VIII SA/Wa 589/24

VIII SA/Wa 589/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 par. 1 i par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 parr. 2 pkt 5 i pkt 6 , art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2024 poz 107
art. 32 ust. 2 pkt 5, art. 79, art. 82, i art. 87
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 991
art. 6 ust. 2 pkt 3, art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, , Protokolant Specjalista Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. W. na Uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia 5 czerwca 2024 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Zarządu Powiatu [...]na rzecz skarżącego R. W. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...]z dnia 5 czerwca 2024 r. Zarząd Powiatu K. (dalej: Zarząd Powiatu, organ) odwołał R.W.(dalej: skarżący, strona, Dyrektor Szpitala) ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w K. (dalej: SP ZZOZ, Szpital) ze skutkiem natychmiastowym bez zachowania okresu wypowiedzenia (dalej: Uchwała). Podstawą prawną podjęcia Uchwały były przepisy: art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107, dalej: u.s.p.), art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 799 ze zm., dalej: u.d.l.) oraz § 9 ust. 5 Umowy o zarządzanie Samodzielnym Publicznym Zespołem Zakładów Opieki Zdrowotnej w K. z dnia 5 kwietnia 2019 r., zawartej pomiędzy Zarządem Powiatu K. a R.W.(dalej: umowa o zarządzanie) oraz art. 12 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2136).
W uzasadnieniu Uchwały organ powołał § 9 ust. 2 lit. a) umowy o zarządzanie
o następującym brzmieniu: "Zarządowi przysługuje prawo rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym (bez wypowiedzenia), w przypadku gdy Zarządzający rażąco naruszył lub nie dopełnił obowiązków przewidzianych niniejszą umową, co doprowadziło do powstania szkody dla zakładu" oraz zapis § 4 ust. 1 lit. d) ww. umowy w brzmieniu: "do zakresu działania Zarządzającego w ramach niniejszej umowy należy prowadzenie racjonalnej gospodarki finansowej, w tym doprowadzenie do bilansowania SP ZZOZ".
W dalszej części uzasadnienia Uchwały organ wskazał, że analiza sposobu prowadzenia gospodarki finansowej SP ZZOZ nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie jest to gospodarka racjonalna, co jednoznacznie potwierdzają wyniki finansowe tej placówki, wynikające z dokumentacji finansowej, jak również wyniki audytu przeprowadzonego w ww. jednostce przez profesjonalny podmiot, który zakończył się sporządzeniem "Analizy działalności Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w K. w celu podjęcia działań naprawczych prowadzących do poprawy sytuacji finansowej oraz mającej wpływ na dalsze funkcjonowanie szpitala" (dalej: Analiza, audyt), datowanej na 28 lutego 2023 r. Brak podjęcia jakichkolwiek konkretnych i wymiernych działań przez Dyrektora SP ZZOZ, pomimo wniosków wskazanych w przywołanym raporcie audytowym, w sposób bezpośredni doprowadził do pogłębienia zadłużenia ww. placówki i sprowadzenia bezpośredniego zagrożenia dla dalszego funkcjonowania placówki. Stan finansów placówki, opisany powyżej, potwierdza również pismo Dyrektora skierowane do Zarządu Powiatu 24 października 2023 r. W związku z powyższym, zdaniem organu, odwołanie Dyrektora SP ZZOZ jest działaniem koniecznym i uzasadnionym.
Na powyższą Uchwałę skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:
1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez naruszenie zasady praworządności ze względu na zamieszczenie
w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały argumentacji zawierającej nieprawdziwe informacje;
2) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez brak zapewnienia skarżącemu prawa do odpowiedniego wysłuchania i złożenia wyjaśnień;
3) art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.d.l. polegające na braku zasięgnięcia opinii Rady Społecznej przed podjęciem zaskarżonej uchwały.
Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność wyjaśnienia, że w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały zamieszczono nieprawdziwe informacje, co powoduje, iż w istocie nie ma ona uzasadnienia. Dołączone do skargi dokumenty mają wykazać, iż nie jest prawdą, że gospodarka finansowa prowadzona przez Dyrektora Szpitala nie była racjonalna, a on przez brak działań naprawczych w sposób bezpośredni doprowadził do pogłębienia zadłużenia SP ZZOZ i sprowadzenia bezpośredniego zagrożenia dla dalszego funkcjonowania placówki.
