VIII SA/Wa 587/25

VIII SA/Wa 587/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur
Renata Nawrot /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1 i par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 1 i par. 2,  art. 106 par. 3, art. 134 par. 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61  par. 4, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 106 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 53a ust. 2, art. 61 par. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB, organ II instancji, organ odwoławczy) z 4 czerwca 2025 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ
I instancji) z 7 kwietnia 2025 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie płyty obornikowej, zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości P., gmina J.-L..
Stan faktyczno-prawny w sprawie przedstawia się następująco:
W dniu 29 lipca 2024 r. do PINB wpłynęło pismo A. i R. P. zawierające wniosek o przeprowadzenie kontroli budynku gospodarczego oraz płyty obornikowej, znajdujących się na działce nr [...] w miejscowości P., gmina J.- L..
Na skutek kontroli przeprowadzonej 26 sierpnia 2024 r. PINB ustalił, że na ww. działce zlokalizowany jest murowany, jednokondygnacyjny budynek inwentarski
o wymiarach około 18 m x 9,65 m, posiadający dach dwuspadowy pokryty blachą trapezową oraz orynnowanie. Południowa ściana budynku inwentarskiego znajduje się w odległości około 3,60 m od niskiego murka betonowego o szerokości około 27 cm, który orientacyjnie usytuowany jest wzdłuż granicy z sąsiadującą działką nr ew. [...], należącą do A. P. (dalej: skarżąca).
Od strony wschodniej do budynku inwentarskiego przylega niższy budynek murowany o wymiarach około 9,20 m x 4 m, posiadający jednospadowy dach pokryty eternitem. Niższa część budynku inwentarskiego połączona jest poprzez wewnętrzne drzwi z głównym budynkiem inwentarskim, jej południowa ściana znajduje się
w odległości około 0,75 m od ogrodzenia z działką nr [...], a elewacja północna przesunięta jest w kierunku południowym o około 3,20 m w stosunku do usytuowania elewacji północnej głównego, wyższego budynku inwentarskiego. Odległość północno - wschodniego naroża budynku inwentarskiego od budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...] wynosi około 12,10 m.
Ponadto stwierdzono, że przy południowej ścianie budynku inwentarskiego na całej długości elewacji wyższej części tego budynku znajduje się betonowa płyta posadowiona na gruncie o wymiarach około 17,70 m x 3,60 m, która od strony południowej ograniczona jest murkiem betonowym o szerokości około 27 cm
i wysokości około 18 cm.
Według oświadczenia R. P. (dalej również jako: uczestnik postępowania) jest on właścicielem nieruchomości, zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...], na której funkcjonuje gospodarstwo rolne zakupione w całości 9 marca 1994 r. wraz ze wszystkimi istniejącymi do dnia dzisiejszego budkami inwentarskimi
i gospodarczymi. Uczestnik postępowania oświadczył, że ww. płyta betonowa pełni funkcję płyty obornikowej, a on od czasu nabycia gospodarstwa realizował jedynie bieżące prace konserwacyjne, nie budował, ani nie rozbudowywał istniejących obiektów. Dotyczy to także płyty obornikowej, która w czasie nabycia gospodarstwa już istniała wraz z murkiem betonowym (zabezpieczającym), stanowiącym jej obrzeże.
W dniu kontroli stwierdzono również, że na murku betonowym od strony południowej brak jest śladów zacieków, a pas gruntu pomiędzy murkiem i istniejącym drewnianym budynkiem na działce nr [...] jest suchy, bez śladów przeciekającej gnojowicy.
PINB postanowieniem nr [...] z 4 września 2024 r. odmówił A.
i R. P. wszczęcia z ich wniosku postępowania w sprawie płyty obornikowej i budynku gospodarczego, zlokalizowanych na działce nr [...], położonej w miejscowości P. gm. J.-L.. Natomiast MWINB postanowieniem nr [...] z 19 listopada 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Zawiadomieniem z 18 grudnia 2024 r. znak: [...] organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działce nr [...], zaś pismem z tego samego dnia – 18 grudnia 2024 r. znak: [...] zawiadomił
o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie dotyczącej płyty obornikowej.
W toku postępowania PINB uzyskał zdjęcia lotnicze działki nr [...] z okresu od 2010 do 2024 r. i ocenił, że na zdjęciu lotniczym z 2011 r. płyta obornikowa jest niewidoczna, na zdjęciu z 2014 r. w miejscu płyty obornikowej widoczny jest obornik,
a na zdjęciu z 2017 r. widoczna jest przedmiotowa płyta obornikowa. Na każdym z ww. zdjęć widoczne są zabudowania, w tym budynek inwentarski.
