarżenia zapadło zgodnie z interesem strony. Sąd przy tym nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że mamy do czynienia z terminem procesowym.
Reasumując zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem doszło do naruszenia przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.(pkt 1 wyroku). Nie mniej Sąd zaznacza, że co do zasady w zakresie merytorycznym decyzja była prawidłowa, zaś uchybienia organów obu instancji dotyczyły po pierwsze wypowiedzenia się w zakresie przedłożenia PPIS dokumentacji dotyczącej listy produktów, bowiem organ I instancji nie wypowiedział się w tym zakresie: na jakiej podstawie prawnej nałożył powyższy obowiązek, jak również organ odwoławczy pominął powyższa kwestię, nie zajmując stanowiska w tej sprawie.
Także, ponownie rozpoznając sprawę MPWIS uwzględni uwagi i argumentację Sądu, mając na uwadze, iż jego działanie uzasadnione jest w ramach art. 138 kpa, nie naruszy przy tym, art. 139 kpa. W szczególności organ odwoławczy uwzględni nieprawidłowości w dotychczas wydawanych decyzjach (w rozpoznawanej sprawie) dotyczących terminów wykonania obowiązków.
W pkt 2 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na koszty te składa się wpis sądowy (200,00 zł), zastępstwo procesowe (480,00 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17,00 zł).