W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności (w całości) zaskarżonej Uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Dyrektor Szpitala podniósł, że Zarząd Powiatu formalnie był podmiotem uprawnionym do pojęcia zaskarżonej Uchwały, jednak nie powinna ona zostać wydana, ze względu na brak jakichkolwiek podstaw faktycznych do jej podjęcia, jak również ze względu na naruszenie zasad postępowania, w szczególności brak zagwarantowania skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz do rzetelnego uzasadniania podjętej Uchwały.
Argumentacja dotycząca rzekomego nieprawidłowego prowadzenia gospodarki finansowej nie znajduje jakiegokolwiek potwierdzenia w rzeczywistości. Faktem jest to, iż SP ZZOZ posiada zadłużenie, które wzrosło, jednak nastąpiło to z przyczyn niezależnych od strony, bowiem już w 2019 r. (w dniu zawarcia umowy o zarządzanie) Szpital był zadłużony na kwotę około 70 mln zł, przy czym zadłużenie to obejmowało także tzw. chwilówki. Występujący dług dotyczył należności wobec kredytodawców oraz wierzycieli szpitala z tytułu dostaw usług i towarów oraz zaległości wobec ZUS i ZFŚS.
Mimo tego zadłużenia podczas pełnienia funkcji Dyrektora SP ZZOZ zainwestowano prawie 50 mln złotych w rozwój Szpitala. Zainstalowano: tomograf komputerowy, mammograf, echokardiograf, respiratory, kardiomonitory, blok operacyjny, trakt porodowy, odtworzono Oddział Urologii, w związku z pandemią COVID-19 była konieczność zorganizowania 110 łóżek i konieczne były inwestycje związane z doprowadzeniem tlenu i funkcjonowania respiratorów. Mimo istniejącego długu, a także wielu dodatkowych zadań i kosztów związanych z pandemią COVID-19, wypracowywano środki na bieżącą działalność Szpitala w pełnym zakresie. Trudności finansowe dotyczyły w dużej mierze kosztów obsługi istniejącego długu
i zostały one spotęgowane przez czynniki niezależne od Dyrektora Szpitala, tj. wzrost inflacji, a co za tym idzie wysokości odsetek. Postępował także narzucony ustawowo wzrost płac, który nie był refundowany we wzroście opłacania procedur medycznych. Pomimo wielu trudności był realizowany plan naprawczy przyjęty w 2019 r. Prowadzone nieustannie działania restrukturyzacyjne pozwoliły na zmniejszenie ilości łóżek o 90 sztuk, zatrudnienie lekarzy z Ukrainy i Białorusi, co pozwoliło na istotne zmniejszenie kosztów o 150.000 zł miesięcznie.
Ostatecznie Zarząd Powiatu, po przeanalizowaniu sytuacji innych szpitali, gdzie próbowano wprowadzić program sanacyjny, wycofał się z decyzji o postępowaniu sanacyjnym. Wynika to z oświadczenia Starosty K. złożonego na posiedzeniu Rady Społecznej 7 czerwca 2024 r. oraz na sesji Rady Powiatu 26 czerwca 2024 r. Z tej przyczyny argumentowanie w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały, iż przyczyną konieczności jej podjęcia jest brak działań w kierunku rozpoczęcia postępowania sanacyjnego oznacza, że Uchwała nie ma merytorycznego uzasadnienia.
Skarżący podniósł, że sprawozdanie finansowe i plan finansowy SP ZZOZ na 2023 r. został przyjęty do wiadomości przez Radę Społeczną na posiedzeniu 12 lipca 2023 r., gdzie nie zgłoszono do niego żadnych uwag. Tak samo Zarząd Powiatu na posiedzeniu 14 marca 2024 r. przyjął do wiadomości plan finansowy SP ZZOZ na rok 2024 i do dnia podjęcia zaskarżonej Uchwały nie przedstawiono do niego uwag. Poza tym skarżący zarzucił organowi brak odpowiedniej reakcji (brak podejmowania decyzji lub zbyt późne decyzje) na konieczność pozyskania dodatkowych środków, jak np. wydzierżawianie pomieszczeń, zmniejszenie ilości łóżek, co powodowało ograniczenie kosztów zatrudnienia personelu medycznego, brak dofinansowania na remonty (np. termomodernizację, wymianę instalacji, instalację fotowoltaiki), które pozwoliłyby ograniczyć koszty bieżącego funkcjonowania. Brak odpowiedniej współpracy ze strony organu prowadzącego uniemożliwił również przeprowadzenie konkursów na zastępców dyrektorów ds. lecznictwa i pielęgniarstwa, co skutkowało brakiem odpowiedniego wsparcia dyrektora w zarządzeniu placówką w tych dziedzinach i powodowało nadmierną kumulację obowiązków.