Następnie Starostwo Powiatowe w R. pismem z 28 stycznia 2025 r. poinformowało, że nie posiadają żądanych dokumentów w niniejszej sprawie, tj. zgłoszeń lub udzielanych pozwoleń na budowę/rozbudowę budynku inwentarskiego
i płyty obornikowej. Z kolei Urząd Miejski w J.- L. pismem z 15 stycznia 2025 r. poinformował, że w rejestrach pozwoleń na budowę i użytkowanie wydanych przez ten organ pod pozycją [...] w roku 1973 znajduje się zapis, że została wydana decyzja pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego [...] zaś pod pozycją [...]
w roku 1975 zarejestrowano wydanie decyzji pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego [...] dla poprzedniego właściciela. Nie jest jednak możliwe przekazanie kserokopii dokumentów w tej sprawie, gdyż zostały one wybrakowane.
W toku postępowania przed organem I instancji uczestnik postępowania zakwestionował opis zdjęcia lotniczego z 2011 r. twierdząc, że w okresie od 2010 r. nie posiadał zwierząt w oborze, nie prowadził większej produkcji rolnej, którą zwiększył dopiero w 2012 r., w związku z czym płyta obornikowa nie była wówczas użytkowana
i na zdjęciu nie jest wyraźnie widoczna, być może z powodu przysłonięcia kurzem, piachem, liśćmi. W jego ocenie na ww. zdjęciu krawędź płyty obornikowej widoczna jest poniżej narożnika budynku inwentarskiego, po jego prawej stronie oraz że na pewno istniała w 1994 r., gdy zakupił nieruchomość.
W piśmie z 2 stycznia 2025 r. uczestnik postępowania oświadczył, że nie jest prawdą twierdzenie skarżącej zawarte w piśmie z 23 lipca 2024 r., jakoby płyta obornikowa wykonana została w 2019 r. W celu udokumentowania, że płyta obornikowa istniała wraz z budynkiem inwentarskim od kilkudziesięciu lat załączył do pisma dokumenty, które to potwierdzają, w tym m. in.: oświadczenia z 2 stycznia 2025 r. poprzednich właścicieli gospodarstwa rolnego – A. S. oraz jej brata L. K., którzy poświadczyli, że budynek inwentarski wraz z płytą do składowania obornika, znajdującą się wzdłuż południowej ściany budynku inwentarskiego, wybudowane zostały przez ich ojca – H. K. w 1973 r., a także oświadczenie z 2 stycznia 2025 r. lekarza weterynarii G. K., zajmującego się od 1994 r. zwierzętami, który oświadczył, że widział obornik składowany na przedmiotowej płycie obornikowej, zarówno przez H. K., jak i uczestnika postępowania. Inne dokumenty, które potwierdzają istnienie płyty obornikowej od kilkudziesięciu lat, to: umowa nr [...] z 3 listopada 2004 r., zawarta pomiędzy R. P. a Bankiem [...] w P.
o kredyt na utworzenie lub urządzenie gospodarstwa rolnego, w której w § 1 pkt 2 wymieniona jest m. in. płyta obornikowa jako element gospodarstwa podlegającego modernizacji, adaptacji i remontowi ze środków zaciągniętego kredytu. Ponadto "płyta żelbetowa na gnojowicę" wyszczególniona jest w kosztorysie wskaźnikowym na wykonanie modernizacji budynków inwentarskich z 4 października 2004 r., który stanowi załącznik do ww. umowy bankowej. W celu udokumentowania prawdziwości podanej informacji dotyczącej zmniejszenia produkcji rolnej w latach 2010-2012 uczestnik postępowania załączył również informację pochodzącą z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), z której wynika, że w 2010 r.
i na początku 2011 r. liczba świń w gospodarstwie wynosiła 2 sztuki, natomiast w 2012 r. zwiększyła się do 7 sztuk.
Decyzją z 7 kwietnia 2025 r. Nr [...] PINB, działając na podstawie art.
105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej płyty obornikowej, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości P., gmina J.-L..
