VIII SA/Wa 580/24

VIII SA/Wa 580/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Iwona Szymanowicz-Nowak
Justyna Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 217,  art. 218
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
art. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 23 maja 2024 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 23 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "SKO" lub "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu zażalenia W. B. (dalej: "skarżący" lub "strona") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z 9 kwietnia 2024 r. o odmowie wydania stronie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym w okresie od 9 grudnia 1983 r. do 30 września 1986 r.
Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Postanowieniem z 9.04.2024 r. znak sprawy: [...] Wójt Gminy R. na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców M. i W. B. zam. R. [...], [...] R. w okresie od 9 grudnia 1983 r. do 30 września 1986 r. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że skarżący wnioskiem z 3.04.2024 r. zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od 9 grudnia 1983 r. do 30 września 1986 r. Organ wskazał, że może wydać zaświadczenie tylko
i wyłącznie na podstawie posiadanych własnych dokumentów, a nie dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę. Wójt Gminy R. nie posiada ewidencji, rejestrów ani innych dokumentów, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a., z których wynika, że wnioskodawca pracował w gospodarstwie rolnym rodziców we wskazanym okresie.
W zażaleniu na to postanowienie skarżący wystąpił o jego uchylenie
i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nieuwzględnienie dowodów z przesłuchania dwóch świadków oraz innych dokumentów urzędowych przez organ I instancji.
W uzasadnieniu podał, że 22 marca 2024 r. w Urzędzie Gminy w R. odbyło się przesłuchanie dwojga świadków na okoliczność udowodnienia pracy skarżącego w ww. okresie w gospodarstwie rolnym rodziców. W przesłuchaniu świadków i spisaniu oraz poświadczeniu ich zeznań uczestniczyli pracownicy urzędu. Po sporządzeniu protokołów przesłuchania świadków zrobiono kserokopię tych dokumentów, które znajdują się w dokumentacji urzędu gminy. Oprócz tych dokumentów urzędowych w posiadaniu UG w R. znajdują się także inne: "Karta Gospodarstwa W. i M. B." za lata 1980-1992 oraz dane dotyczące miejsca zamieszkania wnioskodawcy i jego rodziców w latach 1983-1986. Tymczasem w piśmie o odmowie wydania zaświadczenia Wójt stwierdza, że urząd nie posiada żadnych własnych dokumentów na okoliczność potwierdzenia pracy strony w gospodarstwie rolnym rodziców, a przedłożone przez niego dokumenty nie są żadnym dowodem. Z uwagi na powyższe uchybienia oraz jednoznaczne stanowisko pracodawcy strony, który przez swojego pełnomocnika stwierdził, że jedynym wiążącym dyrektora dokumentem jest zaświadczenie z gminy, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, zdaniem skarżącego zażalenie jest zasadne.
Powołanym na wstępie i zaskarżonym w sprawie postanowieniem z dnia 23 maja 2024 r., SKO utrzymało w mocy postanowienie Wójta.
Na wstępie uzasadnienia postanowienia przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie.
Podało następnie, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310; dalej: "ustawa"). Przywołało jej art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3. Wskazało, iż wydawanie zaświadczeń uregulowane zostało w dziale VII K.p.a. (art. 217- art. 219).
W świetle treści tych przepisów Kolegium wywiodło, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter gabinetowy, w którym upoważniony pracownik organu administracji weryfikuje żądanie wydania zaświadczenia poprzez pryzmat przesłanek opisanych w art. 217 § 2 k.p.a. Zwróciło przy tym uwagę na korelację art. 3 ust. 2 ustawy i art. 218 § 1 k.p.a. stwierdzając, że podstawą wydania zaświadczenia są dokumenty posiadane przez organ. Wydanie zaświadczenia jest zatem uzależnione od posiadanej przez organ wydający bazy danych.
Wynikająca zaś z art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., I OSK 1778/11, LEX nr 1311429, czy też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, LEX nr 1452122: "Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających
z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów").
Wskazało, iż z akt sprawy wynika, że organ nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi okres pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, co stanowiło o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia.
Zdaniem Kolegium, z art. 3 ustawy wynika, że możliwość udokumentowania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców zeznaniami świadków jest możliwa dopiero
w sytuacji, gdy w urzędzie gminy właściwym ze względu na miejsce położenia gospodarstwa, nie istnieją dokumenty wystarczające do wydania zaświadczenia,
o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy i fakt ten zostanie stwierdzony pismem tego urzędu (art. 3 ust. 2 ustawy), czyli jak w rozpoznawanej sprawie. Ustawa w art. 3 ust. 3 wskazuje jako środek dowodowy "zeznania co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne".