Pomimo opisanych trudności, podczas pełnienia funkcji przez Dyrektora Szpitala nastąpił wzrost przychodów szpitala z 48 mln zł do 100 mln zł. Wzrost zadłużenia placówki wynikał przede wszystkim z tego, iż koszt obsługi długu musiał być pokrywany nowym kredytem ze względu na brak pokrycia straty przez organ prowadzący (mimo prawnego obowiązku z tym zakresie). To powodowało, iż odsetki od zaciągniętego wcześniej kredytu stawały się kapitałem głównym (nowego kredytu) i tym samym formalnie zadłużenie również rosło. Także istotny wzrost inflacji i brak pokrycia wzrostu wynagrodzeń przez brak zmiany wyceny świadczeń przez NFZ potęgowały kwestie zadłużenia.
Zdaniem skarżącego chybiona i oderwana od rzeczywistości jest zatem ocena, że nie prowadził on racjonalnej gospodarki finansowej, w sposób bezpośredni doprowadził do pogłębiania zadłużenia i swoimi działania lub ich brakiem sprowadził bezpośrednie zagrożenie dla dalszego funkcjonowania Szpitala. Żaden z zarzutów postawionych stronie w zaskarżonej Uchwale nie polega na prawdzie.
Skarżący zarzucił również, że z uwagi na fakt, że nie wiedział, iż na posiedzeniu Zarządu Powiatu 5 czerwca 2024 r. będzie procedowana uchwała o jego odwołaniu
z funkcji Dyrektora Szpitala, co uniemożliwiło mu odpowiednie przygotowanie się
i wypowiedzenie co do podnoszonych kwestii. Wprawdzie zaskarżona Uchwała wydana została w granicach kompetencji Zarządu Powiatu, jednak sposób zrealizowania tej kompetencji wskazuje, że nastąpiło to w sposób dowolny i bez zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego jego wysłuchania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ skarżącego i Zarząd Powiatu łączyła umowa cywilnoprawna o zarządzanie. Dlatego fakt jego odwołania z zajmowanego stanowiska i rozwiązania z nim tej umowy mógłby być przedmiotem kontroli sądu powszechnego, a nie administracyjnego.
W drugiej kolejności organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że na podstawie umowy o zarządzanie skarżący zobowiązał się do prowadzenia racjonalnej gospodarki finansowej Szpitala, w tym doprowadzenie do jego bilansowania. Tymczasem sytuacja finansowa SP ZZOZ przedstawiała się bardzo źle, co było efektem zadłużeń z lat ubiegłych, jak i braku racjonalnego pomysłu (programu) na zarządzanie placówką ze strony Dyrektora Szpitala. Skarżący nie przejawiał jakiejkolwiek woli współpracy z Zarządem Powiatu w zakresie możliwych do podjęcia działań, którym końcowym efektem byłaby poprawa kondycji finansowej Szpitala. Jedynym sposobem prowadzenia placówki przez skarżącego było opieranie się wyłącznie na finansowaniu przez podmiot tworzący, czego wyrazem było kierowanie notorycznych wniosków w przedmiocie zaciągnięcia, a następnie umorzenia pożyczki, bądź w przedmiocie pokrycia straty placówki. Pomimo pomocy w powyższym zakresie udzielanej przez podmiot tworzący, skarżący nie przedstawił ze swojej strony żadnego racjonalnego działania, które doprowadziłoby do poprawy finansowej placówki. Organ zarzucił stronie notoryczne sięganie po tzw. "chwilówki" w celu finasowania zobowiązań Szpitala oraz powołał fragmenty dokumentu z lutego 2023 r. pod nazwą: "Analiza działalności Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej
w K.".