W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu ustalonego w sprawie stanu faktycznego, PINB wskazał, że w latach 1973 i 1975 poprzedni właściciel działki nr [...] uzyskał pozwolenia na budowę dla dwóch budynków inwentarskich. Natomiast
z dokumentów przedłożonych przez uczestnika postępowania wynika, że płyta obornikowa stanowiła jeden z elementów budynku inwentarskiego, co prowadzi do wniosku, że obiekty te nie stanowią samowoli budowlanej, a zatem brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej (nakazowej). Dlatego wszczęte postępowanie w sprawie dotyczące przedmiotowej płyty obornikowej należało umorzyć.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wskazując, że PINB błędnie interpretuje przepisy prawa budowlanego. Wskazała na obowiązki właściciela obiektu budowlanego wynikające z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: P.b.). W ocenie skarżącej przywołane przez PINB decyzje dotyczące pozwolenia na budowę dwóch budynków inwentarskich ([...] i [...]) nie stanowią dowodu, że budynki te zostały wybudowane zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Uczestnik postępowania nie posiada żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowych obiektów budowlanych (budynku gospodarczego oraz płyty obornikowej), potwierdzających ich legalność oraz użytkowanie zgodnie z ich przeznaczeniem. Do właściciela nieruchomości należy obowiązek dowodowy wykazania legalności budynków, zaś obecny właściciel po nabyciu nieruchomości tego obowiązku nie dopełnił. Z zeznań świadków nie wynika, aby przedmiotowe obiekty były wybudowane w sposób zgodny z prawem. Natomiast przywoływanie lekarza weterynarii czy poprzedniego właściciela nie jest celowe, ponieważ nie są to osoby pełniące funkcje techniczne w budownictwie i nie mogą prawidłowo ocenić, jaki obiekt jest płytą obornikową lub czy budynek jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczaniem.
Skarżąca do odwołania załączyła opinię techniczną wykonaną przez mgr. inż. M. T., posiadającego uprawnienia budowlane bez ograniczeń nr [...], z której wynika, że w obecnym miejscu płyty obornikowej nie było w latach 2010 – 2011.
Skarżąca wskazała, że w 2015 r. uzyskała decyzję na budowę budynku jednorodzinnego na działce nr [...], stanowiącej jej własność, zgodnie z którą odległość domu jednorodzinnego od granicy północnej działki z działką nr [...] wynosi 23,18 m. Starosta R. nie wydałby decyzji pozwolenia na budowę, gdyby płyta obornikowa istniała w 2015 r. w obecnym miejscu. Na mapie do celów projektowych brak jest lokalizacji jakiegokolwiek obiektu budowlanego w miejscu obecnej płyty obornikowej, co jest zgodne ze zdjęciami lotniczymi przywołanymi w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Ponadto zauważyła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami płytę obornikową lokalizuje się minimum 4 m od granicy działki sąsiedniej.
Zdaniem skarżącej z przedstawionych dowodów wynika, że płyta obornikowa została wykonana niezgodnie z przepisami prawa i należy nakazać jej rozbiórkę.
Decyzją z 4 czerwca 2025 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 2 P.b., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan sprawy oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne związane z art. 105 § 1 k.p.a.
MWINB wskazał, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez PINB,
w tym dokumenty złożone przez uczestnika postępowania oraz zdjęcia lotnicze, przeczą twierdzeniom skarżącej, że sporna płyta obornikowa powstała w 2019 r. Wbrew stanowisku organu I instancji, MWINB uznał, że na zdjęciu wykonanym w 2011 r. widoczna jest płyta obornikowa, ale bez składowanego na niej obornika, co potwierdzają również zdjęcia lotnicze pozyskane z ogólnodostępnego portalu [...]. Na zdjęciu z 2013 r. widoczna jest nieużytkowana płyta obornikowa, natomiast obornik widoczny jest na zdjęciu z 2015 r. W ocenie organu II instancji już sama analiza zdjęć lotniczych obala twierdzenia skarżącej, że płyta obornikowa powstała w 2019 r. Poza tym analiza dokumentacji przedstawionej przez uczestnika postępowania (umowa o kredyt Nr [...], kosztorys wskaźnikowy na wykonanie modernizacji budynków inwentarskich, zgodne oświadczenia poprzednich właścicieli, sąsiadów i lekarza weterynarii) prowadzi do wniosku, że sporna płyta obornikowa istniała w momencie zakupu nieruchomości w 1994 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, dalej: P.b. z 1974 r.) w rozdziale 8 o utrzymaniu obiektów budowlanych właściciel nie był zobligowany do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego realizacją. Tym samym, w przypadku braku obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej przez inwestora budynku, brak jest możliwości żądania tych dokumentów od aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości.