Skarżący może udokumentować swoją pracę w trybie art. 3 ust. 3 ustawy, jednak nie na gruncie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Nie jest dopuszczalne bowiem dokonywanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dokonywanie ocen prawnych niewynikających
z danych ewidencyjnych. Organ nie może rozstrzygać żadnych kwestii, gdyż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym.
Natomiast zakres postępowania dowodowego z art. 218 § 2 k.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie istniejących wątpliwości. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a., dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA w Warszawie z 25 października 2000 r., sygn. akt V SA 760/00, dostępny w CBOSA).
Powyższe stanowisko, co do charakteru zaświadczenia i uproszczonego postępowania wyjaśniającego, w ocenie Kolegium zostało zaprezentowane jednolicie
w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. w wyrokach NSA z dnia 9 lutego 2018 r.
I OSK 813/16, z 22 stycznia 2018 r. II OSK 1403/17; z 20 grudnia 2017 r. I OSK 602/17, w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych o sygnaturach: II SA/Ke 844/17,
VII SA/Wa 838/17, II SAB/Ke 44/17, dostępne w CBOSA).
W konsekwencji, udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wtedy, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy. Jednakże zeznania tych świadków są oceniane przez pracodawców lub właściwe organy
w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy. Nie mogą one natomiast stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13, wyrok WSA w Lublinie sygn. akt
II SA/Lu 581/17; dostępne w CBOSA). Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że art. 3 ust. 3 ustawy nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a.
Regulacja ustawy nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (por. w wyrok NSA z 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1414/15, dostępny
w CBOSA). Niemniej jednak, w ocenie Kolegium zeznania świadków mogą być oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy, ale nie mogą one stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy.
Z podanych względów organ odwoławczy wszystkie zarzuty zażalenia uznał za chybione i pozbawione wpływu na wynik sprawy. Zauważyło, że powoływane przez stronę dokumenty potwierdzają fakt zameldowania, a nie pracy w gospodarstwie rolnym. Karta gospodarstwa, nakaz płatniczy oraz dane dotyczące zamieszkania wnioskodawcy nie są dokumentami potwierdzającymi pracę w gospodarstwie rolnym. Podobnie nie ma znaczenia powoływane przez stronę wymaganie stawiane przez jego pracodawcę - ta okoliczność nie może determinować rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Jak wskazało Kolegium, zeznania świadków mogą być oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący postawił następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 3 ustawy z 20 lipca 1990r., o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. nr 54, poz. 310 ze zm.), poprzez niewydanie stosownego zaświadczenia oraz niepodjęcie czynności zmierzających do wypełnienia dyspozycji wskazanej w ww. regulacji;
art. 217 § 2 k.p.a. i art. 218 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie czynności wyjaśniających w zakresie koniecznym do wydania zaświadczenia;
art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością;
art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia wydanego z up. Wójta Gminy R..
W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia, uwzględnienie wniosku i wydanie żądanego zaświadczenia oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do zażalenia w celu wykazania, że w okresie od 9 grudnia 1983 r. do 30 września 1986 r. skarżący pracował
w gospodarstwie rolnym należącym do jego rodziców oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazał, iż art. 3 ustawy nakazuje organowi wydanie zaświadczenia i nie jest on jedynie emanacją interesu osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia. W przypadku braku dokumentów stanowiących podstawę do wydania wnioskowanego zaświadczenia, na podstawie powyższego artykułu organ ma obowiązek zawiadomić o tym wnioskującego na piśmie, lecz nie poprzez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Ustawa wskazuje bowiem jasno, że w takim przypadku istnieje możliwość wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym. Powyższe zaś zostało spełnione, albowiem Wójt Gminy R. w swych zasobach posiada zarówno protokół przesłuchania świadków - L. S. oraz S. K. sporządzone przez pracowników urzędu dnia 22 marca 2024 r., jak również oświadczenie skarżącego z dnia 24 marca 2024 r. w sprawie braku dokumentów. Skarżący podniósł także, iż w toku postępowania przed organem I instancji tj. we wniosku o wydanie zaświadczenia udowodnił spełnienie wszelkich przesłanek do określenia jego jako domownika w myśl przepisów ustawy