Jako jedną z wiodących rekomendacji dla zmiany istniejącego stanu rzeczy audytorzy wskazali na istnienie szansy poprawy sytuacji Szpitala, ale pod warunkiem natychmiastowego wdrożenia działań zaradczych, takich jak:
1. potrzeba natychmiastowego podjęcia działań restrukturyzacyjnych placówki,
2. dokonanie oceny pozyskania dodatkowych środków z tytułu sprzedaży nieruchomości niewykorzystanej przez SP ZZOZ do prowadzenia podstawowej działalności w celu poprawy sytuacji finansowej,
3. opracowanie koncepcji restrukturyzacji powierzchni wszystkich budynków pod kątem optymalnego wykorzystania istniejących pomieszczeń,
4. pozyskanie na ww. działania związane z przeniesieniem działalności w inne obiekty Szpitala sponsorów, m.in. jako strategicznego sponsora, darczyńcę Elektrownię K. [...]
Skarżący nie podjął rekomendowanych działań restrukturyzacyjnych, skutkiem czego już na posiedzeniu Zarządu Powiatu 30 listopada 2023 r. omawiana była uchwała w przedmiocie odwołania Dyrektora SP ZZOZ, która jednak nie została podjęta.
W grudniu 2023 r. skarżący ogłosił postępowanie o udzielenie zamówienia, którego przedmiotem było "Sporządzenie programu naprawczego SP ZZOZ w K. wraz z działaniami restrukturyzacyjnymi, tj. sporządzenie Wstępnego Planu Restrukturyzacji na potrzeby wniosku o otwarcie postępowania sanacyjnego oraz Planu restrukturyzacyjnego". Zgodnie z warunkami zamówienia ww. opracowanie miało zostać sporządzone do 23 lutego 2024 r., bowiem każdy miesiąc funkcjonowania Szpitala bez podjęcia działań restrukturyzacyjnych groził brakiem możliwości udzielania pomocy medycznej. Ww. postępowanie zakończyło się wyborem wykonawcy - [...] Sp[...]., ul. W., [...] W.. Efektem prac ww. wykonawcy był dokument: Program Naprawczy SP ZOZ w K. wraz z załącznikami, który został złożony Dyrektorowi Szpitala w lutym 2024 r. Zgodnie z wnioskami ww. opracowania rekomendowane jest złożenie wniosku o otwarcie postępowania sanacyjnego, które pozwoli na zamrożenie obowiązku spłaty przez podmiot leczniczy całości zadłużenia, które powstało przed jego otwarciem.
Pomimo złożenia kompletu dokumentów niezbędnych do wystąpienia z wnioskiem restrukturyzacyjnym, Dyrektor Szpitala nie podjął jakichkolwiek działań w ww. kierunku. Przeciwnie, przekazywał takie informacje załodze Szpitala, które powodowały negatywny odbiór jakichkolwiek działań naprawczych. Dyrektor nie tylko nie utożsamiał się z tymi działaniami, ale wręcz odcinał się od nich, twierdząc, że nie są to jego decyzje. Na kolejnych posiedzeniach Zarządu Powiatu, jak również na sesji Rady Powiatu bezpośrednio poprzedzającej wybory samorządowe, Dyrektor oświadczył, że jest de facto przeciwnikiem podejmowania działań restrukturyzacyjnych.
Bierność Dyrektora nie tylko powodowała dalsze zadłużanie placówki, ale blokowała możliwość podjęcia jakichkolwiek działań, których efektem byłoby przywrócenie prawidłowego działania placówki. Poprzez brak wykorzystania opracowania Programu Naprawczego SPZZOZ w K. z lutego 2024 r. do złożenia wniosku
w przedmiocie restrukturyzacji Szpital wydał na ten cel 123.000 zł.
Na potwierdzenie wyżej przedstawionych okoliczności organ do odpowiedzi na skargę dołączył 19 dokumentów, które składają się na dokumentację bezpośrednio dotyczącą kontrolowanego odwołania.
Odnosząc się dalej do zarzutów skargi organ wskazał, że sama procedura odwołania - wbrew zarzutom skargi - odbyła się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżącemu przedstawiono stawiane wobec niego zarzuty, a on sam zajął wobec nich obszerne stanowisko. Powyższe potwierdza protokół z posiedzenia Zarządu Powiatu, zarówno z 5 czerwca 2024 r., jak i z 30 listopada/1 grudnia 2023 r.
Niezasadne są również twierdzenia dotyczące braku zajęcia stanowiska
w przedmiocie odwołania skarżącego przez Radę Społeczną działającą przy SP ZZOZ, ale nawet brak zasięgnięcia tego rodzaju opinii nie stanowi o wadliwości uchwały
w przedmiocie odwołania, co potwierdza ugruntowane w tej kwestii stanowisko judykatury.