Wobec nieistnienia (do 1 stycznia 1995 r.) regulacji prawnej zobowiązującej inwestorów czy zarządców nieruchomości do przechowywania dokumentacji budowlanej, w tym wydanych pozwoleń na budowę i przyjętych zgłoszeń robót budowlanych, a także istnienia tego obowiązku w stosunku do organów administracji jedynie przez okres pięciu lat, nie sposób przyjąć, że brak tych dokumentów oznacza realizację robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia bądź zgłoszenia, czy też niezgodnie z danym pozwoleniem. Żaden przepis P.b. nie wprowadza domniemania samowoli budowalnej tylko dlatego, że inwestor lub jego następca po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów. Poprzedni właściciel działki nr [...], że pozwolenie na budowę z 1973 r. dotyczy również spornej płyty obornikowej.
W ocenie organu II instancji, jeśli właściwy organ posiada informację o wydanym pozwoleniu na budowę, a z postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji wynika, że sporna płyta obornikowa stanowiła jeden z elementów budynku inwentarskiego i została wybudowana razem z tym budynkiem, to tym samym jej posadowienie nie stanowi samowoli budowlanej.
W przedmiotowej sprawie, zdaniem MWINB, nie znaleziono podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i nakładania na obecnego właściciela obiektu obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego. Braku możliwości odnalezienia całej dokumentacji dotyczącej budowy spornego budynku inwentarskiego, w tym płyty obornikowej, nie można interpretować na niekorzyść właściciela. Natomiast zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza i kwestionuje ustalenia.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, MWINB uznał, że
w świetle zgromadzonych w toku postępowania dowodów bez znaczenia pozostaje brak naniesienia spornej płyty na projekt zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do decyzji Starosty R. Nr [...] z 10 września 2015 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...].
Natomiast opinia techniczna sporządzona przez mgr. inż. M. T. nie stanowi wiarygodnego dowodu w sprawie, bowiem przedstawiony w niej opis techniczny nie spełnia wymogów kompleksowej dokumentacji technicznej. Wiodącym celem opinii jest ocena analizowanego stanu na tle obowiązujących przepisów prawnych i technicznych. Tymczasem załącznik graficzny do opinii nie opiera się na jakichkolwiek dokumentach; jej autor jedynie sam wrysował płytę, wskazując na jej brak w latach 2010-2011. Ponadto budynki zaznaczone na tej opinii nie odzwierciedlają stanu faktycznego aktualnego na 2010/2011 rok. W tych latach na działce nr [...] brak było budynku mieszkalnego (pozwolenie na budowę wydano w 2015 r.). Dodatkowo uczestnik postępowania 2 czerwca 2025 r. oświadczył do protokołu, że M. T. nigdy nie był na działce nr [...] .
Skargę na decyzję MWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że "płyta obornikowa" po raz pierwszy została zdefiniowana w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877, dalej: rozporządzenie
z 1997 r.). Niemożliwe jest więc uzyskanie pozwolenia na budowę dla płyty obornikowej przed datą wejścia w życie ww. rozporządzenia , tj. przed 29 kwietnia 1998 r.
Skarżąca zarzuciła, że przedmiotowa płyta nie jest wykonana zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia z 1997 r. Decyzja Starosty R. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce skarżącej nr [...] byłaby sprzeczna z prawem, jeśli płyta obornikowa istniałaby w momencie jej wydania, gdyż odległości wymienione w § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 1997 r. nie byłyby zachowane (25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, nie mniej niż 30 m od okien
i drzwi w tych pomieszczeniach).
W ocenie skarżącej wszystkie dowody w randze dokumentu (zdjęcia lotnicze, mapy geodezyjne, opinia techniczna, decyzja Starosty R.) wskazują, że płyta obornikowa nie mogła istnieć przed 2015 r. Natomiast oświadczenie uczestnika postępowania, że od czasu nabycia nie budował ani nie rozbudowywał istniejących obiektów jest niewiarygodne, ponieważ obecnie na działkach nr [...] i nr [...] nie znajduje się żaden budynek drewniany, o którym mowa w akcie notarialnym z 1994 r. (A Nr [...]), tylko murowany budynek mieszkalny oraz 6 budynków gospodarczych murowanych.
Skarżąca zarzuciła w skardze, że MWINB nieprawidłowo ocenił hierarchię ważności dowodów, jeśli powołał się na oświadczenia uczestnika postępowania
i stawia je wyżej, aniżeli dowody z dokumentów. Wskazała na niespójność w materiale dowodowym, jeśli z aktu notarialnego wynika, że zabudowa murowana na działce nr [...] i nr [...] powstała 40 lat przed jego spisaniem, czyli w latach 50., natomiast pozwolenia na budowę pochodzą z lat 70. Poza tym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby MWINB oceniał zgodność aktualnego stanu obiektu z P.b. Natomiast PINB nie ocenił właściwie przedmiotowego obiektu podczas wizji lokalnej, ponieważ konieczne jest określenie szkodliwego obszaru oddziaływania.