o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, a ponadto ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Zdaniem skarżącego z załączonej do wniosku dokumentacji jasno wynika, że po pierwsze w grudniu 1983 roku ukończył 16 lat. Po drugie, zgodnie z "Kartą Gospodarstwa’’, która została sporządzona przez Naczelnika Gminy R. (będącą w posiadaniu Wójta Gminy R.) wynika, iż właścicielami gospodarstwa - rolnikami byli jego rodzice – W. i M. B., a skarżący jako ich syn pozostawał z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym. Dodatkowo z poświadczenia o adresach zameldowania wynika, iż rodzice skarżącego byli zameldowani pod adresem: R. [...], [...] R. odpowiednio w okresach 26 marca 1963 r. do 6 września 2020 r. (matka) oraz od 26 marca 1963 r. do 30 stycznia 1997 r. (ojciec), skarżący zaś jest tam zameldowany stale od 12 stycznia 1968 r. Z "Karty Gospodarstwa" wynika również fakt regularnego opłacania podatku rolnego, związanego z prowadzaniem gospodarstwa, jak również to, że powyższe gospodarstwo stanowiło główne źródło utrzymania jego rodziny. Powyższe dokumenty w sposób bezsporny potwierdzają jego status domownika, albowiem spełnił wszystkie przesłanki gwarantujące przyznanie takiego statusu z ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, obowiązującej od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 1 stycznia 1991 r., co nie zostało w sposób prawidłowy uwzględnione przez organy.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować
z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego
w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w tak określonych granicach kompetencji Sąd uznał, że postanowienie to nie narusza prawa
w sposób uzasadniający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Sporem w sprawie objęta jest zasadność odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców M.
i W. B. zam. R. [...], [...] R. w okresie od 9 grudnia 1983 r. do 30 września 1986 r., na jego wniosek z dnia 2 kwietnia 2024 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym w ww. okresie w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
W ocenie orzekających w sprawie organów, organ nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi okres pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Także powołane przez skarżącego dokumenty nie potwierdzają jego pracy w tym gospodarstwie. Zeznania świadków powinny zaś zostać ocenione przez pracodawcę lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy.
Zdaniem skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia udowodnił spełnienie wszelkich przesłanek do określenia jego jako domownika w myśl przepisów ustawy
o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, a ponadto ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Ocena przedstawionych dokumentów powinna doprowadzić organy do uznania zasadności wydania zaświadczenia zgodnie
z wnioskiem skarżącego. Przedstawił ponadto zeznania dwóch świadków potwierdzające jego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, które powinny stanowić podstawę do wydania wnioskowanego zaświadczenia.
Istota zarzutów skargi sprowadza się do twierdzenia, że dołączone do wniosku: oświadczenie wnioskodawcy w sprawie braku dokumentów, protokoły przesłuchania dwóch świadków i zeznania dwóch świadków, zaświadczenie o figurowaniu w ewidencji gruntów – gruntów rolnych zapisanych na W. B. i M. B., zaświadczenie o zameldowaniu skarżącego pod adresem, pod którym znajdowało się gospodarstwo rolne od dnia 12 stycznia 1968 r., nakaz płatniczy na łączne zobowiązanie pieniężne na rok 1986 dla W. B. oraz zaświadczenie wydanie przez Dyrekcję Zespołu Szkół Ogólnokształcących w S., z którego wynika, iż skarżący w okresie nauki w Liceum Ogólnokształcącym nie mieszkał w internacie, są dowodami wystarczającymi dla dokonania zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców (od dnia 9 grudnia 1983 r. do dnia 30 września 1986 r.) do pracowniczego stażu pracy.
W ocenie Sądu stanowisko skarżącego nie jest trafne.
Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy
w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r., Nr 54, poz. 310, także jako: "ustawa"), ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika
w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych
i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy
w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. W takim wypadku, zgodnie z ustępem 3 art. 3 ustawy okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.
Wspomniana ustawa nie zawiera przepisu, który bezpośrednio odsyła
w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1633/09 - przepisy Działu VII k.p.a. zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek
o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Jest to bowiem postępowanie o bardzo szerokim zakresie podmiotowym, obowiązuje wszystkie organy administracji publicznej i dostępne jest wszystkim osobom, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa.
Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić
w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Przy czym, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).
Z powyższych regulacji wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17). Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym postępowaniu jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dokonywanie ocen prawnych nie wynikających z danych ewidencyjnych i akt sprawy. Organ nie może rozstrzygać żadnych kwestii, gdyż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym.
Należy wyraźnie podkreślić, że zakres postępowania dowodowego określony
w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie istniejących wątpliwości. Uproszczony charakter postępowania
w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować, uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a., zasady dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające,
o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może być substytutem danych wynikających
z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających
z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2000 r. sygn. akt V SA 760/00).