Skarżący przedstawiał jeszcze swoje stanowisko w pismach: z 17 września 2024 r. (k. 393-403), w którym argumentował niezasadność wniosku o odrzucenie skargi
i ustosunkował się do zarzutów wskazanych w odpowiedzi na skargę, oraz z 4 października 2024 r. – załącznik do protokołu rozprawy (k. 439-450), zaś organ
w piśmie z 25 września 2024 r. (k. 416-419), w którym uzupełnił zarzuty uzasadniające odwołanie skarżącego wskazane w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zaskarżony akt – jako uchwała jednostki samorządu terytorialnego – stanowi akt podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej, przy czym rozstrzyga kwestie jednostkowe, a nie generalne czy ogólne.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu
w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim szczególnym przepisem jest art. 82 u.s.p., który m.in. stanowi o tym, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu po upływie roku od dnia jej podjęcia. Zaskarżona Uchwała została podjęta 5 czerwca 2024 r., zatem na dzień orzekania przez Sąd (10 października 2024 r.) nie upłynął jeszcze powyższy termin.
Badanie zgodności z prawem tego aktu poprzedzić musi analiza legitymacji skarżącego do zaskarżenia takiej uchwały. Zgodnie z art. 87 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu
w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Podejmowanie uchwał przez zarząd powiatu w sprawie zatrudniania
i zwalniania dyrektorów jednostek organizacyjnych powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p.) jest wydawaniem przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego aktów (uchwał) w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegających kontroli organów nadzoru oraz sądów administracyjnych. Uchwały te równocześnie wywierają skutki
o charakterze personalnym, podlegając kognicji sądów powszechnych, co jednak nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru. To, że dany akt administracyjny wywołuje skutki w zakresie prawa pracy czy prawa cywilnego i podlega kontroli sądu powszechnego z punktu widzenia unormowań kodeksu pracy czy też kodeksu cywilnego nie powoduje, że z tej przyczyny przestaje być on także aktem administracyjnym mogącym stanowić przedmiot badania sądu administracyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 684/23, publ. Lex nr 3710680, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1197/17, publ. Lex nr 3278173, wyrok WSA w Krakowie z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1103/15, publ. Lex nr 1939, wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1084/13, pub. Lex nr 1559288).
Umowa o zarządzanie SP ZZOZ z 5 kwietnia 2019 r. zawarta między skarżącym
a Zarządem Powiatu, zgodnie z § 9 ust. 1, obejmowała okres 6 lat, tj. od 8 kwietnia 2019 r. do 7 kwietnia 2025 r. Skarżący w składanych pismach i wyjaśnieniach wykazał naruszenie interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną Uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (odwołanie ze stanowiska dyrektora z dniem podjęcia Uchwały, tj. 5 czerwca 2024 r., bez okresu wypowiedzenia). Skarżący, składając skargę do sądu administracyjnego, domagał się wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej Uchwały, a nie roszczeń cywilnych związanych z odwołaniem. Istnienie więc interesu prawnego strony (realnego, bezpośredniego) do zaskarżenia uchwały Zarządu Powiatu otwiera Sądowi drogę do jej merytorycznej oceny.
Tym samym niezasadny jest wniosek pełnomocnika organu o odrzucenie skargi
z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Zasadnie zauważył skarżący w piśmie z 17 września 2024 r., że przywołane w odpowiedzi na skargę wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 157/21, wyrok WSA w Krakowie z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 999/20
i wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 673/16, wszystkie publ. CBOSA) zapadły po merytorycznym rozpatrzeniu spraw, a jak wynika z ich treści dotyczyły skarg na uchwały zarządu powiatu w przedmiocie odwołania kierowników podmiotów leczniczych oraz na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały zarządu województwa w sprawie wypowiedzenia umowy o pracę dyrektorowi szpitala.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na art. 6 ust. 2 pkt 3 u.d.l., będący jedną
z podstaw prawnych zaskarżonej Uchwały, z którego wynika, że jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Ponadto, zgodnie z art. 46 ust. 3 u.d.l.,
w przypadku podmiotów leczniczych, niebędących przedsiębiorcami, podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną.