Na rozprawie sądowej 18 września 2025 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz dopuszczenie dowodu
z kopii mapy do celów projektowych z 2010 r. na dowód braku płyty obornikowej przy granicy działki nr [...].
Uczestnik postępowania, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi, uznając ją za bezzasadną w stopniu oczywistym. W obszernym piśmie procesowym z 16 września 2025 r. (k. 33-36) zawarł swoje stanowisko, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze oraz podzielił stanowisko
i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa,
a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Na gruncie P.b. postępowanie staje się, co do zasady, bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów P.b. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 729/22, publ. LEX nr 3501945). Takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r, sygn. akt II OSK 542/21, publ. CBOSA). Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1138/21, publ. LEX nr 3304575, wyrok NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2502/20, publ. LEX nr 3195737).
Oczywiste jest przy tym, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego
i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA
w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 668/18, publ. CBOSA). Umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości stanowi więc następstwo ustaleń faktycznych oraz ocen dowodów uzyskanych przez organy nadzoru budowlanego w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego zgodnie
z zasadami procesowymi określonymi w przepisach k.p.a. Przede wszystkim w sposób jednoznaczny należy określić przedmiot postępowania oraz kierunek prowadzenia tego postępowania w stosunku do jego przedmiotu w oparciu o przepisy P.b. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 708/19, publ. CBOSA, wyrok WSA w Białymstoku z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 729/22, publ. LEX nr 3501945).
W niniejszej sprawie przedmiot i kierunek postępowania został zakreślony zawiadomieniem z 18 grudnia 2024 r. o jego wszczęciu z urzędu na podstawie art. 61
§ 4 k.p.a. oraz art. 53a ust. 2 P.b. Istotne jest w tym miejscu wskazanie, że znowelizowane od 19 września 2020 r. przepisy P.b. określiły, że w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem P.b. postępowania wszczynane są
wyłącznie na zasadzie oficjalności, tj. z urzędu (w tym uproszczone postępowanie legalizacyjne). Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach tych postępowań mają charakter nakazów lub zakazów, które organ nadzoru budowlanego ma obowiązek podjąć, kiedy stwierdzi naruszenie P.b. w zakresie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21, publ. LEX nr 3518701). Niewątpliwie więc wskazywany w toku postępowania przez skarżącą przepis art. 61 P.b. odnoszący się do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, znajdujący się w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", nie był objęty przedmiotem postępowania wszczętego z urzędu zawiadomieniem z 18 grudnia 2024 r.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego były zgodne co do tego, że zebrany materiał dowodowy przemawiał za umorzeniem postępowania wszczętego
z urzędu, dotyczącego płyty obornikowej, zlokalizowanej na działce nr [...]
w miejscowości P., gmina J.-L.. Sąd w całości podziela ustalenia
i ocenę organów w tym zakresie, uznając, że brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia żądania skarżącej i wydania nakazu rozbiórki płyty obornikowej jako wykonanej niezgodnie z przepisami prawa.
Organy orzekające w sprawie przeprowadziły szerokie postępowanie dowodowe, w toku którego ustaliły, że dla poprzedniego właściciela gospodarstwa rolnego zostały wydane 2 decyzje o pozwoleniu na budowę: budynku inwentarskiego [...] (pozycja 57 rejestru pozwoleń z 1973 r.) oraz budynku inwentarskiego [...] (pozycja [...] rejestru pozwoleń z 1975 r.). Z uwagi jednak na brak w ówczesnym P.b.
z 1974 r. przepisu nakładającego na właścicieli budynków obowiązku przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego (taki przepis funkcjonuje w P.b. obowiązującym od 1 stycznia 1995 r. – art. 63 P.b.), nie można wymagać od aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości (uczestnika postępowania) okazania w toku postępowania administracyjnego stosownego pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego wraz z płytą obornikową, położonego przy granicy z działką skarżącej.
Z informacji Urzędu Miejskiego w J.-L. wynika, że nie jest możliwe przekazanie kserokopii tych dokumentów, ponieważ zostały one wybrakowane zgodnie z zezwoleniem Archiwum Państwowego w R. Nr [...] z 4 sierpnia 1989 r. jako pozycja [...] spisu akt przekazanych ze składnicy – "Pozwolenia na budowę 1973-1978" (pismo z 15 stycznia 2025 r.).