Reasumując, przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające zostało zawężone do "koniecznego zakresu", tj. takiego, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Z tych względów w jego ramach nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Rozdziału 4 k.p.a.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należało uznać, że zasadnie odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści, bowiem brak jest dokumentów, które pozwoliłyby organowi na ustalenie, że skarżący pracował jako domownik w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 9 grudnia
1983 r. do 30 września 1986 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dokumentami potwierdzającymi okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntowe, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym i osobowym oraz inne dokumenty znajdujące się w dyspozycji urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1386/16, z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09). Organ I instancji wskazał, że nie posiada ewidencji, rejestrów ani innych dokumentów, z których wynika, że wnioskodawca pracował w gospodarstwie rolnym rodziców we wskazanym w postanowieniu okresie, na podstawie których mógłby wydać skarżącemu żądane zaświadczenie. Dokumenty, na które wskazuje skarżący jako znajdujące się w posiadaniu organu I instancji, potwierdzają istnienie gospodarstwa rolnego rodziców i zameldowanie w tym gospodarstwie. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazuje bowiem, iż z "Karty Gospodarstwa" wynika, że właścicielami gospodarstwa byli jego rodzice i był opłacany podatek rolny. O zameldowaniu rodziców pod adresem, w którym znajdowało się gospodarstwo świadczą karty meldunkowe. Nie wynika z nich zatem fakt pracy skarżącego w tym gospodarstwie, nawet jeśli tak jak czyni to skarżący wyprowadzać z tych dokumentów wniosek, iż jako syn pozostawał
z rodzicami we wspólnym gospodarstwie domowym. Wobec tego za uzasadnione uznać należało stanowisko Wójta, iż nie było możliwe wydanie zaświadczenia zgodnie
z wnioskiem strony z dnia 2 kwietnia 2024 r.
Sąd także w pełni podziela stanowisko organów, że brak było podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści w oparciu o przedłożone przez stronę dokumenty, w tym zeznania dwóch świadków. Ze złożonych dokumentów można wyprowadzić wniosek o istnieniu gospodarstwa rolnego. Z zaświadczenia
o zameldowaniu wynika fakt zameldowania skarżącego w miejscu, w którym znajdowało się gospodarstwo rolne. Z dokumentów tych nie wynika jednak wykonywanie przez skarżącego pracy w tym gospodarstwie. Wskazać także należy, że dowód z zeznań świadków nie może zostać przeprowadzony w toku postępowania
o wydanie zaświadczenia. Udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wtedy, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia
o pracy, jednakże dowodu z zeznań świadków nie można oceniać w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia, ale w trakcie postępowań, w których okoliczność pracy w gospodarstwie rolnym ma znaczenie prawne. Konstrukcja postępowania dowodowego w sprawie kreowana przez art. 3 ust. 1-3 ustawy przewiduje dopuszczenie dowodu z zeznań świadków - lecz dowód ten może być przeprowadzony przed organem orzekającym w sprawie, a nie przed właściwym do wydania zaświadczenia organem gminy (zob. wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1773/13, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 1141/19, z dnia
10 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1477/18, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia
7 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 905/23).
Podkreślić należy, że art. 3 ust. 3 ustawy nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów w ust. 2 stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia
o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Zaś zgodnie z ust. 3 w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Regulacja ta oznacza tylko i wyłącznie to, że ustawodawca dopuszcza inny sposób dowodzenia przez zainteresowaną osobę okresów pracy w gospodarstwie rolnym, w przypadku, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tej kwestii. Regulacja ta nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (por. w wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1414/15). Wbrew zarzutom skargi nie było możliwe, opierając się o dowód z zeznań świadków, wydanie skarżącemu zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Organ nie był uprawniony do sięgania po nowe źródła dowodowe mające uzupełnić dane jakimi dysponował w ramach prowadzonych ewidencji i rejestrów.
Jak wskazano wyżej, w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity
i utrwalony jest pogląd o niedopuszczalności prowadzenia dowodu z zeznań świadków w celu ustalenia stanu faktycznego, innego niż wynikający z posiadanych przez organ danych, w szczególności wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji
i rejestrów, mającego być podstawą wydania zaświadczenia. Tymczasem skarżący domaga się przeprowadzenia takiego właśnie dowodu w celu wydania zaświadczenia.
Reasumując, Sąd uznał odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści za prawidłową. Tym samym niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 3 ustawy, a także przepisów postępowania, tj. 217 § 2 k.p.a., art. 218 § 1 i 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznając sprawę na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, orzekając jak w wyroku.