Niewątpliwie więc przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie na skutek zaskarżenia Uchwały jest wykonywanie funkcji publicznoprawnej przez Zarząd Powiatu wynikającej z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Przesłanki kontroli zgodności z prawem uchwał organu powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 u.s.p., który stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.
Jak już podkreślono, przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli w stosunku do uchwał podejmowanych na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie są roszczenia pracownicze (cywilne) odwołanego ze swojego stanowiska dyrektora, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu z zakresu administracji publicznej. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch trybach są odmienne.
W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do takich wad należy m.in. naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, publ. Lex nr 192932). W licznych wyrokach na tle stosowania art. 32 § 2 pkt 5 u.s.p. wskazuje się, że w procesie kontroli legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada, czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny.
W ramach naruszenia przepisów procedury podejmowania zaskarżonej Uchwały skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit d) u.d.l. poprzez zaniechanie wystąpienia do rady społecznej szpitala o opinię w sprawie odwołania Dyrektora Szpitala. Zarzut ten, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią tego przepisu do zadań rady społecznej należy przedstawianie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w sprawach rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej
z kierownikiem. Niewątpliwie w odniesieniu do przedmiotowej Uchwały przed jej podjęciem organ nie wystąpił o opinię do Rady Społecznej Szpitala, ale uczynił to po fakcie – 7 czerwca 2024 r., kiedy to na posiedzeniu członkowie tej Rady większością głosów zaopiniowali pozytywnie odwołanie skarżącego (protokół z posiedzenia Rady Społecznej k. 139-142).
Jednak w doktrynie i orzecznictwie sądowym powszechnie aprobowany jest pogląd, że nie istnieje obowiązek zasięgania opinii rady społecznej szpitala przez zarząd powiatu przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., ponieważ przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.d.l. nie jest skierowany do podmiotu tworzącego,
a jego adresatem jest rada społeczna. Określa on jedynie kompetencje rady społecznej, ale nie tworzy obowiązków po stronie podmiotu tworzącego (por. M. Dercz, komentarz do art. 48 u.d.l. [w:] Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, wyd. III, 2019, LEX,
a także wyroki: WSA w Krakowie z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 999/20, WSA
w Poznaniu z 1 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 673/16, WSA w Lublinie z 24 października 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 288/19 i z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 449/23, wszystkie publ. CBOSA).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd judykatury.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kwestionujących procedurę podjęcia zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że korzystanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego z władczych kompetencji administracyjnych na podstawie przepisów norm materialnych nieokreślających przesłanek rozstrzygnięcia wymaga od niego przede wszystkim prawidłowego, spójnego logicznie i w pełni odzwierciedlającego motywy uzasadnienia podejmowanych aktów decyzyjnych (por. wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3294/18, publ. Lex nr 3167046). Przy czym rolą sądu administracyjnego nie jest kontrola zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, tylko ocena, czy sposób zrealizowania przez zarząd powiatu kompetencji wynikających z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. (tu: odwołanie Dyrektora Szpitala) nie był dowolny. Nie podlega tu badaniu, czy rzeczywiście odwołany podmiot dopuścił się zarzucanych mu działań lub zaniechań.
W orzecznictwie utrwalone jest też stanowisko, że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, że niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu.
Wprawdzie uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Jednak oba wymienione wyżej proceduralne obowiązki są wywodzone m.in. z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, statuujących zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności oraz dodatkowo z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski w formie rezolucji, stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (por. wyrok WSA w Kielcach z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 19/20, publ. Lex nr 3035585 i orzecznictwo tam powołane oraz wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20, publ. Lex nr 3095711, wyrok WSA we Wrocławiu z 22 czerwca 2021 r., sygn.. akt IV SA/Wr 157/21, publ. CBOSA).
Jak wynika z treści protokołu Nr [...]z posiedzenia Zarządu Powiatu z 5 czerwca 2024 r. (k. 126-131) skarżący brał udział w tym posiedzeniu, ale będąc na nie zaproszony - nie miał wiedzy, że w tym dniu będzie rozpoznawany projekt uchwały dotyczący jego odwołania z funkcji dyrektora, ponieważ w porządku obrad był tylko ogólny punkt: "Sprawy dot. SP ZZOZ w K.". Skarżący nie mógł dokładnie przedstawić sytuacji finansowej Szpitala "nowemu" składowi Zarządu Powiatu (wybranemu po wyborach samorządowych 2024 r.), bo nie miał ze sobą stosownych dokumentów (k. 128), a zarzuty ze strony Starosty dotyczyły braku bilansowania Szpitala oraz braku działań w ramach Programu Naprawczego, który przewidywał restrukturyzację (k. 127v). Z protokołu posiedzenia z 5 czerwca 2024 r. nie wynika, aby członkowie Zarządu Powiatu zapoznali się wcześniej z dokumentami wymienionymi
w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały (dokumenty finansowe, Analiza działalności SP ZZOZ, pismo Dyrektora z 24 października 2023 r.).