W konsekwencji organy prawidłowo przyjęły, że brak możliwości odnalezienia
i okazania całej dokumentacji budowlanej budynku inwentarskiego wraz z płytą obornikową sam w sobie nie oznacza, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną tejże płyty obornikowej, bowiem stanu samowoli budowlanej nie wolno domniemywać (por. wyrok NSA z 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1265/22, publ. LEX nr 3688166).
Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza formalnej teorii dowodów, tj. nie wprowadza obowiązku udowadniania pewnych faktów jedynie za pomocą określonych dowodów. W celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. obowiązuje w k.p.a. tzw. swobodna ocena dowodów dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy.
Realizując obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy PINB pismem z 3 sierpnia 2024 r. zwrócił się do Głównego Geodety Kraju o nadesłanie zdjęć lotniczych wykonanych w latach 2010-2024. Zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101, dalej: P.g.i.k.) tzw. zobrazowania lotnicze stanowią część państwowego zasobu geodezyjnego
i kartograficznego, prowadzonego na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Organ I instancji, zgodnie z art. 40c ust. 1 P.g.i.k., otrzymał stosowną licencję w zakresie wykorzystywania udostępnionych mu materiałów zasobu. Uzyskane przez organ I instancji zdjęcia lotnicze przedmiotowej działki z lat: 2011, 2014 i 2017 stanowią dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a więc stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Tym samym jest to dowód obiektywny, niezależny od zainteresowanych stron. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji dodatkowo pozyskał zdjęcia lotnicze z ogólnopolskiego portalu [...] z lat: 2013 r. i 2015 r.
Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że zdjęcia lotnicze (dokumenty urzędowe) dowodzą istnienia płyty obornikowej nie tylko przed 2019 r., ale i przed 2015 r. Na zdjęciach z 2011 r. i 2013 r. widoczna jest płyta obornikowa, ale nieużytkowana, na zdjęciach z 2014 r. i 2015 r. widoczny jest w miejscu płyty obornik, zaś na zdjęciu
z 2017 r. widoczna jest płyta obornikowa bez składowanego na niej obornika. Nie została zatem wykazana w toku postępowania okoliczność podniesiona przez skarżącą w piśmie z 23 lipca 2024 r., że przed 2019 r. obornik był składany na gruncie oraz zarzut skargi, że płyta obornikowa nie mogła istnieć przed 2015 r.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że uczestnik postępowania przy piśmie
z 2 stycznia 2025 r. przedłożył organom nadzoru budowlanego obszerną dokumentację na okoliczność wykazania, że płyta obornikowa istniała od początku w jego gospodarstwie rolnym, nabytym od L. K. i A. S. na podstawie aktu notarialnego, sporządzonego w Kancelarii Notarialnej w R. 9 marca 1994 r. Repertorium [...] (k. 7 akt organu II instancji). Przedmiotowa płyta obornikowa stanowiła element budynku inwentarskiego, zlokalizowanego w sąsiedztwie działki skarżącej, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1973 r., który był modernizowany przez uczestnika postępowania (por. umowa o kredyt na utworzenie lub urządzenie gospodarstwa rolnego Nr [...] z 8 listopada 2004 r., kosztorys wskaźnikowy na wykonanie modernizacji budynków inwentarskich, w tym płyty żelbetowej na gnojownicę z 4 października 2004 r., kosztorys budowlany uproszczony obejmujący również płytę żelbetową na gnojownicę (gnojownik) wraz ze zbiornikiem
z października 2004 r., kosztorys powykonawczy z marca 2005 r., obejmujący budynek chlewni wraz z płytą na gnojownicę, oświadczenia L. K. i A. S. – wcześniejszych właścicieli gospodarstwa rolnego oraz lekarza weterynarii – G. K. z 2 stycznia 2025 r.).
Zatem organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, z którego wynika, że właściwy organ posiada informację o wydanym w 1973 r. pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego wraz z płytą obornikową. W ocenie Sądu wszechstronna i logiczna ocena całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że pomimo braku w aktach sprawy oryginału lub urzędowo uwierzytelnionej decyzji o pozwoleniu na budowę nie można uznać, że sporna płyta obornikowa stanowi samowolę budowlaną. Brak możliwości odnalezienia całej dokumentacji budowlanej dotyczącej płyty obornikowej nie może być bowiem interpretowana na niekorzyść aktualnego właściciela (uczestnika postępowania).