Skarżący nie był więc w tym dniu dostatecznie przygotowany na odpieranie zarzutów mu stawianych, tym bardziej, że jak wynika ze skargi (k. 15-16) i załącznika do protokołu (k. 449-450) na posiedzenie Zarządu Powiatu 5 czerwca 2024 r. został zaproszony telefonicznie, godzinę przed posiedzeniem, w związku ze zbliżającym się terminem posiedzenia Rady Społecznej SP ZZOZ w dniu 7 czerwca 2024 r. Plan posiedzenia Rady podpisany przez Starostę K., który jest również Przewodniczącym Zarządu Powiatu, obejmował rozpoznanie m.in. wniosków Dyrektora Szpitala (z 18 stycznia 2024 r. i 27 lutego 2024 r.) dotyczących uregulowania kwestii związanych z wynajmem pomieszczeń na terenie budynku Szpitala z przeznaczeniem na aptekę i umożliwienia zwiększenia łóżek w oddziałach szpitalnych (protokół posiedzenia Rady Społecznej k. 139-142).
Brak poinformowania skarżącego o zamiarze podjęcia uchwały o jego odwołaniu
z funkcji Dyrektora Szpitala oraz działanie organu w tym zakresie "z zaskoczenia" uniemożliwiło mu odpowiednie przygotowanie i pełne ustosunkowanie się na posiedzeniu Zarządu Powiatu 5 czerwca 2024 r. do podnoszonych zarzutów.
Tym samym, zdaniem Sądu, skarżący nie miał możliwości swobodnego wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania związanego z jego odwołaniem.
Oceny tej nie podważa okoliczność, że trudna sytuacja finansowa Szpitala i sposoby jego restrukturyzacji były już wcześniej przedmiotem posiedzeń Zarządu Powiatu
w dniach: 13 listopada 2023 r., 30 listopada/1 grudnia 2023 r. i 18 grudnia 2023 r., 14 marca 2024 r., 25 marca 2024 r. – k. 96-125). Jednak dopiero na posiedzeniu 5 czerwca 2024 r. (k. 126-131) doszło do podjęcia Uchwały o odwołaniu skarżącego, której legalność Sąd kontroluje na skutek wniesienia przedmiotowej skargi.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały nieprawdziwych informacji należy zauważyć, że uzasadnienie uchwały podejmowanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli sądowej tego aktu, a szczególnie wtedy, gdy – tak jak w tym wypadku – dotyczy to odwołania dyrektora szpitala bez wypowiedzenia ze skutkiem natychmiastowym. Prawidłowość podjętej przez organ zaskarżonej Uchwały należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Stąd tak istotne jest nie tylko jego sporządzenie, ale także treść, ponieważ to, jakie zdarzenia organ uznał za przesłanki zwolnienia, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie Uchwały. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie Uchwały oraz powinny znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy czym sąd administracyjny nie bada, czy rzeczywiście odwołany podmiot dopuścił się zarzucanych mu działań i zaniechań.
Uzasadnienie zaskarżonej Uchwały powinno być zatem sporządzone w sposób wyczerpujący, rzetelny, konkretny i szczegółowy, żeby nie można było zarzucić organowi arbitralności i dowolności w jej podjęciu.
Takich warunków w odniesieniu do uzasadnienia kontrolowana Uchwała nie spełnia; posiada ona tylko formalnie uzasadnienie, ale jego argumenty są mało konkretne, nazbyt ogólne, niepoparte konkretnymi ustaleniami, niemające w pełni pokrycia
w zebranym materiale dowodowym.