W ocenie Sądu wszystkie dowody zebrane w sprawie tworzą logiczną całość, są ze sobą spójne, a ich ocena przez organy nie wykroczyła poza granice swobodnej oceny dowodów.
Niezasadny jest zarzut skargi, że PINB podczas oględzin 26 sierpnia 2024 r. nie ocenił właściwie przedmiotowego obiektu. Z akt sprawy wynika, że czynności kontrolne odbyły się po prawidłowym zawiadomieniu stron, sporządzeniu protokołu i dokumentacji fotograficznej, z udziałem uczestnika postępowania, jednak bez stawiennictwa skarżącej. Podczas oględzin nie stwierdzono przeciekającej na grunt skarżącej gnojownicy; na murku betonowym stanowiącej obrzeże płyty obornikowej od strony południowej brak jest śladów zacieków, a pas gruntu między murkiem a drewnianym budynkiem na działce nr [...] jest suchy (vide: strona 3 protokołu oględzin). Podobnie stwierdzono podczas kontroli przedmiotowej płyty obornikowej 20 sierpnia 2019 r. przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Gminy w J.-L., iż obornik magazynowany jest na wybetonowanej płycie obornikowej, zlokalizowanej przy budynku inwentarskim, pod płytą znajduje się zbiornik na gnojownicę, który jest zamknięty włazem. Nie stwierdzono śladów przenikania gnojownicy do gruntu (vide: pismo z 28 sierpnia 2019 r. będące załącznikiem do pisma uczestnika postępowania z 2 stycznia 2025 r.).
Odnosząc się do zarzutu skargi, że powoływanie się na oświadczenia uczestnika postępowania stanowi naruszenie k.p.a., Sąd stwierdza, że oświadczenia składane przez stronę oraz przedstawiane przez nią dokumenty korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub faktami znanymi organowi (zob. wyrok SN z 20 września 1990 r., sygn. akt III ARN 9/90, publ. OSNCP 1991, nr 10–12, poz. 129; wyrok NSA z 17 września 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1300/97, publ. "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 29). Nie stanowi sprzeczności w materiale dowodowym zauważona przez skarżącą niespójność, że z aktu notarialnego wynika, iż zabudowa murowana na działce nr [...] i nr [...] powstała 40 lat temu, zaś organ gminny poinformował o 2 pozwoleniach na budowę budynków inwentarskich w latach 1973 r. i 1975 r. Należy w tym wypadku wziąć pod uwagę daty wynikające z informacji urzędowej o pozwoleniach na budowę, ponieważ w akcie notarialnym widnieją tylko oświadczenia stawających, które mogą być obarczone błędem pamięciowym. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że niewiarygodne jest oświadczenie uczestnika postępowania, że "od czasu nabycia gospodarstwa nie budował ani nie rozbudowywał istniejących obiektów", jeśli obecnie na działkach objętych aktem notarialnym znajduje się murowany budynek mieszkalny jednorodzinny oraz 6 budynków gospodarczych murowanych. Z wyjaśnień uczestnika postępowania zawartych w protokole oględzin wynika bowiem, że jego wypowiedź nie odnosiła się do domu mieszkalnego, lecz do budynków gospodarczych, w tym do płyty obornikowej, istniejących w dacie zakupu gospodarstwa, które poddawał jedynie modernizacji.
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokonał również oceny dowodu przedstawionego przez skarżącą na etapie odwołania od decyzji PINB, a mianowicie opinii technicznej dotyczącej płyty obornikowej, sporządzonej 22 kwietnia 2025 r. przez mgr. inż. M. T. (nr upraw. [...]). Z treści tej opinii wynika, że w przedziale lat 2010-2011 jej autor był kilkakrotnie na działce nr [...] (uczestnika postępowania), jak również na działce nr [...] (skarżącej) i podczas swoich wizyt nie stwierdził żadnego obiektu, "który spełniałby wymogi techniczno-prawne dotyczące wykonania płyty obornikowej na działce nr [...] w granicy lub bliskim sąsiedztwie działki nr [...] w zaznaczonym miejscu na załączniku graficznym". MWINB nie uwzględnił tego dowodu, szeroko argumentując stanowisko w tym zakresie
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 8). Zdaniem organu odwoławczego organ nadzoru budowlanego nie może automatycznie uznawać przedstawionej przez strony dokumentacji sporządzonej przez osobę z uprawnieniami bez jej weryfikacji. Przedstawiony wraz z odwołaniem opis techniczny (sporządzony po wydaniu decyzji przez organ I instancji) nie spełnia wymogów kompleksowej dokumentacji technicznej. Taka opinia powinna zawierać: określenie celu i zakres opracowania, podstawy formalne, listę albo kopie udostępnionych dokumentów, opis i charakterystykę przedmiotu opracowania, zalecenia dotyczące przedmiotu opracowania oraz wnioski końcowe. Tymczasem załącznik graficzny do opinii nie opiera się na żadnych dokumentach, a jedynie jej autor sam wrysował płytę, wskazując na jej brak w latach 2010-2011. Jak zauważył MWINB, budynki zaznaczone na tej opinii nie odzwierciedlają stanu faktycznego aktualnego na lata 2010/2011, ponieważ w tym czasie na działce skarżącej nr [...] nie było budynku mieszkalnego (pozwolenie na budowę wydano
w 2015 r.). Ponadto uczestnik postępowania oświadczył do protokołu 2 czerwca 2025 r., że M. T. nigdy nie był na jego działce nr [...].
W związku z powyższym Sąd podziela ocenę MWINB, że opinia techniczna sporządzona przez biegłego M. T. nie stanowi wiarygodnego dowodu
w przedmiotowej sprawie, a więc nie może podważyć ustaleń faktycznych dokonanych na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego przez organy
i przedstawionego przez uczestnika postępowania.
W świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ odwoławczy uznał również za pozostający bez znaczenia dołączony do odwołania projekt zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik do decyzji Starosty R. Nr [...] z 10 września 2015 r. Zdaniem Sądu organ administracji może odmówić przeprowadzenia dowodu, jeżeli uzna, że przeprowadzenie takiego dowodu nie wniesie nic nowego do sprawy (zob. wyrok NSA z 26 września 1995 r., sygn. akt SA/Lu 1929/94, publ. "Serwis Podatkowy" 1998, nr 10, s. 37). Podstawą do odmowy przeprowadzenia dowodu jest zatem zarówno stwierdzenie, że dowód dotyczy okoliczności niemającej znaczenia dla sprawy, jak i stwierdzenie, że dana okoliczność została już udowodniona za pomocą innych dowodów.
Sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z kopii mapy do celów projektowych z 2010 r., stanowiący załącznik do decyzji Starosty R. o pozwoleniu na budowę nr [...] z 2 sierpnia 2010 r., ponieważ nie jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie. Przeciwnie, wprowadza on wątpliwości, bowiem wg stanowiska pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie sądowej dowód ten dotyczy wydania pozwolenia na budowę domu dla skarżącej z 2010 r., gdy tymczasem do odwołania skarżąca dołączyła załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z 10 września 2015 r. nr [...].
W odniesieniu do zarzutu skargi, że niemożliwe jest dokonanie zgłoszenia lub uzyskanie pozwolenia na budowę dla płyty obornikowej przed datą wejścia w życie rozporządzenia z 1997 r., tj. przed 29 kwietnia 1998 r., Sąd stwierdza, że w istocie § 6 tego rozporządzenia przewiduje warunki sytuowania urządzeń i budowli służących do usuwania i przechowywania odchodów zwierzęcych. Jednak przepisów wskazanego rozporządzenia nie stosuje się do budowli rolniczych, w tym do płyty do składowania obornika, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja
o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji lub jeśli budowę niewymagającą pozwolenia rozpoczęto przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (por. § 49 w związku z § 3 rozporządzenia z 1997 r.).
Podsumowując: postępowanie administracyjne wykazało, że przedmiotowa płyta obornikowa została wykonana razem z budynkiem inwentarskim, dla którego wydano pozwolenie na budowę w 1973 r., zatem nie stosuje się do niej przepisu § 6 rozporządzenia z 1997 r. i nie można uznać, że została wybudowana w 2019 r.
w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym prawidłowe było umorzenie w tej sprawie postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, bowiem brak było podstaw do orzeczenia rozbiórki spornej płyty obornikowej.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.
Na marginesie należy dodać, że postępowanie administracyjne wszczęte
z urzędu 18 grudnia 2024 r. w sprawie dotyczącej budynku inwentarskiego (przy którym usytuowana jest sporna płyta obornikowa), zlokalizowanego na działce nr [...]
w miejscowości P., gmina J.-L., zostało zakończone decyzją MWINB z 4 czerwca 2025 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB z 7 kwietnia 2025 r. Nr [...] o umarzeniu postępowania administracyjnego. Następnie wyrokiem z 18 września 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 586/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję MWINB dotyczącą budynku inwentarskiego.