Sąd wskazuje, że nie jest wystarczająca argumentacja powołująca się ogólnie na audyt, ponieważ dokument ten zawiera 214 stron (k. 167-274) i wskazuje wiele zaleceń i rekomendacji w zakresie poprawy sytuacji Szpitala. W uzasadnieniu kontrolowanej Uchwały nie wskazano, w jakim zakresie skarżący nie uwzględnił wniosków wskazanych w audycie. Nie opisano stanu finansów placówki, tylko odniesiono się ogólnie do audytu z 28 lutego 2023 r. i pisma Dyrektora Szpitala do Zarządu Powiatu
z 24 października 2023 r. (wniosek o wsparcie finansowe w wysokości 8 mln zł celem zabezpieczenia wynagrodzeń spłat rat kredytu oraz wywiązania się z ugód do końca roku 2023 r. - k. 32-33), które miało potwierdzać zasadność Analizy będącej podstawą odwołania, przez co motywy podjęcia tej Uchwały nie są jasne i zrozumiałe.
W szczególności z uzasadnienia zaskarżonej Uchwały nie wynika, dlaczego uznano, że Dyrektor Szpitala prowadził nieracjonalną gospodarkę finansową i z jakiej dokumentacji finansowej to wynika, jakich konkretnych i wymiernych działań nie podjął skarżący, pomimo wniosków wskazanych w przywołanym raporcie audytowym z 28 lutego 2023 r., przez co w sposób bezpośredni doprowadził do pogłębienia zadłużenia SP ZZOZ i sprowadzenia bezpośredniego zagrożenia dla dalszego funkcjonowania placówki. Z Analizy bowiem wynika, że wskazano w niej wiele wniosków i propozycji działań zaradczych, a skarżący w licznych pismach oraz wyjaśnieniach ustnych na posiedzeniach Zarządu Powiatu podnosił, że działania zaradcze były prowadzone
i miały wielopłaszczyznowy charakter.
W związku z powyższym należy uznać, że motywy odwołania strony nie są czytelne i jednoznaczne, tylko ogólnikowe, a lakoniczność argumentacji zaskarżonej Uchwały powoduje, że jest ona pozorna, zważywszy, że jest tożsama z projektem uchwały
o odwołaniu Dyrektora Szpitala z 30 listopada 2023 r., która nie została podjęta (k. 137-138).
W ocenie Sądu ani z protokołu posiedzenia Zarządu Powiatu z 5 czerwca 2024 r., ani z uzasadnienia zaskarżonej Uchwały nie wynika, na czym polegały "rażące" naruszenia Dyrektora na szkodę Szpitala. Powoływane w treści uzasadnienia Uchwały dokumenty nie zostały dołączone w charakterze jej załączników, a szeroka argumentacja pełnomocnika organu zawarta w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę nie może obecnie stanowić sanowania braków uzasadnienia uchwały organu odwołującej
z funkcji dyrektora szpitala w trybie natychmiastowym.
Poza tym z treści protokołów z posiedzeń Zarządu Powiatu z 13 listopada 2023 r., 30 listopada 2023 r., 18 grudnia 2023 r., 14 marca 2024 r. i 5 czerwca 2024 r. wynika, że organ reprezentował opcję rozpoczęcia procedury sanacyjnej Szpitala, zaleconej
w audycie, której sprzeciwiał się Dyrektor Szpitala, a od której ostatecznie organ po podjęciu przedmiotowej uchwały o odwołaniu skarżącego odstąpił, co wynika z pisma Starosty z 6 września 2024 r. (k. 404).
Zdaniem Sądu kontrolowana uchwała nie poddaje się kontroli Sądu, ponieważ jej uzasadnienie nie jest jasne, wyczerpujące, konkretne i rzetelne.
Reasumując: brak należytego zapewnienia stronie przez organ możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz brak należytego uzasadnienia Uchwały (dowolność w tym zakresie) stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku
z art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r poz. 1964).
Na marginesie Sąd zauważa, że organ w podstawie prawnej zaskarżonej Uchwały powołał § 9 ust. 5 umowy o zarządzanie, który dotyczy rozwiązania umowy w trybie wypowiedzenia. Natomiast z § 1 Uchwały wynika, że odwołanie Dyrektora Szpitala nastąpiło ze skutkiem natychmiastowym bez zachowania okresu wypowiedzenia.
Z uwagi na wskazanie w uzasadnieniu Uchwały prawidłowego przepisu trybu rozwiązania umowy ze skarżącym - § 9 ust. 2 lit. a) umowy o zarządzanie Sąd uznaje to uchybienie jako nieistotne.